特朗普重新執(zhí)政以來，以關(guān)稅為武器對全球發(fā)起貿(mào)易戰(zhàn)，甚至將與美國簽訂了《美墨加協(xié)定》（USMCA）的墨西哥和加拿大也納入打擊范圍。2026年USMCA將面臨聯(lián)合審查，在美國關(guān)稅政策的影響下，USMCA是否存在解體的可能？未來將會朝著什么方向發(fā)展？

美國加征關(guān)稅為美墨加合作帶來不確定性

作為特朗普第一任期內(nèi)重要成果之一，USMCA被其稱為代表了美國貿(mào)易政策的“黃金標準”，是美國未來貿(mào)易政策的模版。特朗普第二任期開啟以來，已宣布多項關(guān)稅措施，墨西哥和加拿大作為USMCA成員，也難逃特朗普“關(guān)稅大棒”的打擊。2月1日，特朗普宣布以非法移民、毒品問題為由，對墨西哥、加拿大加征關(guān)稅。自3月6日起，美國對加拿大不符合USMCA優(yōu)惠范圍的能源產(chǎn)品和鉀肥征收10%關(guān)稅，對其他不符合USMCA的產(chǎn)品征收25%的關(guān)稅，其他符合USMCA優(yōu)惠范圍的產(chǎn)品則免征關(guān)稅，并且豁免期無限延長。此外，美國根據(jù)1962年《貿(mào)易擴展法》第232條，分別于3月12日和4月2日宣布對全球鋼鐵和鋁、汽車加征25%關(guān)稅，墨西哥和加拿大也包含在內(nèi)。根據(jù)特朗普的關(guān)稅計劃，在因墨西哥、加拿大造成的移民、邊境問題的緊急狀態(tài)解除后，美國將對不符合USMCA的產(chǎn)品征收12%的關(guān)稅，能源、鉀肥、符合USMCA免稅條件且在美國實質(zhì)完成的商品零件或組件產(chǎn)品的關(guān)稅另計。美國出臺關(guān)稅措施后，加拿大采取了反制措施，墨西哥則希望與美國加強對話。

特朗普不斷加碼的關(guān)稅政策已經(jīng)違背了自由貿(mào)易理念，為美、墨、加三國在USMCA下的合作帶來不確定性。USMCA于2018年簽署，2020年生效。與美國簽署的其他貿(mào)易協(xié)定不同，USMCA協(xié)定中納入了“日落條款”。該條款規(guī)定協(xié)定有效期為16年，締約方每六年對協(xié)定進行聯(lián)合審查，以決定是否續(xù)簽。如果三方中任何一方?jīng)Q定不續(xù)簽協(xié)議，三國將每年舉行會議，直至同意續(xù)簽協(xié)定；如果不能續(xù)簽，協(xié)定將在2036年到期后自動終止。根據(jù)該條款，USMCA將于2026年7月迎來首次聯(lián)合審查。

USMCA聯(lián)合審查的規(guī)定鮮明體現(xiàn)了“美國優(yōu)先”的理念，為美國提供了持續(xù)修改協(xié)定的條件。一方面，該規(guī)定有助于美國根據(jù)情況的變化進行調(diào)整，以保持與貿(mào)易伙伴之間的平衡；另一方面，該規(guī)定有助于提高解決貿(mào)易摩擦效率，幫助美國糾正其認為的不公平貿(mào)易行為和市場扭曲。

USMCA與美國“絕對優(yōu)先”目標之間的差距

特朗普認為貿(mào)易政策應(yīng)服務(wù)于國家利益。根據(jù)特朗普2025年貿(mào)易議程，美國希望繼續(xù)延續(xù)特朗普第一任期內(nèi)“美國優(yōu)先”的貿(mào)易方針，并采取措施糾正過去貿(mào)易政策中的失誤，解決所謂扭曲全球貿(mào)易體系、損害美國競爭力的結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)，實現(xiàn)降低商品貿(mào)易逆差規(guī)模、提高制造業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重、提高家庭實際收入三個目標。但在特朗普看來，目前USMCA的規(guī)定和執(zhí)行情況可能與美國想要實現(xiàn)的“絕對優(yōu)先”目標存在差距。

第一，USMCA沒有體現(xiàn)對非法移民和芬太尼問題的關(guān)切。一直以來，非法移民等問題是特朗普競選的重要議題。特朗普指出，在拜登任內(nèi)，美國非法移民數(shù)量急劇增多，承諾自己當選后要予以糾正。特朗普還稱，非法移民、芬太尼泛濫造成國家緊急狀態(tài)和公共衛(wèi)生危機。當前，美國97%的毒品緝獲都發(fā)生在美墨邊境，加拿大國內(nèi)芬太尼產(chǎn)量和在國際毒品分銷中的影響力也日漸增大，因此遏制芬太尼從墨、加流入美國成為特朗普第二任期的重要關(guān)切。

第二，美國與墨西哥之間的貿(mào)易逆差問題。USMCA生效以來，美墨貿(mào)易逆差進一步擴大，這與特朗普政府的貿(mào)易政策發(fā)生了抵觸。根據(jù)布魯金斯學(xué)會發(fā)布的數(shù)據(jù)，美墨雙邊商品貿(mào)易逆差從2014～2018年的年均649億美元，擴大至2019～2023年的年均1192億美元。美國非常擔心“中國產(chǎn)品通過墨西哥進入美國”。有數(shù)據(jù)表明，自2018年中美貿(mào)易摩擦發(fā)生以來，美墨貿(mào)易與中墨貿(mào)易同步增加，以實際價格計算，美國自墨西哥進口額從2018年的3393億美元增加到2024年的4534億美元，增長33.6%。同期，墨西哥從中國進口額從834億美元上升到1033億美元，增長23.8%。此外，根據(jù)墨西哥經(jīng)濟部發(fā)布的數(shù)據(jù)，近年來中國對墨西哥直接投資流量增長顯著，從2018年的2.69億美元增長到2024年的7.1億美元，增長1.64倍。

第三，USMCA對推動制造業(yè)回歸仍存在可改善空間。以汽車制造業(yè)為例，為推動汽車制造產(chǎn)業(yè)鏈的回流，USMCA文本提高了汽車行業(yè)原產(chǎn)地規(guī)則，要求逐年提高整車和零部件的區(qū)域價值含量，規(guī)定需要有不低于75%的價值增量在北美完成；要求整車生產(chǎn)所用鋼鐵和鋁至少有70%在北美地區(qū)采購；新增勞動區(qū)域價值含量要求。從USMCA執(zhí)行的效果來看，原產(chǎn)地規(guī)則的收緊確實促進了制造業(yè)的回流，近年來美墨間汽車行業(yè)貿(mào)易逆差在雙邊貿(mào)易逆差中占比逐漸降低也反映了這一點。2018年，汽車及零部件在美墨雙邊逆差占比達到91.9%，2024年降至64%。但在汽車制造業(yè)的回流上，美國認為仍有可改善的空間，目前美國與墨西哥和加拿大爭論的焦點主要集中在原產(chǎn)地規(guī)則的計算方法上。美國希望進一步收緊原產(chǎn)地規(guī)則，加大力度阻止中國汽車產(chǎn)品通過對墨西哥零部件出口和投資進入美國。

第四，USMCA可進一步服務(wù)于促進高薪就業(yè)，保護美國工人、農(nóng)民、企業(yè)等利益的目標。為縮小美墨之間工資差距，墨西哥根據(jù)USMCA要求，修訂了勞動法，并創(chuàng)設(shè)了勞工快速反應(yīng)機制，提高制造業(yè)工人的工資。美國根據(jù)勞工快速反應(yīng)機制，已經(jīng)對在墨西哥境內(nèi)經(jīng)營的企業(yè)發(fā)起34次審查，所涉行業(yè)以汽車制造業(yè)為主，美國對大多數(shù)案件的解決都較為滿意。自USMCA實施以來，美墨汽車產(chǎn)業(yè)工人工資差距有所縮小，雙邊工資差距從2018年的9倍下降到2024年的6.9倍。但由于墨西哥仍有較大低工資優(yōu)勢，使得美國制造業(yè)領(lǐng)域離岸外包仍在繼續(xù)，這或成為美國2026年重點審查的地方。此外，USMCA要求三方在禁止進口強迫勞動生產(chǎn)的產(chǎn)品上建立合作機制，但美國認為合作進展緩慢。美方還稱，墨西哥和加拿大仍存在侵犯美國利益的領(lǐng)域，墨西哥主要體現(xiàn)在憲法改革與履行USMCA義務(wù)上，加拿大則涉及乳制品、軟木材、數(shù)字服務(wù)稅等議題。

USMCA可能修改的內(nèi)容

盡管特朗普的貿(mào)易政策為美、墨、加三國在USMCA下的合作帶來不確定性，但三方都不會退出USMCA。對美國而言，由于勞動力有限，美國僅依靠自身的力量無法實現(xiàn)擴大制造業(yè)占GDP比重的目標。此外，美國需要在非法移民和芬太尼問題上深化與墨西哥和加拿大的合作。而對墨西哥和加拿大而言，兩國高度依賴美國市場，根據(jù)布魯金斯學(xué)會數(shù)據(jù)，墨西哥和加拿大分別有83%和78%產(chǎn)品出口至美國，這種深度捆綁關(guān)系成為維系協(xié)議的基礎(chǔ)。展望未來，USMC可能通過審查，針對一些條款進行技術(shù)性調(diào)整，以進一步拓寬三方合作領(lǐng)域。

第一，納入對非法移民、芬太尼等議題的合作和爭端解決機制。邊境安全可能是2026年USMCA審查的重點議題之一。USMCA可能的修改方向是，在貿(mào)易協(xié)定中建立針對非法移民、芬太尼問題對話合作機制，以及相關(guān)的爭端解決機制。

第二，加強制造業(yè)合作，協(xié)調(diào)對華政策的立場，降低對中國依賴。三方將強化在關(guān)鍵礦產(chǎn)、電動汽車、人工智能等新興領(lǐng)域的合作，這也將成為USMCA修改的重點，旨在降低對中國依賴。一是深化在關(guān)鍵礦產(chǎn)和電動汽車領(lǐng)域合作。三方或?qū)⒔⒈泵狸P(guān)鍵礦產(chǎn)俱樂部，對關(guān)鍵礦產(chǎn)進口實施共同關(guān)稅；加強在電動汽車產(chǎn)業(yè)鏈上的合作，對華采取共同策略。二是協(xié)調(diào)標準一致。三方將就區(qū)域價值含量計算方法和關(guān)鍵礦物清單，采礦、加工和精煉業(yè)務(wù)的貿(mào)易救濟措施，關(guān)鍵礦產(chǎn)補貼及共同投資，評估減少對中國依賴所取得的進展，人工智能監(jiān)管、隱私政策和網(wǎng)絡(luò)安全，以及人工智能知識產(chǎn)權(quán)標準等領(lǐng)域進行協(xié)調(diào)，爭取達成一致。三是維護關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)穩(wěn)定。加強對關(guān)鍵礦產(chǎn)儲存和回收，通過長期采購協(xié)議或差價合約穩(wěn)定關(guān)鍵礦產(chǎn)的價格，降低對中國的依賴。四是可能建立應(yīng)對供應(yīng)鏈中斷的合作機制，以及建立中國投資對北美供應(yīng)鏈影響的審查機制。

第三，進一步深化勞工領(lǐng)域合作。強化勞工標準執(zhí)行、進一步縮小美墨工資差距也將成為USMCA審查的重點。USMCA可能調(diào)整的方向是：擴大勞工快速反應(yīng)機制的應(yīng)用范圍，提高汽車及汽車零部件區(qū)域價值含量要求，提供資金幫助墨西哥落實保護勞工權(quán)利的承諾，對產(chǎn)品進口建立北美共同勞工標準。此外，三方還將加強在電動汽車、人工智能等領(lǐng)域勞動力培訓(xùn)。

第四，解決美國與墨西哥、加拿大現(xiàn)有領(lǐng)域爭端。在墨西哥方面，由于美國認為墨西哥相關(guān)政策與USMCA要求存在沖突，損害了美國企業(yè)利益，美國可能在司法改革、機構(gòu)改革、能源政策等領(lǐng)域加強對墨西哥的審查。在加拿大方面，美國與加拿大將在乳制品和軟木材準入、降低數(shù)字服務(wù)稅率等領(lǐng)域展開討論。

綜上，在美國關(guān)稅風暴影響下，USMCA雖然不會解體，但是未來的修改方向?qū)⒏訃@美國“絕對優(yōu)先”的目標，進一步服務(wù)于美國的利益。

（作者為中國社科院拉丁美洲研究所助理研究員）