摘要：深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革是深化土地制度改革的重要內(nèi)容。近年來(lái)，各地對(duì)此進(jìn)行了認(rèn)真的探索，取得了系列經(jīng)驗(yàn)，但僅僅停留在試驗(yàn)層面，尚未全面推開。2023年3月，邯鄲市3個(gè)縣（市）被自然資源部確定為深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，本文通過(guò)對(duì)邯鄲市本輪試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)分析，聚焦“全生命周期”管理和服務(wù)意識(shí)、入市土地增值收益分配、與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略銜接等方面，對(duì)未來(lái)全面推開集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作提出思考建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地 入市 實(shí)踐探索

黨的二十屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，健全土地增值收益分配機(jī)制。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革具有疊加效應(yīng)，不僅可以有效盤活農(nóng)村土地資源，激活農(nóng)村土地資源市場(chǎng)，使村集體收入和農(nóng)民收益明顯增加，而且也能夠?yàn)樾庐a(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)高質(zhì)量發(fā)展提供用地保障，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合，為鄉(xiāng)村全面振興蓄勢(shì)賦能。我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革通過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間探索，目前已形成基本明確的規(guī)則和制度體系，但入市改革至今仍未全面推開。本文立足于深化入市改革試點(diǎn)背景，通過(guò)分析邯鄲在推進(jìn)該項(xiàng)工作中的現(xiàn)狀、取得的成效以及面臨的挑戰(zhàn)，提出相應(yīng)的對(duì)策建議，助力農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作的深入開展和全面推開。

一、邯鄲市深化集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)實(shí)踐分析

2023年3月，自然資源部辦公廳以自然資辦函〔2023〕364號(hào)印發(fā)《深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作方案》，公布了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)地區(qū)名單，邯鄲市館陶縣、魏縣、武安市等3個(gè)縣（市）獲批全國(guó)新一輪深化入市試點(diǎn)。

（一）政策體系和制度框架構(gòu)建情況

邯鄲市本次深化試點(diǎn)嚴(yán)格落實(shí)“二三二”工作要求?！岸笔亲プ　皟身?xiàng)前置條件”，加快完成國(guó)土空間規(guī)劃編制特別是實(shí)用性村莊規(guī)劃，完成集體土地所有權(quán)和使用權(quán)確權(quán)登記；“三”是緊盯“三項(xiàng)負(fù)面清單”，不能通過(guò)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為新增建設(shè)用地入市，不能把農(nóng)民的宅基地納入入市范圍，符合入市條件的土地不能搞商品房開發(fā)；“二”是探索“兩項(xiàng)重點(diǎn)機(jī)制”，兼顧國(guó)家、集體和農(nóng)民個(gè)人的入市土地增值收益調(diào)節(jié)機(jī)制，保護(hù)農(nóng)民集體和個(gè)人權(quán)益，保障市場(chǎng)主體愿用、會(huì)用入市土地的權(quán)益保護(hù)機(jī)制。形成入市“1+5”政策體系。“1”為以一個(gè)《推進(jìn)方案》為主，明確了總體要求、工作目標(biāo)、工作任務(wù)、保障措施、職責(zé)分工等具體內(nèi)容；“5”為以管理辦法、土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理辦法、民主決策管理辦法、入市收益分配管理辦法、使用權(quán)二級(jí)市場(chǎng)交易管理辦法5個(gè)政策性文件為輔，相關(guān)制度從入市的范圍、主體、方式、程序、調(diào)節(jié)金征收比例、民主決策程序、批后監(jiān)管、調(diào)節(jié)金收益管理、使用權(quán)抵押管理等方面進(jìn)行了具體詳細(xì)規(guī)定。值得注意的是，武安市針對(duì)入市后土地開發(fā)利用的監(jiān)督管理專門出臺(tái)了監(jiān)管暫行規(guī)定。此外，結(jié)合本地實(shí)際，邯鄲市以此次入市試點(diǎn)為契機(jī)，在解決歷史遺留“問(wèn)題土地”等方面進(jìn)行了積極探索。

（二）入市交易情況

2023年12月以來(lái)，邯鄲市3個(gè)試點(diǎn)縣（市）的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地逐步進(jìn)入市場(chǎng)交易。其中，館陶縣2023年12月26日在《中國(guó)土地市場(chǎng)網(wǎng)》發(fā)布首宗農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易掛牌公告；魏縣2024年2月28日在邯鄲市拍賣行成功拍賣該縣首宗集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；武安市2024年5月6日首批集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)在武安市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心順利完成掛牌出讓。以上3批交易被納入到不同交易平臺(tái)分別以拍賣和掛牌等方式公開交易。此后，邯鄲市結(jié)合實(shí)際需要、產(chǎn)業(yè)布局等要求，實(shí)現(xiàn)了更多符合入市條件交易的相繼掛牌成交，特別是武安市入市交易積極性較高，市場(chǎng)較為活躍。

目前，3個(gè)試點(diǎn)縣（市）已對(duì)現(xiàn)有存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行了精準(zhǔn)摸排，梳理出潛力地塊作為入市儲(chǔ)備地塊，為全面推進(jìn)入市提供了有益實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

二、做好農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作的幾點(diǎn)思考

（一）堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)，將審慎穩(wěn)妥推進(jìn)和提高地方政府積極性相結(jié)合

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革涉及的“面廣”“人多”，影響大，必須穩(wěn)慎穩(wěn)妥推進(jìn)。入市規(guī)模的快速膨脹可能會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，如短期內(nèi)可能對(duì)國(guó)有土地市場(chǎng)及地方財(cái)政安全帶來(lái)沖擊，同時(shí)也可能會(huì)因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地分布呈現(xiàn)“近郊多、遠(yuǎn)郊少”等特征導(dǎo)致區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距進(jìn)一步拉大，因此，要注重土地入市速度和規(guī)模，特別是對(duì)建設(shè)用地需求旺盛的地區(qū)，做到有序推進(jìn)。在實(shí)踐中，可分類施策，將有項(xiàng)目、有地塊的有序啟動(dòng)入市程序直接供地，對(duì)位置優(yōu)、暫時(shí)無(wú)項(xiàng)目的地塊，提前完成規(guī)劃配套，列入儲(chǔ)備。

實(shí)踐顯示，地方政府參與農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的積極性并不高，這與其減少了地方政府土地獲利能力有關(guān)。從全國(guó)來(lái)看，試點(diǎn)縣（市、區(qū)）政府獲得的土地增值收益通常占土地出讓總價(jià)款的5%-50%，邯鄲市試點(diǎn)縣（市）為5%-40%，由此可見，與土地征收相比，地方政府的土地獲利能力被削弱。此外，對(duì)一些由于歷史原因造成的“說(shuō)不清道不明”的“問(wèn)題用地”給地方政府治理帶來(lái)挑戰(zhàn)，使入市積極性受挫。因此，要調(diào)動(dòng)地方政府積極性，在加大政策傾斜和扶持力度的同時(shí)提高地方政府土地治理能力。

（二）堅(jiān)持系統(tǒng)思維，牢固樹立入市“全生命周期”管理和服務(wù)意識(shí)

1.夯牢入市管理基礎(chǔ)。一是轉(zhuǎn)變地方政府工作理念。在進(jìn)一步吃透政策、把握政策底線不能突破基礎(chǔ)上，對(duì)入市如何改革，應(yīng)更多地尊重村集體和農(nóng)民、土地使用者的意愿，實(shí)行民主協(xié)商及公示機(jī)制，保障農(nóng)民的參與權(quán)和知情權(quán)，對(duì)入市土地的范圍、處置方式、利益分配等重大事項(xiàng)進(jìn)行民主決策；二是注重政策協(xié)同和組合運(yùn)用。統(tǒng)籌好農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革與農(nóng)村土地征收、宅基地制度改革、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、租賃住房制度改革間的協(xié)同性，將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、農(nóng)村土地綜合整治等政策組合運(yùn)用，在此基礎(chǔ)上建立政策制度保障體系，繪制本地區(qū)集體建設(shè)性用地“全息圖”，為開展入市工作提供基礎(chǔ)性規(guī)劃依據(jù)；三是完善土地價(jià)值評(píng)估體系。組織聘請(qǐng)有資質(zhì)的評(píng)估單位出具價(jià)值評(píng)估報(bào)告，同時(shí)建立土地價(jià)值評(píng)估信息數(shù)據(jù)庫(kù)，收集整理不同區(qū)域、不同用途的土地交易案例和相關(guān)數(shù)據(jù)，為評(píng)估工作提供參考依據(jù)，提高土地價(jià)值評(píng)估的科學(xué)性。

2.健全入市交易管理和服務(wù)。一是搭建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的交易平臺(tái)。目前，邯鄲市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地交易主要在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心完成，而城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地交易平臺(tái)的建立，有利于整合土地供求信息，實(shí)現(xiàn)交易信息的公開、透明、便捷查詢，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，降低交易成本，提高市場(chǎng)配置土地資源效率。二是規(guī)范入市交易程序。在參照國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)交易程序基礎(chǔ)上，明確和細(xì)化交易方式、交易申請(qǐng)、交易公告、競(jìng)買申請(qǐng)、交易實(shí)施等操作流程，進(jìn)一步幫助各方實(shí)施交易，推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等入市。三是建立異地入市調(diào)節(jié)機(jī)制。面對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地分布零星分散，難以成規(guī)模成片高效開發(fā)利用的現(xiàn)實(shí)困境，可將本區(qū)域零星的集體建設(shè)用地進(jìn)行整治復(fù)墾后，將騰退出的建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)整到有需求、有項(xiàng)目，無(wú)建設(shè)用地指標(biāo)的區(qū)域，通過(guò)先墾后用、入市出讓方式，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)平衡高效使用。

3.加強(qiáng)入市后土地開發(fā)利用監(jiān)管，保障入市土地權(quán)能。一是完善入市土地使用監(jiān)督機(jī)制，對(duì)入市土地后期開發(fā)經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行管理和約束，堅(jiān)決防止出現(xiàn)入市土地搞商品房開發(fā)等違背我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革初衷的現(xiàn)象。二是推動(dòng)土地要素向優(yōu)勢(shì)地塊、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢(shì)行業(yè)傾斜，入市土地應(yīng)優(yōu)先保障實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村建設(shè)的用地需要。三是暢通入市土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能實(shí)現(xiàn)路徑，保障入市土地使用權(quán)二級(jí)市場(chǎng)上轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等交易的落實(shí)。雖然各級(jí)政府已出臺(tái)一系列鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與國(guó)有建設(shè)用地“同權(quán)”，同國(guó)有建設(shè)用地一樣用于貸款融資抵押的政策文件，但從實(shí)際情況來(lái)看，已入市項(xiàng)目進(jìn)行抵押的占比很低，入市土地抵押融資路徑并不通暢。

（三）把握重點(diǎn)問(wèn)題，在“分好”“用好”“管理好”入市土地增值收益上下功夫

1.制定合理的分配政策。分配好入市土地增值收益，制定兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的分配機(jī)制，是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的重要問(wèn)題之一。如果分配不當(dāng)，可能會(huì)對(duì)入市的實(shí)踐造成制約，如調(diào)節(jié)金征收比例高會(huì)影響農(nóng)村集體和農(nóng)民入市積極性，征收比例低又會(huì)違背國(guó)家有關(guān)要求影響政府收入。因此，只有統(tǒng)籌兼顧國(guó)家、集體和農(nóng)民入市收益分配的利益關(guān)系才能做到滿盤皆活。入市土地增值收益分配等問(wèn)題的解決既要基于科學(xué)合理的理論研究，又要結(jié)合農(nóng)村土地實(shí)際。據(jù)大多數(shù)學(xué)者的觀點(diǎn)，政府和集體應(yīng)該按照3：7的比例來(lái)分配入市土地增值收益，當(dāng)然，不同地區(qū)可以根據(jù)市場(chǎng)情況和當(dāng)?shù)匕l(fā)展需求進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，如武安市在本輪入市試點(diǎn)中施行的分配比例是4：6。當(dāng)然，政府對(duì)于調(diào)節(jié)金的征收比例會(huì)根據(jù)不同類型用地而不同，如魏縣工業(yè)用地按5%、商服用地按15%、住宅用地（保障性租賃租房）按10%繳納。總之，在平衡各方利益同時(shí)，要讓農(nóng)戶充分享受土地增值收益，確保農(nóng)民合法收益的最大化，將更多的土地增值收益留給農(nóng)民、留在農(nóng)村。

2.切實(shí)保障土地增值收益流向“三農(nóng)”領(lǐng)域。一是用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)建設(shè)和優(yōu)化升級(jí)，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展筑牢基礎(chǔ)；二是用于農(nóng)村環(huán)境整治、生態(tài)補(bǔ)償、土地復(fù)墾，推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色低碳發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式向更加環(huán)保、可持續(xù)的方向轉(zhuǎn)變；三是用于提升農(nóng)村公共服務(wù)水平，比如教育、醫(yī)療、文化、養(yǎng)老等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和服務(wù)的提升，提高農(nóng)民的獲得感和滿意度。同時(shí)還可設(shè)立專項(xiàng)扶持資金，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。

3.建立完善的監(jiān)管機(jī)制。明確增值收益管理的責(zé)任主體，確保資金的合理分配和有效利用。建立嚴(yán)格的集體收益使用監(jiān)督機(jī)制，構(gòu)建包括審計(jì)部門、財(cái)政部門以村民代表在內(nèi)的監(jiān)督體系，制定嚴(yán)格的資金使用審批流程，防止資金被挪用、侵占或浪費(fèi)，通過(guò)村務(wù)公開欄等多種渠道及時(shí)、完整地公開土地增值收益的相關(guān)信息，包括收入金額、分配方案、使用進(jìn)度等，讓農(nóng)民能夠方便地了解資金動(dòng)態(tài)，確保收益使用的透明度與合法性。

（四）堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是對(duì)鄉(xiāng)村全面振興面臨的資金、土地瓶頸問(wèn)題的有效探索。通過(guò)吸引資本，能夠有力促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有效推動(dòng)鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)有機(jī)融合，拓展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展新空間，提高鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益。如可利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品加工項(xiàng)目，補(bǔ)充、延伸、拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)施精深加工，增加農(nóng)產(chǎn)品附加值。也可打造特色鄉(xiāng)村民宿、農(nóng)家樂等項(xiàng)目，促進(jìn)鄉(xiāng)村農(nóng)文旅共同發(fā)展。在此次試點(diǎn)中，邯鄲市武安積極盤活閑置、低效集體建設(shè)用地，利用廢棄的集體采礦用地建設(shè)再生資源加工項(xiàng)目，利用原有集體磚窯改造提升建設(shè)物流倉(cāng)儲(chǔ)項(xiàng)目，切實(shí)保障了中小項(xiàng)目、鄉(xiāng)村振興用地需求。

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（作者單位：中共邯鄲市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研室）

責(zé)任編輯：宗宇翔