摘 要：數(shù)字技術賦能政府治理已經(jīng)成為推進政府治理現(xiàn)代化的重要舉措。運用時間政治學理論，構建一個融入時長、節(jié)奏、時機的技術制度化分析框架，對“ZZIC平臺”“民心網(wǎng)”“接訴即辦”的比較案例分析發(fā)現(xiàn)：技術制度化是數(shù)字技術與科層體系不斷迭代演化的結果；時長沉淀下的科層體系對數(shù)字技術賦能的認知構成技術制度化的基礎；關鍵行動者或組織對此的認知、理解和遵從受結構性約束存在顯著差異，表現(xiàn)為技術制度化進程中的張弛有度或節(jié)奏紊亂，進而影響到其對法治化規(guī)范時機的把握，決定了數(shù)字政府治理平臺的效能發(fā)揮及其迭代演化進程，構成理解技術制度化的時間機制。時間作為底層機制對因素性機制條件組態(tài)的影響機理，有助于揭示數(shù)字技術與科層體系互構的迭代規(guī)律。

關鍵詞：制度化；數(shù)字治理平臺；時間機制

一、問題的提出

數(shù)字技術賦能政府治理創(chuàng)新已經(jīng)成為推進政府治理現(xiàn)代化的重要舉措。地方政府以數(shù)字政府治理平臺為載體，按照“民眾通過多渠道提出訴求—訴求匯聚至互動平臺—平臺分揀督辦相關部門回應訴求—民眾評價訴求辦理情況—平臺評價辦理部門—根據(jù)評價結果予以激勵”運行邏輯，有效提升了政府回應的效率和質量。通過對“ZZIC平臺”“民心網(wǎng)”“接訴即辦”的比較分析發(fā)現(xiàn)：三個數(shù)字政府治理平臺均遵循上述運行機制，但三個平臺的效能發(fā)揮及發(fā)展境遇存在較大差異。始于2010年的ZZIC目前基本處于停滯狀態(tài)；黨的十八大后，“民心網(wǎng)”突飛猛進，但合并到“8890”平臺和政務熱線后，呈現(xiàn)出動力不足的狀態(tài)；相對而言，2019年開始運行的“接訴即辦”平臺通過法治化、制度化的推動，至今保持較好的發(fā)展勢頭。由此提出本研究的問題：為什么遵循相同運行機制的數(shù)字政府治理平臺的效能發(fā)揮及發(fā)展境況存在較大差異？

既有研究大多是對數(shù)字政府治理平臺開展的個案研究，往往聚焦于三個案例的共性運行機制進行不同角度的闡述。倘若采取縱貫性審視，上述三個案例本質上是一個數(shù)字政府治理創(chuàng)新隨技術和組織不斷互構、迭代演化的過程。數(shù)字時代政府治理創(chuàng)新隨技術革新的不斷迭代已經(jīng)引起學術界的關注。與其相關的研究主要分布在政府創(chuàng)新可持續(xù)性等方面。例如，基于地方政府創(chuàng)新獎的數(shù)據(jù)[1]，從社會嵌入[2]、上下聯(lián)動[3]、創(chuàng)新能力構建[4]等不同的視角考察了政府治理創(chuàng)新及其可持續(xù)性的影響機理。更多的研究聚焦于政府治理創(chuàng)新個案，揭示出創(chuàng)新主體自主性、目標群體價值兼容性和創(chuàng)新內(nèi)容可調(diào)適性等對創(chuàng)新可持續(xù)的影響過程和機理[5]?；凇爸贫龋瓕嵺`”松散耦合關系的研究，發(fā)現(xiàn)“政績安全區(qū)”機制的有效運轉是地方政府治理創(chuàng)新效能及其可持續(xù)性的關鍵動力機制[6]。然而，對政府治理創(chuàng)新可持續(xù)性的考察主要集中于其存續(xù)時間，較少置于長時段、跨案例比較的維度考察其迭代演化過程及機制。

數(shù)字政府治理本質上是數(shù)字技術嵌入科層體系并與之互構的動態(tài)過程。技術與組織互構論認為信息技術的應用是否成功既取決于技術本身的可互構性，也取決于組織結構的可互構性[7]。隨著信息技術革新及其在組織中的應用，技術與組織的互構關系已經(jīng)從預制性相互建構轉向迭代式互相建構[8]。這種迭代式建構為研究政府治理數(shù)字化轉型提供了一個動態(tài)的理論視角。對技術與組織迭代式互構的考察意味著將時間線拉長進行基于長時段的機制分析。已有研究已經(jīng)意識到時間的特殊性。比如，平臺技術的治理績效在時空條件的規(guī)約下呈現(xiàn)出配置性效率和適應性效率的差異性特征[9]；把時間帶入任務屬性在特定政策變遷中考察時間的作用[10]等。此外，時間社會學領域有關數(shù)字技術對社會運行的加速效應的討論，已經(jīng)初步揭示出時間的支配性[11]。歷史制度主義理論有關“時間中的政治”“時間嵌入”“時間秩序”的討論已經(jīng)切中時間作為一種機制的理論可能性[12]，改變了時間作為探索社會機制中的“旁白”地位。但是，大多數(shù)現(xiàn)有研究往往將時間作為記錄其他變量影響技術與組織產(chǎn)生階段差異的載體或符號，尚未將其本身作為一種機制探討時間對技術與組織互構的影響。

為了回應上述問題，本研究嘗試將“時間”從影響因素的“背景或注腳”中找回來，通過構建一個融入時長、節(jié)奏、時機的技術制度化分析框架，運用求異法和雙層理論考察影響鄭州市ZZIC、遼寧省民心網(wǎng)、北京市“接訴即辦”效能發(fā)揮及發(fā)展境遇差異的因素，揭示長時段視域下技術與組織互構動態(tài)演進的時間機制。在此視域下，技術制度化的本質是隨時間機制形成的數(shù)字技術與組織互構的“產(chǎn)物”。時間成為一種底層機制影響著中層機制的效應發(fā)揮，構成技術與組織互構并進一步制度化的關鍵。對此的研究有助于走出質性分析中的“時間盲區(qū)”[13]，使得理論構建具有動態(tài)性和飽和性，有助于揭示數(shù)字技術與科層體系互構的迭代規(guī)律，拓展數(shù)字政府治理研究的理論空間。

二、基于時間機制的技術制度化分析框架

數(shù)字技術與科層體系的互構循著相互調(diào)適的因果鏈漸序展開。正如“X對Y的影響是因為X在合適的時間分別啟動了a、b、c，才產(chǎn)生了Y”[14]，理論上，實踐界追求數(shù)字技術與科層體系的互構能夠達至互嵌調(diào)適的狀態(tài)，表現(xiàn)為組織及其成員對數(shù)字技術賦能組織績效的制度化遵循。本研究將其界定為技術制度化，強調(diào)數(shù)字技術與科層體系互構迭代的制度化過程。作為一種歷時性“過程”的制度化，是回報遞增、承諾遞增、日益客觀化三種不同機制相互強化的共同產(chǎn)物，強調(diào)物質激勵、身份認同、思想信念的作用[15]。本研究構建基于時間機制的技術制度化分析框架，將時長、節(jié)奏和時機納入技術與組織互構乃至實現(xiàn)制度化的過程。時長強調(diào)科層體系對技術治理的共同信念在長時間段中的日益客觀化與“沉淀”；節(jié)奏是技術周期和政治周期疊加形成的支配性力量，需要關鍵行動者的理性選擇才能實現(xiàn)節(jié)奏把握的張弛有度。時機是外在規(guī)范與內(nèi)在認知契合的臨界點，需要組織化推動下的法治化，為外在規(guī)范形塑內(nèi)在認知提供合法性保障。

如圖1，數(shù)字政府治理平臺運行機制諸要件按照時序出現(xiàn)在時間軸上。既有研究往往將時間軸視為客觀存在的標尺，忽視了時間的社會屬性，從而沒有給予其“機制”的定位和循此機制而產(chǎn)生的支配力。事實上，時間不僅僅是一種量的測量。復雜的意義結構借助時間這個媒介得以產(chǎn)生、傳播，并成為具有支配日常行動的、強有力的制度規(guī)范。時間作為一種機制，體現(xiàn)為上述不以個體、組織的意志為轉移的支配力，在特定領域驅動著人們在合適的時間做出相應選擇。個體和組織遵循時間這一底層機制才能對政府回應性產(chǎn)生賦能效應，不遵循或不嚴格遵循就會導致節(jié)奏紊亂，影響到數(shù)字技術的賦能效應。機制是促使行動者按所定軌道行動并形成某一領域穩(wěn)定秩序的安排，調(diào)整組織行為和領域行為[16]。這一判定隸屬于一般意義的機制，更多地將機制視為組織制度設計的一部分，容易陷入理性選擇決定論的認知循環(huán)，并將其歸為關鍵行動者的理性選擇，一定程度上忽視了對時間不以個體、組織意志為轉移這一底層邏輯的遵循。

（一）時間機制的認知維度：時長沉淀形塑技術制度化的認知規(guī)范

以往研究已關注數(shù)據(jù)集本身的時間維度[17]、大數(shù)據(jù)可用性的速度維度和由數(shù)據(jù)產(chǎn)生的時間性的社會技術形式[18]，并解讀“數(shù)據(jù)時間性”中知識和行動的速度與多樣化的社會節(jié)奏、技術銘文、其他優(yōu)先事項間的權衡密切相關[19]。但大多數(shù)研究傾向于探討數(shù)字技術對社會運行的加速效應，鮮少深入分析數(shù)字技術在時長沉淀中的迭代效應，從而忽視了時間維度的滯后性，即價值體系的變革較工具的變革需要更長的時間才能形塑出來。時間是觀念、制度和信念演變的界限。技術治理往往需要借助一種可以內(nèi)化于個體的符號表象中介——認知維度，塑造行動者賦予客體或活動的意義。行政主體賦予技術治理的“意義”并非一蹴而就，只有在持續(xù)不斷的互動中才能逐漸浮現(xiàn)，并轉化為對技術治理的認知。首先是技術治理“意義”在組織內(nèi)部與組織間的互動交往過程中被廣泛接受并逐漸“習慣化”；然后通過對技術治理對象、方式、目標、效用、適用性等歸納和理論化，實現(xiàn)組織對技術治理“意義”認知的正向強化；最后通過共識的“沉淀”促進技術治理“意義”認知的不斷擴散，在代際和區(qū)域之間完成迭代傳遞。

認知規(guī)范意義上的制度化表現(xiàn)為共同信念隨技術與組織互構、不斷復制和強化的動態(tài)過程。自我強化的完成是“遲滯的時間”在個體層面和組織層面的延展。只有經(jīng)過時長沉淀才能形塑數(shù)字賦能科層體系回應民意的內(nèi)在規(guī)范。第一，數(shù)據(jù)生成的實時性和基于預設算法數(shù)據(jù)分析的敏捷性超過了社會認知形成共識的速度。數(shù)據(jù)處理輔助決策的速度與決策者、執(zhí)行者及目標群體認知濡化后形成共識的速度之間處于失衡狀態(tài)，造成技術與組織互構間存在大量時間滯后性。第二，行政主體具有軟抵抗、隱性抵抗技術性支配力量的自主性。數(shù)字技術并不是一經(jīng)引入科層體系就立刻會被行政主體接受、認可，并迅速促使組織變革。行政主體會抵觸其所不了解的新技術，導致技術制度化必須經(jīng)歷一個行政主體接受與認可新技術的長時間積累過程。第三，傳統(tǒng)政府治理“正反饋”形成過程中的轉化成本限制了數(shù)字政府治理認知的提升。在數(shù)字政府創(chuàng)新的初始階段，支持“正反饋”的學習效應與協(xié)同效應共同促進行政主體對傳統(tǒng)政府治理的正式與非正式規(guī)則的認可。第四，只有當行政主體在具體情境中體驗到數(shù)字技術帶來的績效改善，其對數(shù)字技術賦能政府治理的認同感與接受度才能真正內(nèi)化。

（二）時間機制的節(jié)奏維度：政治周期影響關鍵行動者的節(jié)奏把握

技術制度化的本質是數(shù)字技術賦能政府治理認知規(guī)范的內(nèi)化。在此過程中，關鍵行動者對認知規(guī)范內(nèi)化的節(jié)奏把握至關重要。節(jié)奏是由“一個地點、一個時間和一次能量消耗之間的相互作用”構成的[20]。作為時間機制的要件，節(jié)奏表現(xiàn)為基于周期性影響而產(chǎn)生的支配力。置于政治行政情境，政治周期、換屆周期構成影響關鍵行動者選擇的政治性節(jié)奏。同時，數(shù)字政府治理平臺的應用與擴散還存在著典型的技術性節(jié)奏，即技術革新的演進歷程及其支配力。隨著新一代信息技術、人工智能技術的革新迭代，政府治理數(shù)字化轉型從最初以BBS為技術支撐的Web1.0，轉向網(wǎng)頁版多元渠道匯聚為技術支撐的Web2.0，再到平臺技術為支撐的“互動與辦事”集成式回應的Web3.0，以及人工智能技術驅動的數(shù)智政府治理AI+政府治理新階段。

源于技術演進內(nèi)在規(guī)律的技術性節(jié)奏和源于政治周期等制度性因素的政治性節(jié)奏都是客觀的。然而，關鍵行動者對兩種節(jié)奏的把握帶有主觀選擇的意味。關鍵行動者對技術與組織互構節(jié)奏的把握受到以下三個方面的影響：第一，組織在對新技術認知不足的情況下，只關注技術“賦能”的潛在優(yōu)勢，并基于樂觀預期推進實施，卻忽視了技術“負能”對組織重構可能帶來的不穩(wěn)定性，表現(xiàn)為操之過急導致的節(jié)奏紊亂。第二，組織領導對成員的新技術認知水平把握不當，也是節(jié)奏紊亂的重要原因。組織領導既可能低估成員對數(shù)字技術的認知而較多干預，導致節(jié)奏紊亂；也可能高估成員對數(shù)字技術的認知而遭遇抵觸，導致節(jié)奏紊亂。第三，任期及由此產(chǎn)生的政治流動問題是關鍵行動者節(jié)奏把握失衡的重要原因。節(jié)奏紊亂源于任期作為政治時間形式的震蕩效應，往往導致政策穩(wěn)定性、持續(xù)性的問題[21]。前任官員的離任去向對繼任者的影響同樣不可忽視[22]。

作為一種時間機制，節(jié)奏對技術與組織互構有著制約或加深的兩面性。節(jié)奏紊亂制約技術與組織互構，節(jié)奏張弛有度為互構提供動力支持。節(jié)奏張弛有度以分散的、非正式的或高度正式化的規(guī)則設定、監(jiān)督與獎懲活動為基礎，在主體權威的驅動下，制約或使能行動者及其行動。需要特別強調(diào)的是，節(jié)奏的張弛有度也是處理技術和組織互構中效率、價值、組織文化張力關系的一個體現(xiàn)。從制度的規(guī)制性要素看，強制推動是指具備高位勢能的推動者運用組織化的監(jiān)督考核、獎勵懲罰機制，約束組織成員接受組織新理念、新技術、新方案的方式。組織中的關鍵行動者往往基于考核壓力和任期困境，通過強制推動的方式希望盡快推動組織變革、實現(xiàn)績效提升，多表現(xiàn)出短期化行動的績效導向。對短期績效和效率的追求使得強制推動遮掩了組織技術變革中的價值、文化、認知因素，成為引發(fā)節(jié)奏紊亂的根源。為了規(guī)避強制推動帶來的節(jié)奏紊亂，技術與組織互構不僅需要關鍵行動者充分認識新技術的特性，尤其是組織成員對新技術的認知和接受程度，還需要平衡效率與價值、文化、認知的關系。唯其如此，節(jié)奏機制才能持續(xù)為技術與組織互構提供動力支持。

（三）時間機制的時機維度：外在規(guī)范與內(nèi)在認知的契合與強化

制度化是一個外在規(guī)范不斷轉化為內(nèi)在認知的過程。盡管內(nèi)在認知和自覺遵從是制度化的高級階段，但是內(nèi)在認知并不會自然而然地整體性達致。個別的、部分的內(nèi)在認知如何擴展為整體性的內(nèi)在認知，取決于外在規(guī)范與內(nèi)在認知的契合程度和時機把握。作為一種組織行動，外在的約束和內(nèi)化了的自覺認知并非由個體累加而成，而需要以正式規(guī)則為基礎的外在約束。但是，法治化不會因為法規(guī)出臺而立即被行為主體遵守，而是一個制度的規(guī)制性與規(guī)范性兩大基礎要素的正反饋強化的結果。時機之所以成為關鍵機制，在于對規(guī)制性要素和規(guī)范性要素正反饋強化的識別。時機構成事件變化的時刻和條件。特定因素的組合所啟動的機制只在特定的較短時間點內(nèi)發(fā)揮作用。一旦錯過時機，在此前或此后都不存在這種效應[23]。抓住規(guī)范制度化時機就是要發(fā)揮規(guī)范系統(tǒng)對行動者行為的限制與使能作用。制度的規(guī)范系統(tǒng)包含了價值觀和規(guī)范，前者指行動者所偏好的觀念或所需要的、有價值的觀念，后者規(guī)定追求所要結果的合法方式或手段，兩者通過內(nèi)化和實踐而具有穩(wěn)定性。法律的強制功能與其規(guī)范性、認知性功能并不等同。法律主要依靠認知性與規(guī)范性要素在建構意義與集體理解中實現(xiàn)影響。條例這類行政自我規(guī)制的法治化，屬于規(guī)制和規(guī)范的中間地帶，可以理解為一種帶有強制性的規(guī)范。法治化以價值觀與規(guī)范的方式規(guī)定、期待或預言行動者的行為，并在觀念上持續(xù)內(nèi)化，行動者明確自身身份的權利、責任和義務，為技術制度化提供規(guī)范性支撐。

值得注意的是，時機與時長和節(jié)奏的關系并非孤立的。時機是時長累積到一定程度的自然結果，不僅是一個由關鍵行動者對節(jié)奏把握的節(jié)點選擇，更是一個經(jīng)過時長沉淀到科層體系初期內(nèi)驅力衰減臨界值之前，通過法治化的外在約束實現(xiàn)內(nèi)化的一個理性選擇。從這個意義上審視，時機是特殊的“節(jié)奏”。在數(shù)字賦能科層體系回應民意的內(nèi)在規(guī)范和節(jié)奏張弛有度的共同作用下，技術與組織的互構趨于穩(wěn)定性。這一穩(wěn)定狀態(tài)是內(nèi)驅力臨界值之前的平臺期，政府需要抓住規(guī)范制度化時機將其固定下來，通過立法的方式，為技術與組織互構的穩(wěn)定狀態(tài)提供合法性支撐和兜底性保障，最終實現(xiàn)技術制度化。而一旦錯失規(guī)范制度化時機，技術與組織互構的穩(wěn)定狀態(tài)便會面臨威脅和節(jié)奏紊亂。

綜上所述，時間作為底層機制本質是不以人和組織意志為轉移，且支配著行動者的規(guī)律性認知，使其知曉長時間累積會逐步深化多元行動主體的技術治理認知，應順應與把握技術與組織互構的節(jié)奏，抓住時機將科層體系對數(shù)字政府治理規(guī)律的認知制度化。時間作為底層機制與中層因素性機制構成互補關系。二者只有建立起正反饋效應，才能在思想信念、物質激勵與身份認同的共同作用下完成技術制度化并進入下一個迭代周期，表現(xiàn)為數(shù)字政府治理平臺隨著時長、節(jié)奏、時機等時間機制的不斷迭代升級而自我強化。

三、技術制度化中的時間機制：基于比較案例的分析

（一）研究方法與案例選擇

為避免單案例研究中“循環(huán)式論證”與低外部效度的弊端，本研究交叉運用求異法和雙層理論，從單因解釋走向多因分析，探討相同運行機制與不同的條件組態(tài)下數(shù)字政府治理平臺的效能發(fā)揮和發(fā)展境遇，揭示時間作為底層機制對條件組態(tài)的影響機理，使得研究結論更具穩(wěn)健性與普適性[24]。

本研究選取鄭州市信息中心（ZZIC）、遼寧省民心網(wǎng)、北京市“接訴即辦”作為案例分析對象，基本緣由在于：第一，三個案例都依托數(shù)字技術建立了一套“民意輸入、訴求分揀督辦、訴求辦理回應、民眾評價反饋、根據(jù)評價或反饋問責或獎勵”的運行機制，但它們的效能發(fā)揮和發(fā)展境遇卻各不相同。這符合求異法依靠最大相似原則選擇案例，以“差別復制”來探究出現(xiàn)不同結果的影響因子的論證邏輯（見圖2）。第二，三個案例在各自條件組態(tài)下的效能發(fā)揮和發(fā)展境遇差異性明顯，分別構成負面案例、半負面案例、正面案例（見表1）。通過運用以因素與機制為核心的“半負面案例比較法”[25]，有助于展現(xiàn)不同影響因素對時間機制運作的促進或抑制效應，強化本研究對技術與組織互構中時間機制真實有效性的檢驗。第三，三個政府治理平臺的發(fā)展歷程具有典型性和代表性。數(shù)字政府治理創(chuàng)新大多經(jīng)歷了“早期領導權威推動、之后經(jīng)歷停滯或中斷、隨后因為某個契機重新開啟”的演進過程。將長時段的縱向比較分析和跨地域的橫向比較分析結合起來開展比較案例研究，可以更好識別和論證技術制度化的時間機制。第四，研究使用的案例資料主要源于數(shù)字政府治理平臺官網(wǎng)公布的受理、派單、辦理、考評等數(shù)據(jù)，以及政府文件、學術論文、新聞報道、書籍及微信公眾號推文等。多種信息源相互補充與佐證有助于提升研究的信度。

（二）技術形塑認知的滯后性與互構迭代的時間沉淀

1.技術—認知的滯后性：早期探索遭遇體系性“軟抵抗”

數(shù)字技術與科層體系互構受多重因素的影響表現(xiàn)為不同的進度和質效。行政主體對數(shù)字技術的采用及其賦能政府治理有效性的感知和認知，在早期、中期、后期表現(xiàn)出顯著的階段性差異，尤其體現(xiàn)在組織中關鍵行動者和其他成員的認知的早晚和深淺上。具體到ZZIC的發(fā)展歷程，在科層體系引入新技術初期，盡管ZZIC的運行建立起符合數(shù)字政府治理平臺一般規(guī)律的制度，包括全天24小時受理網(wǎng)民訴求、每月定期開通“網(wǎng)評窗口”讓網(wǎng)民評價各級部門訴求的辦理質量、制作并發(fā)布《網(wǎng)民反映問題辦理情況周報》等5種周（月）報，以持續(xù)跟蹤督辦各級部門事項的辦理，且結果與各級部門年終的績效考核直接掛鉤等。但是，當時鄭州市政府、各區(qū)縣對ZZIC帶來的工作運行機制轉型并不太適應?；貞院椭卫硇芴嵘谋澈笫窍鄬σ酝墓ぷ髁吭黾雍蛦栘焿毫Φ脑龃螅纱藥淼谋г箾_淡了群眾獲得感轉化為行政主體的價值感。低技術接受度和個體信息技術能力增加了基層公務員的技術增負感[26]，降低了目標群體價值兼容性，使其對政府創(chuàng)新的價值認同度和支持也隨之降低，并采取特定的方式敷衍、不重視創(chuàng)新的執(zhí)行。這些軟抵抗的行為最終會對政府創(chuàng)新的效能發(fā)揮造成挑戰(zhàn)[27]?？茖芋w系對技術撬動民意回應的認知處于初級階段，往往演變成對新技術的隱性軟抵抗，進一步加劇組織對新技術的認知滯后性?？梢姡姓黧w的技術治理認知重塑是一個復雜的時長累積過程。在具體行動者作為技術與組織互構的主體情境下，技術的運用不單由技術自身的屬性和功能決定。不同的行政文化和制度環(huán)境同樣決定政府是否有效利用技術促進公民參與[28]。這種復雜而緩慢的過程恰恰積累了時間作為一種機制的支配性力量。行政主體需要在長時間的互動中不斷重塑認知，最終得以形成、深化技術治理的內(nèi)在規(guī)范。

2.技術—認知的迭代性：后期創(chuàng)新源于時間沉淀的力量

技術和認知的迭代性源于時長沉淀的力量。長時段研究有助于挖掘更加深層次的因果機制[29]。隨著時間的推移和以人民為中心的價值融入，各類數(shù)字技術的集成型創(chuàng)新效能不斷顯現(xiàn)。民心網(wǎng)的政務熱線整合改變了運行機制中的關鍵環(huán)節(jié)。但是，離開了紀委監(jiān)委的制度賦能，政務熱線平臺亟待尋找新的驅動力。而“接訴即辦”的技術迭代體現(xiàn)在平臺整合型政民互動、“熱線＋網(wǎng)格”的“兩網(wǎng)”融合模式，借助前期積累的網(wǎng)格化管理實現(xiàn)了對治理基礎薄弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)街區(qū)的精細化、精準化治理。因此，前期形成的較為成熟的、集成型技術治理體系，在組織化的推動下實現(xiàn)了數(shù)字政府治理創(chuàng)新的迭代升級。在技術與組織互構的持續(xù)迭代中，身處其中的關鍵行動者和其他成員的技術治理思維、認知亦在時間沉淀中自我強化，推動技術治理共識的“沉淀”及其在科層體系中的擴散。ZZIC、民心網(wǎng)、接訴即辦等數(shù)字政府治理平臺中的對民意的回應機制，與黨對科層體系堅持以人民為中心宗旨意識的引領，在時長沉淀下逐漸塑造出“數(shù)字賦能科層體系回應民意”的內(nèi)在規(guī)范。一旦忽視了或者不遵循時間沉淀下的認知規(guī)范，無論在實踐界還是理論界，都難以系統(tǒng)性理解和構建數(shù)字政府治理創(chuàng)新的全貌。

（三）結構張力中關鍵行動者對節(jié)奏把握的選擇與調(diào)適

前述技術維度的變革側重于技術塑造“以人民為中心回應性”認知的沉淀效應。組織變革維度則側重于推動者對技術與組織互構迭代的節(jié)奏把握。在實現(xiàn)技術制度化之前，領導權威推動和組織化推動作為外在規(guī)范力量，均難以脫離制度情境對領導個體及組織運作機制的結構性框定。結構性框定中的張力影響到外在規(guī)范推動者的節(jié)奏把握，成為影響不同數(shù)字政府治理平臺效能發(fā)揮差異的關鍵因素。

1.節(jié)奏紊亂：領導權威推動受任期影響導致創(chuàng)新停滯

數(shù)字技術嵌入科層體系的程度及其效能發(fā)揮往往受制于主要領導權威推動意愿和決心。正如ZZIC的運作是主要領導撬動地方科層體系回應民意的創(chuàng)新。市委督查室只是領導權威推動的組織載體，ZZIC并未形成組織化推動的制度化。一方面，在組織結構上，ZZIC雖形成了160余人的垂直辦理人員隊伍，但組織結構松散，跨部門訴求需多次轉辦，協(xié)調(diào)成本高。另一方面，在行政文化上，ZZIC并沒有形成數(shù)字賦能科層體系回應民意的內(nèi)在規(guī)范為組織化推動提供內(nèi)生性動力。領導權威推動存在限度。主要領導晉升調(diào)離后，ZZIC的存續(xù)經(jīng)歷了一定的波折。盡管繼任官員會特別謹慎對待前任的政策，尤其當前任晉升到能夠管理其繼任者的更高層次職位時，繼任者往往缺乏動力去改變前任的政策。但是，隨著2012年7月鄭州市政府開始大力推進20個城中村的改造工作，由此引發(fā)的大量民意訴求井噴式涌向ZZIC。作為重點、中心工作的城中村改造和作為依靠民意提升行政效能的ZZIC事實上構成了領導注意力的競爭性沖突。在此情境下，ZZIC的回應效率大大弱化并逐漸退隱。這表明了主導者的離任并不完全是ZZIC基本停滯的根本原因。繼任者的注意力轉向城中村改造，但由此引發(fā)民眾訴求表達大量涌入ZZIC，影響到中心工作的推進，使得繼任者不得不淡化ZZIC的功能發(fā)揮。由此可見，領導權威推動面臨著任期影響和政策認知及目標沖突的多重影響，導致數(shù)字政府治理平臺效能發(fā)揮和發(fā)展境遇受到顯著影響。但領導任期及流動性顯然扮演著觸發(fā)器的作用，使得數(shù)字政府治理平臺的運行表現(xiàn)為節(jié)奏紊亂，影響到動力機制的穩(wěn)定性。

2.張弛有度與節(jié)奏紊亂的交匯：組織化推動的不確定性限度

組織化是現(xiàn)代社會的基本特征，為組織的集體行為提供合乎理性的路徑。組織化推動既要具備系統(tǒng)、穩(wěn)定的組織結構，也要有蘊含組織成員共同價值觀的組織文化的內(nèi)在規(guī)范，將組織中僅依靠領導權威推動的意愿逐漸內(nèi)化成組織成員協(xié)同的“組織化”意愿。相對而言，組織化推動比領導權威推動具有更強的穩(wěn)定性，更可能趨近節(jié)奏的張弛有度。具體到“接訴即辦”案例，組織化推動并保持較強穩(wěn)定性的特征較為明顯。市委作為組織化推動的主體，是“接訴即辦”深入發(fā)展的動力源?！敖釉V即辦”平臺根據(jù)民眾對訴求辦理“響應率”“滿意率”“解決率”的評價，對各級部門的辦理績效進行動態(tài)排名。市委書記定期主持召開區(qū)委（部門黨組）書記月度工作點評會，各區(qū)委書記定期召開街鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨（工）委書記點評會，并對排名靠后的街鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行約談、問責。

但是，處于全面深化改革的治理轉型期，組織推動的主體存在較大差異，可能因為關聯(lián)的改革導致關鍵行動者節(jié)奏把握的不穩(wěn)定性。民心網(wǎng)的推動主體為L省紀委監(jiān)委。黨的十八大后，在中央加強反腐敗斗爭和黨風廉政建設的背景下，各級紀檢監(jiān)察機構獲得制度性支持，為民心網(wǎng)的運行注入了強大的推動力。民心網(wǎng)設置“五星評價制度”，根據(jù)網(wǎng)民評價綜合考評各級部門事項辦理的滿意度、辦結率、查實率、綜評分、優(yōu)秀率等，并參照考評結果實施與績效考核掛鉤的“動態(tài)排名機制”。紀檢監(jiān)察機關通過組織化的政治權威推動政府部門回應、解決民眾訴求的治理績效。自2017年4月以來，民心網(wǎng)累計為民辦事突破52.6萬件，回應社會關切問題54.5萬個，群眾滿意率達89.6%[30]。2019年，L省紀委監(jiān)委推動改革，強調(diào)監(jiān)督功能，將民心網(wǎng)轉為省政府主導的“8890”平臺，并于2021年升級為12345政務服務熱線。盡管政務熱線的運行基本機制與民心網(wǎng)相同，也建立了通行的好差評機制及與之配套的督辦、考核機制，但是與紀委監(jiān)委的外部監(jiān)督的推動相比，一定程度上弱化了對行政主體的約束力，呈現(xiàn)出動能不足的困境。

（四）法治化時機的漸進成熟與規(guī)范強化的理性選擇

隨著時間的推移，技術變遷維度“時間”的建構性圖式和組織變革維度“時間”的規(guī)制性規(guī)則得以相互強化，技術與組織進入良性互構狀態(tài)。外在規(guī)范與內(nèi)在認知總體上達到契合的時間節(jié)點。這意味著技術制度化時機到來。關鍵行動者或者組織化推動一旦能夠把握這個時間節(jié)點，就可以通過法治化的方式將外在規(guī)范與內(nèi)在認知的契合點固化下來，增強規(guī)范與認知契合的剛性約束。時機不僅蘊含約束性期待的“價值”，還標志價值發(fā)生的“時間”，其出現(xiàn)是建立在自我強化過程或路徑依賴上的。時機往往稍縱即逝。政策調(diào)整會加劇時機稍縱即逝的屬性。正因政策不斷調(diào)整，民心網(wǎng)先后升級并入了遼寧省委“8890”綜合服務平臺與12345政務服務熱線，導致紀委監(jiān)委在職能歸位后對其監(jiān)督力量逐漸弱化，技術與組織之間良性互構狀態(tài)被打破。一旦打破技術與組織互構的良性狀態(tài)，蘊含著約束性期待的時機也將無法出現(xiàn)。時機只可能在技術與組織良性互構狀態(tài)下出現(xiàn)，并反作用于鞏固良性互構的穩(wěn)定狀態(tài)。

相對而言，2019年北京市推進“接訴即辦”的時期，處于時長沉淀認知規(guī)范的成熟階段。北京市通過將領導權威和組織化推動有效結合的方式，推動著技術制度化時機的到來。2021年9月，北京市出臺《北京市接訴即辦工作條例》，以法治化的形式明確不同治理主體之間的權責關系，為“接訴即辦”實踐的后續(xù)發(fā)展奠定了基礎，實現(xiàn)“強制、規(guī)范和認知”三個維度制度化的互構。在技術變遷的時長沉淀與組織變革節(jié)奏張弛有度的共同作用下，行政主體逐漸對數(shù)字政府治理平臺的運作機制和效能發(fā)揮規(guī)律形成理性認知。法治化時機的出現(xiàn)不僅僅是工具層面的時間問題，更是包含了行政主體的價值觀與對其追求結果所采取的合法方式的規(guī)范，使行政主體清楚地認識到其“身份”的權利、責任以及被期待的行為，以適當性的邏輯為技術制度化的完成提供規(guī)范性支撐。

綜上所述，經(jīng)過對長時段、跨地域的比較案例分析發(fā)現(xiàn)，ZZIC、民心網(wǎng)、“接訴即辦”三者不同的條件組態(tài)對時間機制的遵從產(chǎn)生差異化的促進或抑制作用，最終導致三個平臺效能發(fā)揮和發(fā)展境遇的差異性結果。可以預見的是，隨著技術變遷維度下科層體系對總體性數(shù)字技術治理理念的逐漸深化，組織變革維度下推動者對技術與組織互構節(jié)奏把握張弛有度，技術與組織良性互構呈現(xiàn)穩(wěn)定狀態(tài)。在此基礎上，伴隨著行政主體日益清晰自身“身份”，技術制度化的時機也漸趨成熟，如此延展下去將會更加完整呈現(xiàn)技術與組織良性迭代式互構過程中的時間機制，豐富對數(shù)字政府治理創(chuàng)新的效能發(fā)揮影響機制的理解。技術與組織互構是一個不斷博弈與磨合的過程，這個過程事實上是對不同原初推動力的消耗。技術與組織互構的推進需要源源不斷的推動力，而節(jié)奏的把握是一個借力的過程。雖然，處理好技術和組織互構中效率、價值和組織文化之間的張力關系，把握準節(jié)奏獲取外部動力，才能為互構提供持續(xù)的動力支持。

四、結論、討論與不足

本研究在技術與組織互構的基礎上構建一個融入時長、節(jié)奏、時機的技術制度化分析框架，運用雙層理論和求異法對遵循相同運行機制的ZZIC、民心網(wǎng)、“接訴即辦”開展比較案例分析。求異法和雙層理論的結合，為通過比較案例開展多因素分析提供了可行性（見表2）。在基礎層關注核心自變量組織化推動，輔助層關注非中心變量：成熟的技術體系和法治化時機，由此構建長時段考察三個自變量影響數(shù)字政府治理平臺運行的時間機制。研究發(fā)現(xiàn)：技術制度化本質是數(shù)字技術與科層體系互構的深度，表現(xiàn)為隨時長沉淀科層體系對數(shù)字賦能回應性的主動認知、推動者對技術與組織互構漸進迭代節(jié)奏的把握以及法治化為保障的技術制度化，成為數(shù)字政府治理創(chuàng)新得以可持續(xù)并進入下一個迭代周期的關鍵。

本研究提出基于時間機制的技術制度化分析框架，旨在發(fā)現(xiàn)時間作為底層機制與因素性機制的互補關系。

第一，區(qū)別既有研究將底層機制混合進因素層機制，本研究通過強調(diào)時間機制不以人的意志為轉移的本質屬性以弱化行動者的能動性，試圖將底層機制從因素層機制中剝離開來。行動者只有在尊重時間機制本質屬性的前提下，發(fā)揮時間機制對規(guī)律性認知的支配性，才能在變化的時代“踩對點、跟上節(jié)奏、引領節(jié)奏”。行動者既要尊重數(shù)字賦能科層體系回應民意內(nèi)在規(guī)范的時長沉淀規(guī)律，也要把握好技術迭代周期性和任期政治性周期的平衡點，找到張弛有度的節(jié)奏，推動正向反饋的形成，并找準時機完成技術制度化的法治建構。否則，過度夸大行動者的能動性而忽視底層機制或基本規(guī)律的客觀性，將導致技術與組織的互構在很大程度上呈現(xiàn)出失序狀態(tài)。

第二，技術制度化是一個不斷迭代演化的動態(tài)過程，將時間機制納入分析之中，旨在強調(diào)行動者對時間機制、時間秩序的遵從，承認時間聯(lián)系模式在事件中的多元性[39]。本研究在長時間視域下發(fā)現(xiàn)“時長、節(jié)奏、時機”等時間機制影響技術與組織的進程、穩(wěn)定性和持續(xù)性。但是，時間機制的要件和時間作為機制本身還需要進一步討論。顯然，時間作為一種機制是將自然屬性的時間建構為社會機制的過程。作為社會機制的時間依賴于時間的三個要件，并分別形成“以時長-認知為基礎、以節(jié)奏-動力為關鍵、以時機-制度化為依歸”的迭代邏輯鏈條。

第三，數(shù)字技術迭代演進的過程不僅僅是一個與組織互嵌調(diào)適的過程，也是一個不同功能技術之間的交互過程。政民互動的技術演進及其與網(wǎng)格化管理、政民服務平臺、好差評制度的集成整合，是數(shù)字技術與組織互構的“產(chǎn)物”。數(shù)字政府治理平臺的集成屬性契合了民眾與政府“打交道”的整體性和便利性訴求。

第四，數(shù)字技術的革新往往讓人們迅速適應新技術，卻忽視了“舊技術”在新技術采納中的作用，由此導致數(shù)字政府治理創(chuàng)新研究鎖定于“短期效應”的境況。事實上，“過時的技術”并未消失，而是在其與組織互構中形塑為組織對技術的認知，并影響到新階段技術革新與組織變革的互構及其迭代演化，表現(xiàn)為長時段視域下的技術制度化過程。

最后，本研究選擇的三個案例具有一定的時間跨度，分布在不同層級政府，一定程度上增加了案例比較的難度。但是，時間跨度問題本身是本研究考察的關鍵入題點，即對政府治理創(chuàng)新開展長時段的縱貫性考察。既有研究發(fā)現(xiàn)政府的行政層級會影響到其對政府創(chuàng)新的采納和因地制宜的創(chuàng)新細化，但是本研究將三個案例的比較控制在基本運作流程和機制相同的前提下，時間作為一種機制是無差別的，并不會因為行政級別的高低而存在遵循要求上的差異。當然，對案例的調(diào)研資料方面還存在深度訪談的缺憾，對技術制度化時間機制的界定還有進一步發(fā)展的空間，留待學界同仁一起開拓。

參考文獻：

[1]俞可平.中國地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性（2000—2015）——以“中國地方政府創(chuàng)新獎”獲獎項目為例[J].公共管理學報，2009，16（1）：1-15.

[2]劉偉.社會嵌入與地方政府創(chuàng)新之可持續(xù)性——公共服務創(chuàng)新的比較案例分析[J].南京社會科學，2014（1）：87-93.

[3]谷志軍，黃衛(wèi)平.“上下聯(lián)動”：地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的影響因素分析[J].學術研究，2018（10）：59-64.

[4]郎玫，史曉姣.創(chuàng)新持續(xù)到創(chuàng)新深化：地方政府治理創(chuàng)新能力構建的關鍵要素[J].公共行政評論，2020，13（1）：158-176，200.

[5]鄭長旭.行為恰當、執(zhí)行溝通與制度化：地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)研究[J].中國行政管理，2020（1）：40-45.

[6]張翔，ZHAO Wenyao G.地方政府創(chuàng)新何以持續(xù)：基于“政績安全區(qū)”的組織學解釋——對一個縣級市“智慧市”項目過程的案例觀察[J].公共管理學報，2020，17（4）： 98-109.

[7]邱澤奇.技術與組織的互構——以信息技術在制造企業(yè)的應用為例[J].社會學研究，2005（2）：32-54，243.

[8]邱澤奇.專題導語：數(shù)字生態(tài)與數(shù)字治理[J].電子政務，2022（3）：2-3.

[9]余敏江，王磊.平臺型政府的“重層嵌套”組織結構及其制度邏輯[J].學術月刊， 2022，54（9）：73-85.

[10]管兵，羅俊.任務型組織的科層化——以A市城鎮(zhèn)化過程中的組織變遷為例[J].社會學研究，2023，38（6）：61-83.

[11]哈薩德.時間社會學[M].朱紅文，李捷，譯.北京：北京師范大學出版社，2009： 17-39.

[12]皮爾遜.時間中的政治：歷史、制度與社會分析[M].黎漢基，黃佩璇，譯.南京：江蘇人民出版社，2014：11-66.

[13]蒙克，魏必. 反思QCA方法的“時間盲區(qū)”：為公共管理研究找回“時間”[J].中國行政管理，2023（1）：96-104.

[14] MAHONEY J. Path dependence in historical sociology[J].Theory and society， 2000， 29（4）： 507-548.

[15]斯科特.制度與組織：思想觀念與物質利益[M].姚偉，王黎芳，譯.北京：中國人民大學出版社，2010：60-129.

[16]金東日.論機制[J].廣東社會科學，2014（5）：72-80.

[17]LETONDAL C， TABARD A， MACKAY W E.Temporal data and data temporality： time is change， not only order[M]. Boston： CHI 2009 Workshop on Interacting with Temporal Data，2009：1–4.

[18]KITCHIN R.Thereal-timecity？Big data and smart urbanism[J].Geojournal， 2014，79（1）：1-14.

[19]LEESE M，POLLOZEK S.Not so fast！ Data temporalities in law enforcement and border control[J].Big data amp; society，2023，10（1）：1-13.

[20]LEFEBVRE H.Rhythmanalysis：space，timeand everydaylife[M].London：Bloomsbury Academic，2004：15-19.

[21]唐賢興，堵琴囡.時間中的公共政策制定：一個概念化的分析框架[J].復旦學報（社會科學版）， 2015，57（6）：138-148.

[22]朱旭峰，張友浪. 創(chuàng)新與擴散：新型行政審批制度在中國城市的興起[J]. 管理世界，2015（10）：91-105， 116.

[23]葉成城，郝詩楠. 政治學研究中的時間性：因果機制與事件的時間狀態(tài)類型[J]. 復旦政治學評論，2019（1）： 205-237.

[24]高奇琦.從單因解釋到多因分析：比較方法的研究轉向[J].政治學研究，2014（3）：3-17.

[25]周亦奇，唐世平. “半負面案例比較法”與機制辨別——北約與華約的命運為何不同[J]. 世界經(jīng)濟與政治，2018（12）：32-59，157.

[26]徐曉日，焉超越.基層公務員技術增負感的生成機制研究——基于技術與組織互構理論[J]. 政治學研究，2023（3）：142-159， 172.

[27]鄭長旭.地方政府如何保持其創(chuàng)新的可持續(xù)性？——基于多案例比較的探索性研究[J].公共管理學報，2023，20（2）： 12-24.

[28]ZHANG F，F(xiàn)EENEY M K. Engaging through technology： the role of administrative culture and mandates[J].Public management review，2020， 22（10）：1423-1442.

[29]蔡瀟彬.皮爾遜的時間政治研究[J].國外社會科學，2016（2）：135-143.

[30]詹洪陶.民心網(wǎng)還利于民突破30億元受媒體關注[J]. 民心，2017（4）：7.

Time Mechanism for Technology Institutionalization：

A Comparative Case Study Based on Three Digital Governance Platforms

Abstract：Empowering government governance with digital technology has become an important measure to improve the modernization of government governance. Using the theory of time politics， we build a technical institutionalization analysis framework that integrates duration， rhythm， and timing. An analysis of comparative cases of ZZIC， Minxin Network， and immediate action after complaint shows that technical institutionalization is the result of the continuous iteration of digital technology and bureaucratic systems. The bureaucratic system's perception of the empowerment of digital technology under the precipitation of time forms the basis for technology institutionalization. There are significant differences in the cognition， understanding and compliance of key actors or organizations with this subject to structural constraints， which is manifested in the degree of relaxation or disorderly rhythm in the process of technological institutionalization， which in turn affects their grasp of the opportunity of legal regulation and determines the effectiveness of the digital government governance platform and its iterative evolution process constitutes a time mechanism for understanding technological institutionalization. As the influence mechanism of the underlying mechanism on the configuration of factor mechanisms and conditions， time helps to reveal the iterative laws of the mutual construction of digital technology and bureaucratic systems.

Keywords： Institutionalization; Digital Governance Platform; Time Mechanism