[摘 要]檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中行使調(diào)查權(quán)是履行法律監(jiān)督職責(zé)的必要手段。檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)是維護(hù)公益的必要抓手，賦予調(diào)查權(quán)具有與公益維護(hù)相當(dāng)?shù)膹?qiáng)制性也是推進(jìn)公益訴訟之所需。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)缺乏與維護(hù)公益相匹配的強(qiáng)制力，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在行使法律監(jiān)督職責(zé)及推進(jìn)公益訴訟中，受困于行政機(jī)關(guān)及被調(diào)查對(duì)象的掣肘。而檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)行使中所存在的規(guī)則依據(jù)滯后、法律授權(quán)不足、證明責(zé)任分配不清等問(wèn)題，消弭了行政公益訴訟應(yīng)有的制度優(yōu)勢(shì)。因此，為推進(jìn)行政公益訴訟高效運(yùn)行，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的剛性和有效性、明確調(diào)查權(quán)的屬性及運(yùn)行規(guī)則、細(xì)化調(diào)查權(quán)行使及相關(guān)配套規(guī)則的操作性規(guī)定、厘清調(diào)查權(quán)行使的內(nèi)容和方向，并對(duì)公益訴訟中獲取和出示的證據(jù)配置合理的證據(jù)規(guī)則。

[關(guān)鍵詞]檢察機(jī)關(guān)；行政公益訴訟；調(diào)查權(quán)；運(yùn)行研究

[中圖分類號(hào)]D923.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1671-8372（2025）01-0079-13

Study on the improvement of procuratorial organs’investigation power in administrative public interest litigation

LI hui-xun，ZHANG yu-qi

（College of Humanities and Law，Shandong University of Science and Technology，Qingdao 266000，China）

Abstract：The procuratorial organ’s exercising the investigation power in public interest litigation is the necessary means to fulfill the duty of legal supervision. It is a necessary starting point for safeguarding public interest，and also necessary for the promotion of public interest litigation to enfranchise the investigation power to be as compulsory as the maintenance of public interest. In practice，the investigative power of the procuratorial organs lack the coerciveness to match the maintenance of public interest，resulting in the procuratorial organs being constrained by administrative organs and the investigated objects in exercising their legal supervision duty and promoting public interest litigation. However，some problems exist in the exercise of investigation powers of procuratorial organs，such as delayed rule basis，insufficient legal authorization and the unclear distribution of the burden of proof，which eliminate the institutional advantages of administrative public interest litigation. Therefore，in order to promote the efficient operation of administrative public interest litigation and safeguard the national and social public interests，it is necessary to enhance the rigidity and effectiveness of the investigation power of the procuratorial organs，clarify the attributes and operating rules of the investigation power，refine the operational provisions of the exercise of the investigation power and related supporting rules，and clarify the content and direction of the exercise of the investigation power，and establish corresponding reasonable evidence rules for the evidence obtained and presented in public interest litigation.

Key words：procuratorial organs；administrative public interest litigation；investigation power；operational research

一、引言

現(xiàn)代意義上的公益訴訟肇始于20世紀(jì)六七十年代的美國(guó)，并由美國(guó)向全球逐漸推開(kāi)，其所涉及的范圍也從最初的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域擴(kuò)大至食品藥品安全、文化遺產(chǎn)保護(hù)、教育與性別歧視等領(lǐng)域[1]。黨的十八屆四中全會(huì)提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，開(kāi)啟了公益訴訟制度在我國(guó)的初步探索。我國(guó)公益訴訟以被訴主體劃分為民事公益訴訟和行政公益訴訟。民事公益訴訟的規(guī)定最早見(jiàn)于《中華人民共和國(guó)民事訴訟法（2012年修正）》（下文簡(jiǎn)稱《民事訴訟法》）第55條，該條文主要對(duì)污染環(huán)境和損害消費(fèi)者權(quán)益的行為作出了規(guī)定，并將原告限定為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”。自2015年最高人民檢察院發(fā)布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，檢察公益訴訟制度也在多個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域展現(xiàn)出顯著的影響力，并呈現(xiàn)出重要的法律價(jià)值和社會(huì)意義。由于民事主體不掌握公共權(quán)力，且其參與訴訟的能力有限，因此在公益訴訟制度設(shè)計(jì)中，檢察機(jī)關(guān)成了發(fā)起訴訟的當(dāng)然主體，在維護(hù)公益上發(fā)揮著越來(lái)越重要的監(jiān)督職能。

2015年，行政公益訴訟試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)，全國(guó)人大常委會(huì)在2017年6月修正了《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》），檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟自此具備了法律上的正當(dāng)性和合理性。隨后一系列司法解釋均在《行政訴訟法》的基礎(chǔ)上，對(duì)檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中辦案的原則和程序做了更為細(xì)致的規(guī)定，特別是在證據(jù)收集、檢察建議與磋商程序的適用、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)公益訴訟工作的監(jiān)督及執(zhí)行等方面，提供了詳細(xì)的依據(jù)，使之在發(fā)布至今仍是檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件的行為準(zhǔn)則。然而，現(xiàn)有行政公益訴訟中的檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)行使仍然面臨規(guī)范依據(jù)不足、強(qiáng)制力剛性不足、相應(yīng)證據(jù)規(guī)則不完善等困境。

目前，學(xué)界對(duì)調(diào)查權(quán)行使的研究主要體現(xiàn)在行政公益訴訟的專門(mén)立法、檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的強(qiáng)制性、訴訟證據(jù)規(guī)則的完善三個(gè)方面。首先，針對(duì)調(diào)查權(quán)行使規(guī)范依據(jù)不足的問(wèn)題，有學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)并沒(méi)有超出普通行政訴訟的范圍，提出可通過(guò)立法加以強(qiáng)化的思路[2]。有學(xué)者持相似的觀點(diǎn)，主張《行政訴訟法》將行政公益訴訟與普通行政訴訟相區(qū)別的問(wèn)題以專門(mén)章節(jié)的形式加以規(guī)定[3]。其次，針對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)強(qiáng)制性不足的問(wèn)題，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在明確調(diào)查權(quán)界限的基礎(chǔ)上對(duì)調(diào)查權(quán)進(jìn)行適度強(qiáng)化[4]，也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)為調(diào)查權(quán)增加更多剛性保障措施，從構(gòu)建對(duì)證據(jù)的鑒定、評(píng)估等工作入手為調(diào)查權(quán)賦予保障[5]；再次，從舉證責(zé)任方面來(lái)看，有學(xué)者從目的主義的角度出發(fā)，認(rèn)為在完善調(diào)查權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮調(diào)查權(quán)的目的并與舉證責(zé)任相結(jié)合進(jìn)行進(jìn)一步強(qiáng)化[6]。在行政公益訴訟中，調(diào)查權(quán)的順暢行使事關(guān)后續(xù)訴訟程序的順利進(jìn)行。因此，如何破解調(diào)查權(quán)存有的諸如規(guī)范依據(jù)不明、強(qiáng)制性手段不足等問(wèn)題，已然成為目前亟待解決的實(shí)踐難題。

二、行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的證成

我國(guó)檢察公益訴訟制度自2015年開(kāi)展試點(diǎn)工作以來(lái)，已從初創(chuàng)開(kāi)拓階段發(fā)展到完善階段①。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)行使自身法律監(jiān)督職權(quán)維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，通過(guò)行政公益訴訟方式督促行政機(jī)關(guān)依法行政。充分研討檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)權(quán)力屬性、運(yùn)行特點(diǎn)及強(qiáng)制性特征，是豐富行政公益訴訟理論，指導(dǎo)公益訴訟實(shí)踐的基礎(chǔ)和前提。

（一）行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的權(quán)力屬性為法律監(jiān)督權(quán)

檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中行使的調(diào)查權(quán)，是指檢察機(jī)關(guān)為在行政公益訴訟中履行法律監(jiān)督職能，在履行監(jiān)督檢察職責(zé)中對(duì)涉及侵害公共利益的行為進(jìn)行調(diào)查并收集證據(jù)的權(quán)力。在現(xiàn)行行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)更多依據(jù)《行政訴訟法》《民事訴訟法》等法律規(guī)定，而地方為推進(jìn)行政公益訴訟制定的規(guī)范性文件，在關(guān)涉調(diào)查權(quán)行使的規(guī)定上因位階效力較低具不具有統(tǒng)一性，影響了檢察監(jiān)督的質(zhì)效。譬如，在《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》（以下簡(jiǎn)稱《人民檢察院組織法》）、《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南》《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》的相關(guān)規(guī)定中，對(duì)于調(diào)查權(quán)有“調(diào)查核實(shí)權(quán)”“調(diào)查取證權(quán)”的不同表述。但調(diào)查核實(shí)權(quán)與調(diào)查取證權(quán)在本質(zhì)上存在顯著的差異。首先，從權(quán)力性質(zhì)角度而言，調(diào)查核實(shí)權(quán)相較于調(diào)查取證權(quán)，體現(xiàn)了更強(qiáng)的中立性特質(zhì)?！罢{(diào)查核實(shí)”反映的是檢察機(jī)關(guān)在秉持中立立場(chǎng)的基礎(chǔ)上，對(duì)被調(diào)查事項(xiàng)進(jìn)行客觀、公正的評(píng)估與判斷；而“調(diào)查取證”體現(xiàn)的則是檢察機(jī)關(guān)更積極主動(dòng)的權(quán)力行使方式，其所側(cè)重的是對(duì)于證據(jù)從“無(wú)”到“有”的發(fā)掘與構(gòu)建過(guò)程，是旨在通過(guò)積極的調(diào)查手段，為案件事實(shí)的認(rèn)定提供堅(jiān)實(shí)的證據(jù)支撐。其次，二者的行使目的并不相同。調(diào)查核實(shí)著眼于權(quán)力的運(yùn)行狀態(tài)，進(jìn)而判斷法律秩序是否被破壞，而調(diào)查取證則主要指向訴訟利益，表現(xiàn)出訴權(quán)的特征[7]。再次，從調(diào)查核實(shí)權(quán)與調(diào)查取證權(quán)的地位與關(guān)系來(lái)看，“核實(shí)”應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為“調(diào)查”的應(yīng)有之義，“取證”則更能體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受損的事實(shí)及行政機(jī)關(guān)未正當(dāng)履行職權(quán)的事實(shí)進(jìn)行收集以作為訴訟證據(jù)的行為。因?yàn)樵跈z察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的過(guò)程中，行使調(diào)查權(quán)的內(nèi)容包含調(diào)查、核實(shí)、監(jiān)督三個(gè)方面，且分別對(duì)應(yīng)對(duì)證據(jù)的收集、審查和對(duì)調(diào)查程序的全方位監(jiān)督[8]。同時(shí)，在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)在行使調(diào)查權(quán)時(shí)，既有對(duì)來(lái)自其他主體發(fā)現(xiàn)的國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受損線索的判斷與核實(shí)，也有對(duì)行政機(jī)關(guān)是否正確履職線索的發(fā)現(xiàn)和收集，更有對(duì)案件相關(guān)當(dāng)事人及事實(shí)的調(diào)查與取證?！昂藢?shí)”可以理解為調(diào)查取證權(quán)中應(yīng)當(dāng)具備的權(quán)力之一。因此在探討檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的調(diào)查權(quán)時(shí)，應(yīng)主要以“調(diào)查取證”的射程展開(kāi)。

檢察機(jī)關(guān)所行使的公益訴訟權(quán)力，屬于其自身?yè)碛械姆杀O(jiān)督權(quán)。目前，理論界對(duì)于在法律監(jiān)督權(quán)主導(dǎo)下的整個(gè)公益訴訟過(guò)程中的調(diào)查權(quán)的基本權(quán)屬屬性仍有爭(zhēng)議。如有學(xué)者認(rèn)為，公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)屬于訴訟當(dāng)事人對(duì)自身主張的證明權(quán)，鑒于檢察機(jī)關(guān)同時(shí)擁有訴訟當(dāng)事人和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的雙重身份，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的調(diào)查權(quán)與一般訴訟中的證明權(quán)應(yīng)有所區(qū)別，在其雙重身份的立場(chǎng)下，調(diào)查權(quán)被賦予了相應(yīng)的雙重屬性[9]。對(duì)此，也有觀點(diǎn)認(rèn)為，調(diào)查權(quán)的衍生根植于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力之中，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)限，實(shí)則是其法律監(jiān)督權(quán)的一部分，因此調(diào)查權(quán)的權(quán)源自然也應(yīng)該是檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)[10]。有學(xué)者基于現(xiàn)有司法解釋《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第4條①，將檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的主體地位描述為“公益訴訟起訴人”，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中具備“公益代表”和“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”雙重屬性，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟應(yīng)當(dāng)屬于公訴范疇，現(xiàn)行立法與司法解釋未將檢察公益訴訟以公訴的形式與普通公益訴訟進(jìn)行區(qū)分，是對(duì)檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)等訴訟權(quán)利的一種限制[11]。也有學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的行為，實(shí)際上是以訴的方式對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)在訴訟的過(guò)程中并不享有高于一般原告的訴訟地位和特權(quán)，在訴訟結(jié)束之后，檢察機(jī)關(guān)可以行使抗訴、提出再審檢察的建議，對(duì)審判人員不合規(guī)行為進(jìn)行監(jiān)督、對(duì)行政案件執(zhí)行進(jìn)行效果跟進(jìn)監(jiān)督[12]。綜上，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中調(diào)查權(quán)的權(quán)屬屬性，理論界與實(shí)務(wù)界雖存在多元視角與深入探討，但普遍認(rèn)同其根植于檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)本質(zhì)。

（二）檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)貫穿行政公益訴訟全過(guò)程

法學(xué)界多數(shù)學(xué)者對(duì)行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的存在持積極認(rèn)可的態(tài)度，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步拓展了調(diào)查權(quán)應(yīng)當(dāng)在行政公益訴訟的何種階段行使的討論。當(dāng)前，主流學(xué)術(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)被賦予在行政公益訴訟全過(guò)程中進(jìn)行調(diào)查的權(quán)限②。譬如有學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在行使調(diào)查權(quán)時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)依據(jù)自身職權(quán)對(duì)證據(jù)進(jìn)行全面調(diào)查，且這一審查過(guò)程應(yīng)貫穿立案全過(guò)程，包括但不限于訴前程序中的檢察建議、磋商程序的啟動(dòng)及后續(xù)的效果跟蹤，直至提起訴訟，并延伸至對(duì)行政機(jī)關(guān)處理和整改問(wèn)題驗(yàn)收的調(diào)查；然后應(yīng)遵循客觀公正的義務(wù)，對(duì)有利證據(jù)和不利證據(jù)進(jìn)行全方位調(diào)查；最后需對(duì)實(shí)體法律規(guī)范要件所界定的爭(zhēng)議事實(shí)進(jìn)行全要件調(diào)查，即全過(guò)程、全方位、全要件的“三全”調(diào)查。該學(xué)者據(jù)此也提出了檢察公益訴訟縱向兩階化構(gòu)造理論，即將檢察公益訴訟劃分為訴前程序與訴訟程序兩個(gè)方面，檢察機(jī)關(guān)在履職過(guò)程中若發(fā)現(xiàn)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受損的情況或者出現(xiàn)重大危險(xiǎn)，可在立案后迅速展開(kāi)調(diào)查，對(duì)造成損害的原因進(jìn)行調(diào)查、處理、分析和判斷[13]。雖然此時(shí)檢察機(jī)關(guān)并未正式提起訴訟，僅處于訴前程序階段，但在該階段檢察機(jī)關(guān)已擁有了對(duì)造成國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受損事實(shí)情況及原因調(diào)查的權(quán)力，這也是對(duì)檢察機(jī)關(guān)具有完全取證權(quán)理論的支持。譬如河南省湯陰縣人民檢察院督促保護(hù)基本農(nóng)田行政公益訴訟案①。河南省湯陰縣人民檢察院發(fā)現(xiàn)宜溝鎮(zhèn)政府未執(zhí)行法院判定其拆除違建養(yǎng)殖場(chǎng)的裁定，損害了社會(huì)公共利益，遂立案調(diào)查并發(fā)出訴前檢察建議。但鎮(zhèn)政府既未對(duì)檢察建議進(jìn)行回復(fù)，也未采取任何有效措施，致使社會(huì)公共利益仍遭受侵害。隨后湯陰縣檢察院提起行政公益訴訟，促使縣政府成立專項(xiàng)工作組，成功推動(dòng)了宜溝鎮(zhèn)政府履行基本農(nóng)田保護(hù)職責(zé)，拆除違建養(yǎng)殖場(chǎng)并復(fù)耕，進(jìn)而推動(dòng)復(fù)耕基本農(nóng)田300余畝。此案中，湯陰縣檢察院在發(fā)現(xiàn)損害事實(shí)、調(diào)查案件證據(jù)、組織聽(tīng)證至判決生效后執(zhí)行的全過(guò)程，都行使了調(diào)查權(quán)的調(diào)查和督促工作，這是對(duì)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)享有完全調(diào)查權(quán)理論的實(shí)例佐證。

（三）行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)具備強(qiáng)制性

在行政公益訴訟程序中，檢察機(jī)關(guān)所能行使的調(diào)查權(quán)是否應(yīng)具備強(qiáng)制性，是學(xué)者探討的另一個(gè)議題。對(duì)此理論界存在不同的觀點(diǎn)。其一，持肯定態(tài)度的學(xué)者主張，檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)只能擁有與公安機(jī)關(guān)的偵查權(quán)、行政機(jī)關(guān)相似的執(zhí)法權(quán)，又或是擁有與《刑事訴訟法》賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)公權(quán)主體犯罪行為偵查時(shí)相類似的較為強(qiáng)力的職權(quán)，才能對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行違法性評(píng)價(jià)，在后續(xù)的證據(jù)收集中起到權(quán)威高效的作用。譬如，有的學(xué)者認(rèn)為，可以參照適用《行政訴訟法》以及《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》對(duì)于強(qiáng)制措施的規(guī)定，給檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)施加直接的強(qiáng)制性，給予檢察機(jī)關(guān)向不配合的對(duì)象主動(dòng)追責(zé)或是借助其他機(jī)關(guān)的力量追責(zé)的權(quán)力，并以法律規(guī)范賦予上述保障措施正當(dāng)性，以保證調(diào)查權(quán)發(fā)揮其應(yīng)有的作用[14]155-156。有的學(xué)者則認(rèn)為，一方面，檢察行政公益訴訟存在著在調(diào)查過(guò)程中追求詳盡事實(shí)而導(dǎo)致證明標(biāo)準(zhǔn)提高、責(zé)任加重的問(wèn)題；另一方面，檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)進(jìn)行調(diào)查的對(duì)象廣泛，證據(jù)調(diào)取較為困難。為解決上述問(wèn)題，需要通過(guò)為調(diào)查權(quán)建構(gòu)適當(dāng)程度的強(qiáng)制性方式[15]55-56。亦有學(xué)者認(rèn)為，實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)對(duì)被調(diào)查對(duì)象不配合調(diào)查權(quán)行使，多為制發(fā)檢察建議書(shū)。然而檢察建議僅為柔性保障手段，較之于法院行使的調(diào)查權(quán)及配套保障措施而言相差甚遠(yuǎn)，檢察建議既不足以制止和懲罰被調(diào)查對(duì)象不配合調(diào)查權(quán)行使的行為的作用，也無(wú)法使調(diào)查權(quán)的行使效果得到充分發(fā)揮。因此需要為調(diào)查權(quán)賦予一定的強(qiáng)制性[16]。其二，持否定立場(chǎng)的學(xué)者主張檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)不應(yīng)具有強(qiáng)制性，否則會(huì)將檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政公益訴訟及行使調(diào)查權(quán)的行為置于傳統(tǒng)訴訟理論之外。如有學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)是一種具有非強(qiáng)制性的“弱權(quán)力”，需要檢察機(jī)關(guān)的工作人員審慎行使[17]。其三，有部分學(xué)者肯定了調(diào)查權(quán)應(yīng)當(dāng)具有一定程度的強(qiáng)制性，但認(rèn)為該強(qiáng)制性應(yīng)當(dāng)弱于公安機(jī)關(guān)的偵查權(quán)或行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)。如有學(xué)者認(rèn)為調(diào)查權(quán)不但是檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督的方式，還具備請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)上的當(dāng)事人的權(quán)利內(nèi)容，就其本質(zhì)而言屬于行政公益訴訟取證模式下的特殊取證權(quán)，應(yīng)當(dāng)將調(diào)查權(quán)界定為一種具有一定強(qiáng)制性的權(quán)力，且這種強(qiáng)制性應(yīng)介于刑事訴訟中的公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)與民事訴訟一般當(dāng)事人的證據(jù)收集權(quán)之間[18]。也有學(xué)者雖持近似觀點(diǎn)但更為保守，主張應(yīng)區(qū)別檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力與法律監(jiān)督的權(quán)力，認(rèn)為若在公益訴訟中對(duì)調(diào)查權(quán)行使過(guò)度強(qiáng)化，則會(huì)混淆檢察機(jī)關(guān)作為訴訟當(dāng)事人與法律監(jiān)督機(jī)關(guān)身份的界限[19]129。盡管上述觀點(diǎn)各異，但揭示了當(dāng)前司法實(shí)踐中現(xiàn)存制度與調(diào)查權(quán)強(qiáng)制性之間所存在的沖突與權(quán)衡，凸顯了探討調(diào)查權(quán)強(qiáng)制性問(wèn)題的價(jià)值以及解決這一問(wèn)題的緊迫性。實(shí)際上，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)是否具備強(qiáng)制性，直接關(guān)系到行政公益訴訟中調(diào)查權(quán)行使的成效，影響到檢察機(jī)關(guān)能否受到相應(yīng)的尊重。因此，在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)應(yīng)當(dāng)具有強(qiáng)制性，這是檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中發(fā)揮法律監(jiān)督作用和正確履職的保障。

三、行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的運(yùn)行困境

在《行政訴訟法》以及相關(guān)司法解釋的規(guī)范下，行政公益訴訟已日臻完善，然框架已定，但有效運(yùn)轉(zhuǎn)仍處于不斷調(diào)適之中。圍繞調(diào)查權(quán)行使的內(nèi)容、方向、證據(jù)調(diào)查等流程環(huán)節(jié)仍面臨一系列亟須解決的問(wèn)題。

（一）調(diào)查權(quán)在行政公益訴訟中缺乏專門(mén)法律為依據(jù)

公權(quán)力的行使必須嚴(yán)格遵循法律規(guī)定，即“法無(wú)規(guī)定則不可為”。然而在當(dāng)前法律體系中，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中行使調(diào)查權(quán)可依據(jù)的規(guī)范較為匱乏，國(guó)家層面尚無(wú)專門(mén)的公益訴訟法律法規(guī)，地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)不得不通過(guò)地方規(guī)范性文件設(shè)定公益訴訟制度規(guī)范，導(dǎo)致各地檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查權(quán)行使上存在規(guī)則不一、各行其是的弊病，嚴(yán)重影響了檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查職權(quán)的統(tǒng)一性和規(guī)范性，制約了行政公益訴訟工作的深入開(kāi)展。

1.國(guó)家層面規(guī)定規(guī)范調(diào)查權(quán)行使的規(guī)則內(nèi)容粗疏且專門(mén)立法缺失

我國(guó)國(guó)家層面對(duì)檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中調(diào)查權(quán)行使的規(guī)定散見(jiàn)于不同機(jī)關(guān)制定的不同層級(jí)的規(guī)章、司法解釋之中，并沒(méi)有正式的法律規(guī)定。2015年，最高人民檢察院發(fā)布了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》（現(xiàn)已失效），這一司法解釋成了檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件最早的行為依據(jù)。在黨的十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》要求“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”的指導(dǎo)下，賦予了檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟專門(mén)訴訟主體的身份。2016年，最高人民檢察院又著手制定了《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《公益訴訟試點(diǎn)辦法》）。該辦法也成為公益訴訟試點(diǎn)工作中檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的行為指南。2017年修改后的《行政訴訟法》并未對(duì)公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)行使做出更具體明確的規(guī)定，但在2018年全國(guó)人大常委會(huì)修訂的《人民檢察院組織法》，將檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力明確定義為法律賦予其行使的監(jiān)督職權(quán)。此外，對(duì)檢察機(jī)關(guān)在法律監(jiān)督中進(jìn)行調(diào)查、核實(shí)和提起檢察建議的權(quán)力作了原則性規(guī)定。但較為遺憾的是，該法對(duì)調(diào)查取證工作的具體方式及程序并沒(méi)有較為細(xì)致的規(guī)定①。

在上述法律法規(guī)指引下，最高人民法院、最高人民檢察院陸續(xù)以司法解釋的方式出臺(tái)了與調(diào)查權(quán)行使有關(guān)的規(guī)定。如2018年的《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南》（以下簡(jiǎn)稱《行政公益訴訟辦案指南》），不僅規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟的一般程序，還針對(duì)具有代表性的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域、資源保護(hù)領(lǐng)域、食品藥品安全領(lǐng)域、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域和國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域所出現(xiàn)的特殊情形，做了較為具體細(xì)致的規(guī)定。2019年最高人民檢察院頒布的司法解釋《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》的第13、14條，雖對(duì)檢察機(jī)關(guān)行使檢察建議工作提供了指導(dǎo)，但在行使調(diào)查權(quán)方面，也僅僅規(guī)定了在進(jìn)行檢察建議時(shí)，檢察機(jī)關(guān)所擁有的調(diào)查核實(shí)的權(quán)力以及調(diào)查核實(shí)的具體方式②。2020年修正的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《公益訴訟司法解釋》）第6條，既規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)具有向相關(guān)當(dāng)事人調(diào)查取證的權(quán)力，也規(guī)定了相關(guān)當(dāng)事人應(yīng)配合的義務(wù)，并要求證據(jù)保全要按民事、行政訴訟法規(guī)定辦理③。但《公益訴訟司法解釋》僅為初步的規(guī)定，更細(xì)致明確的規(guī)定體現(xiàn)在2021年發(fā)布的司法解釋《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱（《公益訴訟辦案規(guī)則》）的專門(mén)章節(jié)中?！豆嬖V訟辦案規(guī)則》延續(xù)了《公益訴訟試點(diǎn)辦法》的規(guī)定，對(duì)調(diào)查收集證據(jù)的方式做了進(jìn)一步的細(xì)化列舉，并增設(shè)了相應(yīng)的救濟(jì)路徑?！豆嬖V訟辦案規(guī)則》第45條規(guī)定，若行政機(jī)關(guān)及其工作人員存在拒絕或妨礙調(diào)查的行為，檢察機(jī)關(guān)可以采取向同級(jí)人大常委會(huì)提交報(bào)告、向同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行情況通報(bào)，或者通過(guò)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)向上級(jí)主管部門(mén)通報(bào)④?！豆嬖V訟辦案規(guī)則》相較于早期的《公益訴訟試點(diǎn)辦法》，對(duì)檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)的表述有所強(qiáng)化，但現(xiàn)行規(guī)定仍無(wú)法有效解決調(diào)查權(quán)行使中存在的軟化保守、剛性和強(qiáng)制性不足的問(wèn)題。

綜上，檢察機(jī)關(guān)在行使調(diào)查權(quán)的依據(jù)多為司法解釋，然而司法解釋作為最高人民檢察院、最高人民法院針對(duì)司法實(shí)踐中出現(xiàn)的疑難問(wèn)題所做出的法律適用解釋，僅為各級(jí)審判機(jī)關(guān)提供操作指南，對(duì)行政機(jī)關(guān)并不具備直接的威懾力。有學(xué)者指出，調(diào)查權(quán)的外部規(guī)范較為寬泛與模糊，其概括性缺乏具體細(xì)節(jié)和非強(qiáng)制性的特點(diǎn)，導(dǎo)致了檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的調(diào)查行使權(quán)不得不依賴于一些效力層級(jí)較低的內(nèi)部規(guī)范和各地分散的地方性法規(guī)或規(guī)章。然而，這些內(nèi)部規(guī)范因必須符合2023年修正的《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）的規(guī)定，所以無(wú)法對(duì)限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰事項(xiàng)進(jìn)行具體的規(guī)定，從而在強(qiáng)制性和法理層面都顯得力不從心[20]。盡管相關(guān)司法解釋對(duì)檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的程序和工作方式進(jìn)行了詳盡規(guī)定，但這些規(guī)定因無(wú)法直接作用于行政機(jī)關(guān)，所以行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的配合義務(wù)便缺乏了相應(yīng)的法律依據(jù)。這不僅會(huì)影響檢察機(jī)關(guān)的工作效率，還會(huì)阻礙司法與行政之間的良性互動(dòng)，不利于行政爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)化解。

除此之外，上述規(guī)定在對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的用語(yǔ)表述方面，無(wú)法做到統(tǒng)一。《公益訴訟試點(diǎn)辦法》第6條對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)采用了“調(diào)查核實(shí)”的表述；2018年的《人民檢察院組織法》第20條與2019年《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第14條，采用的表述也都是“調(diào)查核實(shí)”。但2020年《公益訴訟司法解釋》第6條的表述，則為“調(diào)查收集證據(jù)”，這與2021年《公益訴訟辦案規(guī)則》第32條和35條的描述一致。但2021年《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第58條又采取了“調(diào)查核實(shí)”的表述。這些法律條款和司法解釋不但對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的表述從形式到內(nèi)容上無(wú)法做到一致，而且，有的甚至僅為原則性規(guī)定。另外，盡管在行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)作為訴訟主體已經(jīng)具有了調(diào)查收集證據(jù)的權(quán)力，但上述條文的表述因避免直接使用“權(quán)”的定性與描述，所以調(diào)查權(quán)也就未能成為一種得到正式定義的概念[21]。

2.地方性法規(guī)對(duì)行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)行使規(guī)定各異

為有效應(yīng)對(duì)行政公益訴訟案件辦理需求，各地紛紛出臺(tái)了相應(yīng)的地方性法規(guī)作為補(bǔ)充。然而，這些地方性法規(guī)僅在各自行政區(qū)劃內(nèi)具有法律效力，且其具體規(guī)則并不一致，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在處理跨區(qū)域行政公益訴訟案件時(shí)，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的具體規(guī)定存在差異，且已成為制約檢察機(jī)關(guān)依法行使調(diào)查權(quán)的一個(gè)重要因素。

在我國(guó)現(xiàn)有的公益訴訟地方規(guī)范體系中，已有38部省級(jí)地方法律規(guī)范涉及檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)。其中，有27部規(guī)范對(duì)公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的工作加強(qiáng)和效率提高做出了指導(dǎo)，還有部分地區(qū)如山東省、天津市、貴州省、福建省4個(gè)省級(jí)規(guī)范性文件，將加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查權(quán)的規(guī)則合并在了要求加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的決議中。在對(duì)各種類型的地方性法律規(guī)范進(jìn)行初步的數(shù)量統(tǒng)計(jì)之后，選取了部分地方性法律法規(guī)進(jìn)行列舉，以通過(guò)不同的文件類型及各地區(qū)文件中對(duì)檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)做出的不同規(guī)定，展現(xiàn)不同地區(qū)規(guī)則在行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)規(guī)定中的差異性（見(jiàn)表1）。

由表1可知，在肯定了檢察機(jī)關(guān)具有法律監(jiān)督和提起公益訴訟的權(quán)力的基礎(chǔ)上，各個(gè)地區(qū)對(duì)于行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)的規(guī)范依據(jù)存在一定差異。對(duì)于調(diào)查權(quán)行使方式而言，有部分地區(qū)如河北省在規(guī)范文件內(nèi)詳細(xì)列舉了檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)可以采取查閱、詢問(wèn)、咨詢、勘驗(yàn)等方式①；在為檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)進(jìn)行保障方面，有的地區(qū)如安徽省規(guī)定了行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)等被調(diào)查對(duì)象應(yīng)當(dāng)具有配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查的義務(wù)②，有的地區(qū)如廣東省則作出了進(jìn)一步規(guī)定，針對(duì)被調(diào)查對(duì)象不配合調(diào)查工作的情況，根據(jù)主體類型的不同也提出了不同的應(yīng)對(duì)方式③。

此外，針對(duì)諸如證據(jù)保全、被調(diào)查對(duì)象的配合義務(wù)等重點(diǎn)事項(xiàng)，各個(gè)地區(qū)的規(guī)定亦不同。在證據(jù)保全制度方面，《公益訴訟司法解釋》第6條，以及《公益訴訟辦案規(guī)則》第35條規(guī)定，若需在行使權(quán)力時(shí)采取強(qiáng)制措施，則應(yīng)按照相應(yīng)的訴訟程序法向人民法院提出申請(qǐng)，并請(qǐng)人民法院配合強(qiáng)制執(zhí)行④。目前，多數(shù)地區(qū)規(guī)定了在檢察機(jī)關(guān)對(duì)證據(jù)的調(diào)取和收集提出保全申請(qǐng)時(shí)，人民法院應(yīng)當(dāng)?shù)谝粫r(shí)間配合和處理。但江蘇省人大常委會(huì)于2020年作出的《江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》第9條，對(duì)證據(jù)的收集與保全卻采用了“對(duì)可能滅失或者以后難以取得的證據(jù)，經(jīng)檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以先行登記保存，并在五個(gè)工作日內(nèi)作出處理決定”的規(guī)定。由于第9條的本意是在對(duì)調(diào)查權(quán)的規(guī)定無(wú)法充分滿足檢察機(jī)關(guān)處理行政公益訴訟案件需求的情況下，為提高工作效率并應(yīng)對(duì)被調(diào)查機(jī)關(guān)配合意愿不強(qiáng)的問(wèn)題所做出的權(quán)宜之計(jì)，在某種意義上可將其視為一種“良性違法”。

針對(duì)被調(diào)查對(duì)象的配合義務(wù)，各地區(qū)也僅原則性地規(guī)定了被調(diào)查對(duì)象的配合義務(wù)和配合方式。如在對(duì)政府的配合義務(wù)方面，只規(guī)定了一定的制度性保障，如檢察機(jī)關(guān)可向同級(jí)黨委、人大常委會(huì)、監(jiān)察機(jī)關(guān)等提出處理建議。也有地區(qū)在上述規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身的發(fā)展情況增加了部分特別方式。如河北省人大常委會(huì)于2019年通過(guò)的《河北省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》第4條，增加了“約見(jiàn)行政執(zhí)法部門(mén)負(fù)責(zé)人”的規(guī)則。但上述突破性嘗試也僅僅規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在行使調(diào)查權(quán)時(shí)的條件要素和行為模式要素，對(duì)不配合權(quán)力行使時(shí)的后果要素并沒(méi)有涉及。

2023年修正的《立法法》第11條之第（二）款規(guī)定，有關(guān)“各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、監(jiān)察委員會(huì)、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)”的事項(xiàng)，只能由法律規(guī)定。因此上述各個(gè)地區(qū)針對(duì)調(diào)查權(quán)的規(guī)范性文件，只能是在現(xiàn)行法律沒(méi)有確切規(guī)定的現(xiàn)狀下，依據(jù)前期試點(diǎn)工作進(jìn)行的先行先試。同時(shí)因上位法中明確指導(dǎo)條款的缺乏，各個(gè)地區(qū)的規(guī)范往往較混亂且易出現(xiàn)沖突，特別是在檢察機(jī)關(guān)辦理某些區(qū)域跨度大、涉及范圍廣的行政公益訴訟案件時(shí)，各個(gè)地區(qū)對(duì)自身管轄區(qū)域內(nèi)的檢察機(jī)關(guān)辦案方式規(guī)定各異，致使不同地區(qū)檢察機(jī)關(guān)在辦案中無(wú)法協(xié)調(diào)一致，最終變成阻礙各地檢察機(jī)關(guān)的障壁。如檢例166號(hào)“最高人民檢察院督促整治萬(wàn)峰湖流域生態(tài)環(huán)境受損公益訴訟案”。作為最高人民檢察院監(jiān)督辦理的第一起公益訴訟案件，“萬(wàn)峰湖”系列案件具有涉案范圍廣、涉及公共利益重大等特點(diǎn)，存在上下游、左右岸橫跨不同省市，致使治理主張與執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問(wèn)題。由于涉及多個(gè)行政機(jī)關(guān)，依傳統(tǒng)按照監(jiān)督對(duì)象立案的方式無(wú)法高效解決。因此，最高人民檢察院基于生態(tài)環(huán)境受損事實(shí)采取了直接立案的方式，提出上級(jí)檢察機(jī)關(guān)可利用檢察一體化優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)一制定辦案方案，并指揮辦案的思路。具體而言，就是由最高人民檢察院通過(guò)調(diào)用轄區(qū)檢察人員或設(shè)立辦案分組，對(duì)具體線索交辦或指定下級(jí)檢察機(jī)關(guān)辦理，要求下級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)難以處理的問(wèn)題請(qǐng)示上級(jí)決定，進(jìn)而形成一種上級(jí)主案、下級(jí)從案、統(tǒng)分結(jié)合、一體推進(jìn)的辦案模式。這種模式后來(lái)成了構(gòu)建行政公益訴訟體系的重要參考。但這樣的辦案模式，一方面，雖然體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)在跨區(qū)域案件處理中的積極嘗試與思路創(chuàng)新，但也出現(xiàn)了地方檢察機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)跨區(qū)域行政公益訴訟案件時(shí)所面臨的溝通成本高昂和程序復(fù)雜煩瑣的問(wèn)題；另一方面，最高人民檢察院對(duì)案件的牽頭領(lǐng)導(dǎo)，畢竟只能解決關(guān)乎全國(guó)范圍內(nèi)影響較大的案件，實(shí)屬解決各個(gè)地方工作無(wú)法協(xié)調(diào)的無(wú)奈之舉。因此，同當(dāng)前存量的公益訴訟需求相比，地方檢察機(jī)關(guān)作為啟動(dòng)主體，在統(tǒng)一規(guī)則的指導(dǎo)下開(kāi)展各地的行政公益訴訟活動(dòng)，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，才是治本之策。否則單憑最高人民檢察院一己之力，難以全面覆蓋和有效應(yīng)對(duì)數(shù)量龐大、類型多樣的公益訴訟案件[22]74。

（二）行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的強(qiáng)制性約束力不足

在我國(guó)監(jiān)察體制改革之前，檢察機(jī)關(guān)因具有反腐、反貪、反瀆職等職責(zé)，可以對(duì)公職人員職務(wù)犯罪的行為進(jìn)行自偵和調(diào)查，所以檢察機(jī)關(guān)在辦理案件時(shí)，不但可以在調(diào)查公職人員職務(wù)犯罪的同時(shí)進(jìn)行公益訴訟案件線索的發(fā)現(xiàn)和調(diào)查，而且還可以在調(diào)查公益訴訟案件時(shí)，將發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪線索移交給檢察機(jī)關(guān)的其他部門(mén)及時(shí)查辦。因此，檢察機(jī)關(guān)在對(duì)公益訴訟案件線索的調(diào)查過(guò)程中，被調(diào)查部門(mén)往往會(huì)較為配合，以免被發(fā)現(xiàn)其職務(wù)犯罪的案件線索。而在監(jiān)察體制改革完成、職務(wù)犯罪部分工作被移交給監(jiān)察委員會(huì)之后，檢察機(jī)關(guān)在案件線索調(diào)查中的威懾力大幅降低，政府機(jī)關(guān)及有關(guān)部門(mén)不配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查的行為屢見(jiàn)不鮮[23]。這是因?yàn)樾姓嬖V訟的相關(guān)規(guī)則對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)行使的手段及保障措施僅為概括性規(guī)定，所以其調(diào)查權(quán)的強(qiáng)制約束力未能與檢察機(jī)關(guān)所肩負(fù)的法律監(jiān)督職權(quán)相契合。這也是檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)運(yùn)行中的現(xiàn)實(shí)困境。

1. 證據(jù)調(diào)查中調(diào)查權(quán)的強(qiáng)制性與訴前保全程序協(xié)同不足

第一，在證據(jù)調(diào)查程序中，強(qiáng)制性未能與訴前保全程序相配合致使證據(jù)調(diào)取效率較低。行政公益訴訟在訴訟程序上分為訴前程序和訴訟程序，而檢察機(jī)關(guān)調(diào)取證據(jù)的行為大部分發(fā)生在人民法院立案前的訴前程序中。這是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)在隨后向法院提起訴訟時(shí)，需要向法院提供詳盡材料，以證明“被告違法行使職權(quán)或不作為致使國(guó)家或社會(huì)公共利益受損”。所以，在訴前程序階段，如何高效調(diào)取證據(jù)、怎樣在訴前程序階段更好地發(fā)揮證據(jù)保全程序的作用，關(guān)系到社會(huì)公共利益的保護(hù)。但在實(shí)踐中，證據(jù)保全程序基本處于“休眠”狀態(tài)，未能得到充分使用。這是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)極少借助訴前保全程序來(lái)填補(bǔ)調(diào)查權(quán)在強(qiáng)制性方面的空缺。在行政公益訴訟的規(guī)則體系中，證據(jù)保全的規(guī)則主要體現(xiàn)在《公益訴訟司法解釋》第6條。該條款要求采取證據(jù)保全措施需依照《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定辦理，即保全措施的行使主體仍為人民法院。有學(xué)者將上述證據(jù)保全制度認(rèn)為是檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的“手段型間接強(qiáng)制”，即在訴訟程序啟動(dòng)前或進(jìn)行中，若檢察機(jī)關(guān)識(shí)別到新的案件細(xì)節(jié)疑點(diǎn)或證據(jù)漏洞，可依靠法院在審判中所擁有的強(qiáng)制性調(diào)查權(quán)力來(lái)有效應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的證據(jù)收集阻礙[15]67。雖然在法院調(diào)查證據(jù)的程序下，證據(jù)調(diào)取效率較高，也有利于后續(xù)在訴訟程序中證據(jù)的采信，但這種調(diào)查方式并未規(guī)定檢察機(jī)關(guān)需要參與其中。因此檢察機(jī)關(guān)無(wú)法在調(diào)查出現(xiàn)新證據(jù)或新情況時(shí)及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施。

2.證據(jù)調(diào)查保障措施缺乏相應(yīng)的強(qiáng)制性

在當(dāng)前證據(jù)調(diào)查規(guī)則體系下，現(xiàn)有的強(qiáng)制性措施無(wú)法全面保障證據(jù)調(diào)查的高效進(jìn)行。《公益訴訟司法解釋》第6條雖規(guī)定了行政機(jī)關(guān)、其他組織、單位和個(gè)人的配合義務(wù)，《公益訴訟辦案指南》第（三）部分對(duì)訴前程序的規(guī)定也提及了檢察人員可以對(duì)可能發(fā)生妨礙調(diào)查的情況采取司法警察協(xié)助，并對(duì)調(diào)查行為拒不配合的人員，可對(duì)其因妨礙公務(wù)行為可能產(chǎn)生的法律后果進(jìn)行警告。對(duì)于其他干擾、阻礙、拒不配合調(diào)查的違法犯罪行為，可依據(jù)《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》第17條規(guī)定，依法依規(guī)從嚴(yán)懲處。但上述條款以及對(duì)應(yīng)的保障措施，只在司法解釋層級(jí)的規(guī)定中體現(xiàn)，在《行政訴訟法》中并沒(méi)有找到對(duì)應(yīng)的規(guī)定與依據(jù)，在《公益訴訟辦案規(guī)則》中也沒(méi)有具體的條文依據(jù)。有關(guān)強(qiáng)制性的法律規(guī)定，一般體現(xiàn)在行政強(qiáng)制性規(guī)范、司法強(qiáng)制性規(guī)范當(dāng)中。相較于刑事訴訟中的刑事強(qiáng)制措施，司法機(jī)關(guān)的強(qiáng)制措施更多的是指民事訴訟法和行政訴訟法中的程序性強(qiáng)制。因此檢察機(jī)關(guān)的強(qiáng)制權(quán)更多的是程序性的司法強(qiáng)制權(quán)。而法律層級(jí)調(diào)查權(quán)保障措施強(qiáng)制性依據(jù)的缺失，也導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)若僅依據(jù)相應(yīng)司法解釋行使具有強(qiáng)制力的調(diào)查權(quán)，會(huì)因違反職權(quán)法定原則而無(wú)法合理約束相關(guān)單位及個(gè)人。故而，一般的法律規(guī)范在制定過(guò)程中，都會(huì)在規(guī)定“行為模式”的同時(shí)，規(guī)定與其相對(duì)應(yīng)的“法律后果”。但現(xiàn)存法律法規(guī)僅規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)擁有進(jìn)行調(diào)查的權(quán)利，并未統(tǒng)一規(guī)定行政機(jī)關(guān)及其他組織、公民個(gè)人在不配合調(diào)查時(shí)應(yīng)承擔(dān)的不利后果。因而，對(duì)調(diào)查權(quán)的“行為模式”而言，缺少被調(diào)查的相關(guān)當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的“法律后果”就是法律規(guī)范上的缺陷，這也導(dǎo)致《公益訴訟司法解釋》的個(gè)別規(guī)定無(wú)法適用。目前，雖然部分地區(qū)已制定針對(duì)公益訴訟的專項(xiàng)地方性規(guī)范，賦予檢察機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)拒不配合調(diào)查的行政機(jī)關(guān)時(shí)可采用檢察建議或提出處分建議的權(quán)力，促使有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行處分，以確保檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的順利行使。然而這種效力因其層級(jí)相對(duì)較低，且囿于地域性效力，所以缺乏普遍性和統(tǒng)一性[14]150-151。因此，地方性立法無(wú)法作為維護(hù)調(diào)查取證措施強(qiáng)制性常態(tài)化的有效保障措施。

（三）調(diào)查權(quán)運(yùn)行時(shí)可依據(jù)的證據(jù)規(guī)則不足

檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的高效行使，是行政公益訴訟順暢進(jìn)行的前提。證據(jù)調(diào)查規(guī)則不完善既會(huì)影響調(diào)查權(quán)的順利行使，也會(huì)制約檢察機(jī)關(guān)證據(jù)的收集。行政公益訴訟分為訴前程序與訴訟程序兩個(gè)階段，這就決定了檢察機(jī)關(guān)需要在訴前程序與訴訟程序中都擁有調(diào)取并收集證據(jù)的權(quán)力。這是因?yàn)樾姓嬖V訟中的證據(jù)規(guī)則是現(xiàn)階段檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)行使時(shí)的依據(jù)與準(zhǔn)則。檢察機(jī)關(guān)在訴前程序階段，需要以調(diào)查收集到的事實(shí)作為提起檢察建議的依據(jù)；在正式提起訴訟時(shí)，依《公益訴訟法司法解釋》第22條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在提起訴訟時(shí)應(yīng)當(dāng)提交起訴書(shū)，對(duì)違法履行職責(zé)或不履行職責(zé)導(dǎo)致的國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受損事實(shí)、已經(jīng)履行了訴前程序且被告仍不依照建議改正的事實(shí)承擔(dān)證明責(zé)任①。與此相對(duì)應(yīng)，行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)有檢察建議和被告未依法履行職責(zé)兩個(gè)訴訟客體。具體而言，針對(duì)這兩個(gè)訴訟客體應(yīng)當(dāng)提交的證據(jù)，前者包括檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)履行訴前程序，但行政機(jī)關(guān)仍不依法履行職權(quán)或糾正違法行為的證明材料；后者則包含行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具體承擔(dān)的職責(zé)、權(quán)限和法律依據(jù)，以及國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受損的具體事實(shí)、損害結(jié)果與行政機(jī)關(guān)行為之間因果關(guān)系的證明材料。這些材料都需要檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)來(lái)調(diào)查、收集并在訴訟中出示[24]?？梢?jiàn)，在公益訴訟中，作為被告的行政機(jī)關(guān)需要出示的證據(jù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于檢察機(jī)關(guān)，這對(duì)檢察機(jī)關(guān)而言是較重的負(fù)擔(dān)。因而，檢察機(jī)關(guān)在行使調(diào)查權(quán)時(shí)可依據(jù)的證據(jù)制度不完善，是造成原被告在行政公益訴訟中舉證負(fù)擔(dān)差異較大的主要原因。

1.行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)舉證責(zé)任規(guī)范不清使其調(diào)查權(quán)依據(jù)不明

在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)所承擔(dān)的舉證責(zé)任界限不明確，會(huì)直接導(dǎo)致其調(diào)查取證權(quán)力的行使依據(jù)模糊不清。具體而言，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中行使調(diào)查權(quán)的正當(dāng)性與范圍，應(yīng)嚴(yán)格依托于訴訟過(guò)程中提交證據(jù)的具體內(nèi)容、必要范圍及相應(yīng)的證明標(biāo)準(zhǔn)。然而，由于當(dāng)前舉證責(zé)任規(guī)范不清晰，檢察機(jī)關(guān)在行使調(diào)查權(quán)時(shí)就失去了基本的前提和依據(jù)。

在普通行政訴訟中，關(guān)于舉證責(zé)任的分配規(guī)定主要體現(xiàn)在《行政訴訟法》第34條和38條②，而在行政公益訴訟方面，對(duì)于舉證責(zé)任的規(guī)定主要體現(xiàn)在《公益訴訟試點(diǎn)辦法》第45條及2018年《行政公益訴訟辦案指南》之第（四）部分的相應(yīng)條款之中?！豆嬖V訟試點(diǎn)辦法》第45條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé)任的具體事項(xiàng)，但該規(guī)則現(xiàn)已失效，無(wú)法作為當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的依據(jù)①。在2018年《行政公益訴訟辦案指南》之第（四）部分關(guān)于提起訴訟的程序規(guī)定中，詳細(xì)闡述了原被告雙方的舉證責(zé)任，并在其第5條對(duì)庭前準(zhǔn)備的條款中明確提及了“舉證責(zé)任”的表述②。但公益訴訟正式入法之后，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合出臺(tái)的《公益訴訟司法解釋》，對(duì)于舉證責(zé)任的規(guī)定卻只是沿用了《公益訴訟試點(diǎn)辦法》的規(guī)定，仍然延續(xù)“提交材料”的措辭，并沒(méi)有規(guī)定具體的舉證責(zé)任。但與《公益訴訟試點(diǎn)辦法》相比，《公益訴訟司法解釋》卻做出了將案件事實(shí)的有關(guān)證據(jù)與訴前程序履行的證明材料區(qū)分開(kāi)來(lái)的改進(jìn)。由此可見(jiàn)，在《行政公益訴訟》從試點(diǎn)到正式鋪開(kāi)施行的過(guò)程中，相關(guān)司法解釋或有關(guān)行政訴訟的法律法規(guī)，雖然對(duì)舉證責(zé)任的相關(guān)內(nèi)容有所提及，但尚未形成統(tǒng)一完整的規(guī)定，這必對(duì)行政公益訴訟的司法實(shí)踐帶來(lái)較大的困擾。

2.訴前程序中證據(jù)規(guī)則的缺失致使檢察機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)查內(nèi)容的要求不清

與一般行政訴訟不同，行政公益訴訟需要經(jīng)歷檢察機(jī)關(guān)訴前程序中的檢察建議，且只有在訴前程序結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)仍不履行或者不合理履行其行政職責(zé)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才能啟動(dòng)行政訴訟程序。質(zhì)言之，檢察建議既可能會(huì)產(chǎn)生終結(jié)行政公益訴訟的效果，也有可能是提起行政公益訴訟的前置化依據(jù)。但在訴前程序階段，檢察機(jī)關(guān)并非以“公益訴訟起訴人”的身份參與到公益訴訟之中，而是以檢察建議的方式行使法律監(jiān)督權(quán)。因此，此時(shí)的調(diào)查權(quán)應(yīng)區(qū)別于檢察機(jī)關(guān)作為訴訟參與人時(shí)享有的調(diào)查權(quán)[19]129。此外，在訴前程序中，檢察機(jī)關(guān)調(diào)取證明國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受損的相關(guān)證據(jù)，并以這些證據(jù)為依據(jù)提出檢察建議，導(dǎo)致了行政公益訴訟和普通行政訴訟需要不同的證據(jù)規(guī)則，這也是行政機(jī)關(guān)無(wú)法完全套用普通行政訴訟中的舉證責(zé)任分配規(guī)則的原因所在[25]。

在當(dāng)前訴前程序中的證據(jù)規(guī)則下，檢察機(jī)關(guān)需承擔(dān)繁重的舉證責(zé)任。在普通的行政訴訟中，因行政機(jī)關(guān)掌握了自身不履職或不合理履職的證據(jù)，所以，在訴訟程序中，作為被告的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)其行政行為的合法性負(fù)有舉證責(zé)任，以證明其所行使的職權(quán)是合理的、符合法律規(guī)定的。若行政機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)沒(méi)有提交證據(jù)，那么必將面臨敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。這是與常規(guī)舉證責(zé)任規(guī)則相區(qū)別的舉證責(zé)任倒置制度在普通行政訴訟中的體現(xiàn)。而在行政公益訴訟中，因增加了訴前程序階段，所以檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中擁有向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議的權(quán)力，即負(fù)有糾正行政機(jī)關(guān)違法行為或督促行政機(jī)關(guān)正確合理履行職責(zé)的責(zé)任。由于檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議的依據(jù)，是在訴前程序階段行使調(diào)查權(quán)獲取的，能夠證明行政機(jī)關(guān)未依法履職或不合理履職而導(dǎo)致國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受損的事實(shí)，這是行政公益訴訟有別于普通行政訴訟程序之處。這一區(qū)別使行政公益訴訟的訴前程序?qū)ψC據(jù)的要求以及后續(xù)在訴訟階段對(duì)證據(jù)的要求都會(huì)與普通的行政訴訟不同，且因大部分行政公益訴訟都是在訴前程序中結(jié)案完成，所以若在訴前程序階段讓檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)較大部分的舉證責(zé)任，會(huì)使行政機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中既無(wú)法發(fā)揮本應(yīng)承擔(dān)的證明責(zé)任，也無(wú)法真正參與其中，從而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在訴前程序中只是程序性地“出席”。這不僅不利于行政機(jī)關(guān)在履職過(guò)程中做到為自己的行為負(fù)責(zé)，對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的行使也會(huì)帶來(lái)較大的困難與負(fù)擔(dān)。因而在訴訟中，需要在證明案情事實(shí)的證據(jù)定量的條件下，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在舉證工作上的負(fù)擔(dān)是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。在當(dāng)前訴前程序的證據(jù)規(guī)則中，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)了過(guò)多的舉證責(zé)任，而行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任則相對(duì)較輕。這就意味著檢察機(jī)關(guān)在行使調(diào)查權(quán)時(shí)的負(fù)擔(dān)會(huì)更重，這不但不利于訴訟雙方力量的均衡，也有悖于訴訟的公正和效率原則。

四、行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)行使的完善建議

（一）在《檢察公益訴訟法》中明確調(diào)查權(quán)的權(quán)屬及運(yùn)行規(guī)則

檢察機(jī)關(guān)在行使調(diào)查權(quán)過(guò)程中可以依據(jù)的具體規(guī)則層級(jí)較低，高位規(guī)則規(guī)定較為籠統(tǒng)是現(xiàn)存的主要問(wèn)題。因此，應(yīng)加強(qiáng)法律規(guī)范的供給，為行政公益訴訟實(shí)踐增加更多可依據(jù)的規(guī)范。在2023年9月，檢察公益訴訟法成功列入十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法計(jì)劃，標(biāo)志著我國(guó)公益訴訟制度將迎來(lái)重大改革。在這一背景下，行政公益訴訟存在的“碎片化”問(wèn)題將逐漸得以解決，以檢察機(jī)關(guān)為核心的公益訴訟制度體系將逐步建立。在這一過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在訴訟中的權(quán)力邊界與職責(zé)范圍將得到明確界定，檢察機(jī)關(guān)辦案的程序規(guī)則將更規(guī)范，檢察機(jī)關(guān)管轄權(quán)與法院審判管轄的銜接問(wèn)題也將得到有效解決。

2024年2月，《檢察公益訴訟法（建議稿）》已起草完成，其關(guān)于行政公益訴訟的規(guī)定，借鑒了《行政訴訟法》第25條的相關(guān)內(nèi)容，對(duì)檢察機(jī)關(guān)為保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益而提起的檢察建議和行政公益訴訟的職權(quán)作出了進(jìn)一步的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了兩部法律的有效銜接。在《檢察公益訴訟法（建議稿）》的立法過(guò)程中，除了規(guī)定常規(guī)內(nèi)容外，還吸收和補(bǔ)充了最高人民法院、最高人民檢察院的司法解釋內(nèi)容，確保了法律條款的完整性和實(shí)用性。如在《檢察公益訴訟法（建議稿）》的立法過(guò)程中，細(xì)化了公益訴訟的辦案規(guī)則，對(duì)調(diào)查權(quán)行使的基本程序、條件、內(nèi)容、方式、對(duì)象等內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化，既提高了公益訴訟的效率，也有助于檢察機(jī)關(guān)更全面地履行其法律監(jiān)督的職責(zé)。與之相匹配，為了確保檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的順利行使，各級(jí)人民政府承擔(dān)與之相配合的配套義務(wù)就顯得尤為重要。這意味著政府各部門(mén)不僅需要在法律框架內(nèi)積極協(xié)助檢察機(jī)關(guān)的工作，還需主動(dòng)提供必要的支持和便利，以確保調(diào)查機(jī)關(guān)調(diào)查工作的順利進(jìn)行。為了強(qiáng)化這一配合機(jī)制，還需要建立高效的信息互通與反饋機(jī)制，以促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)與政府各部門(mén)之間的信息共享，確保檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查過(guò)程中所獲信息的準(zhǔn)確性和時(shí)效性，使政府能及時(shí)了解和應(yīng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查過(guò)程中可能遇到的問(wèn)題和困難，從而共同推動(dòng)公益訴訟工作的順利開(kāi)展。

此外，在《人民檢察院組織法》《中華人民共和國(guó)檢察官法》等相關(guān)法律中，還應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的行使權(quán)力，明確公益訴訟中調(diào)查取證的方式、程序和保障措施，以匹配公益訴訟的調(diào)查需要。在進(jìn)一步完善《中華人民共和國(guó)檢察公益訴訟法》（下文簡(jiǎn)稱《檢察公益訴訟法》）的框架中，需增設(shè)調(diào)查權(quán)行使的主體協(xié)作與地域協(xié)作的明確規(guī)范。在主體協(xié)作方面，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟的實(shí)踐中應(yīng)秉持積極主動(dòng)的態(tài)度，以力求獲取地方黨委、地方人民代表大會(huì)及其常委會(huì)等機(jī)構(gòu)的支持與配合，并主動(dòng)就工作的重大進(jìn)展和事項(xiàng)進(jìn)行報(bào)告。同時(shí)，需努力爭(zhēng)取各類社會(huì)組織和廣大人民群眾的協(xié)助，以不斷加強(qiáng)行政執(zhí)法與公益訴訟協(xié)作機(jī)制的緊密性[22]83-84。在地域協(xié)作方面，最高人民檢察院針對(duì)跨區(qū)協(xié)作，于2022年出臺(tái)了《檢察公益訴訟跨區(qū)行政區(qū)劃管轄指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》。以長(zhǎng)江流域?yàn)槔?，為深化沿岸各地區(qū)的協(xié)作與聯(lián)動(dòng)，最高人民檢察院部署推動(dòng)了涵蓋19個(gè)省級(jí)檢察機(jī)關(guān)以及所屬地市級(jí)檢察機(jī)關(guān)構(gòu)建的總計(jì)21項(xiàng)協(xié)作機(jī)制，旨在實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)劃管轄協(xié)作在長(zhǎng)江流域的全面覆蓋，以有效應(yīng)對(duì)分頭治理所帶來(lái)的挑戰(zhàn)，從而提升協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的效能。各地檢察機(jī)關(guān)也紛紛響應(yīng)，在自己轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行跨區(qū)域管轄與一體化辦案機(jī)制的積極嘗試，積累了若干經(jīng)驗(yàn)。但為了防止“九龍治水”現(xiàn)象再次發(fā)生，上述針對(duì)具體個(gè)案的處理舉措有待進(jìn)一步總結(jié)凝練，才能在全國(guó)范圍內(nèi)形成普遍適用的規(guī)則，進(jìn)而推動(dòng)公益訴訟在全國(guó)范圍建立高效的規(guī)則。通過(guò)這樣的法律構(gòu)建和機(jī)制完善，有望構(gòu)建一個(gè)更加全面、系統(tǒng)化的行政公益訴訟法律規(guī)范體系，從而為行政公益訴訟的實(shí)踐提供更加堅(jiān)實(shí)、可靠的法律依據(jù)和保障。

（二）增強(qiáng)行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的強(qiáng)制性

1. 增加調(diào)查權(quán)行使的法律依據(jù)

為確保調(diào)查權(quán)的有效行使，應(yīng)在法律層面對(duì)調(diào)查權(quán)的行使方式、保障手段和救濟(jì)措施增添更多具有可操作性的規(guī)則。在現(xiàn)階段無(wú)法通過(guò)單行立法對(duì)調(diào)查權(quán)進(jìn)行更細(xì)致規(guī)制和完善的情況下，可利用實(shí)施細(xì)則、司法解釋、行為指南等方式為調(diào)查權(quán)提供更明確的行為規(guī)范依據(jù)。各個(gè)地區(qū)也可以在上述行為依據(jù)的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身發(fā)展情況制定地方性法規(guī)和規(guī)章，待條件成熟之后再制定專門(mén)法律，健全調(diào)查權(quán)制度的規(guī)范體系。

2. 賦予檢察機(jī)關(guān)證據(jù)收集的權(quán)力

針對(duì)行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移證據(jù)的行為，可為檢察機(jī)關(guān)設(shè)置查封、凍結(jié)的權(quán)力；對(duì)行為人毀滅證據(jù)的行為，應(yīng)允許檢察機(jī)關(guān)對(duì)行為人進(jìn)行臨時(shí)性的人身強(qiáng)制措施；對(duì)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握的有力證據(jù)，應(yīng)為檢察機(jī)關(guān)賦予強(qiáng)制要求移交的權(quán)力，以確保檢察機(jī)關(guān)全方位掌握案件線索證據(jù)，防止因行政機(jī)關(guān)不配合而導(dǎo)致的時(shí)間成本增加引起的進(jìn)一步利益受損[26]。此外，還可為檢察機(jī)關(guān)賦予司法懲戒權(quán)。通過(guò)借鑒《行政訴訟法》之法院對(duì)不協(xié)助配合調(diào)查的人員視情節(jié)而采取的訓(xùn)誡、責(zé)令具結(jié)悔過(guò)、拘留等措施，可為檢察機(jī)關(guān)設(shè)定不同程度的懲戒措施，以應(yīng)對(duì)不同類型的不配合調(diào)查的行為[27]。在調(diào)查權(quán)配合義務(wù)的保障措施方面，可在立法上明確被調(diào)查義務(wù)人、案外人的配合義務(wù)，同時(shí)可以參照審判機(jī)關(guān)的司法強(qiáng)制手段，通過(guò)對(duì)被調(diào)查人的傳喚、拘留、罰款、處分等方式進(jìn)一步加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的強(qiáng)制性。

3. 拓寬行政公益訴訟辦案的輔助措施

在強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)強(qiáng)制性的同時(shí)，針對(duì)伴隨時(shí)代進(jìn)步與科技發(fā)展而涌現(xiàn)的若干新興領(lǐng)域問(wèn)題，也應(yīng)當(dāng)通過(guò)積極探索，采納一系列非強(qiáng)制性的措施，作為行政公益訴訟案件辦理的有效輔助手段。此舉不僅能配合調(diào)查權(quán)的有效行使，彌補(bǔ)檢察機(jī)關(guān)因無(wú)法僅憑強(qiáng)制性調(diào)查權(quán)而全面解決問(wèn)題的局限，還可更深層次地彰顯檢察機(jī)關(guān)在處理復(fù)雜法律問(wèn)題時(shí)的靈活性與高效性，從而促進(jìn)不同機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同作業(yè)與緊密合作。如在新興領(lǐng)域中，可以結(jié)合案件的特點(diǎn)，采取創(chuàng)新的辦案模式；在涉及較多行政主體、涉及職能協(xié)調(diào)配合的領(lǐng)域，可以以檢察機(jī)關(guān)作為第三方介入，作為外部的推動(dòng)力或監(jiān)督者來(lái)促進(jìn)各個(gè)行政主體之間的職權(quán)銜接[28]。此外，在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，檢察公益訴訟還可作為治理體系的組成部分，在行政公益訴訟與法治政府建設(shè)之間建立數(shù)據(jù)共享機(jī)制[29]。

（三）調(diào)查權(quán)行使內(nèi)容與方向應(yīng)以更確切的舉證責(zé)任分擔(dān)為參照

1.訴前程序中應(yīng)明確調(diào)查權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，以強(qiáng)化檢察建議的作用效果

在目前行政公益訴訟的實(shí)踐中，絕大多數(shù)案件都可以在訴前程序階段完成，因此在訴前程序中應(yīng)明確檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)出示的證據(jù)，使檢察機(jī)關(guān)能有的放矢地展開(kāi)調(diào)查權(quán)的行使。具體而言，在訴前程序階段，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的行使是為提出精準(zhǔn)的檢察建議奠定基礎(chǔ)與說(shuō)理依據(jù)，其最終目標(biāo)是完成受損國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的整改和恢復(fù)，并非對(duì)行政機(jī)關(guān)違法履職或怠于履職的行為進(jìn)行評(píng)判。因此，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查中需獲取行政機(jī)關(guān)未充分履行法定職責(zé)的初步證據(jù)，闡明國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受損的具體事實(shí)及與行政機(jī)關(guān)行為間的因果關(guān)系，作為檢察建議的說(shuō)理依據(jù)。至于行政機(jī)關(guān)是否確實(shí)存在履職不當(dāng)或是否已經(jīng)盡到合理義務(wù)，則應(yīng)由其在對(duì)檢察機(jī)關(guān)的回復(fù)中自行說(shuō)明。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)更清楚其履職行為是否合理合法。

2.行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)需按照舉證責(zé)任分配行使

首先，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟的訴訟程序中，需要對(duì)自己已經(jīng)提出檢察建議的事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)證明檢察建議的對(duì)象是對(duì)國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受損的事實(shí)負(fù)有法定管理或監(jiān)督職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，且該行政機(jī)關(guān)存在違法履行職責(zé)或不履行職責(zé)的情形。其次，檢察機(jī)關(guān)在做出檢察建議后，如果行政機(jī)關(guān)仍未依法履職或者改正錯(cuò)誤，使國(guó)家利益或社會(huì)公共利益持續(xù)受損，那么檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)對(duì)這部分事實(shí)承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任。這是因?yàn)?，雖然《公益訴訟試點(diǎn)辦法》第44條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟僅需提交“國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害的初步證明材料”，但在行政公益訴訟的具體實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)仍需要提交進(jìn)一步的、更為詳細(xì)的證明材料?！俺醪阶C明材料”是由比檢察機(jī)關(guān)地位低、收集證據(jù)能力相對(duì)較弱的私主體來(lái)提交的，僅適用于行政私益訴訟中，而且檢察機(jī)關(guān)在提起檢察建議前，已經(jīng)完成了對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受損事實(shí)的調(diào)查。因而，檢察機(jī)關(guān)正式訴訟所提交的材料，應(yīng)是在提交檢察建議時(shí)已經(jīng)調(diào)查完成事實(shí)基礎(chǔ)之上的國(guó)家利益和社會(huì)公共利益仍持續(xù)受損的事實(shí)，這也是檢察機(jī)關(guān)在做出檢察建議后需要持續(xù)關(guān)注并進(jìn)一步調(diào)查的內(nèi)容。對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，應(yīng)當(dāng)對(duì)自身沒(méi)有“未履行或未依法履行職責(zé)”的事實(shí)負(fù)有舉證責(zé)任。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)無(wú)法對(duì)否定性的事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任，所以該種舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，以自證其已經(jīng)“依法履行了職責(zé)”。因此，對(duì)這部分證據(jù)的調(diào)查不應(yīng)歸于檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查職責(zé)范圍。此外，行政機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)及時(shí)提供其履行職責(zé)所依據(jù)的規(guī)范性文件。凡涉及第三人利益的，應(yīng)針對(duì)行政機(jī)關(guān)舉證缺失的部分，由存在利害關(guān)系的第三人承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任[30]。

3.證據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)與調(diào)查權(quán)行使的強(qiáng)度與向度應(yīng)保持一致

證據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)的高低是影響檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)工作量的另一個(gè)方面。在行政公益訴訟中，各式各樣種類繁多的證據(jù)不可能僅使用同一證明標(biāo)準(zhǔn)，分層次對(duì)不同證據(jù)設(shè)定不同的證明標(biāo)準(zhǔn)是較為妥當(dāng)?shù)淖C據(jù)規(guī)則制定方向。檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查中唯有依據(jù)不同類型證據(jù)的證明標(biāo)準(zhǔn)，才能有針對(duì)性地開(kāi)展工作。具體而言，在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)未依法履職的事實(shí)，其所提供的證明標(biāo)準(zhǔn)需要達(dá)到“合理可能性”的程度；對(duì)公共利益受損的事項(xiàng)，則需要達(dá)到“高度蓋然性”的證明標(biāo)準(zhǔn)；而針對(duì)檢察機(jī)關(guān)自身已經(jīng)正確履職的情形，其所提供的證明材料的標(biāo)準(zhǔn)要求最高，需要達(dá)到“確信無(wú)疑”的程度[31]。與檢察機(jī)關(guān)出示證據(jù)的證明標(biāo)準(zhǔn)相比，行政機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中具備較高的法律地位，對(duì)案件的了解更為詳盡，具備了更明顯的證據(jù)優(yōu)勢(shì)，其所提供的證據(jù)應(yīng)當(dāng)符合更高的要求[32]。因此，以不同證據(jù)類型及提供證據(jù)的不同主體對(duì)證明標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行區(qū)分，可以使檢察機(jī)關(guān)在行使調(diào)查權(quán)時(shí)能夠依據(jù)不同種類證據(jù)的證明標(biāo)準(zhǔn)有的放矢地進(jìn)行調(diào)查，從而推進(jìn)行政公益訴訟更高效地進(jìn)行。

檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中舉證責(zé)任的更優(yōu)配置，不但能減輕檢察機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，還有利于行政機(jī)關(guān)在涉及國(guó)家利益和社會(huì)公共利益保護(hù)的領(lǐng)域能更好地履行職權(quán)，發(fā)揮主動(dòng)性，同時(shí)還能防止司法資源的浪費(fèi)，更好地體現(xiàn)行政自我糾錯(cuò)機(jī)制與司法監(jiān)督職能的良性互動(dòng)，從而更好地將檢察公益訴訟融入不斷進(jìn)步完善的國(guó)家治理體系和治理能力之中。

五、結(jié)語(yǔ)

自2015年檢察公益訴訟試點(diǎn)工作開(kāi)展至今，檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)的行政公益訴訟制度逐步推行并全面實(shí)施，不僅在實(shí)踐中證明了其可行性和正當(dāng)性，還積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)了相關(guān)法律法規(guī)的完善。這一制度作為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職責(zé)的體現(xiàn)，對(duì)保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益至關(guān)重要，不但有助于完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，還能助力形成規(guī)范高效的權(quán)力運(yùn)行制約體系。在當(dāng)前的法治實(shí)踐中，盡管檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的行使在行政公益訴訟中已展現(xiàn)出重要價(jià)值，但不可否認(rèn)的是，該權(quán)力的行使仍面臨諸多挑戰(zhàn)與不足，制度設(shè)計(jì)與實(shí)際操作之間尚存在一定的磨合空間，在行政公益訴訟未來(lái)的發(fā)展進(jìn)程中，《檢察公益訴訟法》的頒布將會(huì)是行政公益訴訟制度完善的里程碑?！稒z察公益訴訟法》將通過(guò)細(xì)化調(diào)查權(quán)的行使范圍、程序及保障措施，確保檢察機(jī)關(guān)能夠高效、獨(dú)立地開(kāi)展調(diào)查工作，從而為國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的保護(hù)提供更為堅(jiān)實(shí)的法律保障。而這既是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系進(jìn)一步發(fā)展的應(yīng)有之義，也是助力國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化穩(wěn)步前行的重要一環(huán)。

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