一、引言

保障糧食安全是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是中國(guó)式現(xiàn)代化的基礎(chǔ)支撐（和，2024）。農(nóng)民是我國(guó)糧食生產(chǎn)的主力軍，保障糧食安全關(guān)鍵在于充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，確保農(nóng)民種糧收益維持在合理水平之上。新中國(guó)成立70余年來，黨和政府始終高度重視糧食安全與農(nóng)民收入問題，千方百計(jì)促農(nóng)增產(chǎn)增收，做出了許多積極努力。2004年至今，中央一號(hào)文件持續(xù)聚焦“三農(nóng)”和農(nóng)民增收問題，尤其最近幾年對(duì)保障農(nóng)民種糧收益的重視程度不斷提高（和，2025）。2022－2025年連續(xù)四年中央一號(hào)文件均將強(qiáng)化農(nóng)民增收舉措擺在突出位置，提出要健全糧食生產(chǎn)支持政策體系，合理保障農(nóng)民種糧收益。黨的二十屆三中全會(huì)的決定指出，完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度，加快健全種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制，統(tǒng)籌建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制，在主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償上邁出實(shí)質(zhì)性步伐。

當(dāng)前社會(huì)事件突發(fā)、自然災(zāi)害頻發(fā)及地緣政治沖突等誘發(fā)國(guó)際糧食供應(yīng)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)、抬升國(guó)際糧食和農(nóng)資價(jià)格，使我國(guó)農(nóng)民種糧收益進(jìn)一步遭遇兩頭擠壓，給我國(guó)糧食安全帶來不利影響。在此背景下，學(xué)術(shù)界對(duì)保障農(nóng)民種糧收益的研究日益豐富，主要集中在以下四個(gè)方面：一是提煉我國(guó)農(nóng)民種糧趨勢(shì)特征，回答了“誰來種糧”、“種什么糧\"的時(shí)代之問。現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)民種糧積極性較低，突出表現(xiàn)為耕地“非農(nóng)化\"和“非糧化\"趨勢(shì)凸顯、粗放經(jīng)營(yíng)及擢荒現(xiàn)象蔓延以及種糧主體漸趨老年化和女性化、有效勞動(dòng)供給減少等特征（高鳴和張哲晰，2022;趙長(zhǎng)保，2024;王建華和趙勐，2024）。二是探討制約農(nóng)民種糧收益提升的主要因素。李國(guó)祥（2021）指出種糧機(jī)會(huì)成本上升會(huì)導(dǎo)致生產(chǎn)糧食的比較優(yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)效益下滑，從而抑制農(nóng)民種糧積極性。汪為和萬廣華（2024）指出促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收仍面臨農(nóng)民務(wù)工增長(zhǎng)乏力、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效益不高、農(nóng)業(yè)專業(yè)化產(chǎn)業(yè)化程度偏低、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性配套服務(wù)不足等瓶頸問題。何陽等（2024）認(rèn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生機(jī)制、政府干預(yù)形式和力度缺陷、公共政策執(zhí)行存在偏差等因素均會(huì)導(dǎo)致農(nóng)地經(jīng)營(yíng)戶種植糧食作物的比較效益偏低。三是闡述完善保障種糧農(nóng)民收益機(jī)制的主要思路。蘆千文和孔祥榮（2022）、高鳴和姚志（2022）以及鐘鈺和巴雪真（2023）分別從健全完善種糧農(nóng)民政策支持機(jī)制、構(gòu)建保障種糧農(nóng)民收益的長(zhǎng)效機(jī)制以及構(gòu)建調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性的機(jī)制等方面提出了相關(guān)的思路構(gòu)想。四是提出促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收的對(duì)策建議。包括從完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（Wang等，2022）、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)（鄧悅等，2023）、堅(jiān)持實(shí)施收入性補(bǔ)貼政策（高鳴和魏佳朔，2022）、健全政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系（徐亮等，2022）、創(chuàng)新糧食生產(chǎn)區(qū)域利益補(bǔ)償機(jī)制（朱晶和李天祥，2024）、加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系（李天祥，2023）、推動(dòng)農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展（王可山和劉華，2024）等方面保障農(nóng)民種糧收益。

總體來講，已有研究為把握我國(guó)農(nóng)民種糧趨勢(shì)特征、制約因素及促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收的對(duì)策思路等提供了有益啟示，但仍有一些研究領(lǐng)域亟需深化。盡管過去較長(zhǎng)一段時(shí)期國(guó)家圍繞調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性、保障農(nóng)民種糧收益等做出了許多努力，但是農(nóng)民種糧收益低的問題依然沒有明顯改觀，這一困局背后隱藏著哪些原因？新時(shí)期提升農(nóng)民種糧收益、激發(fā)農(nóng)民種糧積極性面臨哪些新的矛盾與挑戰(zhàn)？為回答這些問題，本文嘗試從提升農(nóng)民種糧收益質(zhì)量角度出發(fā)，在對(duì)我國(guó)種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，深人剖析其背后隱藏的四組可能導(dǎo)致種糧農(nóng)民收益質(zhì)量難以有效提升的矛盾關(guān)系及面臨的挑戰(zhàn)問題，并據(jù)此提出針對(duì)性的對(duì)策建議，以期能夠?yàn)樘岣咿r(nóng)民種糧意愿、保障國(guó)家糧食安全提供參考啟示。

二、我國(guó)已建立多維立體的種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制

農(nóng)民是我國(guó)糧食生產(chǎn)的主體，只有種糧農(nóng)民有錢賺、收益有保障，才能穩(wěn)住糧食增產(chǎn)的良好形勢(shì)、扛穩(wěn)國(guó)家糧食安全的重大責(zé)任。新中國(guó)成立以來，我國(guó)已經(jīng)建立多維立體的種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制，為農(nóng)民“放心種糧\"保駕護(hù)航。

（一）價(jià)格支持政策不斷優(yōu)化，穩(wěn)定農(nóng)民種糧預(yù)期

對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行支持保護(hù)是現(xiàn)代化國(guó)家農(nóng)業(yè)政策的核心關(guān)鍵之一，也是中國(guó)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然要求。黨和政府始終高度重視糧食安全，為了保障種糧農(nóng)民的收益與積極性，對(duì)我國(guó)糧食價(jià)格支持政策進(jìn)行了不斷優(yōu)化調(diào)整，在不同時(shí)期對(duì)于“三農(nóng)”發(fā)展均發(fā)揮了重要的積極作用。

自新中國(guó)成立到20世紀(jì)末，我國(guó)糧食價(jià)格支持政策先后經(jīng)歷了統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷、雙軌制和保護(hù)價(jià)收購(gòu)等階段，適應(yīng)了當(dāng)時(shí)國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展需要，糧食產(chǎn)量和種糧收益都得到了一定程度的提高（見表1）。進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著我國(guó)加入世界貿(mào)易組織（WTO）和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行支持補(bǔ)貼的力度持續(xù)加大。2004年起，針對(duì)稻谷和小麥產(chǎn)量下降、農(nóng)民收益受損的情況，國(guó)家先后出臺(tái)了稻谷、小麥最低收購(gòu)價(jià)政策，且2008年之后稻麥的最低收購(gòu)價(jià)格逐年提高。同期為了促進(jìn)種糧農(nóng)民增收，國(guó)家開始在部分主產(chǎn)區(qū)實(shí)行針對(duì)玉米和大豆的臨時(shí)收儲(chǔ)政策，隨后又推廣至棉花和油菜籽等品種。2013年以來，隨著國(guó)內(nèi)外主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)差倒掛問題加劇，以最低收購(gòu)價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)政策為主要內(nèi)容的價(jià)格支持政策體系不僅面臨著市場(chǎng)機(jī)制弱化、收儲(chǔ)規(guī)模過大、庫(kù)存積壓嚴(yán)重、財(cái)政負(fù)擔(dān)加重、加工企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難等嚴(yán)峻問題（張?zhí)熳舻龋?018a），而且誘發(fā)了大量超過正常產(chǎn)需缺口之外的糧食“非必需進(jìn)口”及由此引發(fā)的“三量齊增\"等矛盾現(xiàn)象（朱晶等，2021）。為了應(yīng)對(duì)這些新形勢(shì)和新問題，國(guó)家進(jìn)一步推動(dòng)完善與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，主要包括：調(diào)整稻谷、小麥最低收購(gòu)價(jià)政策，圍繞確保國(guó)家糧食安全、口糧絕對(duì)安全，堅(jiān)持市場(chǎng)化改革取向和保護(hù)農(nóng)民利益并重，穩(wěn)定政策框架，增強(qiáng)政策靈活性和彈性;逐步分離政策性收儲(chǔ)“保增收\(chéng)"功能，激發(fā)市場(chǎng)活力，同步建立完善相應(yīng)的補(bǔ)貼機(jī)制和配套政策；取消玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策，調(diào)整為“市場(chǎng)化收購(gòu)加補(bǔ)貼\"的新機(jī)制；大豆在原有目標(biāo)價(jià)格政策改革的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步調(diào)整為“市場(chǎng)化收購(gòu)加補(bǔ)貼\"的新機(jī)制，并鼓勵(lì)農(nóng)戶增加大豆種植等。這些根據(jù)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)和環(huán)境變化不斷持續(xù)深人的政策探索，在調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性、穩(wěn)定和維持糧食生產(chǎn)等方面無疑發(fā)揮了十分關(guān)鍵的作用。

（二）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策逐漸強(qiáng)化，緩解種糧成本上漲

除了糧食價(jià)格支持政策以外，國(guó)家還通過多種形式的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，調(diào)節(jié)農(nóng)產(chǎn)品供需間的利益分配、合理配置農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)部門資源，從而調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性、保障種糧農(nóng)民合理收益。

2004年中央一號(hào)文件提出推行種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策，調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性、鼓勵(lì)農(nóng)民使用先進(jìn)的農(nóng)機(jī)設(shè)備進(jìn)行生產(chǎn)（黃漢權(quán)等，2016）。2006年，為了緩解化肥、柴油價(jià)格上漲造成的種糧成本上升，國(guó)家開始啟動(dòng)農(nóng)資綜合補(bǔ)貼。至此，我國(guó)形成了涵蓋糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼“四項(xiàng)補(bǔ)貼\"政策格局，涉及糧食生產(chǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。此后，為進(jìn)一步增強(qiáng)補(bǔ)貼政策的指向性和針對(duì)性，以及更好地適應(yīng)WTO規(guī)則的要求，2016 年國(guó)家進(jìn)行“三補(bǔ)合一\"改革，將糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼和良種補(bǔ)貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼，政策目標(biāo)調(diào)整為支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。同一時(shí)期，為了配合臨時(shí)收儲(chǔ)政策改革，國(guó)家持續(xù)探索推行目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼和生產(chǎn)者補(bǔ)貼，從價(jià)格支持為主向直接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)型，逐步構(gòu)建以補(bǔ)貼為核心的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度（張?zhí)熳舻龋?018b）。一方面，在取消新疆棉花、東北地區(qū)大豆臨時(shí)收儲(chǔ)政策后，啟動(dòng)實(shí)施目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)及相關(guān)制度完善工作，東北和內(nèi)蒙古大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼則調(diào)整為生產(chǎn)者補(bǔ)貼。另一方面，取消玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策，建立了玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度，對(duì)東北和內(nèi)蒙古東部玉米種植給予財(cái)政補(bǔ)貼。經(jīng)過多年探索，中央財(cái)政主導(dǎo)下的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策在一定程度上彌補(bǔ)了成本上升對(duì)種糧收益造成的損失，提高了糧食生產(chǎn)的比較效益和農(nóng)民的種糧利潤(rùn)，成為實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收不可或缺的重要手段。

（三）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系日益完善，對(duì)沖農(nóng)民種糧風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是有效的市場(chǎng)化糧食安全風(fēng)險(xiǎn)管理工具，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收提供有力的風(fēng)險(xiǎn)保障（Smith和Glauber，2012;Babcock，2015;魏建等，2023），在世界范圍內(nèi)被不少國(guó)家使用，成為許多國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供支持的常規(guī)方式。

考慮到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)大、經(jīng)營(yíng)成本高等多重因素，2002年以前我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)發(fā)展較緩慢（方言，2019b）。隨后我國(guó)開始試點(diǎn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，并由國(guó)家在政策及財(cái)政上給予支持，推動(dòng)國(guó)內(nèi)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)快速發(fā)展，并逐漸成為新時(shí)期糧食支持保護(hù)政策的重要組成部分（度國(guó)柱，2013）。2004年中央一號(hào)文件首次提出“加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，選擇部分產(chǎn)品和部分地區(qū)率先試點(diǎn)，有條件的地方可以對(duì)參加種養(yǎng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)戶給予一定的保費(fèi)補(bǔ)貼”，標(biāo)志著我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作由此展開。2007年的中央一號(hào)文件明確指出“按照政府引導(dǎo)、政策支持、市場(chǎng)運(yùn)作、農(nóng)民自愿的原則，建立完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系”，并提出擴(kuò)大政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)，選定吉林、內(nèi)蒙古、新疆、江蘇、四川、湖南6個(gè)?。▍^(qū)）對(duì)小麥、水稻、玉米、大豆、棉花、能繁母豬等6個(gè)品種進(jìn)行政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的試點(diǎn)，并于2012 年擴(kuò)展至全國(guó)。為進(jìn)一步提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平，探索完善市場(chǎng)化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，2016年以來我國(guó)逐步推行價(jià)格保險(xiǎn)、大災(zāi)保險(xiǎn)、收人保險(xiǎn)以及“保險(xiǎn) + 期貨\"等農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)，成本保險(xiǎn)、特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)等新險(xiǎn)種范圍也在持續(xù)擴(kuò)展。2017年4月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)在13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)的200個(gè)產(chǎn)糧大縣開展了三大糧食作物農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)，并于2019年擴(kuò)大至500個(gè)產(chǎn)糧大縣，保障水平覆蓋直接物化成本和土地成本。2018年起，財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門在6個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)24個(gè)產(chǎn)糧大縣開展了為期3年的完全成本保險(xiǎn)和種植收人保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，并將逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。 2 0 2 2 - 2 0 2 4 年連續(xù)三年的中央一號(hào)文件均強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和種植收人保險(xiǎn)在糧食主產(chǎn)省所有產(chǎn)糧大縣的全覆蓋。2025年中央一號(hào)文件再次重申，降低產(chǎn)糧大縣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)縣級(jí)保費(fèi)補(bǔ)貼承擔(dān)比例，推動(dòng)擴(kuò)大稻谷、小麥、玉米、大豆完全成本保險(xiǎn)和種植收入保險(xiǎn)投保面積。

總體來講，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)規(guī)模不斷提升，保障水平日益提高。如圖1所示，自中央財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供保費(fèi)補(bǔ)貼以來，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)規(guī)模從 2004年的僅4億元增長(zhǎng)至2023年的1429.7億元，年均增速達(dá)到 3 6 . 3 % ，我國(guó)已成為全球農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)規(guī)模最大的國(guó)家。同期國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付及給付從3億元增長(zhǎng)到1106.9億元，年均增速為 3 6 . 5 % ，賠付率近年來也在穩(wěn)步提升。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策不斷完善與發(fā)展，有效對(duì)沖了農(nóng)民種糧風(fēng)險(xiǎn)，降低了農(nóng)民生產(chǎn)成本，為提升主產(chǎn)區(qū)種糧、抓糧積極性提供了重要支撐，對(duì)于保障種糧農(nóng)民收益和糧食安全發(fā)揮了“穩(wěn)定器\"的作用。

（四）利益補(bǔ)償機(jī)制逐步健全，調(diào)動(dòng)地方抓糧積極性

糧食主產(chǎn)區(qū)作為我國(guó)糧食生產(chǎn)的關(guān)鍵區(qū)域，在保障國(guó)家糧食安全方面發(fā)揮著不容忽視的重要作用。2023年我國(guó)13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食產(chǎn)量占全國(guó)糧食總產(chǎn)量的比重達(dá)到 7 7 . 9 % ，而北京、天津等7個(gè)主銷區(qū)的糧食產(chǎn)量占比則僅為 4 . 3 % 。全國(guó)糧食生產(chǎn)愈加向主產(chǎn)區(qū)集中，越來越多省份糧食自給率出現(xiàn)下滑，需要依靠從外部調(diào)入糧食以滿足本地消費(fèi)供應(yīng)。然而，糧食主產(chǎn)區(qū)在貢獻(xiàn)了全國(guó)近八成的糧食產(chǎn)量和商品糧供應(yīng)時(shí)，卻長(zhǎng)期面臨著“糧財(cái)?shù)箳靄"和經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯緩等問題。為了解決這一問題，黨和國(guó)家提出探索建立健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的種糧主體和產(chǎn)區(qū)要素以一定的方式進(jìn)行補(bǔ)助性制度安排。

在對(duì)產(chǎn)糧大縣的財(cái)政支持方面，2005年財(cái)政部頒布《中央財(cái)政對(duì)產(chǎn)糧大縣的獎(jiǎng)勵(lì)辦法》明確對(duì)主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)糧大縣予以獎(jiǎng)勵(lì);2009 年中央一號(hào)文件提出，根據(jù)主產(chǎn)區(qū)對(duì)國(guó)家糧食安全的貢獻(xiàn)，增加一般性轉(zhuǎn)移支付和產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助等資金。相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，中央產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金由 2005年的55億元增至2024年的571億元，增長(zhǎng)了9倍。在完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制方面，《國(guó)家糧食安全中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要（2008—2020年）》強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)對(duì)糧食產(chǎn)銷銜接的支持，建立健全糧食主銷區(qū)對(duì)主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，支持主產(chǎn)區(qū)發(fā)展糧食生產(chǎn);2009 年中央一號(hào)文件提出建立健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償制度，確立了國(guó)家以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主的縱向補(bǔ)償機(jī)制。隨后，連續(xù)多年的中央一號(hào)文件均提及完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策長(zhǎng)期穩(wěn)定實(shí)施?？傮w來講，我國(guó)已基本建立了包括財(cái)力性補(bǔ)償金、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)階梯補(bǔ)貼、提供智力補(bǔ)償和糧食保證金、贈(zèng)款等寬層次多環(huán)節(jié)的種糧獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制（張立迎等，2015）。此外，為了進(jìn)一步緩解糧食主產(chǎn)區(qū)的發(fā)展困境、積極推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和共同富裕，近年來我國(guó)開始嘗試“探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制”。黨的二十屆三中全會(huì)的決定指出，“統(tǒng)籌建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制，在主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償上邁出實(shí)質(zhì)步伐”。這為進(jìn)一步完善糧食產(chǎn)銷區(qū)域利益補(bǔ)償機(jī)制指明了新方向。

三、新時(shí)期農(nóng)民種糧收益質(zhì)量保障四組矛盾并存

當(dāng)前，我國(guó)已建立起了包含價(jià)格支持、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制在內(nèi)的多維立體的農(nóng)民種糧收益保障機(jī)制，為充分調(diào)動(dòng)種糧農(nóng)民積極性、維護(hù)國(guó)家糧食安全發(fā)揮了重要的支撐作用。然而，隨著國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)步人高投入、高成本的新階段，加之國(guó)際糧價(jià)“天花板\"的約束下，“兩頭擠\"導(dǎo)致農(nóng)民種糧利潤(rùn)空間持續(xù)收窄。此外，氣候變化、自然災(zāi)害等多重因素導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供給和價(jià)格波動(dòng)加劇，在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的擾動(dòng)下農(nóng)戶收益穩(wěn)定性也受到較大影響，提升農(nóng)民種糧收益質(zhì)量仍然面臨不小的壓力和挑戰(zhàn)。

（一）“豐收悖論”：糧食增產(chǎn)并不必然意味著農(nóng)民經(jīng)營(yíng)增收

糧食增產(chǎn)與農(nóng)民增收總體上是統(tǒng)一、可兼顧的，但在商品同質(zhì)化以及生產(chǎn)成本快速增長(zhǎng)的影響下，糧食增產(chǎn)與農(nóng)民增收的目標(biāo)可能并非是完全統(tǒng)一的，甚至有可能會(huì)是產(chǎn)生背離的。

一是同質(zhì)化的農(nóng)產(chǎn)品可能引發(fā)“豐收悖論”。對(duì)于糧食而言，其需求通常呈現(xiàn)出相對(duì)穩(wěn)定的特征，且需求價(jià)格彈性較低。當(dāng)糧食供需基本平衡時(shí)，其價(jià)格水平保持適中，從而使農(nóng)民能夠獲得相對(duì)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收益。然而，當(dāng)糧食豐收，即總供給超過總需求時(shí)，多余的糧食難以通過庫(kù)存得到有效的調(diào)節(jié)與管理，就會(huì)導(dǎo)致大量同質(zhì)化的產(chǎn)品集中進(jìn)入市場(chǎng)，引發(fā)激烈的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致市場(chǎng)價(jià)格大幅下降?？紤]到糧食需求價(jià)格彈性較低，價(jià)格下降并不會(huì)引發(fā)需求量的顯著增加，因而種糧農(nóng)民收入反而可能會(huì)由于糧食價(jià)格下降而減少，出現(xiàn)糧食增產(chǎn)而糧農(nóng)不增收的“豐收悖論”。與此同時(shí)，小農(nóng)戶“一哄而上，一哄而散”的跟風(fēng)式生產(chǎn)決策會(huì)導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品的供求矛盾和市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)更為劇烈，“豐收悖論”的現(xiàn)象更為顯著。

二是糧食增產(chǎn)帶動(dòng)農(nóng)民增收的前提是糧食增產(chǎn)比例高于要素投人比例或生產(chǎn)成本增加的比例，但由于要素投入邊際遞減效應(yīng)及生產(chǎn)成本上升導(dǎo)致糧食增產(chǎn)不增收。從相對(duì)值來看，如表2所示， 2 0 0 4 - 2022年，我國(guó)三大主糧的邊際產(chǎn)量持續(xù)下降，每單位成本投入所獲得的產(chǎn)出從1.024千克降至0.399千克，降幅達(dá)到 6 1 . 0 % ，年均降低 5 . 1 % 。造成這一現(xiàn)象的根本原因在于，我國(guó)糧食生產(chǎn)成本持續(xù)快速上升。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)以及農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，人工成本、土地成本和其他生產(chǎn)要素成本步人快速上升通道，推動(dòng)我國(guó)糧食生產(chǎn)成本居高不下。 2 0 0 4 - 2 0 2 3 年，中國(guó)三大主糧畝均總成本從395.5元提高到1284.9元，增幅為 2 2 4 . 9 % ，年均增速為 6 . 4 % ，均遠(yuǎn)高于主產(chǎn)品產(chǎn)量的增幅。與此同時(shí)，受俄烏沖突等外部局勢(shì)不確定性的影響，國(guó)際原油、化肥價(jià)格攀升對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)資價(jià)格的傳導(dǎo)壓力顯著增加，推動(dòng)我國(guó)糧食生產(chǎn)成本達(dá)到歷史高位，預(yù)計(jì)未來仍將持續(xù)走高。糧食生產(chǎn)成本快速上漲，不斷侵蝕農(nóng)民種糧利潤(rùn)。種糧收益持續(xù)走低，嚴(yán)重制約和影響農(nóng)民種糧積極性。

（二）“現(xiàn)實(shí)困境”：種糧比較效益偏低挫傷農(nóng)民種糧積極性

農(nóng)戶作為經(jīng)濟(jì)理性人，其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策不僅受到種糧凈收益的影響，而且會(huì)受到機(jī)會(huì)成本和比較收益等因素的影響。相比于種植經(jīng)濟(jì)作物和外出打工而言，農(nóng)民種植糧食作物所獲得的經(jīng)濟(jì)收益低、機(jī)會(huì)高，這在很大程度上挫傷了農(nóng)民的種糧積極性，使得種糧收益不如“外出打工”的問題更突出。

一方面，與種植經(jīng)濟(jì)作物相比，種植糧食作物的經(jīng)濟(jì)效益處于比較劣勢(shì)。如圖2所示，2011年我國(guó)三大主糧畝均凈利潤(rùn)為 250.8元，而經(jīng)濟(jì)作物蔬菜、蘋果的畝均凈利潤(rùn)則分別達(dá)到2102.3元、4612.0元。盡管近年來蔬菜和水果等經(jīng)濟(jì)作物畝均凈利潤(rùn)波動(dòng)較大，但依然始終高于糧食作物。2023年我國(guó)蔬菜、蘋果凈利潤(rùn)分別為2744.8元、3083.9元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于三大主糧的凈利潤(rùn)（75.1元）。今后隨著居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)蔬菜、水果等需求仍將不斷增加，經(jīng)濟(jì)作物和糧食作物的種植效益差距可能會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。

另一方面，隨著種糧收入與外出務(wù)工收入之間的差距持續(xù)拉大，種糧機(jī)會(huì)成本不斷增加，“種糧難留人”、“種糧一年不如打工一月\"的問題愈發(fā)明顯。《2023年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，2023年我國(guó)農(nóng)民工月均收入為4780元，與2008年的1340元相比擴(kuò)大了2.6倍，年均增長(zhǎng)率為 8 . 8 % 。國(guó)家發(fā)改委價(jià)格成本調(diào)查中心數(shù)據(jù)顯示，如果按月工作28天計(jì)算，2008年我國(guó)農(nóng)民種1畝地的平均收入約等于外出務(wù)工3.89 天的工資收人，而到 2022 年時(shí)種1畝地的平均收入僅相當(dāng)于外出務(wù)工1.14天的工資收入（羅屹，2023）。種糧比較效益偏低且仍在下降，使得農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量外流，部分地區(qū)耕地甚至出現(xiàn)擢荒現(xiàn)象，“誰來種地\"的矛盾和壓力進(jìn)一步凸顯。

（三）“執(zhí)行偏差”：激勵(lì)政策實(shí)施效果與邊際效能衰減

國(guó)家實(shí)行的惠農(nóng)支農(nóng)政策短期內(nèi)在保豐收、促增產(chǎn)、穩(wěn)糧安等方面發(fā)揮了積極作用，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的前提下，如果惠農(nóng)支農(nóng)政策沒有及時(shí)調(diào)整，可能會(huì)導(dǎo)致政策的執(zhí)行影響了政策的最終目標(biāo)。

一方面，糧食托市收購(gòu)政策在一定程度上擾亂了市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)，助長(zhǎng)市場(chǎng)價(jià)格只漲不跌的預(yù)期，刺激農(nóng)民不計(jì)成本地生產(chǎn)糧食，造成糧食成本和收購(gòu)價(jià)格螺旋式上升，扭曲了糧食種植結(jié)構(gòu)。如圖3所示，2008—2015 年，受玉米臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格上漲的影響，我國(guó)玉米播種面積從 3098萬公頃增加到 4497 萬公頃。玉米種植面積大幅增長(zhǎng)的背后，折射出托市收購(gòu)政策對(duì)糧食種植結(jié)構(gòu)的扭曲效應(yīng)，甚至一些不太適宜種植玉米的地區(qū)如東北“鐮刀灣\"地區(qū)也開始種植玉米（郭慶海和宮斌斌，2022）。然而，隨著糧食生產(chǎn)成本上升，糧食供給增加并沒有使農(nóng)民真正實(shí)現(xiàn)增收，特別是當(dāng)市場(chǎng)出現(xiàn)供過于求時(shí)，糧食庫(kù)存急劇增加，加之企業(yè)采購(gòu)糧食意愿降低，農(nóng)民往往容易陷人“賣糧難\"的境地。市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用未能如預(yù)期有效發(fā)揮，農(nóng)民利益沒有得到充分保障，這在一定程度上也會(huì)挫傷農(nóng)民種糧積極性。

另一方面，糧食補(bǔ)貼政策執(zhí)行存在偏差，未能有效發(fā)揮增產(chǎn)效力。一是精準(zhǔn)性不夠，部分補(bǔ)貼以普惠性的現(xiàn)金發(fā)放方式，未能真正惠及種糧人。如耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼的補(bǔ)貼對(duì)象主要是“種地農(nóng)戶”，而非“種糧農(nóng)戶”，不利于穩(wěn)定糧食生產(chǎn)和提高糧農(nóng)種糧積極性;糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)支持政策和耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼存在溢出效應(yīng)，一部分補(bǔ)貼實(shí)際轉(zhuǎn)化成為地租，進(jìn)一步推高糧食生產(chǎn)成本，擠壓農(nóng)民種糧收益空間。二是指向性偏差，對(duì)于從事優(yōu)質(zhì)糧食生產(chǎn)的農(nóng)戶缺乏政策激勵(lì)，難以形成適應(yīng)消費(fèi)者品種品質(zhì)需求的有效供給。此外，過去針對(duì)散戶種糧而制定的補(bǔ)貼政策，在引導(dǎo)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)供給體系發(fā)展、引導(dǎo)新型經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)裝備和生產(chǎn)技術(shù)開展規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)等方面難以發(fā)揮作用。

（四）“競(jìng)爭(zhēng)壓力”：低價(jià)國(guó)際進(jìn)口沖擊國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)和生產(chǎn)

加人WTO以來，隨著國(guó)內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)的相互影響和作用不斷加深，加之國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)成本發(fā)生階段性變化，國(guó)際、國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格倒掛日趨明顯，我國(guó)糧食生產(chǎn)陷入產(chǎn)量、進(jìn)口量和庫(kù)存量“三量齊增\"的怪圈。糧食生產(chǎn)面臨價(jià)格“天花板\"和成本“地板\"的雙重?cái)D壓，政府財(cái)政壓力加大，政策性價(jià)格收儲(chǔ)政策難以持續(xù)，對(duì)于國(guó)內(nèi)種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制改革也提出了新的要求。一方面，受人世承諾約束，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口調(diào)控手段十分有限，關(guān)稅等邊境保護(hù)措施的“防火墻”作用不足（朱晶等，2021），無法有效抵御低價(jià)國(guó)際進(jìn)口的大量涌人，進(jìn)口天花板效應(yīng)使得支持保護(hù)政策失去操作空間。在糧食國(guó)內(nèi)外價(jià)格倒掛的情況下，支持保護(hù)力度的加大只會(huì)使得“邊收儲(chǔ)邊進(jìn)口”“洋貨人市，國(guó)貨入庫(kù)\"的情況愈發(fā)嚴(yán)重（周洲和石奇，2017;武舜臣，2018）。另一方面，我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件先天不足，人均耕地面積僅1.36畝，不足世界平均水平的 40 % ，戶均耕地規(guī)模僅為美國(guó)的1/400 和歐盟的1/40（陳萌山，2024），與世界主要糧食生產(chǎn)國(guó)和出口國(guó)存在巨大差距。尤其是在國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力、土地等各類生產(chǎn)成本持續(xù)攀升，糧食生產(chǎn)的“地板價(jià)格”不斷抬高的背景下，我國(guó)糧食在成本和價(jià)格方面的競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)持續(xù)顯現(xiàn)。

隨著托市收購(gòu)政策改革的推進(jìn)，我國(guó)糧食高庫(kù)存的局面有所扭轉(zhuǎn)，但仍需高度警惕糧食供需結(jié)構(gòu)性矛盾對(duì)我國(guó)農(nóng)民種糧積極性造成的不利影響。以高庫(kù)存糧食品種玉米為例，2015年，玉米庫(kù)存消費(fèi)比達(dá)到 119 % 的峰值，在臨時(shí)收儲(chǔ)制度化改革的背景下，玉米庫(kù)存消費(fèi)比于2017年快速下降到 72 % 的水平，極大地緩解了我國(guó)糧食倉(cāng)容壓力和財(cái)政負(fù)擔(dān)（李光泗，2023）。盡管如此，近年來我國(guó)三大主糧和大豆等糧食品種的期末庫(kù)存量仍然較高，庫(kù)存消費(fèi)比始終高于聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織設(shè)定的 1 7 % ～ 1 8 % 的警戒水平（見圖4）。從具體品種來看， 2 0 1 8 - 2 0 2 3 年間稻谷、小麥和玉米的庫(kù)存消費(fèi)比在持續(xù)下降，到2023年時(shí)稻谷、小麥和玉米庫(kù)存消費(fèi)比分別為 6 7 . 6 % . 8 6 . 7 % 和 6 9 . 2 % ，較2018年下降了 2 . 7 % . 1 0 . 3 % 和20 . 8 % ;同期盡管大豆的庫(kù)存消費(fèi)比低于上述三大主糧，2023年為 2 9 . 9 % ，但與2018年的 1 9 . 4 % 相比，增長(zhǎng)了 5 3 . 8 % ，仍需要予以更多關(guān)注。

四、保障農(nóng)民種糧收益質(zhì)量的思路與建議

黨的二十屆三中全會(huì)對(duì)完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度、健全種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制提出了新的要求。2025 年的中央一號(hào)文件進(jìn)一步指出，健全糧食生產(chǎn)支持政策體系，千方百計(jì)推動(dòng)農(nóng)業(yè)增效益、農(nóng)村增活力、農(nóng)民增收入。為進(jìn)一步提高農(nóng)民種糧收益，強(qiáng)化農(nóng)民種糧收益質(zhì)量保障，著力突破“豐收悖論”、“現(xiàn)實(shí)困境”、“執(zhí)行偏差”和“競(jìng)爭(zhēng)壓力\"四組矛盾困境，應(yīng)在平衡好短期與長(zhǎng)期、增產(chǎn)與增收、市場(chǎng)與政府、國(guó)際與國(guó)內(nèi)等多重關(guān)系的基礎(chǔ)上，秉承降成本、防風(fēng)險(xiǎn)、增效益的核心理念，織牢織密農(nóng)民種糧收益保障網(wǎng)，讓農(nóng)民種糧有利可圖、讓主產(chǎn)區(qū)抓糧有積極性，從而為筑牢國(guó)家糧食安全防線奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（一）打造節(jié)本增效的糧食生產(chǎn)體系，打好“穩(wěn)產(chǎn)保供\"與“競(jìng)爭(zhēng)力提升\"的組合拳

一是要推進(jìn)多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提升土地資源利用效率。結(jié)合各地資源稟賦和生產(chǎn)條件，因地制宜地發(fā)展各類經(jīng)營(yíng)方式，有條件的地方可以遵循農(nóng)民的意愿，統(tǒng)一連片整理耕地，將土地折股量化、確權(quán)到戶，經(jīng)營(yíng)所得收益按股分配。創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式，鼓勵(lì)以連片流轉(zhuǎn)、適度規(guī)模、集約經(jīng)營(yíng)為導(dǎo)向，引導(dǎo)承包農(nóng)戶采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他符合有關(guān)法律和國(guó)家政策規(guī)定的方式流轉(zhuǎn)土地，實(shí)行農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)地塊調(diào)整，經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)連片，降低生產(chǎn)成本，提升生產(chǎn)效率，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。探索實(shí)現(xiàn)“小田并大田”有效方式，引導(dǎo)小農(nóng)戶自愿通過村組內(nèi)互換并地、土地承包權(quán)有償退出等方式，解決承包地細(xì)碎化問題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)田增量、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。

二是要加強(qiáng)農(nóng)機(jī)裝備攻關(guān)，提升糧食生產(chǎn)薄弱環(huán)節(jié)農(nóng)機(jī)化水平。進(jìn)一步提高主要農(nóng)作物耕地、播種、施肥、噴藥、收獲等多環(huán)節(jié)的機(jī)械化水平，著力補(bǔ)齊糧食生產(chǎn)全程機(jī)械化短板，特別是圍繞雙季稻機(jī)械化移栽、玉米籽粒機(jī)收等薄弱環(huán)節(jié)和丘陵山區(qū)、種業(yè)機(jī)械化短板，推廣應(yīng)用一批高適應(yīng)性技術(shù)裝備和全程機(jī)械化生產(chǎn)模式，有效提升糧食生產(chǎn)的效率和效益。積極推廣用地養(yǎng)地結(jié)合型機(jī)械化技術(shù)，加快推動(dòng)機(jī)械化保護(hù)性耕作、丘陵山區(qū)宜機(jī)化改造、秸稈覆蓋免少耕播種機(jī)械化技術(shù)應(yīng)用提質(zhì)擴(kuò)面，大力推動(dòng)耕地質(zhì)量提升、糧食穩(wěn)產(chǎn)豐產(chǎn)。加強(qiáng)國(guó)外先進(jìn)農(nóng)機(jī)研發(fā)和制造技術(shù)的引進(jìn)消化，圍繞糧農(nóng)生產(chǎn)需要，按照有利于節(jié)本降耗的標(biāo)準(zhǔn)研發(fā)和推廣新技術(shù)新裝備，加快節(jié)水灌溉、精準(zhǔn)施藥、定位施肥、秸稈處理、農(nóng)田殘膜綜合治理等先進(jìn)技術(shù)和裝備的研制與推廣。

三是要強(qiáng)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)體系建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)進(jìn)程。構(gòu)建便捷高效的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，鼓勵(lì)服務(wù)主體通過整合資本、技術(shù)、服務(wù)等關(guān)鍵要素開展聯(lián)合合作，構(gòu)建服務(wù)聯(lián)盟，擴(kuò)展服務(wù)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)聯(lián)盟內(nèi)部成員信息共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、抱團(tuán)發(fā)展，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)模式，聚焦農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的關(guān)鍵薄弱環(huán)節(jié)和小農(nóng)戶需求，探索創(chuàng)新服務(wù)模式、組織形式和利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，通過“農(nóng)資 + 服務(wù)\"\"科技 + 服務(wù)\"\"互聯(lián)網(wǎng) + 服務(wù)\"等多種方式有效滿足多樣化的服務(wù)需求。提升農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)質(zhì)量，圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過程，對(duì)服務(wù)方式、服務(wù)組織、服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程，提升農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)專業(yè)化、市場(chǎng)化、規(guī)范化水平。

（二）探索糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新模式，促進(jìn)\"糧食增產(chǎn)\"與\"農(nóng)民增收\(chéng)"的目標(biāo)兼容

一是要調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)發(fā)展高附加值、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的糧油產(chǎn)品。充分發(fā)揮種植大戶、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體規(guī)模種糧優(yōu)勢(shì)，通過推動(dòng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)攤薄生產(chǎn)成本。樹立大食物觀，鼓勵(lì)和引導(dǎo)高值高效、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)糧油產(chǎn)品生產(chǎn)。順應(yīng)人民群眾食物結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)，開發(fā)與供給符合市場(chǎng)需求的品種，推動(dòng)糧油食品供應(yīng)向特色化、優(yōu)質(zhì)化、營(yíng)養(yǎng)化、綠色化、品牌化方向轉(zhuǎn)型。促進(jìn)品種結(jié)構(gòu)的更新與替代，推動(dòng)形成“優(yōu)糧優(yōu)價(jià)\"的市場(chǎng)流通機(jī)制，發(fā)揮好流通對(duì)于生產(chǎn)和消費(fèi)的引導(dǎo)作用，在確保糧食數(shù)量安全的前提下，促進(jìn)廣大種糧農(nóng)民生產(chǎn)更多優(yōu)質(zhì)糧油產(chǎn)品，使得單位投人創(chuàng)造更高的價(jià)值，從而彌補(bǔ)快速增長(zhǎng)的生產(chǎn)成本，以優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)促進(jìn)收人水平提升。

二是要推動(dòng)糧食全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展，強(qiáng)化糧食產(chǎn)業(yè)利益聯(lián)結(jié)機(jī)制建設(shè)。一方面，創(chuàng)新全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展新模式。鼓勵(lì)龍頭企業(yè)與產(chǎn)業(yè)鏈上下游各類市場(chǎng)主體聯(lián)合成立糧食產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，打通種糧大戶、生產(chǎn)基地、金融保險(xiǎn)、農(nóng)資供應(yīng)、精深加工、批發(fā)零售等各個(gè)環(huán)節(jié)，構(gòu)建分工協(xié)作高效、品牌共創(chuàng)共享、利益聯(lián)結(jié)緊密的聯(lián)合聯(lián)營(yíng)模式。另一方面，完善聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)利益共享機(jī)制。依托農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈組建以龍頭企業(yè)為領(lǐng)頭羊、合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)為跟進(jìn)力量，以及廣大小農(nóng)戶參與的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，通過締結(jié)多種層次的訂單協(xié)議、實(shí)施農(nóng)戶要素人股以及雙向人股等合作模式，形成企業(yè)和農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)鏈上優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、分工合作的格局，讓農(nóng)民有機(jī)融入農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈、更多分享產(chǎn)業(yè)增值收益。

三是要加快發(fā)展糧食循環(huán)經(jīng)濟(jì)，提升糧食生產(chǎn)綜合效益與價(jià)值。依托科技創(chuàng)新，加快研發(fā)水稻循環(huán)經(jīng)濟(jì)、小麥精深加工、大豆精深加工、玉米精深加工、棕櫚油精深加工、油脂副產(chǎn)品綠色加工利用等循環(huán)經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)和新模式，鼓勵(lì)支持糧食企業(yè)探索多途徑實(shí)現(xiàn)糧油副產(chǎn)物循環(huán)、全值和梯次利用，提升秸稈、玉米芯、稻殼米糠、麥麩、油料餅粕等副產(chǎn)物綜合利用率和附加值。鼓勵(lì)糧食企業(yè)應(yīng)用綠色、低碳、環(huán)保設(shè)備和技術(shù)，推進(jìn)清潔生產(chǎn)和節(jié)能減排，降低單位產(chǎn)品能耗和物耗水平，逐步建立低碳低耗、循環(huán)高效的綠色糧食產(chǎn)業(yè)體系。加快推動(dòng)種養(yǎng)結(jié)合循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展，按照“整體推進(jìn)、種養(yǎng)平衡、生態(tài)循環(huán)、綜合利用\"的發(fā)展思路，構(gòu)建“良田治理十特色種植 + 生態(tài)養(yǎng)殖 + 農(nóng)畜產(chǎn)品加工 + 廢棄物資源化利用”一體化循環(huán)發(fā)展格局，實(shí)現(xiàn)資源化、生態(tài)化利用，經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

（三）構(gòu)建長(zhǎng)效的惠農(nóng)政策保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)\"有為政府\"和\"有效市場(chǎng)\"的有機(jī)銜接

一是要厘清市場(chǎng)和政府邊界，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置上的決定性作用。實(shí)現(xiàn)“有效市場(chǎng)”和“有為政府\"的有機(jī)銜接，既要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制、市場(chǎng)主體和資本的力量，又要更好地發(fā)揮政府作用，強(qiáng)化宏觀政策調(diào)節(jié)，支持和引導(dǎo)資本規(guī)范有序發(fā)展。對(duì)糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品的調(diào)控要以引導(dǎo)預(yù)期和市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主，促進(jìn)政府與市場(chǎng)相互連接、協(xié)同發(fā)力，對(duì)市場(chǎng)調(diào)控政策實(shí)施分級(jí)管理，根據(jù)不同的市場(chǎng)波動(dòng)采取不同的政策，防止調(diào)控過度導(dǎo)致價(jià)格信號(hào)不能反映市場(chǎng)的真實(shí)情況，減少因調(diào)控政策實(shí)施導(dǎo)致的市場(chǎng)扭曲效應(yīng)。

二是要推進(jìn)糧食價(jià)格形成機(jī)制和收儲(chǔ)制度改革，提高政策精準(zhǔn)性和指向性。用足、用好WTO規(guī)則所允許的綠箱、黃箱、藍(lán)箱補(bǔ)貼政策空間。綜合考慮稻谷和小麥兩大口糧種植成本、市場(chǎng)供求、收購(gòu)主體承載能力等因素，探索建立與糧食經(jīng)營(yíng)規(guī)模掛鉤的階梯遞增的補(bǔ)貼政策，并根據(jù)種糧成本、災(zāi)害、價(jià)格等建立糧食補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制;提升玉米、大豆等重要品種的收儲(chǔ)調(diào)控能力，建立應(yīng)對(duì)市場(chǎng)異常波動(dòng)的保供穩(wěn)價(jià)應(yīng)對(duì)機(jī)制。規(guī)范糧食補(bǔ)貼使用管理，并推動(dòng)補(bǔ)貼向“誰種糧補(bǔ)誰”、“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)\"的方向轉(zhuǎn)變，保障補(bǔ)貼資金及時(shí)足額地落實(shí)到真正的種糧者手中，推動(dòng)糧食生產(chǎn)支持政策和資金向綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、高品質(zhì)糧食生產(chǎn)傾斜，提升種糧補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性和指向性。

三是要促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)信貸政策雙輪驅(qū)動(dòng)，滿足種糧主體多樣化需求。推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)持續(xù)“擴(kuò)面、增品、提標(biāo)”，擴(kuò)大完全成本保險(xiǎn)和種植收人保險(xiǎn)政策實(shí)施范圍，提升稻谷、小麥、玉米、大豆各類農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投保面積。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)減量服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作思路從“災(zāi)后補(bǔ)償”轉(zhuǎn)向“災(zāi)前預(yù)防\"\"災(zāi)中干預(yù)\"“災(zāi)后補(bǔ)償\"的全流程保障。加大對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體融資服務(wù)的支持力度，聚焦糧食全產(chǎn)業(yè)鏈開發(fā)更多扶農(nóng)惠農(nóng)的信貸產(chǎn)品。創(chuàng)新糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信貸支持模式，鼓勵(lì)地方開展糧油種植專項(xiàng)貸款貼息試點(diǎn)，開辟糧農(nóng)產(chǎn)品信貸綠色通道，拓寬新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體貸款抵押質(zhì)押物范圍，推廣農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款等。

四是要完善糧食生產(chǎn)區(qū)域利益補(bǔ)償機(jī)制，構(gòu)建縱向和橫向協(xié)同發(fā)力的格局。一方面，要繼續(xù)擴(kuò)大基于糧食安全的中央財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模，將糧食安全相關(guān)因素納入相關(guān)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目分配因素中，加大對(duì)產(chǎn)糧大省、產(chǎn)糧大縣的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和獎(jiǎng)勵(lì)力度。另一方面，也要啟動(dòng)實(shí)施中央統(tǒng)籌下的糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償，與縱向利益補(bǔ)償機(jī)制形成有機(jī)整體。健全糧食主產(chǎn)區(qū)耕地保護(hù)補(bǔ)償、生態(tài)補(bǔ)償和產(chǎn)業(yè)發(fā)展保護(hù)補(bǔ)償制度，做好資金籌集和分配，建立與糧食調(diào)出量、輸入量掛鉤的區(qū)域發(fā)展幫扶機(jī)制，鼓勵(lì)開展資金、人才、教育和產(chǎn)業(yè)等多種形式的幫扶舉措，改善主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)種糧農(nóng)民增產(chǎn)增收。

（四）完善農(nóng)業(yè)貿(mào)易與生產(chǎn)協(xié)調(diào)機(jī)制，平衡“國(guó)內(nèi)市場(chǎng)\"和“國(guó)際市場(chǎng)\"的相互影響

一是要建立健全開放型糧食供給保障體系，合理把控糧食進(jìn)口規(guī)模與節(jié)奏。立足戰(zhàn)略主動(dòng)、安全可控的發(fā)展理念，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口多元化戰(zhàn)略，推動(dòng)糧食進(jìn)口品種、來源、渠道、方式的多元化，分散集中進(jìn)口風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化進(jìn)口結(jié)構(gòu)和布局。增強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈的掌控能力，支持和培育具有規(guī)模優(yōu)勢(shì)的糧食企業(yè)、打造具有國(guó)際影響力的大糧商，通過強(qiáng)化海外糧食、資源、物流、倉(cāng)儲(chǔ)以及關(guān)鍵環(huán)節(jié)和運(yùn)輸節(jié)點(diǎn)的戰(zhàn)略性投資布局，加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈的控制力與影響力。積極參與全球糧食安全治理，加強(qiáng)國(guó)際農(nóng)業(yè)合作，建立穩(wěn)定、可靠的全球糧食供應(yīng)鏈。

二是要建立健全開放型糧食政策支持體系，加快適應(yīng)新常態(tài)下的農(nóng)業(yè)開放與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。圍繞降低糧食生產(chǎn)成本、增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力、穩(wěn)定種糧農(nóng)民收益等目標(biāo)，建立健全開放型糧食政策支持體系。在明確基本播種面積、基本產(chǎn)量目標(biāo)、科學(xué)合理布局的基礎(chǔ)上，加大對(duì)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品、重要糧食產(chǎn)區(qū)的支持力度。兼顧一般農(nóng)戶與規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)在糧食安全與供應(yīng)保障中的角色，分層、分類強(qiáng)化扶持，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)整體發(fā)展與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的和諧統(tǒng)一。面對(duì)當(dāng)前全球農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)加劇等外部市場(chǎng)環(huán)境變化，不僅要用足用好有限的關(guān)稅等邊境保護(hù)措施，防止進(jìn)口對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)造成過大的沖擊，而且要在多邊與雙邊農(nóng)業(yè)貿(mào)易談判中切實(shí)維護(hù)好我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品邊境保護(hù)政策和農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持政策空間。

三是要建立健全開放型糧食進(jìn)口預(yù)警和保障體系，切實(shí)維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全和農(nóng)民利益。運(yùn)用好WTO規(guī)則所允許的反補(bǔ)貼、反傾銷及產(chǎn)業(yè)保障措施，推進(jìn)貿(mào)易救濟(jì)、貿(mào)易補(bǔ)償和外資監(jiān)管常態(tài)化，加強(qiáng)對(duì)于我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)、糧食市場(chǎng)和種糧農(nóng)民的保護(hù)力度。加大對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)口的追蹤和預(yù)警力度，圍繞糧棉油糖肉乳等重要農(nóng)產(chǎn)品的全球農(nóng)情、市場(chǎng)價(jià)格、貿(mào)易形勢(shì)及主要風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行持續(xù)監(jiān)測(cè)。積極開展農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的國(guó)際貿(mào)易壁壘調(diào)查和產(chǎn)業(yè)損失調(diào)查，維護(hù)我國(guó)產(chǎn)業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的合理權(quán)益。進(jìn)一步完善我國(guó)貿(mào)易救濟(jì)工作，探索建立貿(mào)易救濟(jì)剛性觸發(fā)機(jī)制和產(chǎn)業(yè)損害補(bǔ)償機(jī)制，通過制定貿(mào)易救濟(jì)價(jià)格和數(shù)量觸發(fā)水平、出臺(tái)產(chǎn)業(yè)損害認(rèn)定和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)維護(hù)我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全和農(nóng)民利益。

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[13］李天祥，2023：《保障糧食安全重在充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性》，《中國(guó)農(nóng)村科技》第5期。

[14]蘆千文、孔祥榮，2022：《農(nóng)民種糧收益：合理界定、提升邏輯與保障機(jī)制》，《中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》第4期。

[15］羅屹，2023：《保障農(nóng)民種糧合理收益面臨的難點(diǎn)與政策選擇》，《價(jià)格理論與實(shí)踐》第8期。

[16］廣國(guó)柱，2013：《中國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展導(dǎo)向——學(xué)習(xí)中央“一號(hào)文件\"關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的指導(dǎo)意見》《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》第7期。

[17］汪為、萬廣華，2024：《促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收：主要瓶頸、實(shí)現(xiàn)路徑與政策優(yōu)化》，《中州學(xué)刊》第2期。

[18]王建華、趙勐，2024：《農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與農(nóng)業(yè)高質(zhì)量安全發(fā)展：基于大食物觀的視角》，《宏觀質(zhì)量研究》第 2期。

[19］王可山、劉華，2024：《農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展與大國(guó)糧食安全保障——兼論“靠什么種糧\"“怎樣種糧\"“誰來種糧”》，《改革》第6期。

[20]魏建、王慧敏、嚴(yán)曉東，2023：《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展與農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)防范——基于費(fèi)率區(qū)劃的視角》，《宏觀質(zhì)量研究》第1期。

[21]武舜臣，2018：《糧食安全保障與稻麥“三量齊增\"應(yīng)對(duì)：中國(guó)玉米和日本稻米改革的經(jīng)驗(yàn)啟示》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》第4期。

[22］徐亮、朱晶、王學(xué)君，2022：《中國(guó)主糧政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)：規(guī)則約束與政策優(yōu)化》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》第2期。

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Improving the Quality of Grain Farmers’ Income： Ideas，Mechanisms and Suggestions

Li Tianxiang，Zang Xingyue and Zhu Jing （College of Economics and Management，Nanjing Agricultural University）

Abstract：In recent years， Chinese farmers’ income from grain cultivation has been continuously squeezed by cost and price，which brings hidden concerns to China’s food security. Among the importance of increasing grain farmer's income magnitude， attentions should also be paid to improve the quality of farmers’ grain cultivation income. Although China has made many positive eforts in price support，agricultural subsidies， risk prevention，and interest compensation，it should also be recognized that increasing grain production does not mean increasing farmers’ income， low grain production efficiency dampens farmers’enthusiasm for grain production，the implementation effect of incentive policies deviates from the original design intention，and low-priced international imports impact domestic grain production enthusiasm. These unfavorable factors will further restrict the improvement of quality of farmers’ income from grain cultivation. In the new era， helping farmers to earn more profits from grain cultivation should be achieved by sustained efforts in the following aspects.First，to create a grain production system that saves costs and increases efficiency，striking a combination of stable production and supply and competitiveness enhancement. Second，to explore new models for the economic development of the grain industry， promoting the compatibility of the goals of increasing grain production and increasing farmers’ income. Third，to establish a long-term policy guarantee mechanism for benefiting agriculture， achieving an organic connection between proactive government and eficient market. Fourth，to establish and improve an open grain regulation mechanism， balancing the mutual influence between domestic markets and international markets.

Key Words：food security; quality of grain farmers’ income;enthusiasm for grain cultivation; safeguard mechanism