摘要：投資性居住權(quán)制度的引入曾是《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）物權(quán)編制定過程中討論的熱點議題之一，歷次審議稿的意見征求中效仿德國允許居住權(quán)自由轉(zhuǎn)讓的觀點雖在當(dāng)時罕有反對之聲，但最終卻與《民法典》第369條中“居住權(quán)不得轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定截然相反，從側(cè)面表明立法者認(rèn)為比較法上的投資性居住權(quán)在根本上不符合我國居住權(quán)制度的設(shè)立初衷與社會發(fā)展需求。在“適度放活”改革背景下宅基地流轉(zhuǎn)入市模式的實踐探索中，將宅基地使用權(quán)塑造為純粹用益物權(quán)的觀點在理論界占據(jù)主流地位，擴張宅基地用途與使用權(quán)能的農(nóng)村住宅居住權(quán)路徑同樣引發(fā)學(xué)界關(guān)注，依托“房地一體”處分規(guī)則借助投資性居住權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓實現(xiàn)宅基地流轉(zhuǎn)受到部分學(xué)者的認(rèn)可與推崇。然而通過分析后發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村住宅投資性居住權(quán)與《民法典》規(guī)定的居住權(quán)在功能上存在差異，與禁止轉(zhuǎn)讓的限制存在沖突，不具有突破現(xiàn)有用途管制進而實現(xiàn)宅基地“適度放活”的可能，對促進宅基地流轉(zhuǎn)的實踐價值甚微。未來的宅基地流轉(zhuǎn)模式選擇，放棄以居住權(quán)路徑為代表的權(quán)利擴充模式應(yīng)是理性之舉。作為權(quán)利擴充模式的代替，從本土實踐中產(chǎn)生的宅基地轉(zhuǎn)化模式明顯是推動宅基地流轉(zhuǎn)更為合理的制度出路。將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式不僅契合宅基地“適度放活”與現(xiàn)有法律權(quán)利體系，也與我國土地權(quán)利演進的歷史邏輯一脈相承，展示出推動土地要素流動進而推進國內(nèi)統(tǒng)一大市場與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的社會效應(yīng)，已經(jīng)完成由政策文件、試點經(jīng)驗向地方性法規(guī)的轉(zhuǎn)變。為切實完成“適度放活宅基地使用權(quán)”的政策目標(biāo)，需要對當(dāng)前試點地區(qū)中新興的宅基地權(quán)利轉(zhuǎn)化模式進行總結(jié)，在法律層面形成制度規(guī)范，以維護村集體所有權(quán)人地位、確保農(nóng)戶利益不受侵害為出發(fā)點，形成符合鄉(xiāng)村特色的國土規(guī)劃制度與土地收益分配機制并建立起符合市場需求的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)交易規(guī)則。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃；宅基地使用權(quán)；投資性居住權(quán)；宅基地流轉(zhuǎn)；權(quán)利轉(zhuǎn)化

中圖分類號：D912.3

文獻標(biāo)志碼：A

文章編號：1008-5831（2025）01-0202-15

一、問題的提出

如何妥當(dāng)實現(xiàn)宅基地的“適度放活”，依然是一項具有重大現(xiàn)實意義與理論深度的時代課題。在對宅基地的入市方式討論中，放寬宅基地的用途管制與擴充使用權(quán)能的觀點受到學(xué)界普遍認(rèn)同，其中以投資性居住權(quán)為內(nèi)核的農(nóng)村住宅經(jīng)營性居住權(quán)觀點便是典型代表。投資性居住權(quán)是與人役性居住權(quán)相對，允許不同主體之間有償轉(zhuǎn)讓房屋占有與使用權(quán)能的用益性權(quán)利^［1］。對此有觀點認(rèn)為，居住權(quán)的流轉(zhuǎn)方式在保障農(nóng)民居住權(quán)益和高效利用土地之間找到了合適的平衡點^［2］；在房地一體處分規(guī)則背景下，通過法定租賃權(quán)或居住權(quán)對農(nóng)房的直接盤活，可以實現(xiàn)間接放活宅基地使用權(quán)^［3］；農(nóng)村住宅居住權(quán)可作為一種解決農(nóng)村住宅買賣、合作建房以及盤活農(nóng)村閑置住宅的手段，具有重要的現(xiàn)實意義^［4］。甚至有觀點認(rèn)為，經(jīng)營型居住權(quán)實現(xiàn)路徑……是符合農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革內(nèi)在要求的制度設(shè)計^［5］。少有的反對觀點也未全面論證宅基地流轉(zhuǎn)的居住權(quán)路徑的不合理性，僅認(rèn)為是借道居住權(quán)“實不足取”等^［6］。

以農(nóng)村住宅居住權(quán)作為宅基地流轉(zhuǎn)的主要手段，意味著在法律層面對投資性居住權(quán)制度的完全承認(rèn)?？梢灶A(yù)見，受制于居住權(quán)現(xiàn)有法律規(guī)則的“不完善”，法律移植或以解釋之名行移植之實是唯一可行辦法。投資性居住權(quán)作為外來制度，與我國《民法典》物權(quán)編中的規(guī)則體系是否契合，與農(nóng)村土地集體所有的特殊國情是否相符，于宅基地流轉(zhuǎn)是否有益等，均有待深入探究。鑒此，本文在審視設(shè)立農(nóng)村住宅居住權(quán)正當(dāng)性的基礎(chǔ)上，省思投資性居住權(quán)制度對于宅基地流轉(zhuǎn)的積極意義與潛在社會效益，探討宅基地轉(zhuǎn)化入市緣何可能及其制度規(guī)范完善。

二、設(shè)立農(nóng)村住宅居住權(quán)正當(dāng)性論述的審視

農(nóng)村住宅居住權(quán)，就其本質(zhì)而言，是投資性居住權(quán)在農(nóng)村住宅上的特殊形態(tài)，借助農(nóng)村住宅與宅基地之間的物理依附及“房地一體”不動產(chǎn)處分規(guī)則，通過設(shè)立可自由流轉(zhuǎn)的居住權(quán)來間接實現(xiàn)宅基地入市。其建構(gòu)思路通常分為兩種：將宅基地使用權(quán)等同于農(nóng)村住宅經(jīng)營權(quán)^［7］，或以宅基地使用權(quán)與農(nóng)房所有權(quán)為基礎(chǔ)另設(shè)立投資性居住權(quán)^［8］。建構(gòu)農(nóng)村住宅居住權(quán)制度的正當(dāng)性論述以宅基地使用權(quán)作為出發(fā)點，論據(jù)多為投資性居住權(quán)是比較法中的通行制度，《民法典》預(yù)留了農(nóng)村住宅居住權(quán)的設(shè)立空間，后者對社會發(fā)展具有重大意義?？陀^而言，以上觀點存在理論上的雜糅與堆砌，缺乏體系性論證思路。本文認(rèn)為在我國建構(gòu)農(nóng)村住宅居住權(quán)路徑，關(guān)鍵在于投資性居住權(quán)制度及居住權(quán)路徑是否為宅基地流轉(zhuǎn)的最優(yōu)方案。前者的意義在于判斷投資性居住權(quán)在我國的合法性基礎(chǔ)，探討《民法典》是否已承認(rèn)或應(yīng)引入投資性居住權(quán)制度；后者則結(jié)合宅基地管理的國家政策與流轉(zhuǎn)需求，以地區(qū)試點經(jīng)驗為參照，探討宅基地流轉(zhuǎn)與居住權(quán)路徑是否具有內(nèi)在契合性。

（一）《民法典》并未確立投資性居住權(quán)制度

以投資性居住權(quán)作為宅基地流轉(zhuǎn)方式，意味著打破我國現(xiàn)行法律規(guī)定對居住權(quán)的多項限制，尤其是對《民法典》第366條與第369條規(guī)定。前條規(guī)定將居住權(quán)人所享有的占有與使用住宅的權(quán)能限定為“滿足生活居住的需要”，商業(yè)目的被排除在外；后條更是明確規(guī)定“居住權(quán)不得轉(zhuǎn)讓、繼承”，封閉了居住權(quán)流轉(zhuǎn)的出路。為此，主張宅基地流轉(zhuǎn)的居住權(quán)路徑觀點的學(xué)者立足解釋論，試圖論證上述規(guī)定不排斥農(nóng)村住宅居住權(quán)的設(shè)立。

1.《民法典》第366條界定居住權(quán)的屬性具有人役性

有觀點認(rèn)為，《民法典》第366條作為定義型條款并未明確居住權(quán)的人身專屬性，因而第369條“不得轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定導(dǎo)致法律條文對于“居住權(quán)”基本概念的沖突，立法者應(yīng)當(dāng)通過解釋等公開方式明確居住權(quán)不得轉(zhuǎn)讓的規(guī)則只適用于人役性居住權(quán)^［8］。該觀點忽視了第366條對居住權(quán)的設(shè)立以“滿足生活居住的需要”為目的的限制性要求。事實上，可將其與第369條中“不得轉(zhuǎn)讓”規(guī)定相結(jié)合，借助法律體系解釋方法，將《民法典》中的居住權(quán)限定為人役性居住權(quán)，如此同樣能夠解決居住權(quán)定義上的規(guī)則困局。

居住權(quán)問題上的困局論無視“滿足生活居住的需要”立法規(guī)定的做法，體現(xiàn)了拓寬《民法典》中居住權(quán)客體與權(quán)利范圍的擴大解釋立場，意圖將條文中“生活居住需要”范圍擴充到非社會保障領(lǐng)域^［5］。究其原因，設(shè)立農(nóng)村住宅居住權(quán)的目的并非占有與使用房屋以滿足基本生活居住需要，而是將所屬宅基地用于商業(yè)開發(fā)。但“滿足生活居住的需要”是《民法典（草案）的說明》中居住權(quán)制度的增設(shè)初衷，“加快建立多主體供給、多渠道保障住房制度”，明顯服務(wù)于城市地區(qū)中低收入群體而非基本住房保障無憂的農(nóng)村地區(qū)。權(quán)威學(xué)者也認(rèn)為《民法典》中的居住權(quán)僅是為弱勢群體提供基本生活居住保障的制度設(shè)計^［9］。換言之，盡管居住權(quán)的客體可以包括完成宅基地使用權(quán)確權(quán)登記的農(nóng)村住宅，但權(quán)利人行使占有與收益權(quán)能的目的卻僅限于基本生活居住保障，設(shè)立在農(nóng)村住宅之上的居住權(quán)與經(jīng)濟功能絕緣。

2.《民法典》第369條“禁止轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定具有正當(dāng)性

在建構(gòu)投資性居住權(quán)或農(nóng)村住宅居住權(quán)的過程中，真正難以繞開的仍是“居住權(quán)不得轉(zhuǎn)讓”的法律規(guī)定，無法轉(zhuǎn)讓的農(nóng)村住宅居住權(quán)既不具有交易價值，也不可能借助“房地一體”規(guī)則間接流轉(zhuǎn)宅基地。基于居住權(quán)制度實現(xiàn)住宅使用權(quán)益流轉(zhuǎn)的功能要求、立法過程中法律條文的變遷、體系解釋的必然結(jié)果以及意思自治原則，有觀點認(rèn)為應(yīng)限縮《民法典》第369條的適用范圍，不應(yīng)禁止“固定期限買斷型”居住權(quán)的轉(zhuǎn)讓^［10］。但前述觀點已構(gòu)成對法律文本的實質(zhì)變更，在正當(dāng)性與說服力上存在可商榷之處。

其一，將我國居住權(quán)制度的首要功能界定為“實現(xiàn)住宅使用權(quán)益流轉(zhuǎn)”并不妥當(dāng)。《民法典》不僅禁止居住權(quán)的繼承與轉(zhuǎn)讓，而且在通常情況下禁止設(shè)立居住權(quán)的住宅出租，可見居住權(quán)的收益權(quán)受到嚴(yán)格限制。從立法理念而言，上述規(guī)定對于居住權(quán)的收益、處分權(quán)能的限制服務(wù)于權(quán)利人基本生活居住需要，立法者試圖通過給予居住權(quán)人穩(wěn)定的物權(quán)性權(quán)利，維護家庭和諧與社會穩(wěn)定，因此僅僅允許在“以房養(yǎng)老”等特殊情形下放寬收益權(quán)能^［11］。

其二，以立法過程中文字表述變遷作為居住權(quán)可轉(zhuǎn)讓性的證明在邏輯上難以自洽。部分學(xué)者提出，《民法典·物權(quán)編（草案二次審議稿）》中居住權(quán)的“不得轉(zhuǎn)讓、繼承”是基于無償設(shè)立，而在《民法典》允許居住權(quán)“無償設(shè)立”的規(guī)定被當(dāng)事人約定突破的情況下，堅守“不得轉(zhuǎn)讓、繼承”難言其合理性^［10］。然而，居住權(quán)的無償設(shè)立與禁止轉(zhuǎn)讓之間是否存在因果關(guān)系難以證明，但從《民法典》第369條規(guī)定中卻可以明顯地看出立法者對于居住權(quán)禁止轉(zhuǎn)讓的特意強調(diào)。

其三，對居住權(quán)的處分限制具有正當(dāng)性。有學(xué)者認(rèn)為，允許當(dāng)事人有償設(shè)立居住權(quán)并能夠約定期限，卻禁止對居住權(quán)進行處分違背了意思自治原則^［10］。事實上，《民法典》只是有限地禁止居住權(quán)的直接轉(zhuǎn)讓，三方完全可以在達(dá)成一致或者滿足其他條件（權(quán)利人死亡等）時注銷原有居住權(quán)登記后另行設(shè)立。而直接轉(zhuǎn)讓與先注銷后設(shè)立轉(zhuǎn)讓具有本質(zhì)區(qū)別，原權(quán)利人在轉(zhuǎn)讓交易中具有絕對支配地位，后者是為滿足居住權(quán)人能夠長期穩(wěn)定地使用住宅的生活居住需要。

（二）引入投資性居住權(quán)制度的合理性追問

上文的結(jié)論恰如學(xué)者所言：“《民法典》所確立的居住權(quán)形態(tài)，除能契合特定的‘以房養(yǎng)老’商業(yè)模式外，恐怕難以擔(dān)負(fù)起界定投資性、商業(yè)性居住權(quán)利的使命?！?sup>［12^］投資性居住權(quán)在我國因缺乏法律依據(jù)而不能服務(wù)于宅基地流轉(zhuǎn)。部分學(xué)者又試圖以“現(xiàn)代社會的趨勢和選擇”與“中國式現(xiàn)代化的必然要求”為由在《民法典》中“發(fā)現(xiàn)”投資性居住權(quán)制度的存在空間^［8］。但事實上，投資性居住權(quán)制度既非比較法上的普遍選擇，亦未見其同中國式現(xiàn)代化 、“三農(nóng)”問題及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之間的必要邏輯關(guān)系。

1.投資性居住權(quán)制度的普遍性存疑

學(xué)界理論研究中以投資性居住權(quán)的普遍性作為論證引入該制度的正當(dāng)性，但事實上深受羅馬法影響的諸多歐陸國家在繼受人役性居住權(quán)基礎(chǔ)上另行創(chuàng)設(shè)投資性居住權(quán)制度的，僅有德國等少數(shù)國家，世界上還有很多國家或地區(qū)在法律上沒有設(shè)立該制度。例如，我國臺灣地區(qū)的“民法”甚至沒有設(shè)立人役權(quán)制度；《日本民法典》物權(quán)部分甚至未規(guī)定人役性居住權(quán)，內(nèi)容上與之相似的配偶居住權(quán)規(guī)定也是以債權(quán)形式而非人役權(quán)進行設(shè)計，并不存在投資性居住權(quán)^［13］。同屬歐陸國家的《瑞士民法典》雖將居住權(quán)列于用益物權(quán)之下，但明確規(guī)定“居住權(quán)不得轉(zhuǎn)讓或繼承”；《法國民法典》同樣沒有承認(rèn)投資性居住權(quán)。由此可見，投資性居住權(quán)制度的普遍性并不成立，絕非“現(xiàn)代社會發(fā)展的趨勢和選擇”。

無論是日本還是我國臺灣地區(qū)，法律領(lǐng)域受到德國法的深遠(yuǎn)影響絕非《民法典》可比。例如，我國臺灣地區(qū)“民法”與《德國民法典》在理念、體例和內(nèi)容上高度相似，甚至是少數(shù)采納物權(quán)行為理論的法域；日本民法在理論上長期受到德國民法的浸潤，盡管其法律文本以《法國民法典》為主要參考，在解釋路徑上卻偏向德國法，導(dǎo)致“物債二分”的規(guī)范體系存在錯亂^［14］。盡管如此，對于德國民法創(chuàng)設(shè)的投資性居住權(quán)制度，日本持保守立場。從某種意義上說，我國《民法典》將居住權(quán)的設(shè)立嚴(yán)格限定在人役性范疇，同樣順應(yīng)了比較法上普遍性的要求。

2.投資性居住權(quán)制度的實際應(yīng)用場景有限

有觀點認(rèn)為，投資性居住權(quán)不僅能夠使得弱勢群體取得對住宅更穩(wěn)定的占有與使用，還能夠確保政府基于所有權(quán)獨享財富增值收益，防止行政權(quán)力尋租^［15］。然而細(xì)究之下，其“用武之地”似乎只有面向特定人群的保障性住房，但保障性住房因其特惠性質(zhì)已被國家政策嚴(yán)禁轉(zhuǎn)租，設(shè)立可轉(zhuǎn)讓的居住權(quán)又有何意義？利用投資性居住權(quán)促進以房養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展在前景上同樣經(jīng)不起推敲?！睹穹ǖ洹番F(xiàn)有規(guī)定并不妨礙以房養(yǎng)老型居住權(quán)的設(shè)立，但實踐中以房養(yǎng)老未能得到廣泛推行更多是因為監(jiān)管與服務(wù)政策尚未出臺，何況此類居住權(quán)是否存在轉(zhuǎn)讓需求亦值得探討。

在經(jīng)濟領(lǐng)域尤其是對于分時度假或者民宿產(chǎn)業(yè)，居住權(quán)作為用益物權(quán)或許的確能夠給予經(jīng)營者對抗效力更強的法律保護。不過民宿產(chǎn)業(yè)實際上不存在類似宅基地的普遍性流轉(zhuǎn)限制，在買賣與租賃均可達(dá)到經(jīng)營目標(biāo)的情況下，自由流轉(zhuǎn)的意義頗為有限；至于為不具有購房資格或能力的人提供生活居住所需與緩解居民購房壓力，投資性居住權(quán)的前景并不樂觀，不僅需要居住權(quán)人付出相較于租賃更高的對價，還需考慮自由流轉(zhuǎn)是否為居住權(quán)人所必需以及所有權(quán)人所容忍。此外，滿足高收入群體與夫妻異地住房以及公司可通過在其所有的房屋上設(shè)立居住權(quán)來豐富福利等特殊需求，作為引入投資性居住權(quán)的正當(dāng)理由也明顯過于牽強。

（三）居住權(quán)模式不足以實現(xiàn)宅基地流轉(zhuǎn)目標(biāo)

在分析農(nóng)村住宅居住權(quán)建構(gòu)的正當(dāng)性及支持投資性居住權(quán)的多項理由后，可以得出這樣的結(jié)論——我國《民法典》并未也不應(yīng)當(dāng)承認(rèn)投資性居住權(quán)制度。不僅如此，就我國目前土地管理現(xiàn)狀而言，農(nóng)村住宅居住權(quán)的實踐探索前景同樣不容樂觀，其所體現(xiàn)出的流轉(zhuǎn)思路有悖于農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的改革方向，難以實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的“適度放活”。

1.居住權(quán)與現(xiàn)有宅基地的權(quán)利體系不兼容

盡管有觀點認(rèn)為宅基地改革與流轉(zhuǎn)的初衷是為實現(xiàn)宅基地經(jīng)濟功能的激活，從而帶動農(nóng)民增收與鄉(xiāng)村振興，而在基本生活居住功能可借由 “資格權(quán)”加以保障的背景下，“使用權(quán)”的財產(chǎn)屬性應(yīng)得到更多重視^［16］。不過，在邏輯上無論是將“使用權(quán)”等價農(nóng)村住宅居住權(quán)還是擴充權(quán)能，稍加分析后便可發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村住宅居住權(quán)與當(dāng)前宅基地的權(quán)利體系難以兼容。

其一，宅基地使用權(quán)難以等價農(nóng)村住宅居住權(quán)。雖然《民法典》將宅基地使用權(quán)與居住權(quán)同時規(guī)定在用益物權(quán)分編中，但兩者的權(quán)利客體與范圍大相徑庭。同時，居住權(quán)的設(shè)立涉及房屋與土地的“一并處分”，集體經(jīng)濟組織或農(nóng)戶均不能改變宅基地的土地性質(zhì)，亦不能擴充法律規(guī)定的宅基地使用權(quán)范圍，居住權(quán)人理論上只能繼受取得有限的土地權(quán)利?？梢?，把宅基地使用權(quán)等同于農(nóng)村住宅居住權(quán)，將同時受到宅基地用途管制與使用權(quán)內(nèi)容范圍的雙重限制，很難實現(xiàn)對宅基地經(jīng)濟功能的激活。事實上，宅基地流轉(zhuǎn)面臨的難題之一便是用途管制，居住權(quán)作為單純的民事權(quán)利缺乏突破法律限制的可能性。

其二，現(xiàn)有法律未為增設(shè)農(nóng)村住宅居住權(quán)提供落腳點。宅基地權(quán)利體系以所有權(quán)由村集體享有為前提，進而分化出由集體成員（農(nóng)戶）享有的資格權(quán)、使用權(quán)。目前，理論界對宅基地資格權(quán)性質(zhì)之爭主要圍繞用益物權(quán)與成員權(quán)兩種觀點展開。其中，支持“用益物權(quán)說”者認(rèn)為，成員權(quán)制度的現(xiàn)有法律基礎(chǔ)過于薄弱，將宅基地資格權(quán)理解為成員權(quán)會使得使用權(quán)仍承擔(dān)提供社會保障的功能，從而阻礙宅基地的流轉(zhuǎn)^［17］。支持“成員權(quán)說”者則認(rèn)為，宅基地資格權(quán)的關(guān)鍵在于只有具有本集體經(jīng)濟組織成員身份的農(nóng)民（農(nóng)戶）才能依法申請取得宅基地，在權(quán)利的來源、請求對象與確定方式上是典型的成員權(quán)^［18］。相較而論，“成員權(quán)說”能更好地體現(xiàn)宅基地所具有的集體經(jīng)濟組織內(nèi)部福利屬性，同時確保村集體經(jīng)濟組織作為所有權(quán)人在宅基地分配與管理中的主導(dǎo)地位。換言之，既然農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)來源于其在本集體經(jīng)濟組織的特殊身份，沒有這種身份的投資性居住權(quán)人不具有占有與使用宅基地的正當(dāng)性。

2.居住權(quán)代表的權(quán)利擴充模式難以實現(xiàn)宅基地“適度放活”

權(quán)利擴充是指通過放寬宅基地的用途以及豐富宅基地使用權(quán)的類型、受讓主體與權(quán)能，強化宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)性質(zhì)^［19］，消除現(xiàn)行法律對于宅基地使用權(quán)缺乏轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與以及抵押等權(quán)利配置性規(guī)定與限制收益、處分權(quán)益等方面的不公平對待^［20］。從本質(zhì)上講，建立農(nóng)村住宅居住權(quán)是試圖借助投資性居住權(quán)規(guī)避土地用途管制，在宅基地之上創(chuàng)設(shè)出具有開發(fā)權(quán)能的用益物權(quán)，屬于權(quán)利擴充模式的一種類型。但權(quán)利擴充模式?jīng)]有認(rèn)識到包含宅基地在內(nèi)的集體土地能否進行開發(fā)在于國土規(guī)劃或者土地利用總體規(guī)劃是否將其規(guī)劃為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，即宅基地與集體經(jīng)濟組織自身并不享有開發(fā)權(quán)，而是由公法層面的規(guī)劃權(quán)賦予^［21］。即便允許宅基地使用權(quán)“可以由他人基于契約等意思自治的方式獲得”^［22］，同樣無法改變用途管制與權(quán)能受限的事實。而以強化宅基地使用權(quán)財產(chǎn)屬性為由，將宅基地使用權(quán)填充為用益物權(quán)只會導(dǎo)致宅基地的“建設(shè)用地”化。這與中央政策文件中“不得買賣宅基地”與“嚴(yán)禁下鄉(xiāng)利用宅基地建設(shè)別墅會館”，以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部申明的“禁止給退休回鄉(xiāng)干部職工分宅基地建房”所體現(xiàn)出的立場相違背，國家嚴(yán)守宅基地作為農(nóng)民生產(chǎn)生活基本用地的立場并沒有發(fā)生改變^［23］。尤其與“可探索建設(shè)保障性租賃住房”的集體經(jīng)營性建設(shè)用地相比較，明顯看出國家無意放開對宅基地的用途限制?？傊诰S持宅基地用途管制的政策前提下，使用權(quán)的擴張自是無從談起，投資性居住權(quán)對于宅基地流轉(zhuǎn)也并無裨益。

此外，以居住權(quán)為代表的權(quán)利擴充模式忽視了宅基地的社會保障功能與放活宅基地使用權(quán)中的“適度”要求。適度放活旨在確保農(nóng)戶在“戶有所居”的基礎(chǔ)上，利用市場發(fā)掘宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)價值，增加農(nóng)村居民的財產(chǎn)性收入^［24］。然而，現(xiàn)有宅基地的社會功能與管理規(guī)定具有明顯的地域性，所提供的基本生活居住功能仍為大量農(nóng)民所需要，使用權(quán)人作為獨立的用益物權(quán)人可能因短期利益將宅基地交由外來主體開發(fā)而失去長期生活的基本保障。更不容忽視的是，現(xiàn)代中國城市的迅速崛起與土地公有制密切相關(guān)^［25］。因此，一旦宅基地使用權(quán)人升格為獨立的用益物權(quán)人，或者由農(nóng)民甚至集體經(jīng)濟組織成員以外的社會主體享有本應(yīng)屬于公權(quán)力的土地開發(fā)權(quán)，恐怕只會使得少數(shù)城郊農(nóng)民受益，貧富分化和城鄉(xiāng)對立只會進一步加劇^［26］，難以守住《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》中劃定的“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”的三條底線，更無法實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益。

（四）居住權(quán)模式的司法實踐價值有限

除促進宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)外，居住權(quán)流轉(zhuǎn)方案還被寄希望于解決實務(wù)中部分受制于法律規(guī)則供給不足與農(nóng)村特殊背景產(chǎn)生的實踐難題，如農(nóng)村住宅買賣與合作建房等常見司法性社會問題。不過，由于城鄉(xiāng)土地使用權(quán)的性質(zhì)差異，在我國采取居住權(quán)模式作為上述問題的解決路徑，實際效果可能難以符合預(yù)期。

1.宅基地買賣與設(shè)立居住權(quán)在交易目的上具有顯著差異

盡管司法實踐允許宅基地在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部被相對自由地有償轉(zhuǎn)讓，但在宅基地對外轉(zhuǎn)讓中合同被判無效仍是常態(tài)。為維系農(nóng)村住宅所有權(quán)與宅基地使用權(quán)的身份屬性，有觀點建議通過擬制意思表示的方式將購買解釋為設(shè)立居住權(quán)，從而實現(xiàn)農(nóng)村住宅在市場上的流通^［4］。就此而言，即便不考慮居住權(quán)與所有權(quán)的性質(zhì)差異，這種做法明顯違反意思自治原則，“居住權(quán)”的設(shè)立與“買受人”真實意思存在明顯出入，買受人是為占有與使用或者開發(fā)農(nóng)村住宅之下的宅基地而非住宅本身，住宅所有權(quán)人一般不愿接受投資性居住權(quán)人大幅度改造乃至拆除原建筑物以實現(xiàn)對土地的利用。農(nóng)村住宅買賣的難處在于宅基地在集體所有的情形中缺乏類似建設(shè)用地使用權(quán)性質(zhì)，能夠自由轉(zhuǎn)讓的土地權(quán)利，農(nóng)村住宅居住權(quán)應(yīng)當(dāng)建立在可自由流轉(zhuǎn)的住宅之上，而不是用來解決住宅的流轉(zhuǎn)問題。

2.農(nóng)村合作建房采取居住權(quán)模式將嚴(yán)重削弱宅基地使用權(quán)的專屬性與福利性

農(nóng)村合作建房是指雙方事先約定所有權(quán)歸屬，由集體經(jīng)濟組織成員出讓宅基地使用權(quán)、非集體成員之外的另一方提供資金的建造模式。受制于國家對農(nóng)村住宅買賣的管制，非集體經(jīng)濟組織成員無法取得農(nóng)村住宅所有權(quán)，只能轉(zhuǎn)而請求返還出資與損害賠償。因而，有觀點主張可以通過賦予外來者居住權(quán)的方式滿足其占有與使用的生活需要^［4］。上述解決思路借鑒了德國法中以設(shè)立居住權(quán)作為建造對價的做法，在房屋建筑人享有對建筑物附著之土地所有權(quán)的國情下并無不可。但現(xiàn)實是，我國農(nóng)民僅對宅基地享有資格性的使用權(quán)，內(nèi)容限于自身因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生活帶來的家庭居住需要，且原則上不能為本集體經(jīng)濟組織以外的人享有。另外，非集體經(jīng)濟組織成員明知自身行為不符合相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，完全能夠預(yù)見到無法取得所有權(quán)，卻仍然與村民實施合作建造行為，在法律上已具有可譴責(zé)性。相較于財產(chǎn)性質(zhì)的返還出資與信賴?yán)尜r償，居住權(quán)的補償方案反而在某種程度上“獎勵”當(dāng)事人實施不法行為。

3.居住權(quán)無法補足小產(chǎn)權(quán)房的土地權(quán)利基礎(chǔ)

區(qū)別于城市地區(qū)正常售賣的商品房，小產(chǎn)權(quán)房是指違反相關(guān)土地管理規(guī)定在集體土地上所建用于居住的房屋，既包括農(nóng)民在宅基地上建造的非法房屋，也包括部分集體經(jīng)濟組織聯(lián)合商業(yè)機構(gòu)建造的對外銷售的房屋^［27］。小產(chǎn)權(quán)房問題的癥結(jié)在于“產(chǎn)權(quán)人”違規(guī)占有農(nóng)村集體土地。在現(xiàn)行土地制度下，與農(nóng)村住宅買賣問題類似，居住權(quán)根本無法改變“農(nóng)民在宅基地上擁有的權(quán)能范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于城市居民在住宅商品房上擁有的權(quán)能范圍，大大限制了農(nóng)民利用自有住房獲得發(fā)展的權(quán)利”^［28］的事實，甚至自身都要面臨土地權(quán)利基礎(chǔ)正當(dāng)性的質(zhì)疑。合理化的解決方案應(yīng)當(dāng)是深入推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，通過合村并居等方式在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或城郊新建一批能夠滿足農(nóng)民生存與發(fā)展需要的現(xiàn)代化住房，且盡可能與城市共享公共設(shè)施建設(shè)成果，而非囿于現(xiàn)有宅基地制度。

三、宅基地轉(zhuǎn)化入市的應(yīng)然邏輯理路

基于上文分析，以投資性居住權(quán)為代表的權(quán)利擴充模式作為宅基地流轉(zhuǎn)入市的首要選擇并不妥當(dāng)，主要原因在于宅基地的用途管制與有限使用權(quán)能限制著居住權(quán)人的經(jīng)濟活動，而能夠破除這種限制的權(quán)利轉(zhuǎn)化模式或許是可行出路。宅基地轉(zhuǎn)化模式是貴州湄潭縣探索中產(chǎn)生的，即當(dāng)?shù)卦试S農(nóng)戶在與第三人達(dá)成一致后向村集體提出申請，由村集體與第三人簽訂宅基地開發(fā)利用協(xié)議，社會主體在結(jié)清稅費與支付適當(dāng)土地收益金后便享有該宅基地之上由集體設(shè)定的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)。相較于農(nóng)村住宅居住權(quán)、法定租賃等形態(tài)，由宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化而來的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)具有更強的對抗效力與更廣的使用權(quán)能，能夠同時給村集體與當(dāng)事人帶來更高的收益。不過有反對觀點指出，社會保障的定位決定宅基地不能自由流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)化入市會導(dǎo)致宅基地流失與耕地紅線被突破等問題^［29］?？紤]到轉(zhuǎn)化入市作為宅基地流轉(zhuǎn)的新興方案，確有必要對權(quán)利轉(zhuǎn)化模式的正當(dāng)性進行系統(tǒng)性論證。

總體而言，以集體經(jīng)營性建設(shè)用地為媒介流轉(zhuǎn)宅基地的制度設(shè)計直接源于“適度放活宅基地使用權(quán)”政策的需要，目的在于激活閑置宅基地的經(jīng)濟功能。相較于以居住權(quán)為代表的權(quán)利擴充思路在理論與實踐上的寸步維艱，實踐中被地方性法規(guī)吸收的權(quán)利轉(zhuǎn)化模式是實現(xiàn)放活宅基地使用權(quán)的更優(yōu)制度設(shè)計，不僅兼容宅基地的權(quán)利體系，也符合城市土地使用權(quán)演變的底層規(guī)律。并且，作為權(quán)利轉(zhuǎn)化模式的核心——集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市已展現(xiàn)出深層次的社會效應(yīng)。

（一）權(quán)利轉(zhuǎn)化模式更契合現(xiàn)有宅基地的權(quán)利體系

1.權(quán)利轉(zhuǎn)化模式落實了村集體的宅基地所有權(quán)人法律地位

在權(quán)利轉(zhuǎn)化中，集體經(jīng)濟組織的主導(dǎo)地位既體現(xiàn)在對外作為代表對外流轉(zhuǎn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地，也包括有權(quán)力認(rèn)定宅基地的使用權(quán)人是否滿足“戶有所居”這一農(nóng)戶退還宅基地的基本要求，還表現(xiàn)為可自主決定是否轉(zhuǎn)化農(nóng)民自愿退出的宅基地，并在宅基地入市的全過程人民民主自治尋求到全體村民意愿和要求的最大公約數(shù)。同時在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，村集體能將收回的閑置宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)性用地而不喪失土地所有權(quán)人身份，確保在集體土地受到損害時能夠?qū)で蠓删葷?。盡管村集體無法制定與批準(zhǔn)、更改土地或國土空間規(guī)劃，但其與村莊規(guī)劃編制者——村委會的客觀關(guān)聯(lián)，以及作為利害關(guān)系人可在制定過程中傳遞宅基地開發(fā)的相關(guān)需求，都能便于宅基地流轉(zhuǎn)滿足規(guī)劃要求。

2.權(quán)利轉(zhuǎn)化模式彰顯了宅基地資格權(quán)的成員權(quán)屬性

作為集體經(jīng)濟組織成員的身份權(quán)，宅基地資格權(quán)的內(nèi)容包括宅基地分配請求權(quán)、宅基地流轉(zhuǎn)后的監(jiān)管與取回權(quán)、村集體內(nèi)部宅基地優(yōu)先購買權(quán)與征收補償權(quán)等^［30］，可以作為中繼器確保退出宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶在出讓協(xié)議到期后，或者退出宅基地資格權(quán)的農(nóng)戶缺乏基本生活保障時向村集體請求重新獲得宅基地。對于在城市定居或已不具有本集體經(jīng)濟組織成員身份卻仍“保留”宅基地的使用權(quán)人，權(quán)利轉(zhuǎn)化模式與宅基地收回制度能夠發(fā)揮資格權(quán)在維護村集體利益方面的獨特價值作用。獲得市區(qū)戶口的農(nóng)戶客觀上已不再需要宅基地使用權(quán)作為自身基本生活居住需要的保障，其對宅基地使用權(quán)的閑置損害了集體利益，集體可以通過資格權(quán)的消滅而收回宅基地并重新分配或轉(zhuǎn)化進而實現(xiàn)集體利益的最大化^［31］。

3.權(quán)利轉(zhuǎn)化模式調(diào)和了宅基地使用權(quán)的社會保障功能與經(jīng)濟功能

在宅基地使用權(quán)的社會保障功能與經(jīng)濟功能中，前者通過農(nóng)民對宅基地的占有與使用來實現(xiàn)，后者則借助農(nóng)村集體將因各種原因而處于閑置狀態(tài)的宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地來實現(xiàn)。因而，權(quán)利轉(zhuǎn)化模式下宅基地使用權(quán)具有“雙重意義”。一方面，作為本集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部福利，村集體通過行使宅基地使用權(quán)的配置權(quán)繼續(xù)為農(nóng)戶提供住房建設(shè)用地，農(nóng)戶通過宅基地使用權(quán)確保生產(chǎn)生活基本居住需要得以滿足；另一方面，對于已在城市定居等實現(xiàn)“戶有所居”農(nóng)民可以通過“處分”宅基地使用權(quán)的方式，在自身獲得經(jīng)濟收益的同時促進農(nóng)村地區(qū)閑置宅基地資源利用。

（二）土地開發(fā)經(jīng)驗與地方探索實踐的雙重驗證

在城市地區(qū)土地所有權(quán)歸屬國家的大背景下，我國法律通過創(chuàng)設(shè)建設(shè)用地使用權(quán)以無償劃撥或有償出讓的方式為房屋建筑提供土地權(quán)利基礎(chǔ)。權(quán)利轉(zhuǎn)化模式正是遵循“劃撥”—“出讓”邏輯的產(chǎn)物，即村集體在收回曾經(jīng)“劃撥”給成員使用的宅基地后再創(chuàng)設(shè)集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)以實現(xiàn)有償“出讓”^［32］?！吨腥A人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）對集體經(jīng)營性建設(shè)用地的“出租、出讓及其最高年限、轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與、抵押等”采取參照同類用途的國有建設(shè)用地執(zhí)行的做法，土地權(quán)利底層邏輯的共通性使得權(quán)利轉(zhuǎn)化模式相較于擴充宅基地使用權(quán)的做法在流轉(zhuǎn)規(guī)則的供給側(cè)具有顯著優(yōu)勢。

在實踐層面，宅基地的轉(zhuǎn)化完成了由政策鼓勵向法律許可的轉(zhuǎn)變。早在《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》（2019年）中便有“允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市”的政策主張，但由于缺乏法律依據(jù)，宅基地的權(quán)利轉(zhuǎn)化只能在少數(shù)試點地區(qū)施行；在隨后頒布的《土地管理法》及其實施條例（2020年）中進一步允許進城落戶的村民自愿有償退出宅基地，鼓勵集體經(jīng)濟組織在農(nóng)民退出宅基地后盤活與開發(fā)利用閑置宅基地，在法律層面允許村集體對外有償設(shè)立集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部起草的《農(nóng)村宅基地管理暫行辦法（征求意見稿）》（2022年，以下簡稱《暫行辦法》）中也規(guī)定閑置宅基地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市需履行相關(guān)程序，權(quán)利轉(zhuǎn)化模式由此具備向全國推行的基本法律依據(jù)；而《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》（以下簡稱《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》）對于集體經(jīng)濟組織法人權(quán)利義務(wù)的進一步明確，以及地方性立法《貴州省土地管理條例》（2023年）直接規(guī)定：“在符合國土空間規(guī)劃、用途管制和尊重農(nóng)村村民意愿的前提下，鼓勵將依法有償收回的閑置宅基地，轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地……”通過法律將行政層面的土地管理與土地交易的民商事規(guī)則相銜接，權(quán)利轉(zhuǎn)化的具體實施方案被進一步明確，完成了從理論到實踐的落地。

（三）放大集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)入市的社會效應(yīng)

相較于以居住權(quán)解決小產(chǎn)權(quán)房等有關(guān)宅基地轉(zhuǎn)讓問題，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)更為“名正言順”。盡管目前國家嚴(yán)禁在集體經(jīng)營性建設(shè)用地上進行商品房開發(fā)，暫時無法為小產(chǎn)權(quán)房提供土地權(quán)利基礎(chǔ)，但有觀點認(rèn)為禁止開發(fā)的原因除各省市政府未完成國土規(guī)劃（土地總體利用規(guī)劃）與國土管理部門未及時變更《土地利用現(xiàn)狀分類》等技術(shù)性事項外，主要是政府對土地財政的慣性依賴^［33］。不過從前文提出“探索利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)保障性租賃住房”的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》（2021）來說，考慮到土地財政事實上的難以維系，在房產(chǎn)稅相關(guān)立法未進入《十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃》的背景下，允許在集體經(jīng)營性建設(shè)用地上建設(shè)商品房并非毫無可能。此舉不僅能夠增加地方政府的財政收入，還能夠提高農(nóng)民居住質(zhì)量以及增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入渠道，屆時無論是小產(chǎn)權(quán)房還是合作建房，或者農(nóng)村房屋買賣合同效力等相關(guān)問題都可以得到妥當(dāng)解決。

除宅基地集中連片式入市可產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)外，從城鄉(xiāng)融合發(fā)展與破除城鄉(xiāng)二元體制的角度而言，推動土地等生產(chǎn)要素自由流動的權(quán)利轉(zhuǎn)化模式對于進一步推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化與確保農(nóng)民共享中國式現(xiàn)代化成果具有重大價值。根據(jù)學(xué)者對浙江25個縣（市、區(qū)）的統(tǒng)計學(xué)分析，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市顯著提升了政策試點地區(qū)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平，以及勞動力流動效應(yīng)和公共服務(wù)質(zhì)量，并且這種積極影響會隨時間推移而逐步增加^［34］。而在中西部地區(qū)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市有效縮減了城鄉(xiāng)收入差距，社會效應(yīng)更為明顯^［35］?？梢灶A(yù)見，權(quán)利轉(zhuǎn)化模式作為宅基地流轉(zhuǎn)的方式，未來能夠進一步豐富集體經(jīng)營性建設(shè)用地的來源，通過土地資源的高效配置助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

四、宅基地轉(zhuǎn)化入市的制度規(guī)范完善

宅基地轉(zhuǎn)化入市的正當(dāng)性與社會效益已在部分試點地區(qū)中得以驗證，展現(xiàn)出推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的巨大潛力。在國土空間規(guī)劃立法與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市規(guī)范化的背景下，未來應(yīng)通過建立自愿有償退出、閑置宅基地收回等配套制度，兼顧宅基地經(jīng)濟價值實現(xiàn)、農(nóng)民權(quán)益保障與社會安全穩(wěn)定，實現(xiàn)農(nóng)戶、集體與社會利益的帕累托最優(yōu)。

（一）堅持“農(nóng)民利益不受損”的底線原則

如前所述，農(nóng)民利益不受損害是宅基地轉(zhuǎn)化入市的基本前提，既要確保農(nóng)戶基于自身真實意思表示愿意通過退出宅基地?fù)Q取補償，探索將進城落戶等不依賴宅基地實現(xiàn)“戶有所居”的農(nóng)民自愿退出的宅基地作為集體所能轉(zhuǎn)化宅基地的重要來源；也要在切實做到《土地管理法》“四個禁止”的基礎(chǔ)上，通過建立合理有效的宅基地價值評估與補償機制，調(diào)動農(nóng)民自愿退出宅基地的積極性。實證研究表明，愿意退出宅基地的農(nóng)民所提出的補償要求一般低于周邊縣城平均房價，可見農(nóng)戶的補償要求具有經(jīng)濟上的合理性，騰退宅基地的潛在意愿有待釋放^［36］。為了滿足已在城市地區(qū)落戶或者愿意留在城鎮(zhèn)務(wù)工生活的農(nóng)戶退出宅基地進而在城鎮(zhèn)穩(wěn)定生活的需要，一方面各級政府要依據(jù)財政能力與農(nóng)戶進城成本尤其是購房成本，填平農(nóng)民退出宅基地的“損失”；另一方面，基層政府與集體經(jīng)濟組織應(yīng)區(qū)別補償“保留資格權(quán)退出”與“一并退出”，對前者采取協(xié)商性經(jīng)濟補償，后者則應(yīng)由基層政府建立專項資金兜底提供綜合性補償。例如，向農(nóng)戶提供商品房購置優(yōu)惠或公租房，將其納入城市養(yǎng)老醫(yī)療等社會保險體系并安排子女入學(xué)等。此外，對違法取得的超標(biāo)宅基地應(yīng)通過行政處罰或者集體提起排除妨礙的民事訴訟等方式解決^［37］，原則上不給予退出補償。

同時，宅基地退出的法律效果也需要資格權(quán)的法定化予以確認(rèn)。相較于單純退出宅基地使用權(quán)在法律上僅使得權(quán)利主體變更為集體經(jīng)濟組織，資格權(quán)退出的后果缺乏統(tǒng)一法律表述，有必要明確退出資格權(quán)將發(fā)生集體經(jīng)濟組織不再承擔(dān)向成員提供居住保障義務(wù)的法律效果^［38］。而在權(quán)利行使的主體上，資格權(quán)的權(quán)利人應(yīng)為集體經(jīng)濟組織成員而非“農(nóng)戶”，后者只是由于農(nóng)村家庭共同生活的政治目的與行政管理需要^［39］；在權(quán)利內(nèi)容上，資格權(quán)是退地農(nóng)戶獲得補償以及日后重獲使用權(quán)的依據(jù)，必須以法律形式確認(rèn)資格權(quán)所具有的退出補償權(quán)與申請分配宅基地以及對宅基地管理的知情、參與、表決等具體權(quán)利。此外，現(xiàn)今資格權(quán)登記的主流觀點是在宅基地不動產(chǎn)權(quán)利證書上標(biāo)明資格權(quán)人，并在戶內(nèi)人員變動時進行變更登記^［17］。然而，“附隨登記”會導(dǎo)致農(nóng)戶退出使用權(quán)后因權(quán)利證書被注銷而無法證明資格權(quán)，日后難以向集體申請重新分配宅基地，不利于提高農(nóng)民參與宅基地流轉(zhuǎn)的積極性?？紤]到資格權(quán)的身份權(quán)屬性與管理成本，獨立登記的同時其權(quán)利證書可采取綁定宅基地使用權(quán)不動產(chǎn)權(quán)利證書編號的方式。

（二）落實村集體對宅基地的收回權(quán)能

宅基地的撂荒在偏遠(yuǎn)與經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)等人口凈流出地區(qū)早已是普遍現(xiàn)象。例如，蒙東地區(qū)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的宅基地閑置率超過三分之一。因此，除農(nóng)民自愿退出與收回超標(biāo)等違規(guī)宅基地外，閑置宅基地同樣是村集體開展宅基地轉(zhuǎn)化的重要土地來源。不過，閑置宅基地的收回涉及農(nóng)戶利益與集體利益的平衡，須在收回主體、依據(jù)及程序上審慎把握。

首先，在收回權(quán)行使的主體上。有觀點認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)常被誤解為村委會或鮮為人知，因此應(yīng)當(dāng)將收回權(quán)主體明確為村委會或村民小組^［40］。不過考慮到“村民委員會只有在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不健全的情況下才代行集體經(jīng)濟組織的職能”^［41］，以及《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》第5條與第5章等規(guī)定將集體所有財產(chǎn)的管理權(quán)明確賦予村集體經(jīng)濟組織，《土地管理法》第66條和《暫行辦法》第31條也規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為收回宅基地的實施主體，集體經(jīng)濟組織作為閑置宅基地的收回權(quán)主體并無疑義。

其次，在收回依據(jù)上。尚處于征求意見階段的《暫行辦法》在《土地管理法》規(guī)定的情形之外，允許集體經(jīng)濟組織因農(nóng)戶異址新建或通過集中安置實現(xiàn)戶有所居、宅基地及其上房屋無適格繼承人、新增宅基地自批準(zhǔn)后兩年未開工建設(shè)、未按用途使用宅基地等情形，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)由集體經(jīng)濟組織收回宅基地，并未明確宅基地能否因閑置被收回。將宅基地的閑置作為收回事由不僅是《土地管理法》“以節(jié)約集約利用土地為追求，以物盡其用為原則”的體現(xiàn) ^［37］，也不意味著農(nóng)戶必然遭受利益損失，明確閑置認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與收回程序反而能夠防止政府采取其他手段不當(dāng)收回宅基地。實踐中基層自治組織為規(guī)避征收程序進而滿足政府騰退宅基地的要求，或是隨意擴大《土地管理法》中鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共利益條款的適用范圍，或是以《中華人民共和國村民委員會組織法》第24條規(guī)定的“村民自治”隨意收回，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的利益^［42］。為確保農(nóng)民利益與穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高土地資源配置效率進而維護村集體利益，《暫行辦法》有必要將宅基地閑置達(dá)一定期限作為集體經(jīng)濟組織收回宅基地的法定依據(jù)。對于已在城市地區(qū)安家落戶等享受城鎮(zhèn)社會保障福利的農(nóng)戶，在房屋閑置時間達(dá)到固定年限（五年以上）以后，應(yīng)當(dāng)允許集體經(jīng)濟組織通過正當(dāng)程序維護集體利益；而對于城鄉(xiāng)“兩棲占地”的使用權(quán)人，應(yīng)當(dāng)綜合評估宅基地對其日常生活的影響，盡量提高補償標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)其自愿退出。

最后，在收回程序上。雖然《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》基本明確集體決議的表決規(guī)則與事后救濟途徑，但對于全體成員“三分之二”應(yīng)當(dāng)如何計算仍需細(xì)化。考慮到宅基地的收回會造成農(nóng)戶利益單純受損，“三分之二”應(yīng)理解為全體具有民事行為能力的集體經(jīng)濟組織成員三分之二以上同意，即具有民事行為能力的集體經(jīng)濟組織成員應(yīng)全體出席。由于集體經(jīng)濟組織作出的收回決議，在法律層面將發(fā)生資格權(quán)消滅的效果，因此除必要的通知、申辯與公示程序外，集體經(jīng)濟組織作出收回決定后，應(yīng)告知當(dāng)事人可依據(jù)該法第57條規(guī)定行使撤銷權(quán)，并向當(dāng)事人提供據(jù)以作出收回決定的材料。至于《暫行辦法》要求形成決議后需報請鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府批準(zhǔn)的問題，既然對閑置宅基地的收回在性質(zhì)上屬于村集體經(jīng)濟組織行使管理權(quán)，只需要求集體經(jīng)濟組織及時將決議收回并在所在地縣級人民政府備案。

（三）依托國土規(guī)劃立法推動“同地同權(quán)同責(zé)”

“同地同權(quán)同責(zé)”是指在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價，在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場中交易，適用相同規(guī)則，接受市場監(jiān)管。對于宅基地轉(zhuǎn)化入市而言，同地同權(quán)意味著閑置宅基地的經(jīng)濟潛能被進一步放大，既可提高集體經(jīng)濟組織的土地資產(chǎn)價值，也使得土地增值收益分配可借鑒建設(shè)用地中的做法。不過有觀點認(rèn)為，在權(quán)利的位階上，與國有建設(shè)用地相對應(yīng)的是集體建設(shè)用地，集體經(jīng)營性建設(shè)用地只是在“經(jīng)營性”類型的土地用途范圍內(nèi)具備對應(yīng)權(quán)能^［43］。與之相對的觀點則認(rèn)為“工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途”規(guī)定只是在解釋集體建設(shè)用地可以進行有償入市，重在強調(diào)符合規(guī)劃是入市前提條件而非限制土地用途與功能^［44］。后一種觀點準(zhǔn)確認(rèn)識到符合國土規(guī)劃是宅基地轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地與轉(zhuǎn)化后土地開發(fā)的前置要件，且與國務(wù)院辦公廳《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》中“對集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地給予同權(quán)對待”形成印證。

然而，現(xiàn)行以城市為本位的國土規(guī)劃制度追求土地的“物盡其用”，農(nóng)村被視為糧食安全的保障，鄉(xiāng)村建設(shè)用地需求未得到足夠重視^［45］。一方面，未來的《國土空間規(guī)劃法》應(yīng)貫徹“以人民為中心”，既不因公有制下土地所有權(quán)人的身份差異而在開發(fā)權(quán)能上區(qū)別對待不同類型的建設(shè)用地，也要通過聽證程序以及公眾意見效力規(guī)則等確保集體經(jīng)濟組織實質(zhì)性參與市縣兩級國土規(guī)劃的編制，滿足集體經(jīng)濟組織開展權(quán)利轉(zhuǎn)化與鄉(xiāng)村建設(shè)的需要^［46］；另一方面，當(dāng)下國家應(yīng)重新思考占補平衡與城鄉(xiāng)土地增減掛鉤等建設(shè)用地指標(biāo)分配政策，在加速探索建立跨區(qū)域土地指標(biāo)交易平臺的同時，允許集體經(jīng)濟組織自由處分因平整宅基地而產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)；地方政府應(yīng)在各類國土規(guī)劃中可適度增加集體經(jīng)營性建設(shè)用地的比重，提高村莊規(guī)劃中預(yù)留“空白”建設(shè)用地指標(biāo)的授權(quán)比例。此外，在符合上級國土規(guī)劃中指標(biāo)要求的前提下，集體經(jīng)濟組織應(yīng)有權(quán)向縣級人民政府申請改變宅基地性質(zhì)^［47］，銜接集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立登記。

（四）規(guī)范集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)

在滿足規(guī)劃條件及完成權(quán)利設(shè)立登記后，依據(jù)《土地管理法》及其實施條例與《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》的規(guī)定，集體經(jīng)濟組織出讓集體經(jīng)營性建設(shè)用地需召開成員大會形成決議，根據(jù)自然資源主管部門提出的規(guī)劃條件和要求編制出讓方案，并簽訂書面合同、完成交費和辦理登記。就整體交易流程而言，仍存在有待完善之處。

首先，明確形成出讓集體經(jīng)營性建設(shè)用地決議的一般規(guī)則。集體經(jīng)營性建設(shè)用地的出讓決議自然由集體經(jīng)濟組織召開成員（代表）大會決定，考慮到集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)不同于閑置宅基地收回的零和博弈，結(jié)合《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》第27條與第28條規(guī)定，出讓決議只需取得具有民事行為能力的全體集體經(jīng)濟組織成員（代表）三分之二以上同意即可。不過，未來的實施條例或村集體制定的自治章程應(yīng)當(dāng)依據(jù)具體開發(fā)項目對農(nóng)民生活的影響程度，制定差異化的同意比例要求。對于垃圾填埋場、重污染企業(yè)等影響農(nóng)民生活質(zhì)量的項目可采取更嚴(yán)格的表決規(guī)則，而養(yǎng)老合作社、保障性住房等項目可適當(dāng)降低表決要求。

其次，明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)規(guī)則。集體經(jīng)營性建設(shè)用地的出租以及使用權(quán)的出讓及其最高年限、轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與、抵押等，應(yīng)如何參照同類用途的國有建設(shè)用地執(zhí)行，需要結(jié)合其他部門法進行具體分析。一是從農(nóng)村現(xiàn)狀與宅基地相關(guān)管理規(guī)定而言，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的租賃應(yīng)當(dāng)適用《民法典》第705條“不得超過二十年”的規(guī)定，而非《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第12條的規(guī)定，且“互換”與“贈與”不宜作為入市方式。二是明確以抵押形式出讓屬于“集體資產(chǎn)處置等重大事項”，應(yīng)在成員大會中取得具有表決權(quán)的全體成員三分之二以上同意；至于越權(quán)擔(dān)保時集體經(jīng)濟組織的責(zé)任問題應(yīng)依據(jù)擔(dān)保人的身份而定：法定代表人作出的越權(quán)擔(dān)保應(yīng)參照《民法典擔(dān)保制度解釋》第7條處理，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織基于過錯承擔(dān)不超過債務(wù)人不能清償部分二分之一的責(zé)任；理事會、監(jiān)事會成員等主要管理人員作出的越權(quán)擔(dān)保應(yīng)依據(jù)《民法典合同編通則解釋》第21條進行判斷，集體經(jīng)濟組織只有在違反授信義務(wù)的情況下才需承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；其他代理人作出的無權(quán)擔(dān)保則依照《民法典》第171條處理，集體經(jīng)濟組織不承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任^［48］。三是部分出讓合同效力性規(guī)定的正當(dāng)性有待商榷。例如，沒有取得市（縣）人民政府的審批同意導(dǎo)致出讓合同無效的規(guī)定存在行政權(quán)力濫用的風(fēng)險，穩(wěn)妥的做法應(yīng)當(dāng)是采取負(fù)面清單，給予交易各方穩(wěn)定的市場預(yù)期。另外，將“規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護要求”作為導(dǎo)致合同無效的事由同樣令人疑惑。即便與《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第39條要求的“規(guī)劃條件未納入國有土地使用權(quán)出讓合同將導(dǎo)致合同無效”保持一致，至少應(yīng)當(dāng)去除產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入與生態(tài)環(huán)境保護的要求，兩者的具體內(nèi)容由有關(guān)部門自行制定，極易因地方利益和部門利益而突破法律保留原則。

最后，探索以入股形式實現(xiàn)土地增值收益的公平分配。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后的土地增值收益分配，牽涉到土地發(fā)展權(quán)與集體所有制等深層體制因素，牽扯到政府與村集體、農(nóng)戶以及社會主體的復(fù)雜利益關(guān)系。上海市2023年底印發(fā)的《關(guān)于開展本市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)作價入股的通知（試行）》，旨在依托政府引導(dǎo)與公司治理實現(xiàn)土地增值收益的公平分配，是當(dāng)下的務(wù)實之舉。首先，集體經(jīng)濟組織與社會力量達(dá)成合作意向，向區(qū)縣規(guī)劃資源部門申請鄉(xiāng)村規(guī)劃土地意見書；其次，由集體經(jīng)濟組織委托機構(gòu)開展地價評估，交易各方依此商定各自出資金額和股權(quán)比例，在經(jīng)集體決議和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核后依申請設(shè)立登記；隨后，集體經(jīng)濟組織委托區(qū)縣規(guī)劃資源部門編制供地方案，審核后報請區(qū)人民政府審批并核發(fā)土地使用批準(zhǔn)文件；最后，土地所有權(quán)人與使用權(quán)人即新設(shè)公司簽訂用地協(xié)議并完成備案，新設(shè)公司憑規(guī)劃土地意見書、土地使用批準(zhǔn)文件和用地協(xié)議，在交納費用后向有關(guān)部門申請鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證，完成集體建設(shè)用地使用權(quán)登記，從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。由此，政府主要以對經(jīng)營公司的稅收而非傳統(tǒng)的土地增值收益調(diào)節(jié)金參與分配，集體經(jīng)濟組織與社會合作方則按照持股比例或合同約定分享收益；至于集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的收益分配，在對當(dāng)年凈收益提留自治章程中規(guī)定比例（實踐中一般不低于30%）的公共儲備金后，剩余部分的分配作為“集體資產(chǎn)處置等重大事項”由成員大會討論決定。

結(jié)語

宅基地的用途管制與使用權(quán)能，決定了以居住權(quán)為代表的權(quán)利擴充模式與“適度放活宅基地使用權(quán)”的政策目標(biāo)存在較大分歧。理論分析和探索實踐表明，立足本土法律資源，以集體經(jīng)營性建設(shè)用地作為中介推動宅基地轉(zhuǎn)化入市是明顯的理性選擇。為此，必須在國土規(guī)劃立法過程中貫徹“以人民為中心”理念，直面農(nóng)村地區(qū)的復(fù)雜現(xiàn)狀，通過合理的補償機制與完善的宅基地管理制度激發(fā)集體經(jīng)濟組織騰退宅基地的主動性。同時，現(xiàn)行集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的出讓與流轉(zhuǎn)規(guī)則雖仍有模糊和尚需完善之處，不過“同地同權(quán)同責(zé)”的出現(xiàn)意味著集體可以暫時借鑒建設(shè)用地使用權(quán)的收益分配規(guī)則，具體的土地增值收益公平分配機制尚有待于實踐的長期發(fā)展?？傊?，宅基地轉(zhuǎn)化入市在國內(nèi)統(tǒng)一大市場的構(gòu)建中具有廣闊的應(yīng)用前景，有利于提高土地要素配置效率，增強土地要素對優(yōu)勢地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展保障能力，值得學(xué)界進行長期的實證研究。

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the legal regulation of homestead transaction

YUAN Wenquan^a，b，LI Guisheng^a

（a.School of Law; b.Institute for Sustainable Development，

Chongqing University，Chongqing 400044，P.R.China）

Abstract：The introduction of investment based residence right system was once one of the hot topics discussed in the process of formulating the property rights section of the Civil Code of China.Although there was little opposition to the view of allowing the free transfer of the right of residence in the solicitation of opinions，Article 369 of the Civil Code stipulates that the right of residence shall not be transferred，which shows that legislators believe that the investment based right of residence in comparative law is fundamentally inconsistent with the original intention of the establishment of the residence right system and the needs of social development in China.In the context of the moderate release of homestead reform，and in the practical exploration of the transfer of homestead，the mainstream view in the theoretical field is to shape the right to use homestead as a pure usufructuary right.The path of rural residence right which expands the use and usage rights of homestead has also attracted academic attention.Relying on the integration of real estate and land disposal rules and the free transfer of investment residential rights to achieve the transfer of homestead has been recognized and praised by some scholars.However，analysis has found that there are functional differences between the investment oriented residential rights in rural housing and the residential rights stipulated in the Civil Code，which conflict with the restrictions on transfer and do not have the possibility of breaking through the existing use control to achieve moderate release of homestead，and have little practical value in promoting the transfer of homestead.Abandoning the right expansion model represented by the residential right path will be a rational choice for the future homestead transfer model.As an alternative，the conversion model of homestead generated from local practices is more reasonable.Transforming the right to use homestead into the right to use collectively operated construction land not only conforms to the legal system of homestead，but also follows the historical logic of the evolution of land rights in China，demonstrating the social effect of promoting the flow of land elements and promoting the development of a unified domestic market and urban-rural integration.The transformation has been completed from policy documents and pilot experience to local regulations.In order to achieve the goal of moderately invigorating homestead use right，it is necessary to summarize the emerging homestead right transformation model in pilot areas，form institutional norms at the legal level，and take the maintenance of the status of village collective owners and ensuring the interests of farmers as the starting point，form a land planning system and land income distribution mechanism in line with rural characteristics，and establish the trading rules for the use right of collective operated construction land in line with market demand.

Key words： spatial planning of national land; right to use homestead; investment based residence right; homestead transfer; transformation of rights

（責(zé)任編輯 劉 琦）