以工代賑在促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)增收、增強(qiáng)勞動(dòng)技能方面發(fā)揮了獨(dú)特的作用。文章從以工代賑的歷史沿革和政策演進(jìn)入手，分析以工代賑對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)增收的作用，針對(duì)推進(jìn)中存在的覆蓋面不夠廣、示范帶動(dòng)效果不佳及短期效益明顯、內(nèi)生動(dòng)力帶動(dòng)不強(qiáng)、項(xiàng)目組織實(shí)施有待加強(qiáng)等挑戰(zhàn)，提出加大以工代賑實(shí)施力度、優(yōu)化項(xiàng)目建設(shè)組織方式、多種方式提高務(wù)工群眾技能等建議，以期為以工代賑推動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)增收和政策完善提供參考和借鑒。

作為一項(xiàng)德政工程、民心工程，以工代賑能為群眾特別是縣域內(nèi)農(nóng)村勞動(dòng)力、城鎮(zhèn)低收入人口和就業(yè)困難群體提供大量務(wù)工崗位，是促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力就近就業(yè)增收、提高勞動(dòng)技能的一項(xiàng)重要政策。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2024年，以工代賑就為332萬名低收入群眾提供了就近就業(yè)崗位、同比增長(zhǎng)31%，向參與務(wù)工的群眾發(fā)放勞務(wù)報(bào)酬478億元、同比增長(zhǎng)32%，實(shí)施了農(nóng)村小微型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目2 726個(gè)，在2.4萬個(gè)重點(diǎn)工程項(xiàng)目中推廣以工代賑方式，有力促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)增收、改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件。

以工代賑的歷史沿革和政策演進(jìn)

以工代賑，是指政府投資建設(shè)農(nóng)村生活、交通等公益性基礎(chǔ)設(shè)施，以及農(nóng)牧林草、鄉(xiāng)村文旅等產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套基礎(chǔ)設(shè)施，鼓勵(lì)引導(dǎo)群眾通過參與工程建設(shè)獲得勞務(wù)報(bào)酬的一項(xiàng)重要政策。這類項(xiàng)目對(duì)組織群眾務(wù)工人數(shù)、發(fā)放勞務(wù)報(bào)酬比例等都有嚴(yán)格規(guī)定?！耙怨ごc”一詞最早出現(xiàn)在北宋時(shí)期，當(dāng)時(shí)工賑方法在災(zāi)荒賑濟(jì)、水利工程修筑中得到廣泛應(yīng)用，并成為制度化的政府行為，迎來第一個(gè)發(fā)展高潮。明清時(shí)期，當(dāng)權(quán)者借修筑堤壩、疏浚河道等項(xiàng)目，給予百姓雇傭報(bào)酬的做法漸趨成熟。民國(guó)時(shí)期，戰(zhàn)亂頻仍，災(zāi)荒不斷，中國(guó)華洋義賑救災(zāi)總會(huì)等民間義賑組織相繼出現(xiàn)，賑災(zāi)成效顯著。改革開放以來，以工代賑經(jīng)過多次拓展和優(yōu)化完善，政策體系逐步豐富，政策內(nèi)涵和外延不斷拓展，先后經(jīng)歷實(shí)物形式的以工代賑和貨幣形式的以工代賑。“十四五”以來，以工代賑的實(shí)施范圍和建設(shè)領(lǐng)域進(jìn)一步拓展，向農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域推廣，并加大重點(diǎn)工程項(xiàng)目以工代賑力度，已由專項(xiàng)扶貧政策轉(zhuǎn)型升級(jí)為綜合性幫扶政策。

以工代賑對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)增收的作用

拓寬就近就業(yè)渠道

為最大程度挖掘和創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，對(duì)于使用以工代賑專項(xiàng)資金實(shí)施的項(xiàng)目，管理上有明確規(guī)定，具體施工過程中，能借助人工完成的工程量，都應(yīng)優(yōu)先采用人工方式，減少機(jī)械設(shè)備使用；在選擇務(wù)工人員時(shí)，優(yōu)先組織當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c項(xiàng)目建設(shè)，而非聘請(qǐng)專業(yè)施工隊(duì)伍。當(dāng)?shù)厝罕妰?yōu)先以項(xiàng)目所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）范圍內(nèi)的群眾為主，如不能滿足工程建設(shè)用工需求，可拓展至本縣鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在保證項(xiàng)目質(zhì)量、進(jìn)度和效率的前提下，充分挖掘采取以工代賑方式實(shí)施的重點(diǎn)工程項(xiàng)目和中小型農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的用工潛力，讓廣大農(nóng)村勞動(dòng)力不用背井離鄉(xiāng)，就能在自己家鄉(xiāng)參與到各類工程建設(shè)，實(shí)現(xiàn)就地就近就業(yè)。以某鎮(zhèn)2024年實(shí)施的以工代賑項(xiàng)目為例，項(xiàng)目修建蔬果種植基地配套村道1 500米、水溝渠6 500米、巷道1 500米、機(jī)耕路5 000米，總投資560萬元，項(xiàng)目建設(shè)通過補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板，極大地改善了蔬果種植基地產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套基礎(chǔ)設(shè)施條件，吸納了當(dāng)?shù)赜袆趧?dòng)能力、有意愿投工的農(nóng)村勞動(dòng)力151人參與，從事混凝土攤鋪平整、收光磨面切割、材料轉(zhuǎn)運(yùn)、灑水養(yǎng)護(hù)、水渠模板施工等多個(gè)環(huán)節(jié)，創(chuàng)造了就業(yè)崗位，也讓村民在把家園建設(shè)維護(hù)好的同時(shí)又能獲得收入，更有獲得感和成就感，做到“一錢多用”“一舉多得”。

增加農(nóng)民勞動(dòng)收入

對(duì)于獲得以工代賑中央預(yù)算內(nèi)投資支持的項(xiàng)目，按要求，勞務(wù)報(bào)酬發(fā)放金額要占中央補(bǔ)助資金的比例不低于30%。采用施工單位實(shí)施的項(xiàng)目，在選擇施工單位時(shí)，能否執(zhí)行以工代賑相關(guān)要求是重要參考因素，施工單位必須承諾落實(shí)勞動(dòng)報(bào)酬比例要求。采用村民自建、先建后補(bǔ)等方式組織村民實(shí)施的項(xiàng)目，要求建立有效的資金報(bào)賬機(jī)制，確保村民獲得合理勞務(wù)報(bào)酬。勞務(wù)報(bào)酬一般通過銀行卡發(fā)放，支付周期最長(zhǎng)不超過一個(gè)月。由項(xiàng)目業(yè)主單位或施工單位按照統(tǒng)一規(guī)范的要求，建立完善的發(fā)放臺(tái)賬，詳細(xì)記錄發(fā)放情況，經(jīng)縣級(jí)發(fā)改部門、項(xiàng)目所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村（居）民委員會(huì)負(fù)責(zé)人逐級(jí)審定并確認(rèn)，杜絕拖欠克扣行為，資金使用透明公開。以某鎮(zhèn)道路硬化建設(shè)以工代賑項(xiàng)目為例，項(xiàng)目新建水泥硬化道路長(zhǎng)3 500米、護(hù)坡300米，總投資僅200萬元，通過政府投資引導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)，改善了交通條件，有效帶動(dòng)了當(dāng)?shù)啬酥林苓呧l(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)34人，發(fā)放勞務(wù)報(bào)酬40.77萬元，人均實(shí)現(xiàn)增收約1.2萬元。項(xiàng)目建設(shè)不僅方便了村民生產(chǎn)勞作，還促進(jìn)了當(dāng)?shù)孛癞a(chǎn)業(yè)發(fā)展。項(xiàng)目所在村擁有山地面積21 850畝（約14.57平方千米），毛竹山9 850畝（約6.57平方千米），部分毛竹生長(zhǎng)位置偏遠(yuǎn)，竹子難以運(yùn)出，道路的打通大大降低了毛竹采伐運(yùn)輸成本，增加了竹農(nóng)收入。

提升群眾勞動(dòng)技能

以工代賑要求項(xiàng)目所在地統(tǒng)籌各類符合條件的培訓(xùn)資金和資源，依托以工代賑專項(xiàng)投資項(xiàng)目，結(jié)合項(xiàng)目區(qū)群眾務(wù)工意愿和用工需求，有針對(duì)性地開展勞動(dòng)技能培訓(xùn)和安全生產(chǎn)培訓(xùn)。農(nóng)村低收入群眾在參與勞動(dòng)和技能培訓(xùn)過程中，既能獲得勞動(dòng)報(bào)酬，又能提升勞動(dòng)技能，有效增強(qiáng)依靠自身勞動(dòng)實(shí)現(xiàn)增收致富的能力。以某鎮(zhèn)2024年實(shí)施的以工代賑項(xiàng)目為例，施工單位結(jié)合項(xiàng)目用工需求，利用施工場(chǎng)地、機(jī)械設(shè)備等開展培訓(xùn)302人次，培訓(xùn)內(nèi)容包括各工種的基本技術(shù)要領(lǐng)、操作規(guī)程等，涵蓋工程施工安全知識(shí)、施工工具的操作技巧等，幫助參與務(wù)工人員掌握實(shí)際操作技能，實(shí)現(xiàn)“零工變小工、小工變大工”的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，結(jié)合項(xiàng)目建成后運(yùn)行管護(hù)的用工要求，施工單位還對(duì)部分參與務(wù)工的群眾開展了專門的管護(hù)培訓(xùn)，幫助低收入群體優(yōu)先在基地內(nèi)就業(yè)。通過以工代賑項(xiàng)目實(shí)施和技能培訓(xùn)，務(wù)工群眾在增收的同時(shí)，掌握了更多實(shí)用的勞動(dòng)技能，實(shí)現(xiàn)從單純的體力勞動(dòng)者逐步向具備一定專業(yè)技能的技術(shù)工人轉(zhuǎn)變，不僅為個(gè)人的發(fā)展帶來了新的機(jī)遇，也為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展注入了新的活力。

以工代賑推進(jìn)中存在的一些挑戰(zhàn)

盡管以工代賑政策在實(shí)施過程中取得了顯著成效，但也面臨著一些亟待解決的問題。

覆蓋面不夠廣，示范帶動(dòng)效果不佳

以工代賑項(xiàng)目資金主要投向欠發(fā)達(dá)地區(qū)，單個(gè)項(xiàng)目中央資金支持金額一般不高于800萬元不低于200萬元，省級(jí)資金支持金額一般不高于300萬元不低于100萬元，項(xiàng)目資金有限，制約政策“杠桿”效應(yīng)發(fā)揮。以某縣2022年到2024年實(shí)施以工代賑項(xiàng)目情況來看，每年可獲得的中央、省級(jí)以工代賑資金支持項(xiàng)目約1.3個(gè)，項(xiàng)目平均投資約500萬元，而該縣每年申報(bào)的以工代賑項(xiàng)目約5個(gè)，獲得資金支持項(xiàng)目比例僅26%，獲得資金項(xiàng)目覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)比例低于10%。項(xiàng)目投資不大，工期較短，項(xiàng)目實(shí)施過程中雖吸納了較多當(dāng)?shù)厝罕娋蜆I(yè)，但項(xiàng)目結(jié)束后，群眾無法繼續(xù)從該項(xiàng)目中獲得穩(wěn)定收入，以工代賑“以點(diǎn)帶面、以小做大”作用未能充分發(fā)揮。

短期效益明顯，內(nèi)生動(dòng)力帶動(dòng)不強(qiáng)

以工代賑項(xiàng)目主要建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施工程，多由政府主導(dǎo)。近年來，國(guó)家加大實(shí)施以工代賑的力度，項(xiàng)目資金確有大幅增加，但鮮見社會(huì)幫扶資金和公益資金流入。基層地方財(cái)政收入總額小、自身財(cái)力薄弱，不少項(xiàng)目存在配套資金籌集困難的問題，部分項(xiàng)目投資規(guī)?？s減，實(shí)際完成投資與批復(fù)的總投資差距較大，部分項(xiàng)目實(shí)施過程中勞務(wù)報(bào)酬發(fā)放不及時(shí)，影響了賑濟(jì)效果發(fā)揮。同時(shí)，對(duì)低收入群體內(nèi)生動(dòng)力激發(fā)不足，消極、懶散的態(tài)度影響就業(yè)，部分群眾由于年齡偏大，參與項(xiàng)目建設(shè)較為困難，同時(shí)，崗位不穩(wěn)定，對(duì)以工代賑參與度不高。

項(xiàng)目組織實(shí)施有待加強(qiáng)

扶志扶智、多勞多得、勤勞致富，積極鼓勵(lì)并引導(dǎo)群眾憑借誠(chéng)實(shí)的勞動(dòng)增加收入、走向富裕，同時(shí)提升自身素質(zhì)與技能水平，是以工代賑堅(jiān)守“賑”的初心，是謀劃項(xiàng)目、安排資金、實(shí)施工程的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。但是，部分地方在以工代賑政策落實(shí)和項(xiàng)目實(shí)施中仍存在不少問題，例如，有的項(xiàng)目前期工作不夠扎實(shí)，開工前未對(duì)所在地周邊困難群眾務(wù)工需求進(jìn)行摸底，未形成務(wù)工群眾名單，導(dǎo)致吸納的本地務(wù)工群眾不足；有的項(xiàng)目雖然在實(shí)施方案中明確了勞務(wù)報(bào)酬發(fā)放金額和占補(bǔ)助資金的比例，但在實(shí)施中未嚴(yán)格管理，以工代賑項(xiàng)目勞務(wù)報(bào)酬發(fā)放比例未達(dá)要求，無法保障“賑”的作用充分發(fā)揮；有的項(xiàng)目缺少實(shí)施以工代賑的公告公示，周邊群眾雖然知曉相關(guān)項(xiàng)目，但無渠道報(bào)名參加務(wù)工。

進(jìn)一步發(fā)揮以工代賑政策效應(yīng)的建議

加大以工代賑實(shí)施力度

進(jìn)一步拓展以工代賑實(shí)施范圍和受益對(duì)象，擴(kuò)大建設(shè)領(lǐng)域，增加賑濟(jì)模式。圍繞農(nóng)村生產(chǎn)生活、農(nóng)村交通、水利、文化旅游、林業(yè)草原等領(lǐng)域，選擇投資規(guī)模小、技術(shù)門檻低、勞務(wù)用工量大、工程機(jī)械作業(yè)少的重點(diǎn)工程項(xiàng)目配套基礎(chǔ)設(shè)施，盡可能多地通過實(shí)施以工代賑。推廣“農(nóng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)+勞務(wù)報(bào)酬發(fā)放+就業(yè)技能培訓(xùn)+公益性崗位設(shè)置”和“農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)+勞務(wù)報(bào)酬發(fā)放+就業(yè)技能培訓(xùn)+資產(chǎn)折股量化分紅”等綜合賑濟(jì)模式。建設(shè)農(nóng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施，開發(fā)建后管護(hù)公益性崗位，用于吸納當(dāng)?shù)氐娜鮿诹虬雱趧?dòng)力。建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套基礎(chǔ)設(shè)施，將形成的經(jīng)營(yíng)性固定資產(chǎn)確權(quán)給村集體，建立合理的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，讓群眾持續(xù)分享收益。引導(dǎo)非政府投資的公益性項(xiàng)目采取以工代賑方式擴(kuò)大就業(yè)容量，發(fā)揮以工代賑“杠桿”效應(yīng)，通過以工代賑資金吸引社會(huì)資本投入，撬動(dòng)企業(yè)投資建設(shè)，解決配套資金不足問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（居）民委員會(huì)，應(yīng)把握“先有群眾，后有項(xiàng)目”的原則，積極摸底當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動(dòng)力情況，提前摸清項(xiàng)目所在地是否有困難群眾就業(yè)需求、當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力數(shù)量、群眾務(wù)工技能等情況，找準(zhǔn)適合實(shí)施以工代賑項(xiàng)目，確保資金項(xiàng)目安排在有就業(yè)需求、勞務(wù)報(bào)酬能發(fā)到位的地方。

優(yōu)化項(xiàng)目建設(shè)組織方式

用好以工代賑項(xiàng)目可以實(shí)施不進(jìn)行招標(biāo)的特殊政策，要盡量簡(jiǎn)化或合并辦理可研報(bào)告等審批，簡(jiǎn)化用地、環(huán)評(píng)、鄉(xiāng)村規(guī)劃許可、施工許可等審批手續(xù)，更多采取村民自建方式，把項(xiàng)目資金盡可能多地用于群眾務(wù)工增收。鼓勵(lì)通過組建縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府鄉(xiāng)村振興公司、勞務(wù)公司、村級(jí)勞務(wù)合作社或施工隊(duì)、村民理事會(huì)等自主承擔(dān)建設(shè)和管理項(xiàng)目。項(xiàng)目業(yè)主單位應(yīng)建立勞務(wù)溝通協(xié)調(diào)的有效機(jī)制，根據(jù)群眾務(wù)工需求摸底調(diào)查結(jié)果，認(rèn)真編制可行性研究報(bào)告及群眾務(wù)工組織方案，并按要求區(qū)分項(xiàng)目勞務(wù)工程量和機(jī)械工程量，科學(xué)論證群眾用工數(shù)量、務(wù)工工程量的具體規(guī)模，細(xì)化務(wù)工崗位不同類別、數(shù)量、時(shí)間和勞務(wù)報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)，明確務(wù)工組織領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)以及務(wù)工管理的具體措施等內(nèi)容。施工單位承擔(dān)起群眾務(wù)工管理具體職責(zé)，認(rèn)真做好務(wù)工人員考勤記錄、臺(tái)賬登記，充分利用施工場(chǎng)地和機(jī)械設(shè)備，積極開展技能培訓(xùn)活動(dòng)，按時(shí)、足額發(fā)放勞務(wù)報(bào)酬，切實(shí)保障勞動(dòng)者的合法權(quán)益。監(jiān)理單位要將施工單位對(duì)群眾務(wù)工的管理納入工程監(jiān)理的重點(diǎn)范疇，進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督與管理。

多種方式提高務(wù)工群眾技能

在組織群眾參與工程建設(shè)的基礎(chǔ)上，注重提升群眾勞動(dòng)技能，圍繞項(xiàng)目建設(shè)用工需求，服務(wù)保障環(huán)節(jié)以及項(xiàng)目建成后續(xù)發(fā)展和用人需求，根據(jù)不同年齡、性別、技能水平的群眾，特別是脫貧人口、防止返貧監(jiān)測(cè)對(duì)象和超過法定年齡仍有一定勞動(dòng)力的群眾，分層分類有針對(duì)性地開展技能培訓(xùn)。項(xiàng)目開工前開展崗前培訓(xùn)（含安全教育、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、施工技能、現(xiàn)場(chǎng)實(shí)操等內(nèi)容），施工過程中開展實(shí)踐技能培訓(xùn)（含安全教育），項(xiàng)目結(jié)束后開展就業(yè)技能培訓(xùn)總結(jié)。探索通過委托職業(yè)學(xué)校、技工院校、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、行業(yè)商會(huì)協(xié)會(huì)等組織開展勞動(dòng)技能培訓(xùn)，提升農(nóng)村勞動(dòng)力在中小型機(jī)械設(shè)備操作方面的技能。統(tǒng)籌各類符合條件的財(cái)政資金、企業(yè)投資，支持就業(yè)技能培訓(xùn)、公益性崗位設(shè)置需要，提升項(xiàng)目區(qū)群眾穩(wěn)定就業(yè)能力，提高就業(yè)積極性。

以工代賑政策的未來展望

展望未來，以工代賑政策的實(shí)施力度有望持續(xù)加大。國(guó)家層面應(yīng)更大力度促進(jìn)就業(yè)，以工代賑的覆蓋范圍將不斷拓展，全面支持農(nóng)村中小型公益性基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套設(shè)施，包括森林防火通道和造林撫育管護(hù)便道等小型林草生態(tài)治理項(xiàng)目、通村道路和入戶路硬化及農(nóng)村生活垃圾污水處理設(shè)施建設(shè)等美麗宜居村莊整治提升工程、受災(zāi)村莊道路修復(fù)和田間道路（機(jī)耕道）等小型災(zāi)毀水毀基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)重建工程等，擴(kuò)大以工代賑投資規(guī)模。項(xiàng)目承接和勞務(wù)組織方式將更加靈活，簡(jiǎn)化以工代賑項(xiàng)目發(fā)包程序、改革項(xiàng)目承接方式、創(chuàng)新勞務(wù)組織模式，積極探索并大膽創(chuàng)新能夠有效動(dòng)員當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c以工代賑項(xiàng)目及采用以工代賑模式開展的農(nóng)村中小型項(xiàng)目建設(shè)中的可行途徑，因地制宜推廣“村民自建”“村工程、鄉(xiāng)建公司承建”等模式，擴(kuò)大就業(yè)吸納容量和勞務(wù)報(bào)酬發(fā)放規(guī)模。賑濟(jì)模式將進(jìn)一步拓展，在嚴(yán)格落實(shí)群眾務(wù)工組織和及時(shí)、足額發(fā)放勞務(wù)報(bào)酬的基礎(chǔ)上，突出“魚漁雙授”“志智雙扶”，激發(fā)群眾內(nèi)生動(dòng)力。

以工代賑作為一項(xiàng)具有深遠(yuǎn)意義的幫扶、發(fā)展舉措，在促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)增收方面發(fā)揮了不可替代的重要作用。通過拓寬就業(yè)渠道、增加收入水平、提升勞動(dòng)技能等多種方式，以工代賑既助力了全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、促進(jìn)了農(nóng)民就業(yè)增收、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村治理水平提升，還縮小了地區(qū)發(fā)展差距、促進(jìn)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了投資、就業(yè)、收入和消費(fèi)的有效貫通。為了更好地發(fā)揮以工代賑政策的作用，要繼續(xù)加大以工代賑實(shí)施力度、優(yōu)化項(xiàng)目建設(shè)組織方式、多種方式提高務(wù)工群眾技能，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善政策體系，確保這一政策能夠更好地惠及廣大農(nóng)村勞動(dòng)力，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展貢獻(xiàn)更大的力量。