[DOI編號]10.3969/j.issn.2095-0292.2025.03.014

一、研究背景

隨著無人機(jī)技術(shù)的成熟，低空經(jīng)濟(jì)逐漸成為全球經(jīng)濟(jì)增長的新引擎。這一新興經(jīng)濟(jì)形態(tài)在提升經(jīng)濟(jì)效率方面展現(xiàn)出巨大潛力。黨中央、國務(wù)院高度重視低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在宏觀層面和頂層設(shè)計(jì)上不斷作出戰(zhàn)略部署，相關(guān)部委、地方政府也將低空經(jīng)濟(jì)作為發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的重要抓手，各類鼓勵政策陸續(xù)推出。2021年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》和2024年政府工作報(bào)告中均提出發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)。《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》再次明確“發(fā)展通用航空和低空經(jīng)濟(jì)”，將通用航空和低空經(jīng)濟(jì)擺在了前所未有的重要位置[1]（PI-8）。低空經(jīng)濟(jì)作為未來的“萬億級”產(chǎn)業(yè)，如何又快又好地發(fā)展成了重要議題。因此，2024年被學(xué)術(shù)界稱為中國低空經(jīng)濟(jì)的“元年”。各國政府和企業(yè)紛紛投入資源，以期在這一新興領(lǐng)域占據(jù)先機(jī)。然而，無人機(jī)的廣泛應(yīng)用也引發(fā)了公眾對隱私權(quán)的擔(dān)憂。無人機(jī)的拍攝能力使得個人隱私面臨前所未有的挑戰(zhàn)。在此背景下，研究低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的隱私法律問題具有重要意義。

二、低空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀

低空經(jīng)濟(jì)是一種新興的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，技術(shù)升級和成本下降共同推動了無人機(jī)等低空飛行器的廣泛應(yīng)用，進(jìn)而使得低空經(jīng)濟(jì)成為促進(jìn)社會發(fā)展的新動力。低空經(jīng)濟(jì)主要涉及無人機(jī)、通用航空、空中出租車等技術(shù)的應(yīng)用，這些技術(shù)的進(jìn)步和普及正在改變傳統(tǒng)的物流、交通等多個行業(yè)。

在國外，低空經(jīng)濟(jì)的雛形起源于18世紀(jì)末的熱氣球技術(shù)。法國成功試驗(yàn)該技術(shù)后，將其應(yīng)用于旅游領(lǐng)域，成為了低空經(jīng)濟(jì)形成和發(fā)展的起點(diǎn)[2]（P65-75）。我國則起步于 20 世紀(jì)末，大致可以分為初期探索階段和加速發(fā)展拓展兩個階段。初期探索階段（20世紀(jì)末至21世紀(jì)初）主要是在農(nóng)業(yè)中使用無人機(jī)，通過無人機(jī)搭載的攝像頭和傳感器實(shí)時監(jiān)測農(nóng)作物，及時發(fā)現(xiàn)病蟲害問題并采取相應(yīng)的防治措施。在加速發(fā)展拓展階段（2010年后），隨著無人機(jī)技術(shù)的突破特別是消費(fèi)級無人機(jī)市場的爆發(fā)，帶動了整個產(chǎn)業(yè)鏈的快速發(fā)展。政府發(fā)布了一系列支持政策。國家層面政策有：2023年中央經(jīng)濟(jì)工作會議上提出打造低空經(jīng)濟(jì)等若干戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；發(fā)布了《通用航空裝備創(chuàng)新應(yīng)用實(shí)施方案（2024-2030年）》；2024年，在第十四屆全國人民代表大會第二次會議的《政府工作報(bào)告》中明確提出積極打造低空經(jīng)濟(jì)等新增長引擎。地方政府的具體措施有：北京市發(fā)布了《北京市促進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展行動方案（2024-2027年）（征求意見稿）》，提出加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新、鞏固產(chǎn)業(yè)鏈競爭力、構(gòu)建監(jiān)管及運(yùn)行服務(wù)技術(shù)支撐體系等措施；四川、安徽、海南等地在低空空域管理改革方面進(jìn)行了試點(diǎn)，取得了突破和創(chuàng)新，建設(shè)了低空經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施，推動了區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

三、隱私法律框架

（一）我國隱私法律

2020年12月，《法治社會建設(shè)實(shí)施綱要（2020-2025年）》提出“研究制定個人信息保護(hù)法”的任務(wù)。我國關(guān)于隱私保護(hù)的法律主要有《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》和《中華人民共和國民法典》。其中《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》是最核心的隱私保護(hù)法律，加大了隱私保護(hù)的力度[3]（P4-11）。然而，由于低空經(jīng)濟(jì)涉及低空飛行器、生成式人工智能等新技術(shù)的應(yīng)用，其信息收集方式和范圍與傳統(tǒng)信息不同。《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》雖然提供了知情權(quán)、同意權(quán)等基本權(quán)利，但在低空經(jīng)濟(jì)中，信息收集的隱蔽性使這些權(quán)利的實(shí)現(xiàn)面臨挑戰(zhàn)，公民隱私會在不知不覺中被侵犯。

《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》也對隱私保護(hù)提出了要求，關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)、重要數(shù)據(jù)本地化儲存、個人信息保護(hù)就是該法確立的內(nèi)容。然而，低空經(jīng)濟(jì)中的信息傳輸和存儲多依賴于無線網(wǎng)絡(luò)和云計(jì)算技術(shù)，使得該法在實(shí)際應(yīng)用中不斷面臨新的技術(shù)挑戰(zhàn)。2021年6月10日，我國通過了《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》，該法是為保障數(shù)據(jù)安全頒布的首部專門性法律，與《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》和《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》共同組成數(shù)據(jù)保護(hù)領(lǐng)域的“三駕馬車”[4]（P008）。

《中華人民共和國民法典》強(qiáng)調(diào)了對隱私權(quán)的保護(hù)，單獨(dú)設(shè)立章節(jié)對隱私權(quán)和個人信息保護(hù)作出重要說明。由于現(xiàn)行法律在界定私人空間和公共空間的界限時缺乏具體的指導(dǎo)原則，無人機(jī)的廣泛應(yīng)用可能導(dǎo)致對私人空間的侵入。在低空經(jīng)濟(jì)中，隱私權(quán)的邊界變得模糊，這種模糊性增加了隱私權(quán)保護(hù)的難度。

現(xiàn)行法律法規(guī)在低空經(jīng)濟(jì)隱私保護(hù)中的適用性還受到法律執(zhí)行和監(jiān)管機(jī)制的影響。低空經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展要求監(jiān)管機(jī)制能夠快速響應(yīng)和調(diào)整，雖然法律條文為隱私保護(hù)提供了基礎(chǔ)，但現(xiàn)有的法律執(zhí)行機(jī)制往往反應(yīng)遲緩，難以滿足新興經(jīng)濟(jì)形態(tài)的快速發(fā)展需求。

（二）國際隱私保護(hù)法律

在低空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，隱私保護(hù)法律框架的建立是至關(guān)重要的。隨著無人機(jī)、低空飛行器等技術(shù)的廣泛應(yīng)用，個人隱私面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。國際社會在隱私保護(hù)方面采取了不同的法律措施，對各國法律框架進(jìn)行比較能夠?yàn)槲覀兲峁┯幸娴慕梃b。

歐盟的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）是全球隱私保護(hù)法律的標(biāo)桿。GDPR賦予個人對其數(shù)據(jù)的訪問、糾正和刪除權(quán)利。與歐盟的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）相比，美國的隱私保護(hù)法律較為分散，但《加州消費(fèi)者隱私法案》（CCPA）等州法律在一定程度上填補(bǔ)了這一空白。在低空經(jīng)濟(jì)中，美國的法律框架可能更注重技術(shù)創(chuàng)新和商業(yè)利益的平衡，但也因此面臨隱私保護(hù)不夠全面的批評。日本的《個人信息保護(hù)法》強(qiáng)調(diào)對個人信息的保護(hù)和企業(yè)責(zé)任，這對于低空經(jīng)濟(jì)中的數(shù)據(jù)處理活動具有重要的指導(dǎo)意義，尤其是在國際合作和數(shù)據(jù)共享的背景下。

四、低空經(jīng)濟(jì)中的隱私問題

（一）低空飛行器等的隱私窺探

作為“會飛的照相機(jī)”，低空飛行器帶來的侵害隱私風(fēng)險是直觀的，使個人隱私面臨直接的威脅[5]。無人機(jī)可以搭載高清攝像頭，進(jìn)行空中監(jiān)視，獲取個人在私人場所的活動信息，甚至不僅涉及個人的生活隱私，還可能影響到商業(yè)秘密的保護(hù)，尤其是在無人機(jī)能夠輕松進(jìn)入傳統(tǒng)監(jiān)控手段無法覆蓋的區(qū)域時。無人機(jī)具有靈活性強(qiáng)、覆蓋面廣等特點(diǎn)，能在不被察覺的情況下進(jìn)行高空拍攝和監(jiān)控。這種技術(shù)特性使得個人隱私容易被侵犯，尤其是在無人機(jī)配備了高清攝像頭和數(shù)據(jù)傳輸設(shè)備的情況下，個人的生活細(xì)節(jié)、地理位置等敏感信息可能被隨意收集和傳播。深圳市在無人機(jī)物流和城市空中交通領(lǐng)域進(jìn)行了積極探索，市政府出臺了一系列政策法規(guī)，要求無人機(jī)運(yùn)營商在使用過程中必須遵循嚴(yán)格的隱私保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，這些措施在一定程度上緩解了公眾的隱私擔(dān)憂，但也引發(fā)了對政策執(zhí)行力度和實(shí)際效果的質(zhì)疑。

（二）收集數(shù)據(jù)的流動保護(hù)問題

多數(shù)情況下，低空飛行器的運(yùn)營是跨地區(qū)進(jìn)行的，并不是僅限于同一個國家和地區(qū)，數(shù)據(jù)流動是必然的。然而，各國對隱私保護(hù)的法律法規(guī)存在差異，數(shù)據(jù)在跨境流動過程中可能面臨法律適用的沖突。一個國家可能對數(shù)據(jù)保護(hù)有嚴(yán)格的要求，而另一個國家則可能相對寬松，就會導(dǎo)致隱私的泄露。例如，歐盟的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）為低空經(jīng)濟(jì)中的隱私保護(hù)提供了法律框架，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)主體的權(quán)利，要求企業(yè)在收集和處理個人數(shù)據(jù)時必須獲得明確的同意并提供數(shù)據(jù)訪問和刪除的權(quán)利。

（三）隱私權(quán)保護(hù)問題

《中華人民共和國憲法》雖未對隱私權(quán)進(jìn)行確立，但明確了公民人格尊嚴(yán)應(yīng)受保護(hù)。其中，第37條間接涉及到個人隱私的保護(hù)；第38條包括了個人名譽(yù)、肖像、隱私等不受侵犯；第39條是對個人居住隱私的直接保護(hù)，第40條不僅是對通信內(nèi)容的保密，也是對個人通訊隱私的一種保障；第45條包含了醫(yī)療健康信息的隱私。雖然未明示“隱私權(quán)”，但上述條文實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了一個綜合性的框架，表明憲法精神中包含了對個人隱私的尊重和保護(hù)。

此外，中國法律體系正不斷補(bǔ)充和完善。如2021年1月1日正式實(shí)施的《中華人民共和國民法典》，其中第1032條明確自然人享有隱私權(quán)，第1033條作出了具體說明，同時明確了個人信息保護(hù)的原則，設(shè)定了個人信息的法律邊界，這在很大程度上是對憲法中隱私權(quán)理念的延伸和具體化，進(jìn)一步加強(qiáng)了個人隱私的法律保護(hù)。但是，低空飛行器侵犯公民隱私權(quán)的問題日益嚴(yán)重，僅依靠《憲法》和《民法典》中傳統(tǒng)的隱私條款，不足以保護(hù)公民的隱私權(quán)[6]。

（四）低空飛行器的廣泛應(yīng)用也使得法律監(jiān)管面臨困境

我國現(xiàn)行法律關(guān)于低空飛行器的法律體系由一部法律、兩部行政法規(guī)或行政規(guī)范性文件以及三十多部民航規(guī)章組成[7]（P22-26）。一部法律即《中華人民共和國民用航空法》，兩部行政法規(guī)或行政規(guī)范性文件即《國務(wù)院關(guān)于通用航空管理的暫行規(guī)定》和《通用航空飛行管制條例》。三十多部民航規(guī)章主要是《民用無人機(jī)空中交通管理辦法》、《關(guān)于民用無人機(jī)管理有關(guān)問題的暫行規(guī)定》等涉及無人機(jī)飛行活動管理的規(guī)章。多層級的法律法規(guī)框架雖然己經(jīng)初步建成，但由于無人機(jī)產(chǎn)業(yè)近幾年發(fā)展速度飛快，監(jiān)管問題上的諸多漏洞逐漸在實(shí)踐中有所體現(xiàn)[8]（P30-34）。目前的困境主要是現(xiàn)行的《中華人民共和國民用航空法》及相關(guān)條例主要針對傳統(tǒng)航空器，對于無人機(jī)等新興航空器的具體管理措施仍顯不足。盡管《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》對無人機(jī)的飛行活動進(jìn)行了初步規(guī)范，但在隱私保護(hù)等方面仍存在法律空白，需要細(xì)化和完善。

五、完善法律法規(guī)的建議

（一）應(yīng)建立健全專門針對低空經(jīng)濟(jì)中隱私保護(hù)的法律

“一個國家經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，需要經(jīng)濟(jì)法律的引導(dǎo)和規(guī)范，產(chǎn)業(yè)法和產(chǎn)業(yè)政策是一國經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控方式的組成部分?！盵9]（P207-22）在這個過程中，隱私保護(hù)法律也要跟上時代步伐。目前，我國隱私保護(hù)法多是針對傳統(tǒng)領(lǐng)域制定，難以涵蓋低空經(jīng)濟(jì)中的新興問題。我國已形成了以《中華人民共和國民用航空法》為核心，以通用航空領(lǐng)域和無人駕駛航空器領(lǐng)域的各項(xiàng)法規(guī)規(guī)章及規(guī)范性文件為主線的規(guī)范體系，但尚缺乏針對eVTOL等新型飛行器的專門性規(guī)則。因此，需要進(jìn)一步制定專門法律，明確低空經(jīng)濟(jì)中隱私保護(hù)的原則、范圍。這些法律應(yīng)當(dāng)明確界定無人機(jī)使用中的隱私權(quán)利，規(guī)定數(shù)據(jù)收集、存儲、使用和共享的具體要求，確保個人信息不被濫用。

（二）完善現(xiàn)有法律

我國針對低空領(lǐng)域的相關(guān)法律主要有《通用航空飛行管制條例》《民用無人駕駛航空器實(shí)名制登記管理規(guī)定》《無人駕駛航空器飛行管理暫行辦法》《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)安全要求》以及各省的《低空空域管理改革實(shí)施方案》等?，F(xiàn)行的隱私保護(hù)法律可能在技術(shù)層面上存在滯后性，因此需要根據(jù)低空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展動態(tài)進(jìn)行及時更新和調(diào)整。

盡管《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》等一系列法律法規(guī)正在出臺，但是“低空飛行”依舊存在部分監(jiān)管不足。例如無人機(jī)的“黑飛”偷拍侵權(quán)、干擾禁飛空域、操作不當(dāng)傷人等事件均有發(fā)生。在培訓(xùn)、取證等過程的監(jiān)管上亦存在弊病。在生成式人工智能進(jìn)入低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域后，侵權(quán)賠償?shù)闹黧w如何界定、責(zé)任如何劃分等新的風(fēng)險和弊病，還需要進(jìn)一步完善?，F(xiàn)行民用無人機(jī)飛行管控法規(guī)多是針對緊急情況制定的，相互之間缺少協(xié)調(diào)性，甚至出現(xiàn)條款自相矛盾，難以復(fù)制推廣，使執(zhí)法難度大增[10]（P59-64）。所以，需要全方位對現(xiàn)有法律條例進(jìn)行梳理完善，盡可能出臺針對性法律，對民用無人機(jī)飛行管控進(jìn)行全方位整體考慮[1]（P31 -35）?？梢栽诂F(xiàn)有法律中增加有關(guān)無人機(jī)使用的特別條款，明確規(guī)定無人機(jī)在拍攝、數(shù)據(jù)收集和傳輸過程中應(yīng)遵循的隱私保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。此外，制造商和運(yùn)營商有義務(wù)在收集個人數(shù)據(jù)的任何操作中采取DES、AES在內(nèi)的信息安全技術(shù)手段[12]。還要明確用戶權(quán)限，建立嚴(yán)格的用戶權(quán)限管理程序，確保只有授權(quán)用戶才能進(jìn)行系統(tǒng)操作，防止非法操作導(dǎo)致的隱私泄露情況發(fā)生[13]（Pl -13）。

（三）推動國際合作

制定統(tǒng)一的隱私保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。低空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有全球性特征，各國在隱私保護(hù)方面的法律法規(guī)存在差異，可能導(dǎo)致跨國界的隱私侵權(quán)問題。因此，通過加強(qiáng)國際交流與合作，各國共同制定統(tǒng)一的國際低空經(jīng)濟(jì)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，不僅有助于提升全球隱私保護(hù)水平，也能為低空經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展創(chuàng)造良好的法律環(huán)境。

六、結(jié)論

低空經(jīng)濟(jì)作為未來的“萬億級”產(chǎn)業(yè)，也是國家重點(diǎn)扶持的新興產(chǎn)業(yè)，政策支持力度將持續(xù)增加，在低空經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的情況下，我們更要改善好現(xiàn)行的法律法規(guī)滯后的狀況。由于現(xiàn)行法律具有滯后性，短期內(nèi)，低空經(jīng)濟(jì)的隱私問題可能得不到很快的改善，有可能會出現(xiàn)隱私侵犯問題大規(guī)模爆發(fā)的現(xiàn)象。但低空經(jīng)濟(jì)能夠促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)的大規(guī)模發(fā)展，在中央和地方政府的共同努力下，法律法規(guī)里不合理的地方將盡快進(jìn)行修改并出臺相應(yīng)的法律來完善低空經(jīng)濟(jì)下隱私保護(hù)。

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