摘 要：超大城市在治理過(guò)程中呈現(xiàn)出訴求多元、問(wèn)題疊加、風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)等趨勢(shì)，以科層制為組織邏輯的常規(guī)治理模式日益暴露出部門職能交叉、條塊協(xié)同不暢、資源調(diào)度遲滯等現(xiàn)實(shí)短板，引發(fā)了難以治理的規(guī)?；Ь?。在構(gòu)建超大城市多維治理極限模型的基礎(chǔ)上，聚焦工作專班制，探討其作為非常規(guī)治理模式的創(chuàng)新機(jī)理，挖掘其突破治理極限的有效路徑。研究發(fā)現(xiàn)，超大城市治理場(chǎng)景下，普遍存在復(fù)雜治理任務(wù)與常規(guī)治理模式間不完全適配的現(xiàn)象，由此在內(nèi)容、空間、時(shí)間、成員、彈性、創(chuàng)新、成本等七個(gè)維度產(chǎn)生了治理極限問(wèn)題。工作專班制作為一種新型治理模式，通過(guò)創(chuàng)新實(shí)體化、創(chuàng)新規(guī)?；?、創(chuàng)新規(guī)范化與創(chuàng)新合法化等環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)新制度化目標(biāo)，并與常規(guī)治理模式互為補(bǔ)充，塑造了兼具規(guī)范性與靈活性的治理路徑，有效突破了超大城市的治理極限。未來(lái)應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)工作專班制的規(guī)范化與合法化建構(gòu)，塑造常規(guī)治理模式與非常規(guī)治理模式有機(jī)協(xié)調(diào)的融合型治理模式，對(duì)治理極限實(shí)行動(dòng)態(tài)突破，進(jìn)而深度拓展我國(guó)超大城市治理的有效性邊界。

關(guān)鍵詞：超大城市；規(guī)模治理；治理極限；工作專班制；創(chuàng)新機(jī)理

一、引言

中國(guó)在人口、國(guó)土、經(jīng)濟(jì)、服務(wù)等領(lǐng)域所呈現(xiàn)的超大規(guī)模性，一方面被長(zhǎng)期忽視，另一方面近年來(lái)開(kāi)始被納入到國(guó)家治理的整體范疇并得到關(guān)注，由此讓治理規(guī)模成為推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中日益受到重視的一大關(guān)鍵變量。一國(guó)在統(tǒng)領(lǐng)、整合、管理其領(lǐng)土及國(guó)民的空間體量與實(shí)際內(nèi)容，即為治理規(guī)模的基本構(gòu)成[1]。我國(guó)作為一個(gè)擁有14.4億人口、國(guó)土面積占全球陸地總面積6.44%、經(jīng)濟(jì)總量位居世界第二的大國(guó)，超大規(guī)模已成為我國(guó)治理實(shí)踐的顯著背景、條件與特征[2]。

在總體治理規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張的背景下，城市作為人類活動(dòng)與社會(huì)發(fā)展的重要載體，呈現(xiàn)出了體量激增、資源集聚等演進(jìn)特點(diǎn)。2023年末，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已提高到66.16%[3]。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，城區(qū)常住人口1000萬(wàn)以上的城市可被界定為超大城市[4]。超大城市的快速崛起，有效帶動(dòng)了都市圈或城市群的衍生與拓展，成為我國(guó)城市化發(fā)展進(jìn)程的顯著特征[5]?！吨袊?guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒2023》顯示，上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津7個(gè)超大城市的城區(qū)戶籍人口總數(shù)已達(dá)到10772萬(wàn)人。

超大城市規(guī)模的持續(xù)膨脹，伴隨著人口、資源、信息、技術(shù)、資本等要素的高密度匯集與相互疊加，進(jìn)而導(dǎo)致治理系統(tǒng)產(chǎn)生正向與負(fù)向并存的規(guī)模縮放效應(yīng)[6]。從正向維度看，龐大的人口基數(shù)可在勞動(dòng)力領(lǐng)域形成規(guī)模紅利，各類生產(chǎn)要素的資本化可帶來(lái)資產(chǎn)增值；在遭遇風(fēng)險(xiǎn)性沖擊時(shí)，大規(guī)模的治理體量也將產(chǎn)生更強(qiáng)的系統(tǒng)韌性[7]。從負(fù)向維度看，治理對(duì)象眾多、地域差異顯著、社會(huì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、政策議題多元等現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，使得城市治理系統(tǒng)在運(yùn)作中承擔(dān)了巨大的規(guī)模性負(fù)荷，治理的可行性邊界、有效性邊界隨之受限。

為了應(yīng)對(duì)總體規(guī)模擴(kuò)張所帶來(lái)的治理挑戰(zhàn)，超大城市治理者往往采用科層制模式作為常規(guī)治理模式。隨著外部環(huán)境的劇烈變化，以科層制為基本原則的常規(guī)治理模式不可避免地出現(xiàn)了不完備性，導(dǎo)致組織無(wú)力完成復(fù)雜化的治理任務(wù)[8]。在處理突發(fā)性事件時(shí)，常規(guī)治理模式因其內(nèi)蘊(yùn)的等級(jí)化、專業(yè)化、理性化等科層制特性，往往暴露出結(jié)構(gòu)僵化、反應(yīng)遲緩、創(chuàng)新乏力等短板。同時(shí)，在面對(duì)超大城市涌現(xiàn)的異質(zhì)性需求時(shí)，常規(guī)治理模式傾向于采取類型化的方式來(lái)簡(jiǎn)化治理整體，繼而導(dǎo)致“一刀切”等粗放型治理結(jié)果。

因此，我國(guó)政府亟待通過(guò)組織結(jié)構(gòu)改革、治理形態(tài)創(chuàng)新等途徑，建立科層治理與彈性治理相結(jié)合的模式，著力破解規(guī)模治理難題，進(jìn)而突破超大城市治理過(guò)程中所形成的治理極限問(wèn)題。

在近年來(lái)涌現(xiàn)的各類新型治理模式中，工作專班制憑借其事務(wù)處置高效、信息傳導(dǎo)通達(dá)、組織形態(tài)靈活等優(yōu)勢(shì)，有效應(yīng)對(duì)超越常規(guī)科層制組織能力的治理問(wèn)題，在各地政府的治理實(shí)踐中得到了日益廣泛的應(yīng)用。例如，2022年新冠疫情防控期間，為解決關(guān)鍵物資跨省市運(yùn)輸受阻問(wèn)題，浙江、江蘇、安徽三省和各重點(diǎn)城市快速組建“長(zhǎng)三角生產(chǎn)物資保障協(xié)調(diào)工作專班”。該專班的實(shí)踐運(yùn)作，體現(xiàn)出了工作專班制以事務(wù)解決為中心的行動(dòng)導(dǎo)向，以及跨區(qū)域、跨層級(jí)、跨部門的組織邏輯。作為一種非常規(guī)治理模式，工作專班制實(shí)現(xiàn)了與常規(guī)治理模式的交互補(bǔ)充，協(xié)同突破了超大城市場(chǎng)景中的各類治理極限難題。

本研究在梳理超大城市的治理困境，分析常規(guī)治理模式的生成邏輯與實(shí)踐形態(tài)后，構(gòu)建起超大城市治理極限的生成與突破模型。本研究聚焦作為新型治理模式的工作專班制，探討其在創(chuàng)新制度化過(guò)程中對(duì)于超大城市治理極限的運(yùn)作機(jī)理與突破路徑，并提出常規(guī)治理模式與非常規(guī)治理模式相協(xié)調(diào)的融合型治理模式，進(jìn)一步反思我國(guó)城市治理能力現(xiàn)代化提升的未來(lái)方向。

二、文獻(xiàn)回顧：超大城市的規(guī)模困境與治理路徑

（一）超大城市治理的規(guī)模困境

治理規(guī)模是指國(guó)家和地區(qū)中的治理對(duì)象在人口體量、物理空間等維度的大小和范圍，由人口規(guī)模、土地規(guī)模、經(jīng)濟(jì)規(guī)模三個(gè)基本要素構(gòu)成[6]。在超大城市內(nèi)部，治理規(guī)模是影響制度安排、模式選擇、政策落實(shí)等環(huán)節(jié)的重要因素，也可被視為城市治理復(fù)雜性的根本來(lái)源[9]。

超大城市內(nèi)部高度聚集的人口與各類要素相互交織，呈現(xiàn)出海量流動(dòng)性與海量風(fēng)險(xiǎn)性相互疊加、彼此催化的特征[10]。在規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)程中，超大城市面臨著負(fù)荷超載、資源短缺、響應(yīng)乏力等規(guī)模治理難題，在空間、內(nèi)容、風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)等維度陷入規(guī)模困境。

第一，治理范圍擴(kuò)張帶來(lái)了空間治理困境。超大城市所轄區(qū)域廣闊，城市內(nèi)部的不同片區(qū)在城市化狀態(tài)、區(qū)域功能、人口結(jié)構(gòu)等維度均呈現(xiàn)出明顯的差異性與失衡性[11]。治理規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大，可能導(dǎo)致集體行動(dòng)更多地發(fā)生在制度空白地帶，構(gòu)成了超大城市治理的空間統(tǒng)籌挑戰(zhàn)[12]。戴維·瓦爾德納（David Waldner）認(rèn)為廣闊的地區(qū)范圍將提升有效治理的難度，削弱上級(jí)政府對(duì)地方的控制權(quán)，引發(fā)城市治理主體的離散型風(fēng)險(xiǎn)[13]。

第二，治理訴求多元帶來(lái)了內(nèi)容治理困境。超大城市治理對(duì)象訴求具有較強(qiáng)的差異性，加重了政府的回應(yīng)性壓力[14]。傳統(tǒng)的治理策略在應(yīng)對(duì)各類訴求時(shí)，可能表現(xiàn)出單一化或過(guò)度化的短板[9]。有學(xué)者認(rèn)為，高密度的城市人口將帶來(lái)高昂的服務(wù)成本，致使政府難以在全域范圍內(nèi)持續(xù)運(yùn)維多樣化的服務(wù)[15]。

第三，治理要素疊加帶來(lái)了風(fēng)險(xiǎn)治理困境。超大城市要素絕對(duì)數(shù)量的增長(zhǎng)將導(dǎo)致傳統(tǒng)治理問(wèn)題被成倍放大[16]，持續(xù)增長(zhǎng)的流動(dòng)人口也將加重超大城市治理的模糊性，甚至可能產(chǎn)生制度失效的風(fēng)險(xiǎn)[17]。此外，密集的治理要素間構(gòu)成縱橫交錯(cuò)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，催生了一系列新型治理場(chǎng)景，對(duì)超大城市治理主體的抗風(fēng)險(xiǎn)能力提出了更高要求[18]。

第四，治理組織膨脹帶來(lái)了技術(shù)治理困境。在繁重負(fù)荷的刺激下，超大城市內(nèi)部的政府組織與權(quán)力體系呈現(xiàn)出膨脹態(tài)勢(shì)[1]。以傳統(tǒng)科層制為原則的常規(guī)治理技術(shù)，出現(xiàn)了權(quán)責(zé)混亂、條塊分割、職能交叉等結(jié)構(gòu)性缺陷[19]。為了解決治理碎片化問(wèn)題，部分城市政府設(shè)立了更大規(guī)模的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，但在實(shí)踐中可能倒向技術(shù)官僚主義，有損民主、公平與可持續(xù)的治理原則[20]。同時(shí)，垂直化的治理結(jié)構(gòu)可能增加信息傳導(dǎo)障礙，使得政府難以統(tǒng)籌超大城市發(fā)展進(jìn)程中涌現(xiàn)的多主體、跨部門、跨區(qū)域型治理議題[21]。

（二）規(guī)模困境下超大城市常規(guī)治理模式的運(yùn)作邏輯與實(shí)踐形態(tài)

1.超大城市常規(guī)治理模式的運(yùn)作邏輯

在現(xiàn)代政治語(yǔ)境中，民族國(guó)家一般具有疆域遼闊、人口眾多等特征，大規(guī)模的直接民主在制度操作上缺乏現(xiàn)實(shí)性[22]。19世紀(jì)以來(lái)，隨著資產(chǎn)階級(jí)全面走上歷史舞臺(tái)，資產(chǎn)階級(jí)政治學(xué)開(kāi)始著重探索有利于資產(chǎn)階級(jí)政治統(tǒng)治與管理的政府形式。為了創(chuàng)立可指導(dǎo)資產(chǎn)階級(jí)政治實(shí)踐的具體理論，代議制理論應(yīng)運(yùn)而生[23]。傳統(tǒng)的直接民主制向代議制民主的過(guò)渡進(jìn)程，將民主的適用范圍拓展到了擁有眾多人口與廣袤國(guó)土的大規(guī)模國(guó)家，成為一種適應(yīng)民主政治發(fā)展和民族國(guó)家規(guī)?；卣鞯默F(xiàn)代政治設(shè)計(jì)[24]。

面對(duì)持續(xù)擴(kuò)張的治理規(guī)模，海量的社會(huì)問(wèn)題逐漸無(wú)法通過(guò)代議制民主進(jìn)行充分商討。出于對(duì)規(guī)模治理效率的追求，治理者在進(jìn)行機(jī)制設(shè)計(jì)時(shí)，開(kāi)始傾向于引入精英治理邏輯[25]。精英治理對(duì)治理需求實(shí)現(xiàn)壓縮化、去差異化，由此形成解決規(guī)模治理問(wèn)題的一種制度安排。

密爾（John S.Mill）認(rèn)為在代議制民主政體與精英治理之外，官僚政治可被視為另一種擁有高度政治技巧和能力的政治形式[26]。科層制作為官僚政治的組織結(jié)構(gòu)，從管理層次與管理幅度的關(guān)系維度，探討了國(guó)家與社會(huì)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的實(shí)踐模式?？茖又频暮诵膬?nèi)涵包括嚴(yán)格劃分組織內(nèi)各部門的等級(jí)，在組織架構(gòu)間明晰權(quán)責(zé)關(guān)系，同時(shí)引入非人格化、專業(yè)化分工等理念[27]。馬克斯·韋伯（Max Weber）認(rèn)為科層制排除了非理性的人格化統(tǒng)治，因而比其他組織性質(zhì)具有更高的效率[28]。有學(xué)者認(rèn)為面對(duì)超大規(guī)模的治理對(duì)象，治理組織可采用科層制體系進(jìn)行專業(yè)化分工，從而對(duì)治理任務(wù)實(shí)現(xiàn)層級(jí)性分解，降低規(guī)模治理的協(xié)調(diào)成本[2]。

我國(guó)在超大城市、都市圈、城市群等大規(guī)模治理單位中，通常采用科層制治理模式作為常規(guī)治理模式，主要用以承擔(dān)確定性、程序性的常態(tài)化規(guī)模治理任務(wù)。首先，我國(guó)在采取中央集權(quán)制度的前提下，由中央政府向地方政府授權(quán)，地方政府按照科層體系進(jìn)行分級(jí)管理[29]。其次，政府內(nèi)部采取專業(yè)的條線分工，在各個(gè)層級(jí)設(shè)置對(duì)應(yīng)的常規(guī)職能部門與配套協(xié)調(diào)機(jī)制。在采納科層制結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，我國(guó)政府的治理模式也體現(xiàn)出簡(jiǎn)約治理的特征，通過(guò)集中資源、簡(jiǎn)化主體等方式，降低大規(guī)模治理?xiàng)l件下的行政負(fù)荷[30]。

2.規(guī)模困境下超大城市常規(guī)治理模式的實(shí)踐形態(tài)

為破解規(guī)模困境，我國(guó)中央與地方政府逐步積累了多樣化的實(shí)踐形態(tài)，有效提升了超大城市的治理效能。例如，我國(guó)政府形成了交叉巡察制度，通過(guò)空間脫域、流動(dòng)介入、分類管理等方式，有效破解規(guī)模治理中存在的“失察難題”[31]。針對(duì)超大城市所暴露出的風(fēng)險(xiǎn)性、復(fù)雜性與脆弱性，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)采取精細(xì)化管理路徑，對(duì)各類規(guī)模要素實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)匹配與鏈接[32]。

為紓解超大規(guī)模治理中的行政負(fù)荷，我國(guó)治理體系形成了“條塊任務(wù)分解”的制度安排，將整體性治理事務(wù)細(xì)分并轉(zhuǎn)化為多個(gè)任務(wù)單元[2]。垂直化與扁平化治理相結(jié)合的國(guó)家調(diào)查隊(duì)制度[33]、強(qiáng)調(diào)微觀賦權(quán)與成本分?jǐn)偟纳鐣?huì)組織化模式[34]、以條塊部門為責(zé)任主體的年度目標(biāo)責(zé)任考核制度[9]等治理方式，均體現(xiàn)出“條塊任務(wù)分解”的規(guī)模治理思維。

從組織邏輯來(lái)看，上述治理方式都蘊(yùn)含著分工明確、等級(jí)分明、權(quán)責(zé)清晰等典型的科層制特征，一般可被視作超大城市中常規(guī)治理模式的具體形態(tài)。

（三）工作專班制：超大城市治理模式的創(chuàng)新性變革

面對(duì)超大城市治理中出現(xiàn)的主體離散、訴求龐雜、風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)等規(guī)模困境，常規(guī)治理模式遭遇了效能瓶頸，亟待通過(guò)治理模式的變革來(lái)突破現(xiàn)有的治理極限。工作專班制作為一種新型治理模式，通過(guò)跨界合作、資源整合、協(xié)同行動(dòng)等途徑，高效應(yīng)對(duì)突發(fā)性、復(fù)雜性、重大性的非常規(guī)治理任務(wù)[35]。工作專班制以事務(wù)解決為任務(wù)導(dǎo)向，憑借其輕量化的組織結(jié)構(gòu)與高敏捷性的信息傳導(dǎo)機(jī)制，有效適配于超大城市的治理場(chǎng)景[36]。

第一，工作專班制可激活組織創(chuàng)新潛能，破解了超大城市治理中的制度僵化問(wèn)題，突破了常規(guī)治理模式的技術(shù)治理困境。工作專班制對(duì)科層制組織進(jìn)行彈性調(diào)適，并通過(guò)“以點(diǎn)帶面”機(jī)制，將制度創(chuàng)新成果在更大治理范圍內(nèi)進(jìn)行推廣[37]。通過(guò)資源統(tǒng)合、組織吸納、任務(wù)分解等方式，工作專班制降低了組織在面對(duì)常規(guī)與非常規(guī)任務(wù)時(shí)的治理剛性[38]。

第二，工作專班制憑借彈性化的治理機(jī)制與精準(zhǔn)化的問(wèn)責(zé)監(jiān)督機(jī)制，破解了超大城市治理中的條塊矛盾與問(wèn)責(zé)困境。工作專班制在治理任務(wù)產(chǎn)生后實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)下沉，有效應(yīng)對(duì)行政事務(wù)復(fù)雜化、官僚體系冗余化等趨勢(shì)[39]。同時(shí)，工作專班制采用“決策—執(zhí)行”責(zé)任二分的問(wèn)責(zé)機(jī)制[40]，推動(dòng)解決治理區(qū)域過(guò)大、層級(jí)鏈條過(guò)長(zhǎng)而導(dǎo)致的選擇性執(zhí)行現(xiàn)象。

第三，工作專班制可幫助治理者適應(yīng)復(fù)雜化的超大城市治理環(huán)境，突破了因訴求頻出、要素疊加帶來(lái)的內(nèi)容困境與風(fēng)險(xiǎn)困境。工作專班制搭建了以事為中心的任務(wù)處置平臺(tái)，推動(dòng)政府組織在不同情境下實(shí)現(xiàn)適應(yīng)性調(diào)整[41]。當(dāng)常規(guī)治理模式約束了超大城市的治理靈活性時(shí)，工作專班制作為非常規(guī)治理模式，緩解了復(fù)雜任務(wù)帶來(lái)的突變性、跨界性、時(shí)限性治理壓力[42]。

綜上，學(xué)界針對(duì)超大城市場(chǎng)景下的規(guī)模困境與治理路徑進(jìn)行了諸多探討，但缺乏體系化的理論反思與范式構(gòu)建。同時(shí)，學(xué)界對(duì)于超大城市治理議題的討論，大多集中于治理問(wèn)題或治理模式本身，而對(duì)于常規(guī)治理模式與復(fù)雜任務(wù)間的適配性，以及衍生而來(lái)的治理極限問(wèn)題關(guān)注較少。此外，部分研究已表明工作專班制在彌補(bǔ)常規(guī)治理模式的缺陷、突破超大城市的治理極限等方面具有明顯優(yōu)勢(shì)，但對(duì)于其深層機(jī)理缺乏探究。最后，已有研究探討了常規(guī)治理模式與非常規(guī)治理模式間的屬性差異，但仍有待在二者有機(jī)協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上構(gòu)建一種融合性的治理模式。

因此，有必要厘清超大城市場(chǎng)景下治理極限的具體形態(tài)、生成邏輯與創(chuàng)新機(jī)理，挖掘工作專班制對(duì)于超大城市治理極限的突破路徑，并進(jìn)一步思考常規(guī)治理模式與非常規(guī)治理模式的融合路徑，豐富規(guī)模治理領(lǐng)域的理論內(nèi)涵與實(shí)踐方案。

三、超大城市治理中的工作專班制：治理極限的解釋維度與治理模式的創(chuàng)新機(jī)理

（一）超大城市治理極限的誘因：治理模式與治理任務(wù)間的不適配問(wèn)題

隨著治理規(guī)模的擴(kuò)張，超大城市內(nèi)部涌現(xiàn)了不同類型的新型治理任務(wù)，涉及資源合理分配、責(zé)任重新界定等新問(wèn)題。常規(guī)治理模式在面對(duì)新型治理任務(wù)時(shí)，難以憑借嵌入正式制度、延伸組織權(quán)威來(lái)破解規(guī)模問(wèn)題[43]，進(jìn)一步加劇了超大城市治理的復(fù)雜性與模糊性。

第一，常規(guī)治理模式與新型治理任務(wù)間存在不適配問(wèn)題。政府部門在超大規(guī)模治理中，一般通過(guò)擴(kuò)張管理層次與幅度等方式來(lái)處理復(fù)雜治理任務(wù)。政府組織的規(guī)模一旦發(fā)生過(guò)度膨脹，則可能導(dǎo)致條塊分割、響應(yīng)滯后等負(fù)面效應(yīng)。此時(shí)，政府不得不壓縮治理領(lǐng)域，以達(dá)到簡(jiǎn)化治理任務(wù)、緩解規(guī)模壓力的目的[44]，導(dǎo)致政府在面臨多領(lǐng)域、跨地區(qū)的治理任務(wù)時(shí)缺乏應(yīng)對(duì)能力。

第二，治理模式與治理任務(wù)間的不適配問(wèn)題，將進(jìn)一步導(dǎo)致治理極限的產(chǎn)生。有研究表明，治理任務(wù)與治理者策略模式的屬性，決定了治理單元的半徑范圍[45]。治理任務(wù)與治理模式之間存在復(fù)雜的匹配關(guān)系，這決定了治理的實(shí)際限度[46]：當(dāng)二者之間出現(xiàn)不適配問(wèn)題時(shí)，治理活動(dòng)在層級(jí)、空間、時(shí)間等維度所能延展的實(shí)際邊界將受到制約，從而出現(xiàn)治理極限。

本研究將治理極限界定為，在特定的治理規(guī)模與環(huán)境條件下，治理主體在處置治理任務(wù)時(shí)所面臨的最大能力邊界或有效性閾值。在治理極限處，治理主體如果不解決治理模式與治理任務(wù)間的不適配問(wèn)題，即使投入再多的資源，治理效果也很難得到顯著提升。

超大城市內(nèi)嵌的大規(guī)模治理場(chǎng)景，決定了治理模式必須與治理任務(wù)相適配。治理任務(wù)通過(guò)刺激治理理念的更新，引導(dǎo)了治理模式的變革；而治理模式則在變革中重塑了組織結(jié)構(gòu)與行政程序，與治理任務(wù)實(shí)現(xiàn)匹配[47]。本研究認(rèn)為，超大城市的治理模式與治理任務(wù)之間存在如下辯證關(guān)系：超大城市治理任務(wù)的屬性決定了治理模式的形態(tài)，治理模式又反向影響了治理任務(wù)的完成程度。治理規(guī)模擴(kuò)張后，新型治理任務(wù)與常規(guī)治理模式之間產(chǎn)生了不適配的情況，導(dǎo)致超大城市的運(yùn)轉(zhuǎn)出現(xiàn)了一系列規(guī)模治理難題，進(jìn)一步誘發(fā)了超大城市場(chǎng)景下的治理極限。

（二）超大城市治理極限的具體表現(xiàn)

綜合常規(guī)治理模式與超大城市治理任務(wù)的內(nèi)在屬性，本研究從內(nèi)容、空間、時(shí)間、成員、彈性、創(chuàng)新、成本七個(gè)維度歸納超大城市治理極限的表現(xiàn)形式。

第一，超大城市治理的內(nèi)容極限。常規(guī)治理模式下，嚴(yán)格限制的專業(yè)分工在部門間形成了行政壁壘，提高了跨部門調(diào)度資源的難度。同時(shí)，科層制組織內(nèi)部存在權(quán)力爭(zhēng)奪的情況[48]，職能部門壟斷資源與信息，由此產(chǎn)生了超大城市治理的內(nèi)容極限。

第二，超大城市治理的空間極限。面對(duì)龐大的國(guó)土面積，常規(guī)治理模式傾向于將整體治理范圍劃定為多個(gè)行政區(qū)域。當(dāng)超大城市治理涉及跨區(qū)域協(xié)同場(chǎng)景時(shí)，可能受到地方本位主義、政策制度差異等因素的影響，進(jìn)而產(chǎn)生超大城市治理的空間極限。

第三，超大城市治理的時(shí)間極限。各級(jí)地方政府依托科層制體系，在信息傳遞、職務(wù)監(jiān)督等環(huán)節(jié)中形成上下級(jí)隸屬關(guān)系[27]?？茖又频拈L(zhǎng)鏈條結(jié)構(gòu)，引致了治理反應(yīng)滯后、執(zhí)行缺乏變通、信息內(nèi)容變異等弊端，形成了超大城市治理的時(shí)間極限。

第四，超大城市治理的成員極限。常規(guī)治理模式對(duì)于組織成員的身份進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，形成了非人格化的專業(yè)分工[49]112。面對(duì)復(fù)雜化的治理訴求，政府部門成員暴露出技能匱乏、信息滯后等缺陷，在處理多元領(lǐng)域交叉的治理議題時(shí)產(chǎn)生了成員極限。

第五，超大城市治理的彈性極限。常規(guī)治理模式中，政府活動(dòng)由一系列固定不變的抽象體系實(shí)現(xiàn)控制，在長(zhǎng)期運(yùn)行中產(chǎn)生了過(guò)度剛性。此時(shí)，政府組織將無(wú)力適應(yīng)實(shí)時(shí)變化的內(nèi)外部環(huán)境，并且阻礙了組織自身的階段性變革，形成了超大城市治理的彈性極限。

第六，超大城市治理的創(chuàng)新極限。傳統(tǒng)科層制體系在確立之后，往往傾向于鞏固自身的穩(wěn)定性，導(dǎo)致組織對(duì)于創(chuàng)新存在天然的抗性[50]。在高速變化的外部環(huán)境中，政府原有的組織結(jié)構(gòu)、制度安排無(wú)法適配于全新的治理場(chǎng)景，從而產(chǎn)生了超大城市治理的創(chuàng)新極限。

第七，超大城市治理的成本極限。根據(jù)帕金森定律，科層制體系下的政府組織內(nèi)部可能存在自然膨脹傾向[49]21。然而隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，政府組織出現(xiàn)了部門臃腫、資源浪費(fèi)、成本遞增等問(wèn)題，大大加重了長(zhǎng)期治理負(fù)擔(dān)，形成了超大城市治理的成本極限。

綜上，本研究結(jié)合超大城市治理的內(nèi)生張力與外在極限，構(gòu)建起了超大城市多維治理極限的圈層式模型（見(jiàn)圖1）。

（三）超大城市治理極限下工作專班制的創(chuàng)新機(jī)理

1.創(chuàng)新制度化：突破超大城市治理極限的關(guān)鍵動(dòng)力

約瑟夫·熊彼特（Joseph A.Schumpeter）在討論資本主義發(fā)展過(guò)程時(shí)，提出“創(chuàng)造性破壞”的概念，認(rèn)為制度系統(tǒng)發(fā)展的根本推動(dòng)力來(lái)自新生產(chǎn)方法、新市場(chǎng)、新產(chǎn)業(yè)形式等；創(chuàng)造性破壞從內(nèi)部實(shí)現(xiàn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的革命，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)變革[51]。

當(dāng)創(chuàng)新行為在擴(kuò)散過(guò)程中逐步實(shí)現(xiàn)制度化定型時(shí)，既有的組織系統(tǒng)被賦予了兼具靈活化與標(biāo)準(zhǔn)化的適應(yīng)性機(jī)制，由此實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)新制度化。彼得.L.伯格（Peter L.Berger）與托馬斯.盧克曼（Thomas Luckmann）提出“當(dāng)不同類型的行動(dòng)者之間的慣例活動(dòng)呈現(xiàn)為交互類型化時(shí)，制度化就出現(xiàn)了”[52]。在政治學(xué)領(lǐng)域，塞繆爾.P.亨廷頓（Samuel P.Huntington）認(rèn)為制度化是組織和程序獲取價(jià)值觀穩(wěn)定性的一種進(jìn)程[53]。

在治理領(lǐng)域，創(chuàng)新制度化是指治理創(chuàng)新中的結(jié)構(gòu)安排、認(rèn)知模式、主體關(guān)系等被賦予合法性，并在嵌入正式制度的過(guò)程中逐漸穩(wěn)定化的過(guò)程[54]，反映了治理者將創(chuàng)新個(gè)案固定化為一系列制度安排的能力[55]。既有治理模式在面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)時(shí)產(chǎn)生了治理極限，治理者必須通過(guò)持續(xù)創(chuàng)新來(lái)適應(yīng)變化中的社會(huì)環(huán)境，并將革新后的治理規(guī)則、結(jié)構(gòu)進(jìn)行制度化固定[56]。

就發(fā)展階段而言，已有研究大致將創(chuàng)新制度化的演化路徑劃分為創(chuàng)新實(shí)體化、創(chuàng)新規(guī)模化、創(chuàng)新規(guī)范化、創(chuàng)新合法化四個(gè)階段。創(chuàng)新實(shí)體化階段，創(chuàng)新理念在經(jīng)過(guò)一系列可行性測(cè)試后[57]，落實(shí)為具體的創(chuàng)新行為[58]。創(chuàng)新規(guī)模化階段，實(shí)體化后的創(chuàng)新行為從組織內(nèi)部向外擴(kuò)散，為創(chuàng)新的大規(guī)模應(yīng)用構(gòu)建了更為廣泛的組織基礎(chǔ)[59]。創(chuàng)新規(guī)范化階段，政府將創(chuàng)新方案固定為相對(duì)持久的制度安排[60]。創(chuàng)新合法化階段，利益相關(guān)者對(duì)創(chuàng)新結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)，據(jù)此判定創(chuàng)新是否獲得了合法性，這將決定創(chuàng)新方案的推廣前景[61]。

在治理模式與治理任務(wù)的關(guān)系中，創(chuàng)新制度化主要起到調(diào)適作用。治理的創(chuàng)新行為在實(shí)現(xiàn)制度化固定后，在規(guī)范性的治理手段與高度復(fù)雜化的城市客體之間實(shí)現(xiàn)了調(diào)和[61]。治理的創(chuàng)新行為在橫向與縱向兩個(gè)維度的制度化進(jìn)程中，不僅提升了治理主體對(duì)復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題的解決能力，還推動(dòng)了治理機(jī)制的優(yōu)化改革，在政府與社會(huì)間建構(gòu)了更為良性的治理關(guān)系。

綜上，本研究認(rèn)為治理領(lǐng)域的創(chuàng)新行為將在經(jīng)歷創(chuàng)新實(shí)體化、創(chuàng)新規(guī)?；?、創(chuàng)新規(guī)范化、創(chuàng)新合法化四階段后，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新制度化的目標(biāo)，進(jìn)而提升組織優(yōu)化治理模式、處置復(fù)雜任務(wù)的能力，為突破超大城市的治理極限提供關(guān)鍵動(dòng)力。

2.創(chuàng)新制度化視角下工作專班制的創(chuàng)新機(jī)理

作為一種治理領(lǐng)域的創(chuàng)新模式，工作專班制塑造了跨區(qū)域、跨層級(jí)、跨部門的新結(jié)構(gòu)，吸納了來(lái)自市場(chǎng)與社會(huì)維度的新成員[36]，為復(fù)雜事務(wù)提供了新的治理機(jī)制[62]。隨著工作專班制在全國(guó)范圍內(nèi)的廣泛應(yīng)用，政府逐步出臺(tái)相關(guān)政策文件，對(duì)工作專班的組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)作機(jī)制等予以規(guī)范性確認(rèn)，推動(dòng)該種創(chuàng)新治理模式的制度化轉(zhuǎn)型。有研究表明，工作專班制可推動(dòng)創(chuàng)新成果實(shí)現(xiàn)制度性擴(kuò)散，從而在城市規(guī)模擴(kuò)張、社會(huì)矛盾叢生等背景下突破治理困境[39]。因此，工作專班制的應(yīng)用與推廣可被界定為一種創(chuàng)新制度化的過(guò)程。

超大城市場(chǎng)景下，常規(guī)治理模式與非常規(guī)的治理任務(wù)之間的內(nèi)在張力，成為了設(shè)置工作專班制的邏輯起點(diǎn)[42]。工作專班制在經(jīng)歷四階段的演化進(jìn)程后，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新制度化的目標(biāo)，在常規(guī)治理模式與復(fù)雜治理任務(wù)間實(shí)現(xiàn)了有效調(diào)適，有效突破了超大城市的治理極限，其創(chuàng)新機(jī)理體現(xiàn)在制度安排、組織結(jié)構(gòu)、資源配置三個(gè)維度（見(jiàn)圖2）。

第一，制度安排維度。創(chuàng)新制度化通過(guò)革新制度安排，為治理創(chuàng)新提供了穩(wěn)定、適配的制度環(huán)境，降低了治理任務(wù)復(fù)雜化所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)性。工作專班制以事為中心，推動(dòng)完成非常規(guī)治理任務(wù)，成為正式制度的有益補(bǔ)充[8]；對(duì)已成為常規(guī)議題的治理任務(wù)，臨時(shí)性的專班機(jī)制可轉(zhuǎn)化為常設(shè)性的制度安排，實(shí)現(xiàn)工作專班制與常規(guī)治理模式間的動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)換[42]。

第二，組織結(jié)構(gòu)維度。創(chuàng)新制度化通過(guò)重塑組織結(jié)構(gòu)，面向特定的治理任務(wù)，設(shè)計(jì)匹配度更高的組織結(jié)構(gòu)。工作專班制一般采取領(lǐng)導(dǎo)中樞決策模式或牽頭部門決策模式，下設(shè)任務(wù)執(zhí)行層，整體結(jié)構(gòu)體現(xiàn)出跨區(qū)域、跨層級(jí)、跨部門的特征[36]。通過(guò)在形態(tài)、職能、權(quán)力等方面進(jìn)行結(jié)構(gòu)化變革，工作專班制賦予了組織適應(yīng)復(fù)雜任務(wù)環(huán)境的能力[35]。

第三，資源配置維度。創(chuàng)新制度化通過(guò)優(yōu)化資源配置，一方面為治理模式創(chuàng)新增加物質(zhì)支撐，另一方面也提升復(fù)雜治理任務(wù)的處置能力。工作專班制具有資源集中的優(yōu)勢(shì)[41]，在治理任務(wù)產(chǎn)生后，可快速激活并充分調(diào)動(dòng)不同地區(qū)、層級(jí)、部門的資源，最大限度地克服傳統(tǒng)組織在資源流轉(zhuǎn)等環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的僵化問(wèn)題。

綜上，政府部門在尋求超大城市治理極限的突破路徑時(shí)，并非需要完全推翻以傳統(tǒng)科層制為邏輯的常規(guī)治理模式，而是采用引入工作專班制的方式，實(shí)現(xiàn)治理模式的創(chuàng)新制度化。工作專班制在治理極限的圈層內(nèi)部?jī)?yōu)化了治理模式，為治理任務(wù)與治理模式之間的協(xié)調(diào)與適配提供一個(gè)內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力，推動(dòng)解決由規(guī)模增長(zhǎng)、需求膨脹、風(fēng)險(xiǎn)上升而引發(fā)的超大城市治理極限問(wèn)題。

四、超大城市治理極限的突破路徑：創(chuàng)新制度化視角下的工作專班制建構(gòu)

工作專班制在創(chuàng)新制度化的演進(jìn)過(guò)程中，逐步在創(chuàng)新性的治理模式與復(fù)雜化的治理任務(wù)之間尋求動(dòng)態(tài)平衡，從而在超大城市場(chǎng)景中形成治理極限的突破路徑。

（一）創(chuàng)新實(shí)體化：創(chuàng)制治理模式，突破能力邊界

在政府治理領(lǐng)域，“工作專班”一詞早期用以指代圍繞某特定事件而組建的工作小隊(duì)。例如，湖北省黃岡市廣濟(jì)縣紅旗公社于1975年成立的查蟲專班[63]、湖北省武漢市在2001年組建的漢口江灘綜合整治工作專班等[64]。

隨著政府建設(shè)與城市治理的縱深發(fā)展，工作專班制在實(shí)踐中逐漸豐富其獨(dú)特屬性，其創(chuàng)新性的治理理念也得到了實(shí)體化呈現(xiàn)。2017年，浙江省衢州市為了推進(jìn)“最多跑一次”政務(wù)服務(wù)改革，從市、縣兩級(jí)28個(gè)相關(guān)職能部門抽調(diào)人員組成工作專班，建立定點(diǎn)聯(lián)系制度，工作專班制在此時(shí)已呈現(xiàn)出跨部門、跨層級(jí)的結(jié)構(gòu)特性。

2022年，長(zhǎng)三角G60科創(chuàng)走廊產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈協(xié)調(diào)工作專班成立，專班成員覆蓋上海市、浙江省、安徽省、江蘇省內(nèi)的9座城市及多個(gè)職能部門，同時(shí)配備高校智庫(kù)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等專業(yè)組織。這一時(shí)期，工作專班制已具備跨區(qū)域、跨層級(jí)、跨部門、多主體等屬性，從早期的創(chuàng)新理念發(fā)展成為一種成熟的治理模式。

工作專班制作為非常規(guī)治理模式，在實(shí)際應(yīng)用中與常規(guī)治理模式相輔相成，拓展了治理主體的能力邊界，從多元維度實(shí)現(xiàn)了對(duì)超大城市治理極限的突破。

第一，覆蓋多元訴求，破除行政壁壘，突破超大城市治理的內(nèi)容極限、空間極限。工作專班制的運(yùn)行強(qiáng)調(diào)以事為中心，消弭了治理系統(tǒng)中的內(nèi)容混沌性。工作專班制跨區(qū)域、跨層級(jí)、跨部門的結(jié)構(gòu)特征，克服了指令傳達(dá)不暢、地區(qū)協(xié)同受阻等空間統(tǒng)籌問(wèn)題。

第二，提升處置效率，暢通信息渠道，突破超大城市治理的時(shí)間極限。憑借靈活高效的信息傳導(dǎo)與組織運(yùn)作機(jī)制，工作專班制可規(guī)避信息截留、逐級(jí)異化等負(fù)面現(xiàn)象，解決了常規(guī)治理模式在處置海量訴求時(shí)可能出現(xiàn)的時(shí)間極限。

第三，超越組織邊界，多元吸納成員，突破超大城市治理的成員極限。工作專班制打破了傳統(tǒng)科層化行政中的組織邊界，形成職業(yè)化官員與多元社會(huì)主體相結(jié)合的治理模式，兼顧了組織的協(xié)同能力與專業(yè)能力，有效補(bǔ)齊了常規(guī)治理模式中成員的領(lǐng)域性短板。

第四，實(shí)時(shí)督查糾偏，推進(jìn)制度創(chuàng)新，突破超大城市治理的彈性極限與創(chuàng)新極限。工作專班制采取精準(zhǔn)化問(wèn)責(zé)機(jī)制，有助于政府根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境變化及時(shí)進(jìn)行糾偏與革新，增強(qiáng)超大城市在應(yīng)對(duì)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的彈性。同時(shí)，工作專班制以低成本、高效率進(jìn)行制度創(chuàng)新，并與常規(guī)治理模式互為補(bǔ)充，在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)新型制度的推廣與應(yīng)用。

第五，限時(shí)解散組織，充分利用資源，突破超大城市治理的成本極限。政府組織在常設(shè)部門的基礎(chǔ)上增設(shè)工作專班，班組的成立與解散均以事務(wù)解決情況為判斷標(biāo)準(zhǔn)。該模式一方面確保了治理結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性，另一方面避免了部分治理者重復(fù)設(shè)置部門、濫用治理資源等行為，克服組織規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張帶來(lái)的成本極限。

（二）創(chuàng)新規(guī)?；和苿?dòng)創(chuàng)新擴(kuò)散，拓展治理維度

工作專班制最初屬于個(gè)別地方政府的創(chuàng)新嘗試，在取得良好的實(shí)踐成效后，開(kāi)始逐步在不同地方政府、業(yè)務(wù)領(lǐng)域、治理單元間實(shí)現(xiàn)擴(kuò)散，形成了新型治理模式的規(guī)?；厔?shì)。

首先，工作專班制已在全國(guó)范圍內(nèi)獲得廣泛應(yīng)用，各級(jí)地方政府在實(shí)踐中高頻采用工作專班的模式來(lái)應(yīng)對(duì)非常規(guī)治理任務(wù)。在全國(guó)32個(gè)省級(jí)地方政府的官方網(wǎng)站中，均可檢索到工作專班的相關(guān)政策文件與在地實(shí)踐情況。在此基礎(chǔ)上，省級(jí)地方政府在轄區(qū)內(nèi)建立上下貫通的多級(jí)專班體系，開(kāi)拓更為廣泛且深入的治理場(chǎng)景。

其次，工作專班制強(qiáng)調(diào)以事務(wù)為中心，靈活的治理模式覆蓋了超大城市治理的多維領(lǐng)域。目前，工作專班制已廣泛運(yùn)用于社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、招商引資等日常治理場(chǎng)景，并且逐漸延伸到科技創(chuàng)新、文化體驗(yàn)等專業(yè)技術(shù)應(yīng)用與區(qū)域特色發(fā)展領(lǐng)域。

同時(shí)，工作專班制在創(chuàng)新規(guī)模化階段，由某一治理單元內(nèi)工作專班與治理任務(wù)的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)匹配，發(fā)展到在處置同類事務(wù)時(shí)形成創(chuàng)新輻射效應(yīng)。以浙江省社會(huì)保障卡居民服務(wù)“一卡通”工作專班為例，該專班的創(chuàng)新工作成果有效實(shí)現(xiàn)了跨區(qū)域擴(kuò)散，截至2024年9月，長(zhǎng)三角地區(qū)41個(gè)城市共65項(xiàng)居民事務(wù)支持一卡通用。

（三）創(chuàng)新規(guī)范化：深化頂層設(shè)計(jì)，鞏固制度保障

當(dāng)工作專班制在超大城市治理中確認(rèn)其實(shí)踐優(yōu)勢(shì)，且在一定范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新擴(kuò)散后，為了進(jìn)一步發(fā)揮該種新型治理模式的極限突破功能，工作專班制進(jìn)入了創(chuàng)新規(guī)范化階段，具體包括釋放中央級(jí)信號(hào)與制定規(guī)范性文本等環(huán)節(jié)。

第一，中央政府通過(guò)組建國(guó)家級(jí)工作專班的方式，釋放上層制度信號(hào)，即在中央層面認(rèn)可并采納工作專班制。國(guó)家級(jí)工作專班為地方政府提供了組織架構(gòu)范本、決策制定依據(jù)與執(zhí)行運(yùn)作載體，推動(dòng)形成中央—地方一體化的專班體系。

第二，各級(jí)政府在經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、府際學(xué)習(xí)的過(guò)程中，對(duì)具有區(qū)域特色的工作專班制進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的制度提煉。首先，組織對(duì)新的規(guī)則、流程和角色予以書面形式的確認(rèn)，將提升成員間的協(xié)調(diào)與交互能力[65]。其次，組織通過(guò)編制規(guī)范化、公開(kāi)化的權(quán)責(zé)清單，確保責(zé)任落實(shí)到具體崗位與執(zhí)行人員，為工作專班制的精準(zhǔn)化問(wèn)責(zé)機(jī)制提供了制度性支撐。

綜上，中央政府逐步擴(kuò)展工作專班制的實(shí)踐范圍，形成引導(dǎo)示范效應(yīng)；地方政府持續(xù)制定并完善配套政策文本，形成正式的工作體系與權(quán)責(zé)清單。二種路徑均有效推動(dòng)了工作專班制的規(guī)范化定型，化解了工作專班制在超大城市治理中缺乏制度性保障與系統(tǒng)性機(jī)制的問(wèn)題。

（四）創(chuàng)新合法化：維護(hù)成員利益，構(gòu)建合法環(huán)境

馬克.C.薩奇曼（Mark C.Suchman）將合法性類型歸納為實(shí)用合法性、道德合法性與認(rèn)知合法性；其中，實(shí)用合法性建立在組織或制度最直接受眾的自利性考量上，道德合法性反映了受眾的規(guī)范性評(píng)價(jià)，認(rèn)知合法性則代表基于文化、認(rèn)知環(huán)境而對(duì)組織或制度做出的積極評(píng)價(jià)[66]。

工作專班制的實(shí)踐優(yōu)勢(shì)已經(jīng)在創(chuàng)新實(shí)體化與規(guī)模化過(guò)程中得到了基本確認(rèn)，且政府組織已通過(guò)釋放中央信號(hào)、制定政策文件等方式實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)新規(guī)范化，可認(rèn)為工作專班制已獲得了基于規(guī)范性評(píng)價(jià)的道德合法性。在未來(lái)需進(jìn)一步強(qiáng)化實(shí)用合法性與認(rèn)知合法性的有效建構(gòu)，推動(dòng)工作專班制在超大城市治理中實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

1.優(yōu)化責(zé)編配置，建構(gòu)實(shí)用合法性

工作專班制的實(shí)用合法性建構(gòu)，必須維護(hù)班組成員與治理對(duì)象的基本利益。工作專班制在未來(lái)需要優(yōu)化問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)與編制保障的配置，為班組成員提供以專班存續(xù)時(shí)長(zhǎng)為期限的獨(dú)立編制；成員原屬部門的崗位保留，專班成員定期返回原屬單位參與階段性匯報(bào)會(huì)議；當(dāng)治理任務(wù)完成后，成員的專班編制撤消，在做好工作安排與保障機(jī)制對(duì)接后重新返回原崗位。設(shè)置獨(dú)立編制的方式可減輕工作專班成員行政負(fù)擔(dān)與問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，保證成員與原屬部門的聯(lián)結(jié)關(guān)系，推動(dòng)工作專班制的實(shí)用合法性構(gòu)建。

2.規(guī)制治理環(huán)境，建構(gòu)認(rèn)知合法性

工作專班制的認(rèn)知合法性依賴于新型治理模式與原有環(huán)境之間的互構(gòu)關(guān)系。因此，未來(lái)需要提升治理模式的環(huán)境適應(yīng)性，規(guī)制超大城市治理的制度環(huán)境，從而推動(dòng)工作專班制在合法環(huán)境中實(shí)現(xiàn)立體發(fā)展。

具體而言，工作專班制需要建立綜合性的事務(wù)研判機(jī)制，在海量治理任務(wù)之間提取出共性節(jié)點(diǎn)，并且結(jié)合所在地區(qū)稟賦、政府自身能力等要素組建專班，提升工作專班的環(huán)境適應(yīng)能力。同時(shí)，根據(jù)工作專班的運(yùn)行需求，調(diào)整原有的政策體系內(nèi)的制度存量，為專班配套具有針對(duì)性、適配性的制度環(huán)境。

五、結(jié)論與討論

（一）研究結(jié)論

隨著治理規(guī)模的增長(zhǎng)，超大城市運(yùn)轉(zhuǎn)出現(xiàn)了服務(wù)供給不足、區(qū)域發(fā)展失衡、系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)等情況，亟待通過(guò)創(chuàng)新治理模式來(lái)破解規(guī)模治理難題。本研究在構(gòu)建超大城市多維治理極限模型的基礎(chǔ)上，分析了工作專班制在創(chuàng)新制度化過(guò)程中的創(chuàng)新機(jī)理，并探討了工作專班制對(duì)于超大城市治理極限的突破路徑。研究發(fā)現(xiàn)：

第一，超大城市的常規(guī)治理模式在與一系列復(fù)雜治理任務(wù)的交互過(guò)程中，出現(xiàn)了治理模式與治理任務(wù)的不適配問(wèn)題，進(jìn)而在內(nèi)容、空間、時(shí)間、成員、彈性、創(chuàng)新、成本等七個(gè)維度生成了治理極限問(wèn)題。

第二，創(chuàng)新制度化在治理模式與治理任務(wù)之間起到調(diào)適作用，為突破超大城市治理極限提供關(guān)鍵動(dòng)力。作為一種實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)新制度化的治理模式，工作專班制豐富了非常規(guī)任務(wù)與新型治理模式的制度安排；采用具有跨區(qū)域、跨層級(jí)、跨部門特征的組織結(jié)構(gòu)，拓展了新型治理模式在多元任務(wù)場(chǎng)景中的應(yīng)用空間；靈活調(diào)度治理資源，高效響應(yīng)超大城市治理中的復(fù)雜治理任務(wù)。

第三，工作專班制在歷經(jīng)創(chuàng)新實(shí)體化、創(chuàng)新規(guī)?；?、創(chuàng)新規(guī)范化、創(chuàng)新合法化四個(gè)演進(jìn)階段后，最終實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新制度化，有效調(diào)適了治理模式與治理任務(wù)之間的關(guān)系，形成了超大城市治理極限的多維突破路徑。未來(lái)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注工作專班制的成員利益保障與合法環(huán)境建設(shè)，強(qiáng)化工作專班制的創(chuàng)新合法性構(gòu)建。

本研究通過(guò)解析超大城市的治理極限，增進(jìn)了對(duì)規(guī)模治理問(wèn)題的類型學(xué)認(rèn)知，為工作專班制的主題研究拓展了場(chǎng)景化的理論視角，也提供了超大城市新型治理模式的實(shí)踐依據(jù)。

（二）進(jìn)一步討論

規(guī)模問(wèn)題是超大城市需要長(zhǎng)期面對(duì)的根本性治理議題，而治理極限的存在則決定著超大城市的治理效能。不論是具有傳統(tǒng)科層制特征的常規(guī)治理模式，還是以工作專班制為代表的非常規(guī)治理模式，二者并非處于此消彼長(zhǎng)、絕對(duì)互斥的狀態(tài)，而是在治理極限的突破中均發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。常規(guī)治理模式憑借規(guī)章明確、分工清晰、任命規(guī)范等屬性，為超大城市搭建了穩(wěn)定的治理架構(gòu)。非常規(guī)治理模式則以結(jié)構(gòu)靈活、反應(yīng)敏捷、積極創(chuàng)新等作為優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)了常規(guī)治理模式所暴露出的結(jié)構(gòu)僵化、慣性守舊等短板，提升了治理者在面對(duì)非常規(guī)任務(wù)時(shí)的處置能力。

在未來(lái)的超大城市治理中，政府應(yīng)構(gòu)建融合型治理模式，不斷挖掘常規(guī)治理模式與非常規(guī)治理模式間的有機(jī)協(xié)調(diào)路徑，在規(guī)模治理的穩(wěn)定性與靈活性之間尋求平衡點(diǎn)。

在融合型治理模式中，常規(guī)治理模式與非常規(guī)治理模式可實(shí)現(xiàn)相輔相成、有機(jī)兼容，確保超大城市治理兼具規(guī)范性、專業(yè)性與靈敏性。治理者可將常規(guī)治理模式作為基礎(chǔ)技術(shù)，處理日常大部分的常態(tài)化任務(wù)。當(dāng)出現(xiàn)新型任務(wù)時(shí)，治理者可引入非常規(guī)治理模式作為補(bǔ)充，采用工作專班等輕量化組織，快速下沉到具體場(chǎng)景中進(jìn)行事務(wù)處置。

在治理任務(wù)發(fā)生變化時(shí)，融合型治理模式可實(shí)現(xiàn)兩種模式間的動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)化。當(dāng)非常態(tài)化任務(wù)演變?yōu)槌ＴO(shè)治理議題時(shí)，治理者應(yīng)通過(guò)制度更新、結(jié)構(gòu)重塑等途徑，推動(dòng)非常規(guī)治理模式向常規(guī)治理模式轉(zhuǎn)化。當(dāng)常規(guī)治理模式無(wú)法適應(yīng)復(fù)雜治理任務(wù)時(shí)，治理者應(yīng)在革除嚴(yán)重落后于任務(wù)需求的組織要件后，適當(dāng)嵌入非常規(guī)治理模式的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、運(yùn)作原則等優(yōu)勢(shì)要素。

對(duì)于融合型治理模式的深入探討，將推動(dòng)超大城市治理的理論建構(gòu)與實(shí)踐發(fā)展，從而不斷突破現(xiàn)有治理極限，拓展規(guī)模治理的有效邊界。從更深遠(yuǎn)的意義來(lái)看，我國(guó)政府對(duì)于超大城市治理極限的探索性突破，也體現(xiàn)出中國(guó)治理制度、治理體系和治理能力始終處于守正創(chuàng)新的狀態(tài)，并致力于在復(fù)雜動(dòng)態(tài)的治理環(huán)境中開(kāi)拓人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展道路。

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Special Working Group System： The Innovation Mechanism and

Path Selection to Deal with the Limits of Megacity Governance

Abstract： In the process of governance， megacities increasingly show the trend of multiple demands， superposition of problems， and frequent risks. The conventional governance model based on bureaucracy as organizational logic also exposes practical shortcomings such as cross-functionality between departments， poor collaboration and delayed resource scheduling， which lead to unbridgeable problems of scale governance. On the basis of constructing the multi-dimensional model of megacities governance limits， we focus on the special working group system， discuss its innovative and institutionalized mechanism as an unconventional governance model， in order to explore the breakthrough paths of governance limits. It finds that there is an incomplete adaptation between complex governance tasks and conventional governance models in megacities. The limits of megacity governance are generated in seven dimensions， including content， space， time， member， elasticity， innovation and cost. The special working group system is a new governance model. Through the links of innovation substantializing， innovation scaling， innovation standardizing and innovation legalizing， the institutionalization of innovation is achieved. It complements the conventional governance model， shaping a governance path that is both normative and flexible， and effectively breaking through the governance limits of megacities.In the future， the government should further promote the standardization and legalization of the special working group system， build an integrated governance model with organic coordination between conventional and unconventional governance models， implement dynamic breakthrough of the governance limits， and expand the effectiveness boundary of China's megacity governance.

Keywords： Megacity; Scale Governance; The Limits of Governance; Special Working Group System; Innovation Mechanism