〔〔摘要〕〕 因歷史原因，中國的城鄉(xiāng)社區(qū)是一種獨特的存在，而當(dāng)前的城鄉(xiāng)社區(qū)更像是一個完成政府任務(wù)的行政末梢，失去了真正的自治功能，這也成為當(dāng)下少數(shù)學(xué)者研究中國地方治理時提出“皇權(quán)下縣”的現(xiàn)實理據(jù)。在各地政府不斷推陳出新的所謂社區(qū)自治“模式創(chuàng)新”中，我們愈發(fā)看不清社區(qū)的真實面目。這也令我們不禁反思并發(fā)出疑問，中國話語體系中的社區(qū)究竟如何構(gòu)建，如何讓社區(qū)自治運轉(zhuǎn)起來？從多元關(guān)系互構(gòu)看，中國城鄉(xiāng)社區(qū)治理既有歷史遺產(chǎn)的繼承，也有新中國革命成果的體制性嫁接。因此，對中國式社區(qū)的定義不應(yīng)拘囿于“地域”，而應(yīng)著眼于內(nèi)生性的“附近”。黨建引領(lǐng)下的社區(qū)治理作為中國共產(chǎn)黨對于基層社會治理模式的創(chuàng)新，對自治提出了更高的要求?；貧w社區(qū)本位，揆諸現(xiàn)實，當(dāng)下社區(qū)自治存在著治理結(jié)構(gòu)內(nèi)卷、社區(qū)弱集體行動和自治主體缺位等問題，厘清其根源，亟須創(chuàng)新自治體制、健全法治保障和打造智慧社區(qū)以保障中國社區(qū)自治高質(zhì)量運轉(zhuǎn)。

〔〔關(guān)鍵詞〕〕 社區(qū)；社區(qū)自治；黨建引領(lǐng)；基層社會治理；治理場域

〔〔中圖分類號〕〕D669. 3 〔〔文獻標(biāo)識碼〕〕A 〔〔文章編號〕〕1000 - 4769 （2025） 02 - 0090 - 11

一、序言

中華民族歷來重視制度與治理體系的繼承和創(chuàng)新，傳統(tǒng)中國豐富的政治思想與實踐為現(xiàn)代治理體系的構(gòu)成提供了現(xiàn)實對照。伴隨著“歷史社會學(xué)”與“歷史政治學(xué)”熱度的提升，學(xué)界逐漸興起傳統(tǒng)中國與現(xiàn)代中國的對比研究，通過源遠流長的歷史連續(xù)性實現(xiàn)對現(xiàn)代中國的深度剖析。在此背景下，“皇權(quán)不下縣”命題也被再度審視，并與現(xiàn)代中國“社區(qū)自治”進行對比參照。但是，在認(rèn)可歷史與文化遺留所起到的鏡鑒作用，承認(rèn)傳統(tǒng)政治文化對現(xiàn)代社會發(fā)展路徑選擇存在“暗示”的前提下，一些學(xué)者仍然認(rèn)為“皇權(quán)不下縣”毋寧為一種“惰想”，是一種武斷的定論。這種否定表面上是對歷史命題實然形態(tài)的探討，實為對現(xiàn)代中國“社區(qū)自治”的誤解與否認(rèn)。

縱觀中國社會變遷史，隨著生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，中國正在逐步實現(xiàn)由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的緩慢轉(zhuǎn)型，“國家-社會”二維秩序在建構(gòu)與再建構(gòu)的回路中不斷循環(huán)。“大政府”模式的失敗使得社會逐漸被賦予資源配置與調(diào)控的功能，社區(qū)及社區(qū)治理的邏輯演變意涵隨著社會發(fā)展而不斷變化。時至今日，作為基層治理最基本單元的社區(qū)已成為一個多主體交織而成的網(wǎng)絡(luò)合作場域。社區(qū)治理也不再被當(dāng)作行政部門的“分內(nèi)事”，而是作為社區(qū)網(wǎng)絡(luò)范圍內(nèi)組織機構(gòu)及個人通過協(xié)商處理社區(qū)公共事務(wù)、提供公共服務(wù)和公共物品以實現(xiàn)對社區(qū)合作網(wǎng)絡(luò)的管理而存在，逐步由“對上負責(zé)”轉(zhuǎn)為社區(qū)自治。

2019年政府工作報告提出，要加強和創(chuàng)新社會治理，推動社會治理重心向基層下移。黨的二十大報告強調(diào)，要健全共建共治共享社會治理制度。在中國，社區(qū)自治成為基層社會治理現(xiàn)代化過程中治理重塑的必然選擇。但是，在當(dāng)前“政府-公民”合作模式尚未成熟、社會利益關(guān)系格局分化嚴(yán)重、實踐嚴(yán)重滯后于政策及理論的情況下，社區(qū)自治推進效果相較于“應(yīng)然想象”大打折扣。在社區(qū)自治實踐過程中，對刻板模式生搬硬套、居民自組織發(fā)育程度不足與社區(qū)共同體歸屬感缺失使絕大部分社區(qū)建設(shè)仍需行政化手段主導(dǎo)推動，“居民代表人”角色空缺、治理成本高居不下更加劇了社區(qū)治理對于“行政化”的“路徑依賴”。在某種程度上，當(dāng)前的中國社區(qū)更像是一個完成政府任務(wù)的行政末梢，失去了真正的自治功能。對于自治的延展仿佛失去了社會性的話語體系，而被一種行政治理的話語權(quán)取代。在各地政府不斷推陳出新的所謂社區(qū)自治“模式創(chuàng)新”與“路徑創(chuàng)新”中，我們愈發(fā)看不清社區(qū)的真實面目。

本文嘗試把握中國基層治理的演變脈絡(luò)，通過回顧中國社會變遷歷史軌跡，將對社區(qū)發(fā)展起潛移默化作用的傳統(tǒng)及現(xiàn)代因素抽絲剝繭。通過不同時期基層治理模式與其時代背景下的矛盾與需求相互參照，發(fā)掘歷史長河中基層治理的演化錨點，以社區(qū)的“內(nèi)生屬性”重新定義中國式社區(qū)。同時，通過中國基層權(quán)力架構(gòu)的理論爭鳴，對黨建引領(lǐng)社區(qū)自治的邏輯與形態(tài)作出詮釋，闡明自治的重要性，并借助對當(dāng)前社區(qū)自治困境的望聞問切，重新找回社區(qū)，助其在基層治理現(xiàn)代化背景下高質(zhì)量運轉(zhuǎn)起來。

二、歷史遺產(chǎn)還是新中國革命成果——中國城鄉(xiāng)社區(qū)治理中的多元關(guān)系互構(gòu)討論

現(xiàn)階段，學(xué)界對中國社區(qū)發(fā)展演變的學(xué)理分析可分為兩種維度：一是自上而下的行政化視角，依靠科層制框架進行縱向分析。二是根植于鄉(xiāng)村基層本身，試圖從內(nèi)生屬性中尋求答案的“基層中心主義”。這兩類研究雖然都有極為扎實的理論支撐，但很容易陷入視角偏頗。實際上，無論是傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)村社區(qū)，抑或現(xiàn)代中國的城市社區(qū)，其體制性架構(gòu)往往都呈現(xiàn)一種多元化的共同體形態(tài)。所以，中國城鄉(xiāng)社區(qū)治理中多元關(guān)系的回溯性敘事便極為關(guān)鍵，對厘清社區(qū)的真實形態(tài)與架構(gòu)具有重要意義。

（一）傳統(tǒng)中國“皇權(quán)不下縣”時期

傳統(tǒng)中國基層社會共同體是極為典型的“血緣組織”，農(nóng)耕生產(chǎn)的弱流動性與“種”的綿續(xù)穩(wěn)固相結(jié)合，帶來源遠流長、恒久不變的血緣組織形態(tài)。①所以，傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村社區(qū)實際上是基于家族關(guān)系所形成的“血緣聚落”，即所謂的“氏族”。因此，在這樣的“組織”中，輩分與血脈厚薄程度便與組織內(nèi)支配地位直接掛鉤，“父為子綱、夫為妻綱”的宗法制便由此而來。

傳統(tǒng)中國的國體便是這種宗族式血緣共同體的延伸，君主扮演的正是一個由各個小共同體組成的大共同體中地位最高的“父親”角色，故傳統(tǒng)中國的“國家-社會”格局被稱為“家國同構(gòu)”。在秦朝實現(xiàn)大一統(tǒng)后，歷朝歷代的皇帝都將中央集權(quán)看作重中之重，通過“鄉(xiāng)里制度”試圖最大程度實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會人力、物力的控制。但經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，建立在傳統(tǒng)封建王朝與小農(nóng)經(jīng)濟背景下的傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村社區(qū)，按行政科層劃分屬于最末端，“靠天吃飯”的封建王朝很難汲取足夠的財政資源保障行政層級的延伸，且“薄薪”乃至“無薪”是此類機構(gòu)組織人頭薪俸開支的常態(tài)，并無足夠激勵使其將“皇權(quán)”意志傳達滲透至基層治理領(lǐng)域的各個角落。因此，除稅務(wù)收繳與戶籍管理，傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村社區(qū)在很大程度上仍被當(dāng)?shù)刈谧逅芽?。鄰里監(jiān)督雖是社會控制的基本組織形式②，但少了當(dāng)?shù)亍白谧孱I(lǐng)袖”的配合，鄉(xiāng)村公共事務(wù)的處理很難推進。在某些地區(qū)，就連治安與司法判決地方行政單位都需要與當(dāng)?shù)刈谧遴l(xiāng)紳進行合作。這種情況甚至一直延續(xù)到民國時期，所以溫鐵軍稱傳統(tǒng)中國基層治理為“皇權(quán)不下縣”。

因此，傳統(tǒng)中國的治理模式通常被定義為“雙軌制”，其國家權(quán)力被稱作“集權(quán)的簡約治理”③，基層鄉(xiāng)村社區(qū)治理模式也被總結(jié)為“皇權(quán)控里、紳權(quán)輔里、民治于里”。④在這一時期，血緣是鄉(xiāng)村共同體得以形成的直接原因，中央官僚、地方鄉(xiāng)紳、普通百姓以直接或間接的方式共同實現(xiàn)治理。

（二）新中國成立后的集體化時期

自洋務(wù)運動起，中國已經(jīng)走上工業(yè)化道路，但是農(nóng)村社會仍呈現(xiàn)血緣共同體形態(tài)。國族主義的缺失使得中國難以形成堅固一致的御敵戰(zhàn)線，軍閥割據(jù)為王，大革命時期到來。中國共產(chǎn)黨創(chuàng)造性地提出“農(nóng)村包圍城市”，扎根農(nóng)村并建立根據(jù)地，現(xiàn)代政黨元素的介入使得傳統(tǒng)鄉(xiāng)村血緣共同體開始松動。毛澤東將“族權(quán)”稱為束縛中國農(nóng)民的四條繩索之一①，借助軍事武裝力量、農(nóng)民運動、土地改革等方式破除、改造傳統(tǒng)宗法思想，為新中國國體的改變奠定了重要基礎(chǔ)。

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨的工作重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)為城市，秉持“群眾路線”領(lǐng)導(dǎo)人民進行基層建制的重構(gòu)。一些發(fā)展較為迅速的城市如北京、天津等地居民自發(fā)組成基層群眾組織，并協(xié)助政府推進城市改革。1953年，彭真向中央提議建立群眾性自治組織——“居民委員會”。次年，國家頒布了《城市街道辦事處組織條例》，正式確立了社區(qū)居民委員會的職責(zé)范圍、設(shè)立條件及管轄范圍。但社會主義建設(shè)實踐經(jīng)驗的缺失與傳統(tǒng)歷史元素的影響，使得社區(qū)居民委員會未能發(fā)揮相應(yīng)作用，外憂內(nèi)患的危機感、對“發(fā)展建設(shè)”的狂熱推崇與對社會主義“共產(chǎn)”的錯誤理解，使得其職能愈發(fā)偏向行政。在鄉(xiāng)村，基層單位被設(shè)立為帶有濃厚平均主義色彩和軍事共產(chǎn)主義色彩的人民公社制度。工農(nóng)商學(xué)相結(jié)合，黨政軍民齊動員的集體化模式，是其最鮮明的特點。在城市中，農(nóng)村根據(jù)地的成功被套用至城市社區(qū)，兼具“政治動員”“經(jīng)濟發(fā)展”與“社會控制”的“單位制”產(chǎn)生。

在這段時期，自上而下的國家權(quán)力以一種強勢的態(tài)度介入鄉(xiāng)土社會。在政治運動的沖擊下，傳統(tǒng)宗族法規(guī)逐漸消融瓦解，教育與科學(xué)的普及則證明了過去所信奉的天上地下不過是一種迷信。②傳統(tǒng)血緣共同體逐漸轉(zhuǎn)型為“行政體”，國家通過政治途徑對資源進行分配保障，以實現(xiàn)對社會的控制。在城鄉(xiāng)社區(qū)的體制架構(gòu)中，社會自身活力被擠壓殆盡，幾乎只能看到國家的身影。

（三）改革開放后城鄉(xiāng)社區(qū)治理轉(zhuǎn)型時期

隨著改革開放的逐步推進，市場經(jīng)濟體制加速了城市化過程，社會秩序得以重組。在中國經(jīng)濟飛速發(fā)展的同時，“機械團結(jié)”的弊端開始顯露，“單位制”與“人民公社”逐步退出歷史舞臺。伴隨生活空間的位移，社區(qū)逐漸被賦予資源配置與調(diào)控的功能，展現(xiàn)于人們眼前的是更為開闊的社會空間。市場調(diào)控能力的提升、治理權(quán)力的下放，使得社區(qū)不再是行政科層的神經(jīng)末梢，而是為社區(qū)內(nèi)部人員提供公共服務(wù)的載體。人們也不再與傳統(tǒng)“決裂”，優(yōu)秀傳統(tǒng)文化被繼承與發(fā)揚，并與當(dāng)今現(xiàn)實相聯(lián)結(jié)。

社區(qū)擺脫了單純的地域?qū)傩?，人們因為趨同性而自發(fā)地構(gòu)成集合，追尋相似目標(biāo)的滿足。為了更好地區(qū)分這種集合，通常按照最終聚集形成的地理區(qū)域進行劃分。因而，在這一時期，行政區(qū)域僅為一個地理區(qū)劃的實踐狀態(tài)，而非社區(qū)性質(zhì)的決定因素。社區(qū)主體為了某些共同需求或被某種特質(zhì)所吸引，從而聚集在一起形成社區(qū)，這種“聚合”帶有因果性，各主體之間的相互作用又使社區(qū)作為一個小型“有機整體”不斷地運動和“再生產(chǎn)”，從而帶動新一輪“聚合”。譬如，政府在某不發(fā)達區(qū)域規(guī)劃建設(shè)名校分校，家長為了給孩子提供良好的教育環(huán)境爭相購買此區(qū)域住房，房價提升使得房地產(chǎn)商紛紛投資建樓，形成更大的居住圈。人群的聚集使得餐飲、書店等產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，最終自發(fā)形成商圈，吸引更多社會組織入駐和消費者前來消費。人流量的增多促進了此區(qū)域的經(jīng)濟繁榮，但與此相伴的次生問題滋生，不匹配的公共服務(wù)系統(tǒng)引起當(dāng)?shù)鼐用癫粷M，政府不得不注重該地區(qū)市政建設(shè)、治安保障等公共服務(wù)項的提升。政府加大投入最終形成良好的居住環(huán)境（公園等），又吸引更多有此需求的居民，由此循環(huán)發(fā)展。

三、重新找回社區(qū)：社區(qū)到底需不需要自治

（一）如何定義中國式社區(qū)

自社區(qū)概念出現(xiàn)以來，國外學(xué)者對其的定義便極為多樣，大多為地域、價值與互動的排列組合。鑒于國內(nèi)相關(guān)文獻梳理與基礎(chǔ)理論研究成果頗豐，本文不再贅述。國內(nèi)學(xué)界對社區(qū)的定義一般圍繞鄰里與地理區(qū)域展開，加之官方政策文件對于社區(qū)的界定，社區(qū)的實踐層面幾乎與“居委會轄區(qū)”完全掛鉤。相較于西方學(xué)界稍顯單一且被局限于一定范圍內(nèi)的“行政區(qū)域”，有學(xué)者認(rèn)為這是因為“社區(qū)”概念是舶來品的原因。但事實上傳統(tǒng)中國的宗族式血緣共同體完全可以被看作中國本土的“社區(qū)”，其概念單一的根本原因在于傳統(tǒng)社會遺留下的政治文化影響過于強烈，以至于學(xué)界在進行概念界定時頗有約定俗成之意?，F(xiàn)代中國的社區(qū)更像是一個歷史與現(xiàn)代交融貫通的“新鮮事物”，它具有符合一般性社區(qū)的特點，又因歷史文化和革命要素顯得極為獨特卻毫無違和；市場經(jīng)濟與西方思想為社區(qū)帶來新的氣象，民主與協(xié)商的需求使得社區(qū)主體自我治理的訴求不斷高漲，同時又經(jīng)歷現(xiàn)代中國“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”體制之下的再建構(gòu)。所以，中國社區(qū)發(fā)展歷程呈現(xiàn)一種不斷重組再建構(gòu)的過程，各種因素和矛盾性互相混雜。

上文提到，中國數(shù)千年的發(fā)展歷程中充斥著自然災(zāi)害、戰(zhàn)亂與人口遷徙，原本聚集扎根的農(nóng)耕文明不斷被打散重聚。在這一過程中，人們開始根據(jù)需求自主選擇聚居，政府也樂于按照這種人口地理分布進行行政區(qū)劃。同時，教育、醫(yī)療、就業(yè)等民生需求最終凝結(jié)為一種價值認(rèn)同，此種認(rèn)同促使不同的人匯聚于同一區(qū)域，而價值認(rèn)同凝聚融合的過程就是社區(qū)精神的培育成長過程。

比之傳統(tǒng)中國，當(dāng)今社會特有的國家力量與多元民間主體共舞所體現(xiàn)的主體要素，黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政末梢與NGO的組織化關(guān)系所形成的體制要素，共同搭建出一個多治理主體的大戲臺。而資源與責(zé)任分配的不均，則讓“誰出錢”和“誰掌控話語權(quán)”的復(fù)次博弈與對誰負責(zé)、誰來負責(zé)拷問的戲碼不斷上演。因此，本文更傾向于通過社區(qū)的內(nèi)生屬性進行探究，并引入人類學(xué)中的“附近”（the nearby）概念來解釋中國式社區(qū)?！案浇笔琼楋j教授為應(yīng)對“時間的暴政”所提出的一種社會空間概念，是一個不同立場和背景的人們在生活常態(tài)下頻繁相遇的生活空間（a lived space），可以不斷增加人們看到多維世界的能力（capacities of seeing）。①他曾多次強調(diào)，“附近”與“社區(qū)”有很大不同，“附近”是“變動不居且具有衍生性”的，而“社區(qū)”則“建立于穩(wěn)定的成員身份與同質(zhì)性之上”。②也許是自幼在“單位制”的環(huán)境中長大，他似乎習(xí)慣于通過地域、戶籍對中國的社會群體進行劃分，這一特點在其著作《跨越邊界的社區(qū)：北京“浙江村”的生活史》中尤為明顯。從其文章與訪談中可以發(fā)現(xiàn)，他將“社區(qū)”定義為“受國家、資本和科技影響的行政單位、消費場所和數(shù)據(jù)來源”，這顯然與本文社區(qū)自主內(nèi)生聚合的觀點背道而馳，這種對于中國社區(qū)的刻板印象也是本文意圖找回“真正的社區(qū)”的原因之一。實際上，他對于“附近”的定義才是本文所構(gòu)想的中國式社區(qū)。

根據(jù)項飆的定義，“附近”強調(diào)人的具體經(jīng)驗，以“我”為中心，是“我”與周圍的人和事組成的社會日常網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)；“附近”又是流動的，個人對于環(huán)境具有選擇權(quán)，它承認(rèn)當(dāng)今社會的原子化，但又主張自發(fā)融入周邊環(huán)境，在生活的“共時與交互”中消除陌生。簡而化之，便是強調(diào)人周圍的空間組成與個體對于生存環(huán)境的選擇，這與徐勇將社區(qū)構(gòu)成要素分為“地域性與認(rèn)同感”③有異曲同工之妙。嚴(yán)飛則將“附近”的屬性總結(jié)為“空間性、社會性和情感性”，并認(rèn)為“附近”是以自己為出發(fā)點，不斷延展到社會網(wǎng)絡(luò)中更多結(jié)點的方法論，這種描述與費孝通提出的“差序格局”在某種程度上幾乎一致。而“差序格局”作為中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社區(qū)關(guān)系結(jié)構(gòu)，其邏輯在現(xiàn)代社會“熟人社區(qū)”的建構(gòu)與社區(qū)共同體“人格化社會交往動機”的激發(fā)中仍被沿用，這也證明了傳統(tǒng)中國遺留的遺傳因子在現(xiàn)代中國基層社會的染色體中仍有體現(xiàn)，不可將傳統(tǒng)與現(xiàn)代對立看待。因此，本文在對中國式社區(qū)的定義中引入“附近”一詞，并非對概念的偷換嫁接或“形而上學(xué)”的空想，二者于內(nèi)在邏輯上本就是相通的。

將“附近”與“社區(qū)”結(jié)合來看，社區(qū)里的每個人都是獨特個體，擁有主觀意識，個體與個體之間也存在異質(zhì)性與流動性，但刻在中國人骨子里“群”的思想使得不同的人因某一同質(zhì)需求流動至同一空間場域，不同個體的主觀“附近”相互疊加，最終構(gòu)成社區(qū)的雛形，政府的行政區(qū)劃又給予了社區(qū)客觀存在的身份。因此，既不能否認(rèn)社區(qū)的同質(zhì)性聚合，也不可忽略社區(qū)成員的異質(zhì)性。辯證唯物主義認(rèn)為一切事物都處于不斷運動、發(fā)展中，而需求亦是如此，作為聯(lián)系紐帶的“需求”一旦斷裂，就會造成個體的脫離。正如加諾威茲所言，個體總是傾向于從社區(qū)中尋求比他本人所能貢獻得更多的東西。當(dāng)社區(qū)無法滿足他的需要時，他就會遷出這個社區(qū)。⑤

綜上所述，中國式社區(qū)是極為復(fù)雜的集合體，而相比于內(nèi)涵的復(fù)雜性，其現(xiàn)實的復(fù)雜性更勝一籌。雖然當(dāng)前“單位制”基本消失殆盡，但社區(qū)治理的內(nèi)卷化卻未曾降低。國家通過理念滲透與服務(wù)性滲透實現(xiàn)國家權(quán)力的再建構(gòu)，通過程序滲透實現(xiàn)基層與國家意圖融合下的有效治理，并通過組織滲透在基層尋找代理人。①此場域中的社區(qū)既“受到自上而下國家行政體系管制”，又承載了社區(qū)居民與社會組織參與社會公共事務(wù)治理的意志，國家、社會、市場等多元主體在社區(qū)內(nèi)部共同交織。其外形依托地理位置搭建，以滿足政府基層治理觸角延伸的邊界原則，“相似需求”則是社區(qū)人口聚合的內(nèi)在動力，并作為神經(jīng)元串聯(lián)起社區(qū)中的所有個體。在這一空間場域中，具有不同特質(zhì)的個體相互聯(lián)結(jié)組成一張具備現(xiàn)代公共屬性的社會網(wǎng)絡(luò)。所以，中國話語體系中的社區(qū)應(yīng)被定義為：由若干社會群體內(nèi)生性需求聚合而成，其空間場域由“附近”疊加并通過行政區(qū)劃進行體現(xiàn)，在此場域范圍內(nèi)的社會活動中，多主體在保留異質(zhì)性的同時秉持價值共識，受黨組織整合以回應(yīng)社區(qū)多元需求的社會共同體。

（二）理論爭鳴：撥開思想混沌的迷霧

在對國家與人民關(guān)系價值維度的探索中，毛澤東指出，只有人民才是創(chuàng)造世界歷史的動力。②費孝通認(rèn)為社區(qū)自治就是讓居民自己來管理社區(qū)中的各種事務(wù)，從而在社區(qū)內(nèi)創(chuàng)建一個適應(yīng)于中國當(dāng)前市場經(jīng)濟的、貼合居民具體生活的服務(wù)系統(tǒng)。③陳偉東等認(rèn)為，社區(qū)公共事務(wù)的多樣性、差異性、復(fù)雜性需要多種制度安排和多元化組織與此相適應(yīng)，但社區(qū)行政化邏輯卻是政府將社區(qū)建設(shè)當(dāng)成自己跳“單人舞”。④可見，自治是社區(qū)的天然屬性，推進社會主義民主建設(shè)中的社區(qū)自治既是現(xiàn)代中國轉(zhuǎn)型中城鄉(xiāng)社區(qū)治理制度創(chuàng)新的前提，也是現(xiàn)代政治文明價值彰顯的常識。社區(qū)的自我治理不只是為了減少基層管理中居民對政府的依賴，還是新時代中國高質(zhì)量發(fā)展的新需要，也是社會發(fā)展客觀規(guī)律的必然結(jié)果。

需要強調(diào)的是，對社會自我調(diào)節(jié)的認(rèn)可并不代表對國家權(quán)力的否定。在關(guān)于國家與社會關(guān)系的論述中，國外學(xué)界存在社會優(yōu)先論與國家優(yōu)先論兩種觀點，但國內(nèi)學(xué)界卻達成了一種默契，即“二元對立”在中國并不成立。在中國人的思維中，“國家”和“社會”從來就不是現(xiàn)代西方主流理論所設(shè)定的二元對立、非此即彼。⑤中國自秦代以來就形成了以強大的中央政府為核心統(tǒng)領(lǐng)的國家治理體系，與此同時民間社會又保持了相當(dāng)活躍而充滿韌性的自治傳統(tǒng)，形成了國家治理“大傳統(tǒng)”與民間自治“小傳統(tǒng)”并行不悖的治理特色。⑥這是中華民族關(guān)于政治的“集體記憶”，是現(xiàn)代中國無法根除也無需根除的基層社會變遷軌跡中殘存的傳統(tǒng)中國歷史文化遺產(chǎn)。如果“皇權(quán)不下縣”是小農(nóng)經(jīng)濟生產(chǎn)力不足的無奈選擇，那么黨建引領(lǐng)下的社區(qū)自治便是中國共產(chǎn)黨對基層社會治理模式的一大創(chuàng)新。

政黨在現(xiàn)代化國家的政治秩序建構(gòu)與社會團結(jié)生成上發(fā)揮著關(guān)鍵作用。⑦相較于西方政黨利益同國家和人民利益的割裂與對立，由崇高政治理想指引、嚴(yán)格紀(jì)律規(guī)矩約束、強烈使命擔(dān)當(dāng)驅(qū)動、以為人民服務(wù)為執(zhí)政宗旨的中國共產(chǎn)黨⑧，不僅具備超越科層的力量，其在領(lǐng)導(dǎo)基層民主政治發(fā)展中也具備被民眾認(rèn)可的合法性，這種合法性是經(jīng)過歷史考驗、憲法賦權(quán)與價值認(rèn)可的。以馬克思主義為核心指導(dǎo)思想的中國共產(chǎn)黨繼承了其本質(zhì)屬性——“人民性”，這一屬性決定了中國共產(chǎn)黨的歷史使命由人民所決定，也使得黨不能脫離人民群眾，相較于西方競爭性政黨制度具有更有效的民主保障、更深厚的群眾基⑨礎(chǔ)。在基層治理中黨組織與基層自治組織互聯(lián)互通，將“從群眾中來，到群眾中去”的“群眾路線”執(zhí)行徹底。所以，黨對社區(qū)自治的引領(lǐng)是具有內(nèi)在邏輯的，是黨的政治權(quán)威與中國國體共同決定的。

（三）黨建引領(lǐng)社區(qū)自治的邏輯與形態(tài)

如果將前述內(nèi)容歸結(jié)為黨建深入社區(qū)的內(nèi)生性原因，那日益多元的治理架構(gòu)便是黨建引領(lǐng)社區(qū)自治的現(xiàn)實原因。現(xiàn)代國家歷經(jīng)經(jīng)濟增長與社會轉(zhuǎn)軌后，基層治理結(jié)構(gòu)逐漸趨于多主體協(xié)同，其權(quán)力分布呈現(xiàn)新的“政府-市場-社會”格局（如圖1）。在此格局中，現(xiàn)代性國家權(quán)力指涉公共權(quán)力，即外交（會晤、談判、交戰(zhàn)等）和內(nèi)政（立法、大政方針、政府治理、征稅、國家資源分配、司法裁判等）兩大權(quán)力體系，被稱為“有形之手”；市場指涉私人權(quán)力，被稱為“無形之手”；社會則指涉為第三域、NGO或NPO，李培林稱其為“另一只看不見的手”。①俞可平則將其更精確地概括為“公民社會（civil soci?ety）”②，是獨立于國家和市場的第三部門，即協(xié)助政府治理和公共服務(wù)供給的自組織領(lǐng)域。簡言之，政府（國家權(quán)力代表）實現(xiàn)公平價值，負責(zé)提供公共物品和公共服務(wù)；市場（私人權(quán)力代表）實現(xiàn)效率價值，負責(zé)滿足私人的差異化需求；社會（公民權(quán)利代表）實現(xiàn)自治價值，協(xié)助國家部分領(lǐng)域的管理和服務(wù)。雖然這種“三維框架”的權(quán)力介入可以有效克服單一依靠市場或政府的不足，但也帶來了治理碎片化與分散化的難題，亟須一個打破上下壁壘與信息孤島、實現(xiàn)流程再造的整體性運行機制。

黨的十九屆四中全會提出完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障、科技支撐的社會治理體系。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》進一步指出，在基層治理中“健全基層治理黨的領(lǐng)導(dǎo)體制”“完善黨建引領(lǐng)的社會參與制度”。黨的二十大報告也強調(diào)，加強社區(qū)黨建工作，推進以黨建引領(lǐng)基層治理，把基層黨組織建設(shè)成為有效實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅強戰(zhàn)斗堡壘。從一系列文件可以看出，中央對于黨建引領(lǐng)功能的設(shè)定與整體性治理所倡導(dǎo)的整體性、協(xié)同性理念高度契合。中國共產(chǎn)黨不斷發(fā)揮其主體優(yōu)勢，并謀求制度創(chuàng)新以強化治理的整體性。一方面，希望用“他治”彌補自治不足的缺陷；另一方面，又著重于社區(qū)單元的內(nèi)生屬性，形成針對性治理策略。

在黨建引領(lǐng)社區(qū)自治實踐中，基層黨組織憑借其全方位的組織資源構(gòu)建“一點多元”治理格局，以扭轉(zhuǎn)社區(qū)治理“碎片化”的局面，通過政黨力量對基層的滲透不斷強化權(quán)威屬性。這一過程奠定了社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，強化了基層黨組織的政治引領(lǐng)功能。因此，基層黨組織便能充分發(fā)揮其整合力量，通過在政府、市場、社會間構(gòu)建合作治理平臺，實現(xiàn)資源整合力量凝聚，在統(tǒng)合的同時相互聯(lián)動配合。由此，本文構(gòu)建黨建引領(lǐng)社區(qū)合作治理模型（圖2），借助同心圓表現(xiàn)黨政的統(tǒng)合能力，這種統(tǒng)合通過滲透的形式與政府、市場和社會形成互聯(lián)，通過科層組織鏈條與政府實現(xiàn)賦權(quán)與激勵，通過政策工具在不破壞其內(nèi)在調(diào)節(jié)能力的情況下實現(xiàn)對市場的監(jiān)督，通過民主協(xié)商構(gòu)建基層社會動員與響應(yīng)體系。

1.黨建與政府的聯(lián)動?，F(xiàn)如今，多地社區(qū)基層組織仍是社區(qū)黨組織與居委會一體化運作，社區(qū)黨組織書記由居委會主任“一肩挑”。社區(qū)與街道、民政局、派出所及社區(qū)民警等關(guān)系密切，通過組織鏈接傳遞的行政賦權(quán)給予了基層黨組織面對執(zhí)法、財政等資源短缺的底氣。在此過程中，社區(qū)雖承受了行政化的負面影響，但借助上級的政策支持和資源投入增強了自身治理權(quán)能。③在政府對社區(qū)黨建賦權(quán)時，社區(qū)黨建的績效考評也對政府科層起到正負向激勵作用。不同于科層制中結(jié)果導(dǎo)向的固化考核，社區(qū)黨組織根據(jù)不同治理任務(wù)和治理主體進行“選擇性”“差異性”激勵，通過層級化傳導(dǎo)實現(xiàn)對黨政部門的整合性動員。④相較于物質(zhì)激勵，與黨員干部“前途”直接掛鉤的政治激勵更能激發(fā)其工作動力。

2.黨建與市場的聯(lián)動。市場對于社區(qū)的介入不只是社區(qū)物業(yè)、社區(qū)超市等一般性生活服務(wù)項目，在養(yǎng)老、文化、衛(wèi)生等公共服務(wù)領(lǐng)域，政府也在有意識地引入市場機制。新加坡“鄰里中心”社區(qū)商業(yè)模式便有效結(jié)合了國情，在為社區(qū)居民提供生活配套服務(wù)時延伸社區(qū)活動空間，營造了社區(qū)文化氛圍。中國的社會企業(yè)也在逐步打破公益與商業(yè)“水火不相容”的局面，在沿海省份，尤其是上海、蘇州等較發(fā)達城市，“鄰里中心”已成為“社區(qū)+企業(yè)”合作模式普遍性實踐，其提供的“專業(yè)化服務(wù)”填補了社區(qū)公共服務(wù)個性化需求的空白。但企業(yè)畢竟是遵循市場化運行的自主行動者，難免因為成本、利潤等原因?qū)е律唐贰⒎?wù)供給質(zhì)量參差不齊。在市場介入社區(qū)治理相關(guān)制度尚未完善的情況下，社區(qū)黨組織的監(jiān)督便成了保證市場化服務(wù)落到實處的可行之策，通過監(jiān)管介入與政策扶持調(diào)整營利企業(yè)與社區(qū)居民的利益關(guān)系，以形成企業(yè)服務(wù)民眾的格局。尤其是，一些具有周邊配套自主招商權(quán)的社區(qū)居委會可提前篩選，根據(jù)社區(qū)民眾的需求進行個性化配置。

3.黨建與社會的聯(lián)動。黨建與社會的聯(lián)動往往通過自上而下的動員與自下而上的響應(yīng)實現(xiàn)。隨著社會異質(zhì)性增大，黨建動員方式不斷更新。首先，意識形態(tài)教育被更加看重，通過“黨員”“積極分子”的模范作用引領(lǐng)群眾，以身作則地指導(dǎo)社區(qū)群眾參與社區(qū)治理，形成以社會主義核心價值觀為中心的價值共識，將理論與實踐不斷結(jié)合。其次，隨著數(shù)字化技術(shù)推陳出新，不斷改進動員與宣傳方式，借助公眾號、視頻號與微信群等“網(wǎng)絡(luò)社區(qū)”宣傳黨的路線、方針、政策，逐步實現(xiàn)對現(xiàn)實社會的延伸。并且，針對社區(qū)內(nèi)部的居民群體開展相應(yīng)活動，提升居民對于社區(qū)治理的參與程度，形成黨組織與基層民眾的互動。在社區(qū)事務(wù)的處理中，社區(qū)黨組織也積極通過社區(qū)民主協(xié)商以增加決策執(zhí)行的民主性與科學(xué)性，不斷提升社會對于黨建引領(lǐng)的響應(yīng)程度。

綜上所述，黨建引領(lǐng)社區(qū)自治是一種社區(qū)多元主體在基層黨組織統(tǒng)合下各司其職、協(xié)同配合的“共治”模式。但在各地當(dāng)前的社區(qū)治理實踐中，社區(qū)治理相關(guān)行政工作機制與政策不斷推陳出新，而對如何加強自治卻無從著手，其結(jié)果便是“一體多元”變成“一元治理”，不僅是對自治配合黨建力量的削弱，還會從整體上影響黨建的統(tǒng)合功能。強調(diào)黨的引領(lǐng)不是否認(rèn)自治，而是對社區(qū)自治提出了更高的要求。社區(qū)民主建設(shè)對國家政治民主化具有重要意義，社區(qū)中多元主體的聯(lián)動和自組織法律框架內(nèi)的自主治理創(chuàng)制實踐，更有利于激發(fā)市場活力，保障社會健康良性運行，社區(qū)居民以目標(biāo)需求為導(dǎo)向的多主體互助便于更精準(zhǔn)地實現(xiàn)自我服務(wù)。正如博克斯所認(rèn)為，今天的創(chuàng)新是一個以公民為中心的社會治理的復(fù)興實驗過程，社區(qū)治理中任何一個個人都無法解決社區(qū)問題，吸引社區(qū)內(nèi)的公民的參與至關(guān)重要。①

四、中國社區(qū)自治的當(dāng)代困境

社區(qū)自治作為黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的重要一環(huán)，是實現(xiàn)“社區(qū)治理共同體”的基礎(chǔ)保障。在當(dāng)前全面深化政府“放管服”改革和國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略推進背景下，中國基層政府正致力于激發(fā)社區(qū)自治活力，試圖打造政府、市場、社會等多元主體統(tǒng)一聯(lián)動的基層社會治理新結(jié)構(gòu)，并以打造“三感”社區(qū)（安全感、獲得感和幸福感）為近期目標(biāo)。但隨著改革進入深水區(qū)、地方治理實踐機制的間歇搖擺及社區(qū)資源稟賦的差異化和不斷試錯，社區(qū)自治的問題與沖突不斷顯露，這關(guān)乎基層治理現(xiàn)代

化的質(zhì)量問題，影響著國家治理現(xiàn)代化的腳步，因此對當(dāng)前社區(qū)自治困境的歸納與理解意義重大。

（一）治理結(jié)構(gòu)內(nèi)卷

受權(quán)力傳遞屬性的影響，國家治理結(jié)構(gòu)往往呈金字塔形，當(dāng)下中國的治理結(jié)構(gòu)便是以“領(lǐng)導(dǎo)一切”的中國共產(chǎn)黨為核心的“一核多元”模式。自黨的十八屆三中全會首次提出“社會治理”理念以來，“基層治理”作為其核心不斷被賦予新的內(nèi)涵。中國也一直試圖打破國家與社會的二元對立結(jié)構(gòu)，將“社會治理”作為“國家治理”的下位概念去處理社會治理的理論與實踐問題。②

“內(nèi)卷”一詞最早被杜贊奇應(yīng)用于政治領(lǐng)域，以描述國家僅靠復(fù)制或擴大原有行政機構(gòu)來擴張其行政職能。社區(qū)治理中的內(nèi)卷指國家過于依賴自上而下的行政權(quán)力對基層進行干預(yù)，使得基層治理系統(tǒng)更像是政府行政層級的衍生物，導(dǎo)致基層治理運行存在一種“策略主義”。中國計劃經(jīng)濟時期的基層運行機制已不必贅述，高度集中的權(quán)力體系與國家對社會、市場的全面干預(yù)決定了社區(qū)自治僅為紙上空談。但在改革開放后，在突破了市場經(jīng)濟與社會主義理論對立的今天，社會、市場力量仍未與行政權(quán)力達成平衡，在很多地區(qū)政府仍是“掌控全局”的存在，造成這種內(nèi)卷情形的原因是政府扮演角色的錯位。

目前，國家對社區(qū)自治的定義已經(jīng)非常清晰，但仍有地方政府將自身角色定位為“領(lǐng)導(dǎo)者”而非“指導(dǎo)者”，在基層建設(shè)中通過下達目標(biāo)、定量考核等行政化手段指揮街道、居委會“抓”工作。這種工作方式看似高效實則完全違背社區(qū)建設(shè)的價值觀，本應(yīng)作為居民自治組織存在的居委會成為“一根針承受千條線”的新行政層級，承受了不該承受的考評壓力。在此環(huán)境下，社區(qū)居民自然而然地將自己排除在社區(qū)治理之外。被當(dāng)作政府層級縱向末端、社區(qū)治理唯一主體的居委會無法通過橫向協(xié)同進行治理，只能通過行政化手段運行，熱衷于“向上匯報”而非代表居民利益，基層治理結(jié)構(gòu)的天平面臨傾斜。

（二）社區(qū)“弱集體行動”

社區(qū)自治建立在民眾日臻成熟的權(quán)利意識之上?！白晕夜芾怼钡膶崿F(xiàn)是政治民主最深刻的愿望，這是一種理性的自我支配。隨著社區(qū)居民受教育程度提高，公民權(quán)利意識與公共訴求急劇增強，對社區(qū)治理與公共服務(wù)的質(zhì)量要求不斷增加，但伴隨著的卻是與“治理共同體”要求完全不匹配的集體意識。

集體意識概念由埃米爾·涂爾干提出，他認(rèn)為集體意識是社會成員信仰和情感的集合，是個體在集體層面形成的共識，構(gòu)成了其自身生活體系。②中國以往建立在“機械團結(jié)”基礎(chǔ)之上的單位制社會已經(jīng)逐步解體，以社會分工為基礎(chǔ)的“有機團結(jié)”型社會亟待建立。而社區(qū)作為一個內(nèi)部同質(zhì)性較高的社會單位，居民本應(yīng)具有較強的集體意識。但在當(dāng)前的社區(qū)治理中，多數(shù)居民只作為自治的“看客”而不參與其中，民眾在日常事務(wù)的處理中也過度依賴政府（甚至鄰里糾紛都要報警處理），致使政府被繁雜的社區(qū)事務(wù)所束縛，居民自治組織形同虛設(shè)。公共精神的乏力造成了現(xiàn)階段社區(qū)自治內(nèi)生性動力不強，“治理精英”對資源的瓜分使得普通民眾被擠離于社區(qū)治理中心之外。當(dāng)代年輕人對內(nèi)卷的反感與“佛系”生活的流行又造成社會原子化的進一步加深，缺少居民參與的自治車輪陷入泥潭。

曼瑟爾·奧爾森曾指出，理性的個體因自身利益的需要不會為了實現(xiàn)群體的利益而采取行動。③在社區(qū)公共服務(wù)的內(nèi)源性供給中，“利己主義”的存在致使社區(qū)居民常常采取“搭便車”行為，而原始社區(qū)形態(tài)的固化使得消弭“搭便車”行為的成本極高。個人理性無法有效轉(zhuǎn)化為集體理性，沒人愿意打破現(xiàn)有的“納什均衡”。“一個和尚挑水吃，兩個和尚抬水吃，三個和尚沒水吃”，這種“責(zé)任分散效應(yīng)”對社區(qū)自治的影響幾乎是毀滅性的。在社區(qū)日常事務(wù)的處理中，社區(qū)居民想要表達異議時，往往迫于主流價值觀或輿論壓力欲言又止，形成“沉默的螺旋”。社區(qū)自治源自集體卻又迷失于集體行動的困境中。

（三）自治主體缺位

社區(qū)自治雖是一種協(xié)同治理模式，但也需要一個權(quán)威主體承擔(dān)公共責(zé)任。社區(qū)居民委員會作為《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國城市居民委員會組織法》承認(rèn)的權(quán)威性組織，在社區(qū)治理中并未起到預(yù)想中“承上啟下”的協(xié)調(diào)作用，而造成此種情形的原因為行政與民主雙重授權(quán)的缺失。在基層治理的縱向關(guān)系中，對民主化建設(shè)的誤解使得地方政府不愿讓居委會借用過多行政權(quán)威，在下放職能時并未賦予相應(yīng)權(quán)力，社區(qū)居委會作為銜接政府與社會的紐帶，只有管理運行之義務(wù)，沒有資源支配之實權(quán)。權(quán)力的懸浮與激勵手段的缺失導(dǎo)致居委會在群眾層面的響應(yīng)度不高，政府不得不通過發(fā)號施令式介入來推動工作。

當(dāng)然，社區(qū)自治的權(quán)力不僅來源于國家，更需要借助對多元社區(qū)組織資源的汲取轉(zhuǎn)化，形成制約與互補，以此協(xié)調(diào)處理社區(qū)內(nèi)部事務(wù)。但這種權(quán)力的實施需要配備相應(yīng)政策法規(guī)來保障有序運作，制度供給一旦缺失，社區(qū)自治就如無根之木，運行上的任何偏差都會導(dǎo)致秩序崩塌。目前，現(xiàn)有的法律法規(guī)僅僅呈現(xiàn)出一種宏觀上的支持，沒有詳盡的實施細則。模糊化的權(quán)力邊界致使社區(qū)自治中多方勢力糾纏不清，在具體的社區(qū)治理實踐中仍存在許多涉及交叉管理或無人負責(zé)的空白（抑或模糊）地帶。④

同時，僅靠自上而下的行政授權(quán)并不能提升居委會在社區(qū)治理中的權(quán)威?！绑w制身份”是一把雙刃劍，極易導(dǎo)致依賴與失信兩種極端。在社區(qū)自治實踐中，權(quán)威與自治并不互相對立，與其說居委會需要在社區(qū)治理中樹立權(quán)威主體地位，不如說需要增加社區(qū)居民對其服務(wù)能力的信任程度。但在現(xiàn)實中，社區(qū)居委會仍以上級指派任務(wù)與績效標(biāo)準(zhǔn)為目標(biāo)導(dǎo)向開展工作，即便其內(nèi)容與居民實際需求完全不符，這就導(dǎo)致居委會難以與社區(qū)居民進行深層良性互動。社區(qū)居民對于居委會這種在他們眼中“高高在上”的組織機構(gòu)，與其打交道時常常抱有天然的戒心，再加上居委會在處理社區(qū)事務(wù)時常常是“大事化小小事化了”的“和稀泥”態(tài)度，進一步加速了社區(qū)公信力的流失。群眾認(rèn)可的缺失使得居委會難以同時肩負起回應(yīng)國家與社會的責(zé)任，社區(qū)治理多方主體因缺少協(xié)同各自為政，社區(qū)自治陷入沼澤。

（四）自治孵化成本高昂

社區(qū)自治作為一種理想的治理狀態(tài)，意味著社區(qū)內(nèi)部居民的自我組織、資源的自我供給、矛盾糾紛的自我化解、公共服務(wù)的自我提供。目前，學(xué)界對于地方自治可以降低中央的監(jiān)督成本①，是一種“管理成本較低的體制創(chuàng)新”，這一點基本達成共識。但在中國當(dāng)前社會環(huán)境下的實際操作中，要想根除“單位制”遺留思想，完成社區(qū)從管理到自治的轉(zhuǎn)變，還存在著巨大的成本。

一方面，城市人口流動性增大使得組成同一社區(qū)的居民常來自不同地域，擁有不同風(fēng)俗習(xí)慣，傳統(tǒng)中國“熟人社會”中以宗法習(xí)俗為指導(dǎo)的自治手段在此失效。在社區(qū)治理中，民眾普遍缺乏對社區(qū)自治的了解，在社區(qū)事務(wù)治理中無法有效運用合理合規(guī)的手段程序。再加上“逃避思維”作祟，人們較難達成集體認(rèn)同，要想發(fā)動全體居民協(xié)同推進社區(qū)建設(shè)，要花費極大人力物力進行大面積知識普及與民主協(xié)商。社區(qū)規(guī)模與居民參與規(guī)模的不匹配增加了自治參與成本，成本增加又導(dǎo)致居民參與規(guī)模減小，形成惡性循環(huán)。同時，基層干部素質(zhì)良莠不齊，囿于崗位待遇低、權(quán)力小等原因，雖然國家通過選調(diào)等進行激勵，但高水平人才仍不愿到基層工作，久而久之，基層組織特別是街道與社區(qū)的工作人員普遍都是年紀(jì)較大的“老油條”。本該代表居民利益的他們在基層時間長，通曉人情世故，在工作中習(xí)慣對上推諉，對下扯皮“打太極”，在利益偏好影響下對政策有獨特的“利己式”詮釋?；鶎庸賳T不作為加上民眾競相“鬧大”的激進訴求方式使社會層面出現(xiàn)的矛盾沖突不斷“擴大再生產(chǎn)”，引發(fā)更多的社會問題。②對此，政府需要耗費大量精力去收拾爛攤子。要想根除此類問題，就必須推進建設(shè)社區(qū)自治文化，統(tǒng)籌多組織多部門協(xié)同聯(lián)動，盤活社區(qū)，提升服務(wù)水平。然而，要推進這一系統(tǒng)工程，各種成本顯然巨大。

另一方面，當(dāng)前城市社區(qū)存在劃分不科學(xué)、治理機制不完善等問題?！皸鳂蚪?jīng)驗”雖作為社會治理的經(jīng)典案例被廣泛推行，但其特有經(jīng)驗卻難以完全復(fù)制，實踐指導(dǎo)的缺失使得具體實施過程中時常出現(xiàn)模式固化的現(xiàn)象。改革中最常見的情況就是多方權(quán)力在同一地域相互交織，導(dǎo)致權(quán)力打架和分工模糊。社會資本缺少有效引導(dǎo)，社會組織在社區(qū)中扎根的深度廣度不足?；鶎又卫斫M織對社區(qū)資源的統(tǒng)籌調(diào)度缺少經(jīng)驗支持，資源儲備量呈兩極化，要么無法提供滿足社區(qū)居民需求規(guī)模的公共服務(wù)，要么溢出過多，造成人力與服務(wù)的浪費，加劇自治成本。

五、基層治理現(xiàn)代化背景下如何使社區(qū)自治高質(zhì)量運轉(zhuǎn)

目前，中國的社區(qū)自治體制并不健全，也面臨諸多困境。隨著中國特色社會主義進入新時代，現(xiàn)階段社會主要矛盾已化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在生產(chǎn)力更新?lián)Q代的同時，如何有效有序推進基層民主自我變革，因地制宜、因勢利導(dǎo)社區(qū)自治實踐創(chuàng)新，實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化并達成“善治”目標(biāo)，是當(dāng)前亟待解決的問題。因此，本文從創(chuàng)新自治體制、健全法治保障和打造智慧社區(qū)出發(fā)，探尋契合人、物、環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展的解決方案，以保證社區(qū)自治高質(zhì)量運轉(zhuǎn)。

（一）形成高質(zhì)量自治體制

長遠來看，社區(qū)建設(shè)的最終目的是實現(xiàn)社區(qū)自治與社會主義民主。但市場經(jīng)濟尚存在諸多隱患，社會層面也未建立起成熟的自治體系。只有堅持“人民至上”，不斷探尋政府、市場與社區(qū)權(quán)力的最佳配置比例，才能實現(xiàn)社區(qū)治理有效，形成“全生命周期”多主體協(xié)同服務(wù)，生成社區(qū)自治有序結(jié)構(gòu)。

1.厘清政府介入邊界。堅持社區(qū)建設(shè)中的自治導(dǎo)向，并非否認(rèn)和弱化政府的作用，相反，對政府的要求更高。過度的權(quán)力介入易引起邊際效益遞減，造成資源浪費與自治倦怠。而政府一旦徹底抽離，薄弱的民主基礎(chǔ)又無法支撐社會治理這艘巨輪。因此，政府介入社區(qū)自治時需注意邊界，既不能大包大攬，也不能冷眼旁觀，而要適度主導(dǎo)，要基于法定職責(zé)厘清政府行為邊界，明確政府主導(dǎo)、政府動員等具體領(lǐng)域。在深化社區(qū)自治改革過程中，政府要引導(dǎo)社區(qū)發(fā)展方向，為社區(qū)自治營造良好環(huán)境，提供相應(yīng)政策、人力、財政支持，在公共事務(wù)處理中時刻保持界限。作為一個重要變量，政府支持程度應(yīng)隨公共意識與社區(qū)資源的變化而適時調(diào)整，是一個從“保障”到“協(xié)助”，“監(jiān)督”再到“放開”的過程。

2.形成自治主體多元合力。社區(qū)作為聯(lián)結(jié)政府官員與社區(qū)居民的“最后一公里”，身上是帶有行政標(biāo)簽的，要提升社會治理整體效能，須發(fā)揮社區(qū)自治主體的協(xié)同作用。當(dāng)前社區(qū)治理中主體關(guān)系互動異化造成社區(qū)自治主體的二元隔閡①，社區(qū)協(xié)同治理難以開展。作為社區(qū)共同體最主要成員的居民與“獨立于政府的第三方”——社會組織缺少互動，人們擁有民主權(quán)利卻不懂得如何去使用，需要大量體制外權(quán)威精英對社區(qū)組織進行重構(gòu)和多元整合，自主治理和多元協(xié)同、公共參與才是基層民主的自帶特質(zhì)。

以“全心全意為人民服務(wù)”為宗旨的中國共產(chǎn)黨天然具備強大領(lǐng)導(dǎo)力與向心力，擁有以“黨同人民群眾的血肉聯(lián)系”為紐帶的治理權(quán)威。②因此，以群眾路線為根本工作路線的基層黨組織通過生活化接觸，能夠引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)黨員、群眾更加主動融入社區(qū)，在社區(qū)自治中充分發(fā)揮引領(lǐng)思想和激活治理效能的作用。黨的二十大報告強調(diào)，健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機制。這就要通過設(shè)立基層黨組織，依靠黨員示范作用帶動整體積極響應(yīng)社區(qū)治理活動，推動“共建共治共享”社區(qū)自治建設(shè)。同時，基層黨組織可以有效發(fā)揮輻射功能，建立社會組織黨建網(wǎng)絡(luò)，整合區(qū)域資源，培育公共服務(wù)型社會組織。黨同人民群眾本身就是一體的，基層黨建引領(lǐng)所形成自治主體多元合力，是打牢自治基礎(chǔ)的關(guān)鍵。

（二）健全高質(zhì)量法治保障

法治若缺少民主，難免淪為少數(shù)人的特權(quán)；民主若缺少法治，往往會走向極端無序，二者本就相輔相成。有序推進民主，關(guān)鍵在于制度，制度確保“權(quán)為民所有”“權(quán)為民所賦”“權(quán)為民所謀”和“權(quán)為民所用”。在此，可將社區(qū)治理中涉及的制度保障分為“硬法”與“軟法”，以此闡釋中央與地方如何通過圍繞“全面依法治國”同頻共振，健全法治保障，提供法治服務(wù)，推動社區(qū)自治高質(zhì)量運行。

1.“硬法”規(guī)范治理。所謂“硬法”，是指那些需要依賴國家強制力保障實施的法律規(guī)范。⑤最早關(guān)于基層治理的法律是國家1954年頒布的《城市居民委員會組織條例》《城市街道辦事處組織條例》。1989年又通過了《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，經(jīng)2018年修訂后沿用至今。在過去的三十多年里，中央與地方陸續(xù)在《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國人口與計劃生育法》及各地方性立法中增加關(guān)于社區(qū)治理的條例內(nèi)容，為社區(qū)治理提供了一定法律依據(jù)。但作為建立于集體選擇之上的社區(qū)自治，需要更加完備的規(guī)則配套體系來支撐民意表達、規(guī)范公共權(quán)力運行。

相較于中國社區(qū)自治發(fā)展速度，《城市居民委員會組織法》等法律法規(guī)仍顯滯后，一些法律條文與中國社區(qū)建設(shè)的頂層設(shè)計相悖，這使得社區(qū)自治建設(shè)時常遇到障礙。這就需要國家層面迅速健全法律體系，修繕法律條文，在制度上保障社區(qū)自治的基本權(quán)利。尤其是，針對社區(qū)居委會等社區(qū)自治組織，應(yīng)細化程序性規(guī)定，填補立法空白，讓各治理主體在產(chǎn)生矛盾沖突時有法可依。在居民權(quán)利的表達中，應(yīng)制定相關(guān)法律保障社區(qū)自治組織作為民主載體，能夠科學(xué)規(guī)范地行使選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)和訴訟權(quán)。

2.“軟法”統(tǒng)籌兼顧。所謂“軟法”，是指那些效力結(jié)構(gòu)未必完整、無需依靠國家強制保障實施、但能產(chǎn)生社會實效的法律規(guī)范。在中國古代社會，受差序格局的影響，鄉(xiāng)、里等基層組織通過各地習(xí)俗、宗法禮節(jié)形成自治。而當(dāng)前的社區(qū)不再是以往的“熟人社會”，習(xí)俗信仰不同、信任因子缺失造成社區(qū)認(rèn)同感較低，在社區(qū)公共事務(wù)的處理中難以達成共識，所以在社區(qū)自治中需要具有更高民主協(xié)商性的軟法，以減少管理過程中出現(xiàn)的對抗和沖突。①同時，國家層面的法律因標(biāo)準(zhǔn)性和同質(zhì)性，無法完全契合各地的民風(fēng)民俗，所以亟須各地區(qū)聯(lián)合治理主體，因地制宜，有針對性地制定社區(qū)治理相關(guān)規(guī)范性文件，實現(xiàn)“軟法”與“硬法”的有機銜接，讓社區(qū)治理中不存在法治的死角。

社區(qū)“軟法”與當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗、族規(guī)并不等同，在制定過程中需要遵循以下原則：第一，以尊重人權(quán)、保障“主權(quán)委托者”最基礎(chǔ)的民主權(quán)利為前提，在“軟法”制度條文中一定要體現(xiàn)社區(qū)自治中公共資金監(jiān)督使用的簡單透明性、公共精神塑造的示范引領(lǐng)性、有違公序良俗行為勸誡的足夠警示性。第二，明確社會組織的責(zé)任義務(wù)以避免職責(zé)空白，使社會組織能依法有序協(xié)助政府從事特定公共服務(wù)，保證慈善活動與志愿者服務(wù)的績效。第三，“軟法”必須是社區(qū)各治理主體在法律框架內(nèi)多次協(xié)商產(chǎn)生的，是各治理主體都要承認(rèn)、遵守的共同規(guī)則。

（三）創(chuàng)新高質(zhì)量智慧社區(qū)

隨著數(shù)字時代區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)不斷涌現(xiàn)，中國全要素生產(chǎn)率激增，社會治理變革隨之加快。黨的二十大報告強調(diào)，要加快建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國、數(shù)字中國。社區(qū)智慧化是新時代基層治理高質(zhì)量發(fā)展的要件，以信息技術(shù)實現(xiàn)社區(qū)交互式、精細化治理已成為未來社區(qū)發(fā)展形態(tài)?！爸腔凵鐓^(qū)”是指運用信息技術(shù)變革社區(qū)居民的社會關(guān)系、生活空間以實現(xiàn)新的社會治理和服務(wù)模式。②在中國，智慧社區(qū)的建設(shè)發(fā)展仍相對滯后。一是因為智慧社區(qū)建設(shè)對城市基礎(chǔ)設(shè)施與信息化程度要求較高，二是建設(shè)后的運營維護需要大量經(jīng)費支持。況且，智慧社區(qū)建設(shè)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，典型案例也不具備代表性，如何發(fā)揮其效能也對社區(qū)治理主體提出了巨大考驗。所以，必須明確智慧社區(qū)建設(shè)發(fā)展的核心導(dǎo)向與基本支撐。

1.“人本”導(dǎo)向技術(shù)賦能。高質(zhì)量智慧社區(qū)并非簡單的技術(shù)賦能，過度追求數(shù)字化只會加深“數(shù)字鴻溝”，容易激化技術(shù)工具與社會需求之間的矛盾。所以，智慧社區(qū)的核心導(dǎo)向在于“以人為本”。

所謂“以人為本”，就是基于法律法規(guī)，輔以公序良俗，以社區(qū)需求為導(dǎo)向，建立契合社區(qū)需求的數(shù)字化公共服務(wù)供給體系。顯然，技術(shù)應(yīng)用往往因技術(shù)開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)限定，無法滿足用戶的多樣化需求，唯有借助市場實現(xiàn)技術(shù)與需求的自我適配，社區(qū)才能依據(jù)自身條件（如社區(qū)規(guī)模、人口密度、地理位置等）選擇合適的開發(fā)運營商，實現(xiàn)智慧建設(shè)的精準(zhǔn)定位。此外，商業(yè)化介入產(chǎn)生的“技術(shù)擴散”效應(yīng)也可推動技術(shù)創(chuàng)新進步，促進社區(qū)商業(yè)結(jié)構(gòu)自主優(yōu)化，政府只需加強引導(dǎo)監(jiān)督，拓寬參與機制，有針對性地制定相關(guān)政策即可。同時，“人本”導(dǎo)向的智慧社區(qū)建設(shè)也為服務(wù)型政府打造提供了全新思路，公共服務(wù)本就具備“非排他性”，而治理工具的數(shù)字化有利于突破空間限制，促使社區(qū)公共服務(wù)的范圍不再被限制在物理空間，而是以人為節(jié)點實現(xiàn)跨區(qū)域聯(lián)動，確保社區(qū)公共服務(wù)的全覆蓋。

2.數(shù)據(jù)集成助力精準(zhǔn)服務(wù)。精確化與人性化程度是衡量智慧社區(qū)公共服務(wù)供給質(zhì)量的重要指標(biāo)，而服務(wù)精準(zhǔn)與否則在于數(shù)據(jù)支持是否全面。因此，在提高數(shù)據(jù)統(tǒng)籌、運算能力的同時，也要加速數(shù)據(jù)統(tǒng)籌融合，推動信息處理集成平臺建設(shè)。雖然伴隨著城市網(wǎng)格化進程的加快，社區(qū)已經(jīng)建立了較為詳細的信息網(wǎng)絡(luò)，但其內(nèi)部復(fù)雜的環(huán)境很容易使得各條塊間產(chǎn)生信息孤島。在當(dāng)前的數(shù)字化建設(shè)中，政府部門與社會機構(gòu)仍處于各自為政的狀態(tài)，大量的人力、精力都被耗費于搜集重合信息，不僅加劇治理成本，還導(dǎo)致數(shù)據(jù)資源的碎片化，社區(qū)在“智慧化”的過程中出現(xiàn)整體功能小于局部功能之和的現(xiàn)象。

因此，政府應(yīng)當(dāng)從頂層設(shè)計出發(fā)，通過構(gòu)建核心統(tǒng)籌框架、創(chuàng)新數(shù)字集成體制機制、加強制度保障等方式促進數(shù)據(jù)資源的整合。通過以政府為中心、以網(wǎng)絡(luò)為媒介的蛛網(wǎng)式協(xié)同架構(gòu)，有效并聯(lián)多層級單位，搜集一切可用信息，實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的規(guī)模化、規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化。在加強引導(dǎo)與風(fēng)險控制的同時，有意識地采取政府統(tǒng)籌、服務(wù)外包的“委托制”，以減少政府運營維護成本，提高數(shù)據(jù)資源整合效率，并加快健全數(shù)據(jù)資源與信息隱私相關(guān)立法，通過法治規(guī)范大數(shù)據(jù)庫的建立，在牽扯到利益糾紛、隱私侵犯等問題時做到有法可依。

（責(zé)任編輯：陳 果）