以工代賑在促進農(nóng)村勞動力就業(yè)增收、增強勞動技能方面發(fā)揮了獨特的作用。文章從以工代賑的歷史沿革和政策演進入手，分析以工代賑對農(nóng)村勞動力就業(yè)增收的作用，針對推進中存在的覆蓋面不夠廣、示范帶動效果不佳及短期效益明顯、內(nèi)生動力帶動不強、項目組織實施有待加強等挑戰(zhàn)，提出加大以工代賑實施力度、優(yōu)化項目建設(shè)組織方式、多種方式提高務(wù)工群眾技能等建議，以期為以工代賑推動農(nóng)村勞動力就業(yè)增收和政策完善提供參考和借鑒。

作為一項德政工程、民心工程，以工代賑能為群眾特別是縣域內(nèi)農(nóng)村勞動力、城鎮(zhèn)低收入人口和就業(yè)困難群體提供大量務(wù)工崗位，是促進農(nóng)村勞動力就近就業(yè)增收、提高勞動技能的一項重要政策。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2024年，以工代賑就為332萬名低收入群眾提供了就近就業(yè)崗位、同比增長31%，向參與務(wù)工的群眾發(fā)放勞務(wù)報酬478億元、同比增長32%，實施了農(nóng)村小微型基礎(chǔ)設(shè)施項目2 726個，在2.4萬個重點工程項目中推廣以工代賑方式，有力促進農(nóng)村勞動力就業(yè)增收、改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件。

以工代賑的歷史沿革和政策演進

以工代賑，是指政府投資建設(shè)農(nóng)村生活、交通等公益性基礎(chǔ)設(shè)施，以及農(nóng)牧林草、鄉(xiāng)村文旅等產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套基礎(chǔ)設(shè)施，鼓勵引導群眾通過參與工程建設(shè)獲得勞務(wù)報酬的一項重要政策。這類項目對組織群眾務(wù)工人數(shù)、發(fā)放勞務(wù)報酬比例等都有嚴格規(guī)定?！耙怨ごc”一詞最早出現(xiàn)在北宋時期，當時工賑方法在災荒賑濟、水利工程修筑中得到廣泛應(yīng)用，并成為制度化的政府行為，迎來第一個發(fā)展高潮。明清時期，當權(quán)者借修筑堤壩、疏浚河道等項目，給予百姓雇傭報酬的做法漸趨成熟。民國時期，戰(zhàn)亂頻仍，災荒不斷，中國華洋義賑救災總會等民間義賑組織相繼出現(xiàn)，賑災成效顯著。改革開放以來，以工代賑經(jīng)過多次拓展和優(yōu)化完善，政策體系逐步豐富，政策內(nèi)涵和外延不斷拓展，先后經(jīng)歷實物形式的以工代賑和貨幣形式的以工代賑?！笆奈濉币詠恚怨ごc的實施范圍和建設(shè)領(lǐng)域進一步拓展，向農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域推廣，并加大重點工程項目以工代賑力度，已由專項扶貧政策轉(zhuǎn)型升級為綜合性幫扶政策。

以工代賑對農(nóng)村勞動力就業(yè)增收的作用

拓寬就近就業(yè)渠道

為最大程度挖掘和創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，對于使用以工代賑專項資金實施的項目，管理上有明確規(guī)定，具體施工過程中，能借助人工完成的工程量，都應(yīng)優(yōu)先采用人工方式，減少機械設(shè)備使用；在選擇務(wù)工人員時，優(yōu)先組織當?shù)厝罕妳⑴c項目建設(shè)，而非聘請專業(yè)施工隊伍。當?shù)厝罕妰?yōu)先以項目所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）范圍內(nèi)的群眾為主，如不能滿足工程建設(shè)用工需求，可拓展至本縣鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在保證項目質(zhì)量、進度和效率的前提下，充分挖掘采取以工代賑方式實施的重點工程項目和中小型農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項目的用工潛力，讓廣大農(nóng)村勞動力不用背井離鄉(xiāng)，就能在自己家鄉(xiāng)參與到各類工程建設(shè)，實現(xiàn)就地就近就業(yè)。以某鎮(zhèn)2024年實施的以工代賑項目為例，項目修建蔬果種植基地配套村道1 500米、水溝渠6 500米、巷道1 500米、機耕路5 000米，總投資560萬元，項目建設(shè)通過補齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板，極大地改善了蔬果種植基地產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套基礎(chǔ)設(shè)施條件，吸納了當?shù)赜袆趧幽芰?、有意愿投工的農(nóng)村勞動力151人參與，從事混凝土攤鋪平整、收光磨面切割、材料轉(zhuǎn)運、灑水養(yǎng)護、水渠模板施工等多個環(huán)節(jié)，創(chuàng)造了就業(yè)崗位，也讓村民在把家園建設(shè)維護好的同時又能獲得收入，更有獲得感和成就感，做到“一錢多用”“一舉多得”。

增加農(nóng)民勞動收入

對于獲得以工代賑中央預算內(nèi)投資支持的項目，按要求，勞務(wù)報酬發(fā)放金額要占中央補助資金的比例不低于30%。采用施工單位實施的項目，在選擇施工單位時，能否執(zhí)行以工代賑相關(guān)要求是重要參考因素，施工單位必須承諾落實勞動報酬比例要求。采用村民自建、先建后補等方式組織村民實施的項目，要求建立有效的資金報賬機制，確保村民獲得合理勞務(wù)報酬。勞務(wù)報酬一般通過銀行卡發(fā)放，支付周期最長不超過一個月。由項目業(yè)主單位或施工單位按照統(tǒng)一規(guī)范的要求，建立完善的發(fā)放臺賬，詳細記錄發(fā)放情況，經(jīng)縣級發(fā)改部門、項目所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村（居）民委員會負責人逐級審定并確認，杜絕拖欠克扣行為，資金使用透明公開。以某鎮(zhèn)道路硬化建設(shè)以工代賑項目為例，項目新建水泥硬化道路長3 500米、護坡300米，總投資僅200萬元，通過政府投資引導項目建設(shè)，改善了交通條件，有效帶動了當?shù)啬酥林苓呧l(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村勞動力就業(yè)34人，發(fā)放勞務(wù)報酬40.77萬元，人均實現(xiàn)增收約1.2萬元。項目建設(shè)不僅方便了村民生產(chǎn)勞作，還促進了當?shù)孛癞a(chǎn)業(yè)發(fā)展。項目所在村擁有山地面積21 850畝（約14.57平方千米），毛竹山9 850畝（約6.57平方千米），部分毛竹生長位置偏遠，竹子難以運出，道路的打通大大降低了毛竹采伐運輸成本，增加了竹農(nóng)收入。

提升群眾勞動技能

以工代賑要求項目所在地統(tǒng)籌各類符合條件的培訓資金和資源，依托以工代賑專項投資項目，結(jié)合項目區(qū)群眾務(wù)工意愿和用工需求，有針對性地開展勞動技能培訓和安全生產(chǎn)培訓。農(nóng)村低收入群眾在參與勞動和技能培訓過程中，既能獲得勞動報酬，又能提升勞動技能，有效增強依靠自身勞動實現(xiàn)增收致富的能力。以某鎮(zhèn)2024年實施的以工代賑項目為例，施工單位結(jié)合項目用工需求，利用施工場地、機械設(shè)備等開展培訓302人次，培訓內(nèi)容包括各工種的基本技術(shù)要領(lǐng)、操作規(guī)程等，涵蓋工程施工安全知識、施工工具的操作技巧等，幫助參與務(wù)工人員掌握實際操作技能，實現(xiàn)“零工變小工、小工變大工”的轉(zhuǎn)變。同時，結(jié)合項目建成后運行管護的用工要求，施工單位還對部分參與務(wù)工的群眾開展了專門的管護培訓，幫助低收入群體優(yōu)先在基地內(nèi)就業(yè)。通過以工代賑項目實施和技能培訓，務(wù)工群眾在增收的同時，掌握了更多實用的勞動技能，實現(xiàn)從單純的體力勞動者逐步向具備一定專業(yè)技能的技術(shù)工人轉(zhuǎn)變，不僅為個人的發(fā)展帶來了新的機遇，也為當?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展注入了新的活力。

以工代賑推進中存在的一些挑戰(zhàn)

盡管以工代賑政策在實施過程中取得了顯著成效，但也面臨著一些亟待解決的問題。

覆蓋面不夠廣，示范帶動效果不佳

以工代賑項目資金主要投向欠發(fā)達地區(qū)，單個項目中央資金支持金額一般不高于800萬元不低于200萬元，省級資金支持金額一般不高于300萬元不低于100萬元，項目資金有限，制約政策“杠桿”效應(yīng)發(fā)揮。以某縣2022年到2024年實施以工代賑項目情況來看，每年可獲得的中央、省級以工代賑資金支持項目約1.3個，項目平均投資約500萬元，而該縣每年申報的以工代賑項目約5個，獲得資金支持項目比例僅26%，獲得資金項目覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)比例低于10%。項目投資不大，工期較短，項目實施過程中雖吸納了較多當?shù)厝罕娋蜆I(yè)，但項目結(jié)束后，群眾無法繼續(xù)從該項目中獲得穩(wěn)定收入，以工代賑“以點帶面、以小做大”作用未能充分發(fā)揮。

短期效益明顯，內(nèi)生動力帶動不強

以工代賑項目主要建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施工程，多由政府主導。近年來，國家加大實施以工代賑的力度，項目資金確有大幅增加，但鮮見社會幫扶資金和公益資金流入?；鶎拥胤截斦杖肟傤~小、自身財力薄弱，不少項目存在配套資金籌集困難的問題，部分項目投資規(guī)?？s減，實際完成投資與批復的總投資差距較大，部分項目實施過程中勞務(wù)報酬發(fā)放不及時，影響了賑濟效果發(fā)揮。同時，對低收入群體內(nèi)生動力激發(fā)不足，消極、懶散的態(tài)度影響就業(yè)，部分群眾由于年齡偏大，參與項目建設(shè)較為困難，同時，崗位不穩(wěn)定，對以工代賑參與度不高。

項目組織實施有待加強

扶志扶智、多勞多得、勤勞致富，積極鼓勵并引導群眾憑借誠實的勞動增加收入、走向富裕，同時提升自身素質(zhì)與技能水平，是以工代賑堅守“賑”的初心，是謀劃項目、安排資金、實施工程的出發(fā)點和落腳點。但是，部分地方在以工代賑政策落實和項目實施中仍存在不少問題，例如，有的項目前期工作不夠扎實，開工前未對所在地周邊困難群眾務(wù)工需求進行摸底，未形成務(wù)工群眾名單，導致吸納的本地務(wù)工群眾不足；有的項目雖然在實施方案中明確了勞務(wù)報酬發(fā)放金額和占補助資金的比例，但在實施中未嚴格管理，以工代賑項目勞務(wù)報酬發(fā)放比例未達要求，無法保障“賑”的作用充分發(fā)揮；有的項目缺少實施以工代賑的公告公示，周邊群眾雖然知曉相關(guān)項目，但無渠道報名參加務(wù)工。

進一步發(fā)揮以工代賑政策效應(yīng)的建議

加大以工代賑實施力度

進一步拓展以工代賑實施范圍和受益對象，擴大建設(shè)領(lǐng)域，增加賑濟模式。圍繞農(nóng)村生產(chǎn)生活、農(nóng)村交通、水利、文化旅游、林業(yè)草原等領(lǐng)域，選擇投資規(guī)模小、技術(shù)門檻低、勞務(wù)用工量大、工程機械作業(yè)少的重點工程項目配套基礎(chǔ)設(shè)施，盡可能多地通過實施以工代賑。推廣“農(nóng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)+勞務(wù)報酬發(fā)放+就業(yè)技能培訓+公益性崗位設(shè)置”和“農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)+勞務(wù)報酬發(fā)放+就業(yè)技能培訓+資產(chǎn)折股量化分紅”等綜合賑濟模式。建設(shè)農(nóng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施，開發(fā)建后管護公益性崗位，用于吸納當?shù)氐娜鮿诹虬雱趧恿?。建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套基礎(chǔ)設(shè)施，將形成的經(jīng)營性固定資產(chǎn)確權(quán)給村集體，建立合理的利益聯(lián)結(jié)機制，讓群眾持續(xù)分享收益。引導非政府投資的公益性項目采取以工代賑方式擴大就業(yè)容量，發(fā)揮以工代賑“杠桿”效應(yīng)，通過以工代賑資金吸引社會資本投入，撬動企業(yè)投資建設(shè)，解決配套資金不足問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（居）民委員會，應(yīng)把握“先有群眾，后有項目”的原則，積極摸底當?shù)剞r(nóng)村勞動力情況，提前摸清項目所在地是否有困難群眾就業(yè)需求、當?shù)貏趧恿?shù)量、群眾務(wù)工技能等情況，找準適合實施以工代賑項目，確保資金項目安排在有就業(yè)需求、勞務(wù)報酬能發(fā)到位的地方。

優(yōu)化項目建設(shè)組織方式

用好以工代賑項目可以實施不進行招標的特殊政策，要盡量簡化或合并辦理可研報告等審批，簡化用地、環(huán)評、鄉(xiāng)村規(guī)劃許可、施工許可等審批手續(xù)，更多采取村民自建方式，把項目資金盡可能多地用于群眾務(wù)工增收。鼓勵通過組建縣鄉(xiāng)兩級政府鄉(xiāng)村振興公司、勞務(wù)公司、村級勞務(wù)合作社或施工隊、村民理事會等自主承擔建設(shè)和管理項目。項目業(yè)主單位應(yīng)建立勞務(wù)溝通協(xié)調(diào)的有效機制，根據(jù)群眾務(wù)工需求摸底調(diào)查結(jié)果，認真編制可行性研究報告及群眾務(wù)工組織方案，并按要求區(qū)分項目勞務(wù)工程量和機械工程量，科學論證群眾用工數(shù)量、務(wù)工工程量的具體規(guī)模，細化務(wù)工崗位不同類別、數(shù)量、時間和勞務(wù)報酬標準，明確務(wù)工組織領(lǐng)導架構(gòu)以及務(wù)工管理的具體措施等內(nèi)容。施工單位承擔起群眾務(wù)工管理具體職責，認真做好務(wù)工人員考勤記錄、臺賬登記，充分利用施工場地和機械設(shè)備，積極開展技能培訓活動，按時、足額發(fā)放勞務(wù)報酬，切實保障勞動者的合法權(quán)益。監(jiān)理單位要將施工單位對群眾務(wù)工的管理納入工程監(jiān)理的重點范疇，進行嚴格監(jiān)督與管理。

多種方式提高務(wù)工群眾技能

在組織群眾參與工程建設(shè)的基礎(chǔ)上，注重提升群眾勞動技能，圍繞項目建設(shè)用工需求，服務(wù)保障環(huán)節(jié)以及項目建成后續(xù)發(fā)展和用人需求，根據(jù)不同年齡、性別、技能水平的群眾，特別是脫貧人口、防止返貧監(jiān)測對象和超過法定年齡仍有一定勞動力的群眾，分層分類有針對性地開展技能培訓。項目開工前開展崗前培訓（含安全教育、技術(shù)標準、施工技能、現(xiàn)場實操等內(nèi)容），施工過程中開展實踐技能培訓（含安全教育），項目結(jié)束后開展就業(yè)技能培訓總結(jié)。探索通過委托職業(yè)學校、技工院校、職業(yè)培訓機構(gòu)、行業(yè)商會協(xié)會等組織開展勞動技能培訓，提升農(nóng)村勞動力在中小型機械設(shè)備操作方面的技能。統(tǒng)籌各類符合條件的財政資金、企業(yè)投資，支持就業(yè)技能培訓、公益性崗位設(shè)置需要，提升項目區(qū)群眾穩(wěn)定就業(yè)能力，提高就業(yè)積極性。

以工代賑政策的未來展望

展望未來，以工代賑政策的實施力度有望持續(xù)加大。國家層面應(yīng)更大力度促進就業(yè)，以工代賑的覆蓋范圍將不斷拓展，全面支持農(nóng)村中小型公益性基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套設(shè)施，包括森林防火通道和造林撫育管護便道等小型林草生態(tài)治理項目、通村道路和入戶路硬化及農(nóng)村生活垃圾污水處理設(shè)施建設(shè)等美麗宜居村莊整治提升工程、受災村莊道路修復和田間道路（機耕道）等小型災毀水毀基礎(chǔ)設(shè)施恢復重建工程等，擴大以工代賑投資規(guī)模。項目承接和勞務(wù)組織方式將更加靈活，簡化以工代賑項目發(fā)包程序、改革項目承接方式、創(chuàng)新勞務(wù)組織模式，積極探索并大膽創(chuàng)新能夠有效動員當?shù)厝罕妳⑴c以工代賑項目及采用以工代賑模式開展的農(nóng)村中小型項目建設(shè)中的可行途徑，因地制宜推廣“村民自建”“村工程、鄉(xiāng)建公司承建”等模式，擴大就業(yè)吸納容量和勞務(wù)報酬發(fā)放規(guī)模。賑濟模式將進一步拓展，在嚴格落實群眾務(wù)工組織和及時、足額發(fā)放勞務(wù)報酬的基礎(chǔ)上，突出“魚漁雙授”“志智雙扶”，激發(fā)群眾內(nèi)生動力。

以工代賑作為一項具有深遠意義的幫扶、發(fā)展舉措，在促進農(nóng)村勞動力就業(yè)增收方面發(fā)揮了不可替代的重要作用。通過拓寬就業(yè)渠道、增加收入水平、提升勞動技能等多種方式，以工代賑既助力了全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、促進了農(nóng)民就業(yè)增收、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村治理水平提升，還縮小了地區(qū)發(fā)展差距、促進了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)了投資、就業(yè)、收入和消費的有效貫通。為了更好地發(fā)揮以工代賑政策的作用，要繼續(xù)加大以工代賑實施力度、優(yōu)化項目建設(shè)組織方式、多種方式提高務(wù)工群眾技能，不斷總結(jié)經(jīng)驗，完善政策體系，確保這一政策能夠更好地惠及廣大農(nóng)村勞動力，為實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展貢獻更大的力量。