隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新階段，人口老齡化趨勢加劇，就業(yè)方式多樣化，基本養(yǎng)老保險制度建設(shè)面臨新的挑戰(zhàn)。如何構(gòu)建適應(yīng)新形勢的養(yǎng)老保險制度體系，成為關(guān)系民生大計的重要課題。本文擬圍繞2005年國務(wù)院《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，系統(tǒng)梳理我國養(yǎng)老保險制度改革的歷程，分析存在的主要問題，并探討優(yōu)化完善的對策措施。

一、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度改革的歷程

1.確立社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的新型養(yǎng)老保險制度。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的改革進程始于20世紀(jì)90年代初期的制度變革。1991年，國務(wù)院頒布的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》構(gòu)建了多層次養(yǎng)老保障體系的制度框架，將基本養(yǎng)老保險確立為核心支柱，并輔以企業(yè)補充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險兩個層次。這一政策設(shè)計體現(xiàn)了養(yǎng)老保障體系的系統(tǒng)性和層次性，為后續(xù)制度完善奠定了理論基礎(chǔ)。

1997年標(biāo)志著養(yǎng)老保險制度進入深化改革階段。國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》開創(chuàng)性地構(gòu)建了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度模式。這一制度設(shè)計在延續(xù)傳統(tǒng)保險費用籌集模式的基礎(chǔ)上，引入了個人賬戶的激勵機制，實現(xiàn)了保障功能與激勵效應(yīng)的有機統(tǒng)一。該制度的全國推廣實踐，為構(gòu)建具有中國特色的多層次養(yǎng)老保險體系提供了實踐基礎(chǔ)和制度支撐。

2.制定《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》推動制度深化改革。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的深化改革與完善進程在2005年進入新階段。國務(wù)院頒布的《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》系統(tǒng)性地構(gòu)建了改革框架，明確了制度完善的核心內(nèi)容與發(fā)展方向。該決定圍繞基本養(yǎng)老金給付保障、個人賬戶實施路徑、參保覆蓋范圍擴展、待遇計發(fā)方式改革以及多層次養(yǎng)老保險體系建設(shè)等方面作出制度性安排。同時，該決定對養(yǎng)老保險制度的運行機制提出了具體要求，包括強化基金監(jiān)管體系、提升統(tǒng)籌管理層次、推進企業(yè)年金發(fā)展等方面的制度設(shè)計。決定還對退休人員社會化管理服務(wù)體系建設(shè)提出了系統(tǒng)性規(guī)劃，強調(diào)以街道和社區(qū)為基礎(chǔ)平臺，構(gòu)建服務(wù)支撐體系，以提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，體現(xiàn)了制度建設(shè)的整體性和前瞻性。

3.頒布《中華人民共和國社會保險法》使養(yǎng)老保險制度發(fā)展進入法制化軌道。2011年的《中華人民共和國社會保險法》的頒布實施，填補了我國各項社會保險領(lǐng)域的立法空白，為養(yǎng)老保險制度的發(fā)展奠定了堅實的法律基礎(chǔ)。該法從多個方面對養(yǎng)老保險制度進行了規(guī)范：一是明確了參保主體及其權(quán)利義務(wù)，規(guī)定用人單位和職工應(yīng)當(dāng)依法參保并繳費；二是確立了基本養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度框架，為制度的可持續(xù)性提供了制度保障；三是強化了政府在養(yǎng)老保險中的責(zé)任，要求各級政府將其納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃并給予必要支持；四是健全了監(jiān)管體系，賦予行政部門全面監(jiān)管權(quán)力，并建立社會監(jiān)督等多種監(jiān)督機制?！吨腥A人民共和國社會保險法》的頒布實施，使我國養(yǎng)老保險制度的發(fā)展進人了法制化軌道，為制度的健康運行提供了堅實的法律基礎(chǔ)。

二、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的主要問題

1.制度設(shè)計不完善，覆蓋范圍有待進一步擴大。長期以來，我國的企業(yè)職工養(yǎng)老保險、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險、農(nóng)村養(yǎng)老保險等制度分割運行，人員在流動中，養(yǎng)老保險接續(xù)存在困難，這直接影響了勞動力市場的統(tǒng)一開放。同時，多層次養(yǎng)老保險體系也未能真正形成，職工過度依賴于基本養(yǎng)老保險，這增加了基本養(yǎng)老保險的負擔(dān)。覆蓋范圍還有待進一步擴大。當(dāng)前，部分非公有制企業(yè)、個體工商戶和靈活就業(yè)人員仍未參加基本養(yǎng)老保險，這不僅損害了這些群體的權(quán)益，也影響了整個制度的公平性。要實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險的全覆蓋，需要進一步完善參保政策。

2.基金管理存在結(jié)構(gòu)性矛盾，資金供給機制亟待健全。由于區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展不平衡，一些地區(qū)養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性矛盾。部分地區(qū)基金結(jié)余較多，但人口老齡化程度高的地區(qū)基金支出壓力大，這導(dǎo)致基金在地區(qū)間調(diào)劑使用不暢。同時，一些企業(yè)由于經(jīng)濟效益下降、缺乏積極性等原因，不能按時足額繳納養(yǎng)老保險費，這進一步加劇了基金收支矛盾。另外，養(yǎng)老保險基金的籌資渠道還比較單一，主要依賴于單位和個人的繳費，政府財政補貼相對較少。這使得基金的可持續(xù)性受到一定制約，在面臨人口老齡化等新情況時，更容易出現(xiàn)資金短缺的問題。

3.管理體制不健全，經(jīng)辦能力有待提升。長期以來，我國社會保險經(jīng)辦機構(gòu)實行的是地方分級管理的體制，這增加了管理層次和環(huán)節(jié)，不利于基金的統(tǒng)一調(diào)劑使用。同時，社保經(jīng)辦機構(gòu)在名稱、編制標(biāo)準(zhǔn)等方面也缺乏統(tǒng)一規(guī)定，人員配備不足，工作壓力大，服務(wù)效率受到影響，經(jīng)辦能力有待進一步提升。社保經(jīng)辦機構(gòu)除了要承擔(dān)基金征繳、個人賬戶管理等職責(zé)，還需要確保養(yǎng)老金的按時足額發(fā)放、參保人員的權(quán)益保障等。工作任務(wù)繁重，加之經(jīng)費投入不足，這使得經(jīng)辦機構(gòu)的服務(wù)水平很難令參保人員滿意。

三、《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》的政策研究

1.完善制度框架，明確改革的指導(dǎo)思想和主要任務(wù)。2005年，國務(wù)院頒布的《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》標(biāo)志著養(yǎng)老保險制度改革進入系統(tǒng)性深化階段。該決定構(gòu)建了全面的制度改革框架，確立了改革的理論基礎(chǔ)與實踐路徑。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)思想，決定充分體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵和構(gòu)建社會主義和諧社會的實踐要求。決定明確提出了“覆蓋廣泛、水平適當(dāng)、結(jié)構(gòu)合理、基金平衡”的改革原則，并系統(tǒng)性地規(guī)劃了制度完善的核心任務(wù)，包括基本養(yǎng)老金給付保障、個人賬戶實施推進、參保范圍擴展和待遇計發(fā)方式改革等方面。同時，決定對多層次養(yǎng)老保險體系建設(shè)、基金監(jiān)管體系強化以及社會保險經(jīng)辦服務(wù)質(zhì)量提升等方面作出制度性安排，為養(yǎng)老保險制度的持續(xù)完善提供了政策依據(jù)和發(fā)展方向。

2.擴大覆蓋范圍，統(tǒng)一城鎮(zhèn)參保繳費政策。《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》對參保范圍的擴展作出了制度性規(guī)定。該決定將城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工、個體工商戶和靈活就業(yè)人員納入統(tǒng)一的參?？蚣埽⒅攸c強化非公有制企業(yè)、城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員的參保工作，以實現(xiàn)制度覆蓋的廣泛性和普惠性。決定對城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員的參保政策進行了系統(tǒng)設(shè)計，規(guī)定其繳費基數(shù)應(yīng)以當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY為標(biāo)準(zhǔn)，并確立了 20% 的統(tǒng)一繳費比例，其中 8% 計入個人賬戶。這一制度安排打破了就業(yè)形態(tài)間的政策差異，構(gòu)建了統(tǒng)一的參保標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了制度的公平性和包容性。

3.做實個人賬戶，健全社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的機制?！蛾P(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》系統(tǒng)性地規(guī)劃了個人賬戶實施路徑和社會統(tǒng)籌機制的完善方案。決定將個人賬戶建設(shè)定位為應(yīng)對人口老齡化、實現(xiàn)制度可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略性舉措，明確了以東北三省為試點區(qū)域的實施策略，并提出制定其他地區(qū)試點擴展方案的制度要求。同時，決定對個人賬戶基金管理和投資運營機制的構(gòu)建提出了具體安排，以確?；鸬谋Ｖ翟鲋倒δ?。決定進一步優(yōu)化了社會統(tǒng)籌與個人賬戶的結(jié)合機制，規(guī)定自2006年1月1日起，將個人賬戶規(guī)模由繳費工資的 11% 調(diào)整為 8% ，并明確由個人繳費全額構(gòu)成，取消單位劃入部分。這一制度調(diào)整強化了個人賬戶實施的可操作性，完善了參保繳費的激勵約束機制，體現(xiàn)了制度設(shè)計的科學(xué)性和前瞻性。

4.加強基金管理，提高資金使用效率。《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》在加強基金管理、提高資金使用效率方面作出了重要部署。決定要求全面落實《社會保險費征繳暫行條例》，嚴格執(zhí)行社會保險登記和繳費申報制度，加大對欠繳單位的處罰力度，確保應(yīng)繳盡繳。同時，決定還要求將基本養(yǎng)老保險基金納入財政專戶管理，實行收支兩條線管理，并制定相關(guān)的監(jiān)管法規(guī)，進一步規(guī)范基金的使用。此外，決定明確了各級政府在加大對社會保障的財政投入方面的責(zé)任，要求各地政府按照建立公共財政的要求，積極調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加大對社會保障的資金投入，為基金的充實提供有力的財政支撐。

5.改革養(yǎng)老金計發(fā)辦法，建立激勵約束機制?！蛾P(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》在改革養(yǎng)老金計發(fā)辦法、建立激勵約束機制方面也作出了重要部署。決定對基本養(yǎng)老金的計發(fā)辦法進行了改革。對于1997年決定實施后參加工作的人員，退休時的基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)以當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費工資的平均值為基數(shù)，繳費每滿1年發(fā)給 1% 。這種與參保繳費年限掛鉤的計發(fā)辦法，有利于調(diào)動職工的參保積極性。此外，對于1997年決定實施前參加工作的人員，決定在發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，再給予過渡性養(yǎng)老金，這也體現(xiàn)了照顧不同情況下退休人員權(quán)益的原則。

6.加快提高統(tǒng)籌層次，推動基金省級統(tǒng)籌?！蛾P(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》對基金統(tǒng)籌層次的提升作出了系統(tǒng)性安排。決定強化了省級基金預(yù)算管理機制，明確了各級政府的職責(zé)定位，構(gòu)建了省級基金調(diào)劑制度框架，以加強基金調(diào)劑功能。這一制度設(shè)計旨在化解地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不均衡導(dǎo)致的基金分布差異，實現(xiàn)基金資源在省域范圍內(nèi)的優(yōu)化配置，決定進一步提出了加快推進省級統(tǒng)籌的制度目標(biāo)。這一政策導(dǎo)向不僅有助于構(gòu)建統(tǒng)一的基金管理體系，同時為建立全國統(tǒng)一勞動力市場提供了制度支撐，體現(xiàn)了促進人力資源合理流動的制度功能，凸顯了養(yǎng)老保險制度改革的整體性和協(xié)同性。

四、進一步完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的對策建議

1.擴大覆蓋范圍，推動養(yǎng)老保險全民參保。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的進一步完善應(yīng)以擴大覆蓋范圍為核心突破點。廣覆蓋不僅是養(yǎng)老保險制度改革的發(fā)展方向，更體現(xiàn)了社會保障的本質(zhì)要求?；凇敖y(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域同步發(fā)展”的戰(zhàn)略導(dǎo)向，應(yīng)加速推進城鎮(zhèn)企業(yè)、機關(guān)事業(yè)單位和農(nóng)村養(yǎng)老保險改革進程，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的制度框架。制度完善應(yīng)積極回應(yīng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和就業(yè)方式多元化的發(fā)展趨勢，重點針對非公有制企業(yè)、城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員等群體，優(yōu)化參保繳費政策設(shè)計，消除參保障礙，形成職工和企業(yè)共同參與的良性互動機制。同時，各級政府應(yīng)強化主體責(zé)任，將擴大覆蓋范圍作為重要施政目標(biāo)，通過系統(tǒng)性政策措施推進全覆蓋目標(biāo)的實現(xiàn)。

2.加強基金管理，建立多渠道籌資機制。一方面，要擴大基金的籌集渠道，不僅要嚴格核定企業(yè)職工工資基數(shù)，提高應(yīng)繳盡繳的比例，同時還要探索養(yǎng)老保險費的稅務(wù)代征等新的措施，以增加基金收入。另一方面，各級政府要按照建立公共財政的要求，合理調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加大對社會保障的資金投入，為基金補充提供財政支撐。此外，還要在確保安全的前提下，積極探索將基金投入市場化運營，通過多種方式獲得收益，拓寬基金的籌資渠道。同時，要建立健全基金監(jiān)管機制，規(guī)范基金的使用范圍，防范基金被擠占挪用等風(fēng)險行為的發(fā)生。

3.健全管理體制，提升經(jīng)辦能力和服務(wù)水平。一方面，應(yīng)該逐步實行社保經(jīng)辦機構(gòu)的垂直管理，在統(tǒng)一機構(gòu)名稱、編制標(biāo)準(zhǔn)等方面下功夫，增強管理的系統(tǒng)性和規(guī)范性。同時，要完善管理制度，制定統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和業(yè)務(wù)流程，使經(jīng)辦服務(wù)實現(xiàn)規(guī)范化、信息化和專業(yè)化。另一方面，要加大對經(jīng)辦隊伍建設(shè)的重視程度，通過加強培訓(xùn)等方式，持續(xù)提升工作人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，不斷提高工作效率和服務(wù)質(zhì)量。此外，還要完善服務(wù)窗口建設(shè)，強化服務(wù)意識，優(yōu)化服務(wù)流程，讓參保人員享受到更加優(yōu)質(zhì)高效的社會保險服務(wù)。

4.完善法律法規(guī)，為制度改革提供制度保障。完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的關(guān)鍵，還在于健全相關(guān)的法律法規(guī)體系。2011年國家頒布實施了《中華人民共和國社會保險法》，其標(biāo)志著我國養(yǎng)老保險制度建設(shè)進入法制化軌道。但社會保險法的基礎(chǔ)性地位，決定了其必然需要對應(yīng)的行政法規(guī)以及相關(guān)部門的規(guī)章制度作為配套，才能有效發(fā)揮作用。但是一直以來，我國社保制度在落地實施層面上的強制性、穩(wěn)定性和權(quán)威性仍有不足，特別是養(yǎng)老保險制度始終處于不斷完善的過程中，在不同統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)表現(xiàn)出了不同層面的問題。因此，唯有加強梳理社會保險法律關(guān)系，完善養(yǎng)老保險有關(guān)歷史遺留問題、經(jīng)辦服務(wù)管理、保險基金監(jiān)管、養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展等一系列配套政策，才能更好推動我國養(yǎng)老保險制度的不斷完善和可持續(xù)發(fā)展。

五、結(jié)語

《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》的出臺，標(biāo)志著我國養(yǎng)老保險制度改革進入了新的階段。該決定從制度框架、覆蓋范圍、基金管理、計發(fā)辦法等多個方面作出全面部署，為進一步完善我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民的多層次養(yǎng)老保障體系奠定了堅實基礎(chǔ)。但制度建設(shè)是一項長期的系統(tǒng)工程，需要政府、企業(yè)和個人共同參與，不斷完善法規(guī)政策，加強監(jiān)管執(zhí)法，提升經(jīng)辦能力，才能最終實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：陜西建工集團股份有限公司）