摘 要：社會組織本應(yīng)在跨域治理中發(fā)揮彌合行政邊界、倡導(dǎo)跨域政策、紓解訴求差異、賦能公眾參與等效能，卻在現(xiàn)實中普遍受限。已有文獻(xiàn)從結(jié)構(gòu)性和自主性視角豐富了相關(guān)理解，但是它們或者停留在應(yīng)然層面，或者只是在實然層面關(guān)注到了社會組織的策略行為，沒有對不同類型社會組織參與跨域治理受限的具體原因做出有針對性的分析。作者通過構(gòu)建“政治關(guān)聯(lián)-組織網(wǎng)絡(luò)”的分析框架，對武漢市四家環(huán)保組織展開比較，發(fā)現(xiàn)社會資本在縱向與橫向的稟賦差異，使社會組織參與跨域治理效能受限，既包括社會資本掣肘下的資源中轉(zhuǎn)、資源與合法性困境下的弱政治化、專業(yè)缺失下的行政依附和生存壓力下的風(fēng)險規(guī)避，也面臨地域限制和組織碎片化等共同障礙。應(yīng)當(dāng)通過差異化合作形成跨域治理合力以增強(qiáng)其效能。

關(guān)鍵詞：跨域治理；社會組織；社會資本；政治關(guān)聯(lián)；組織網(wǎng)絡(luò)

由于行政轄區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)向毗鄰自然區(qū)域外溢和滲透，跨域治理成為解決跨域公共事務(wù)的可行路徑^[1]。作為一個多譜系概念，跨域治理存在區(qū)域治理（regional governance）、網(wǎng)絡(luò)治理（network governance）、多中心治理（polycentric governance）等相關(guān)概念，可以提取出跨區(qū)域、跨部門、跨領(lǐng)域、跨主體治理等多維意涵。本文所謂的跨域治理是指在特定區(qū)域范圍內(nèi)，統(tǒng)合多個不具有隸屬關(guān)系的行政區(qū)域的治理需求，通過協(xié)商合作的方式對域內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)和組織進(jìn)行資源整合與重組，實現(xiàn)跨越多個行政轄區(qū)的公共事務(wù)治理。

對跨域治理的理論探討主要源于傳統(tǒng)改革派和公共選擇派的長期爭論^[2]。傳統(tǒng)模式下跨域治理突出行政主導(dǎo)，即中央與各級地方政府通過政治動員推動跨域治理，但地方政府在效率優(yōu)先的邏輯下難免陷入合作不暢、地方保護(hù)、跨域污染等困境^[3]。在新區(qū)域主義理念影響下，除中央政府主導(dǎo)、平行區(qū)域協(xié)調(diào)，還出現(xiàn)了對接型合作、撬動型合作和跨越型合作等^[4]。治理模式的更新反映出跨域治理的新特征，即政府主導(dǎo)之外的不同主體（包括社會組織在內(nèi)）參與地位漸趨平衡，合作方式從府際合作、公私合作到全方位合作不斷拓展深化。

在國家-社會分野的邏輯下，西方理論強(qiáng)調(diào)社會組織相對于國家的獨立性與自主性，預(yù)設(shè)了對公共權(quán)力的質(zhì)疑和通過公民社會制衡國家的愿望^[5]。中國語境下的國家與社會組織關(guān)系呈現(xiàn)出更加多元復(fù)雜的特征，尤其在跨域治理問題上，強(qiáng)調(diào)社會組織獨立性與自主性不易形成其有效參與的路徑。黨的十八大以來，政府對社會組織的管理模式由原本的政府單一控制向雙方合作互動轉(zhuǎn)變，進(jìn)而達(dá)成一種“調(diào)適性合作”^[6]。這一轉(zhuǎn)向既強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用，也肯定社會組織自身的積極建構(gòu)，旨在形成跨域治理的合作共強(qiáng)關(guān)系。

一、社會組織參與跨域治理：文獻(xiàn)述評

跨域治理的發(fā)展趨勢更多體現(xiàn)在社會組織等第三部門主體由有限參與轉(zhuǎn)為深度參與。我國長三角、珠三角、京津冀等地區(qū)的跨域治理已成為區(qū)域合作的重要內(nèi)容，隨著城市與區(qū)域一體化的迅速推進(jìn)，包括社會組織在內(nèi)的多主體合作勢在必行。以跨域治理中較為典型的環(huán)境保護(hù)為例，2020年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，要求構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系；《“十四五”規(guī)劃綱要》指出，要健全現(xiàn)代環(huán)境治理體系，引導(dǎo)社會組織和公眾共同參與環(huán)境治理。

（一）社會組織在跨域治理中的效能

跨域治理需要不同類型主體互動來構(gòu)建合作治理模式，而非僅憑政府的作為來處理^[7]。就本質(zhì)而言，跨域治理可被視為一個不同主體相互作用的系統(tǒng)。社會組織是第三部門，在跨域治理體系中可發(fā)揮多重效能。

一是彌合行政邊界。地方政府對處于縱向發(fā)包程度高、橫向競爭低的公共事務(wù)往往缺乏介入激勵^[8]，同時跨域治理涉及跨行政邊界的公共事務(wù)，具有區(qū)域合作的縱向弱激勵屬性，因此，橫向協(xié)同的失效與縱向激勵的缺失導(dǎo)致跨域治理的政府失靈。在當(dāng)前我國流域、大氣污染等跨域治理實踐中，避害型府際合作普遍存于各類治理場景中^[9]。而社會組織在跨域治理中不為固有的行政邊界所阻隔，基于其公益追求的普遍性與利他性，不僅能打破行政區(qū)劃的限制、彌補(bǔ)市場的缺陷和政府供給的不足，還可以在跨域合作中以社會組織的身份發(fā)揮橋梁作用。

二是倡導(dǎo)跨域治理政策。由于跨域治理兼具跨界、復(fù)雜與整體性，傳統(tǒng)的治理理念與被動的服務(wù)難以滿足區(qū)域整體發(fā)展的需求，專業(yè)信息的供給有助于提高跨域治理的效能與水平。社會組織作為推動公共事業(yè)發(fā)展的專門機(jī)構(gòu)，在跨域治理中可以憑借其“社會技術(shù)性”提供獨立的第三方信息和專業(yè)服務(wù)^[10]。還可以運用新媒體發(fā)聲、構(gòu)建公共議題，使組織的專業(yè)信息在更大范圍內(nèi)傳播^[11]。由此，社會組織憑借其專業(yè)性能夠有效推動跨域治理政策的出臺。

三是紓解訴求差異。企業(yè)因跨域問題而整改、搬遷或關(guān)閉，會帶來生產(chǎn)成本增加、經(jīng)濟(jì)收益降低的風(fēng)險。地方政府在跨域治理中會面臨因未妥善處理跨域問題而導(dǎo)致社會不穩(wěn)定與公信力下降的風(fēng)險。地方政府既需關(guān)注社會公益取向，又得考量地方經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，兩者因目標(biāo)與訴求差異存在內(nèi)在張力。以社會組織為代表的公共參與主體能夠較好地彌補(bǔ)企業(yè)的負(fù)外部性市場缺陷，紓解地方政府與企業(yè)因訴求差異而產(chǎn)生的緊張關(guān)系。

四是賦能公眾參與。在跨域治理中，公眾往往居于弱勢地位，個體能力與跨域治理的復(fù)雜性往往不相匹配。社會組織不僅能夠幫助公眾有效發(fā)聲，賦能公眾參與，消除個體和弱勢群體的參與無助感^[12]，還能夠幫助公眾培育參與意識、提升參與素質(zhì)和增強(qiáng)自我效能，并提高公眾參與跨域治理的意識和能力。

（二）社會組織參與跨域治理的限度與緣由

從政策趨向來看，鼓勵社會組織發(fā)展的制度環(huán)境正在形成。然而社會組織在跨域治理中普遍處于缺位或受限的狀態(tài)，面臨政府管理體系限制、活動范圍相對狹窄、工具主義發(fā)展邏輯、專業(yè)能力發(fā)展緩慢等問題^[13]，尤其表征在環(huán)境公共事務(wù)的跨域治理上。作為典型的準(zhǔn)公共物品，生態(tài)環(huán)境在空間上具有較強(qiáng)的外部性與延展性。西方環(huán)保組織往往采取媒體造勢、信息交流等方式，形成契約式的跨域環(huán)境治理^[14]。而目前我國環(huán)保組織的定位難以與復(fù)雜的跨域環(huán)境問題解決相適配，尤其在面對跨域環(huán)境事件時，環(huán)保組織往往保持觀望乃至“主動劃清界限”^[15]。同時，環(huán)保組織與政府之間的合作存在分野，部分環(huán)保組織采取嵌入體制或在體制許可范圍內(nèi)進(jìn)行活動的嵌入式環(huán)保主義策略^[16]，還有部分環(huán)保組織則選擇與政府保持“若即若離”的關(guān)系^[17]。

究其緣由，一方面，在結(jié)構(gòu)性維度上，不同于西方基于競爭性民主政治框架的社會組織發(fā)展，中國語境下社會組織的自主性更多依賴于與政府權(quán)威的緊密程度和資源供給，其風(fēng)險控制與在多元治理中主體性的發(fā)揮共存于社會組織的宏觀政策框架內(nèi)。同時，不同屬地內(nèi)的社會組織結(jié)構(gòu)相似，高度嵌入地方行政網(wǎng)絡(luò)，以屬地為活動的主要邊界^[18]。發(fā)展路徑的依賴與合法性壓力促使大多數(shù)社會組織不會將自身的服務(wù)供給拓展或轉(zhuǎn)向本地邊界之外。另一方面，在自主性維度上，當(dāng)?shù)胤秸^多考慮社會組織在公共服務(wù)上“幫助之手”的角色時，便會允許其保持較高的獨立性和自主性^[19]。但這種獨立性與自主性的生發(fā)邏輯是社會組織對政府的依附而非契約關(guān)系。當(dāng)這種自主性向跨區(qū)域拓展時，便會出現(xiàn)排斥跨區(qū)域的社會組織競爭，甚至為競爭者設(shè)置“隱性競爭壁壘”^[20]。究其本質(zhì)，這是地方政府借社會組織之力來解決行政體系內(nèi)部張力的一種方式，但這在跨屬地邊界層面顯得極為困難^[21]。

已有文獻(xiàn)對社會組織參與跨域治理的探討側(cè)重于結(jié)構(gòu)性和自主性兩個視角，前者注重規(guī)范層面的討論，后者關(guān)注經(jīng)驗層面的策略行為，這些文獻(xiàn)豐富了對社會組織參與跨域治理的理解，但是它們或者停留在應(yīng)然層面，或者只是在實然層面注意到了其策略行為，并沒有對不同類型社會組織受限的具體原因做出有針對性的分析。因此，仍然要追問的是，所有社會組織參與跨域治理受限的原因都一樣嗎？為何理論上應(yīng)該發(fā)揮的作用實際上受到很大限制？作者試圖超越結(jié)構(gòu)性和自主性的視角，基于社會資本理論在經(jīng)驗材料的基礎(chǔ)上構(gòu)建一個類型學(xué)分析框架，從政治關(guān)聯(lián)與組織網(wǎng)絡(luò)的維度，探討不同社會組織參與跨域治理的效能與限度。

二、政治關(guān)聯(lián)-組織網(wǎng)絡(luò)：分析框架

（一）理論建構(gòu)

社會資本理論認(rèn)為，社會組織的行動很大程度上受其所嵌入的社會網(wǎng)絡(luò)影響，帕特南（Putnam R.）區(qū)分了縱向社會資本與橫向社會資本的不同作用，前者代表一種“庇護(hù)-附庸”關(guān)系，后者代表公民合作的促進(jìn)^[22]。社會組織參與跨域治理的策略行為，在結(jié)構(gòu)層面既受到與政府部門關(guān)系網(wǎng)絡(luò)影響，也與組織關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的豐富程度有較大關(guān)聯(lián)。也就是說，影響社會組織參與跨域治理的社會資本要素存在縱向與橫向兩個維度，作為縱向社會資本的政治關(guān)聯(lián)，可解決跨域治理中的合法性壓力與資源依賴問題；作為橫向社會資本的組織網(wǎng)絡(luò)，類似于科爾曼（Coleman J.S.）提出的通過關(guān)系的改變促進(jìn)工具性行為的生產(chǎn)性社會資本概念^[23]，在跨域治理中意味著在特定的制度環(huán)境下尋求信任與合作。作者在社會資本理論視角下，選取政治關(guān)聯(lián)和組織網(wǎng)絡(luò)作為社會組織參與跨域治理的分析維度，探討不同社會組織參與跨域治理行動策略的生成邏輯。

1.政治關(guān)聯(lián)：一種縱向社會資本。社會組織的正式治理結(jié)構(gòu)能否發(fā)揮作用，很大程度上取決于組織內(nèi)外非正式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的嵌入程度^[24]。政治關(guān)聯(lián)作為縱向關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，在中國語境下一般指向組織的高管與政府官員建立的聯(lián)絡(luò)關(guān)系，或是組織的高管因擔(dān)任人大代表、政協(xié)委員而與政府建立的關(guān)系^[25]。在缺乏正式法律制度支持的情況下，組織的高管傾向于通過培養(yǎng)私人關(guān)系作為替代品^[26]。當(dāng)前制度環(huán)境下，與政府建立政治關(guān)聯(lián)已成為社會組織廣泛采取的策略^[27]。我國社會組織面臨物質(zhì)資源與合法性的雙重約束，并因此形成對國家與社會的雙重依賴^[28]，政治關(guān)聯(lián)成為觀察社會組織參與跨域治理可行的考量維度。在西方國家，社會組織的政治關(guān)聯(lián)大多代表社會組織與政府的資源依賴關(guān)系。在中國，政治關(guān)聯(lián)不僅影響社會組織獲得政府補(bǔ)貼與物質(zhì)支持的規(guī)模，還影響其行動空間與合法性^[29]。作者將政治關(guān)聯(lián)界定為社會組織負(fù)責(zé)人或核心成員基于政府關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的特殊性而獲取便利的一種非正式制度，并嘗試從資源依賴和合法性壓力兩個維度進(jìn)行闡釋。

社會組織參與跨域治理很難脫離對政府資源的依賴，主要體現(xiàn)在三個方面：一是資金依賴，社會組織的資金狀況是影響其生存能力的首要因素，而政治關(guān)聯(lián)的強(qiáng)弱很大程度上影響政府輸入的資金量，如具有官方背景的社會組織往往能獲得更多的資金支持^[30]。二是項目依賴，在政府購買服務(wù)過程中，往往傾向于選擇領(lǐng)導(dǎo)層有體制工作經(jīng)驗或由本部門退休人員發(fā)起成立的社會組織合作^[31]。在跨域治理中，官方背景的強(qiáng)弱影響著政府購買方式和選擇對象。同完全“草根”的社會組織相比，政治關(guān)聯(lián)強(qiáng)的社會組織往往可以優(yōu)先享受稅收優(yōu)惠和政府購買服務(wù)。三是隱性組織形象依賴，政治關(guān)聯(lián)可以提高社會組織的社會認(rèn)可度和公信力，社會組織與政府構(gòu)建的非正式反饋渠道更有利于其實現(xiàn)組織目標(biāo)，提升組織有效性^[32]。

從合法性維度考量，政治關(guān)聯(lián)的強(qiáng)弱決定社會組織面臨不同程度的制度約束。社會組織的政治關(guān)聯(lián)與其政策倡導(dǎo)等功能之間并非簡單的正向或負(fù)向的線性關(guān)系，過高的政治關(guān)聯(lián)可能阻礙社會組織有效性的提升，使其難以形成專業(yè)化的發(fā)展態(tài)勢^[29]。社會組織的生存與發(fā)展不能沒有合法性支撐，亦不能完全解除與政府的資源依賴關(guān)系，兩者的共同作用決定了政治關(guān)聯(lián)對于不同類型社會組織的跨域治理行動具有較強(qiáng)的解釋力。

2.組織網(wǎng)絡(luò)：一種橫向社會資本。如果說政治關(guān)聯(lián)是影響社會組織參與跨域治理的結(jié)構(gòu)性制約因素，組織網(wǎng)絡(luò)則是影響其參與跨域治理范圍、水平、方式的自主性激勵因素。組織網(wǎng)絡(luò)代表著社會組織利用自身關(guān)系網(wǎng)絡(luò)資源，圍繞組織使命與目標(biāo)，為社會提供非營利性質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)，確保組織可持續(xù)發(fā)展過程中體現(xiàn)出來的潛能和素質(zhì)^[33]。社會組織領(lǐng)導(dǎo)者的社會網(wǎng)絡(luò)及其知識構(gòu)成對組織行為和特征也會產(chǎn)生重要影響^[34]。

在跨域治理場景中，社會組織網(wǎng)絡(luò)包括組織內(nèi)部、組織間和組織與公眾三個層面。組織內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)意味著社會組織內(nèi)部成員聯(lián)結(jié)的緊密程度，在很大程度上關(guān)涉跨域治理行動中專業(yè)性的發(fā)揮和服務(wù)供給的質(zhì)量。內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)緊密的社會組織能夠更好地實現(xiàn)組織內(nèi)部整合、資源協(xié)調(diào)、專業(yè)管理等^[35]。組織間的網(wǎng)絡(luò)代表著跨行政邊界的不同組織間的關(guān)系水平，在政策剛性的限制下，這種組織間網(wǎng)絡(luò)通常表現(xiàn)為組織核心成員將私人影響力轉(zhuǎn)化為社會網(wǎng)絡(luò)資源優(yōu)勢的能力。社會組織與公眾的網(wǎng)絡(luò)，代表著社會組織通過跨域公共服務(wù)，獲取社會合法性的過程。通過橫向社會資本的構(gòu)建，社會組織在跨域治理中亦可增加自身行動的自主性，并在此基礎(chǔ)上形成與政府的協(xié)作關(guān)系^[36]。

（二）社會組織參與跨域治理的分析框架

作者從政治關(guān)聯(lián)和組織網(wǎng)絡(luò)兩個維度建構(gòu)起分析框架，力圖在縱向與橫向社會資本的相互關(guān)聯(lián)與印證中，為理解社會組織在不同稟賦下跨域治理的效能和限度提供解釋視角（見圖1）。

第一種是資源中轉(zhuǎn)型。這類社會組織同時具有較強(qiáng)的政治關(guān)聯(lián)和組織網(wǎng)絡(luò)，一般以發(fā)展成熟的合作型組織為主。如果強(qiáng)大的政治關(guān)聯(lián)能夠與組織網(wǎng)絡(luò)形成良性互動，不僅可以有效地影響和推動政府的跨域治理政策，還能夠帶動并賦能其他同類型社會組織參與跨域治理。但現(xiàn)實中，政治關(guān)聯(lián)和組織網(wǎng)絡(luò)“雙強(qiáng)”的社會組織并不意味著其在跨域治理中一定能夠發(fā)揮重要作用，一旦社會資本在橫向與縱向間發(fā)生掣肘，即當(dāng)社會組織無法有效平衡多重資源依賴下的利益失衡困境時，往往選擇將基于自身政治關(guān)聯(lián)與組織網(wǎng)絡(luò)所獲取的資源中轉(zhuǎn)到其他社會組織或投入跨域治理的宣教倡導(dǎo)中，因此，從資源中轉(zhuǎn)向資源中樞的轉(zhuǎn)化始終存在較大的距離。

第二種是弱政治化型。這類社會組織政治關(guān)聯(lián)程度較弱但組織網(wǎng)絡(luò)較強(qiáng)，一般為自發(fā)成立的社會組織。豐富的組織網(wǎng)絡(luò)賦予其和政府溝通的一致性力量，在跨域治理中與政府保持若即若離的關(guān)系，利用社會網(wǎng)絡(luò)的鏈接或?qū)I(yè)化評估等對跨域治理產(chǎn)生實質(zhì)性影響。但該類組織面臨的最大障礙是合法性問題，特別是當(dāng)自身的跨域治理行動對本行政區(qū)域內(nèi)的地方政府產(chǎn)生負(fù)面影響時，在資源與合法性的雙重壓力下，只能選擇避免直接觸及與政治高度關(guān)聯(lián)或高敏感性的議題，通過弱政治化的方式來降低跨域治理中的對抗性成分，進(jìn)而換取組織的持續(xù)發(fā)展。

第三種是行政依附型。這類社會組織具有較強(qiáng)的政治關(guān)聯(lián)但組織網(wǎng)絡(luò)發(fā)展不夠充分，通常以官辦或半官辦的社會組織為主要代表，在跨域治理中能夠依托府際合作較好地發(fā)揮自身效能，充當(dāng)政府跨域公共服務(wù)供給的助手與“補(bǔ)充器”。強(qiáng)政治關(guān)聯(lián)使其參與跨域行動具備一定的合法性基礎(chǔ)，但同時也會削弱其與相關(guān)政府部門合理博弈的動力。受制于組織網(wǎng)絡(luò)發(fā)展不充分，它們往往傾向于關(guān)注本行政區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)。對于跨域事務(wù)，或是在專業(yè)限制下顯得心有余而力不足，或是依托本地政府的主導(dǎo)在其中發(fā)揮輔助或宣傳作用。

第四種是風(fēng)險規(guī)避型。這類社會組織橫向與縱向的社會資本均不突出，主要以“草根”社會組織或處于萌芽創(chuàng)立階段的社會組織為主。從效能來看，該類組織往往可塑性與創(chuàng)新性較強(qiáng)，在跨域治理的政策傾向下，存在向?qū)I(yè)型跨域治理組織轉(zhuǎn)型的可能性。就限度而言，該類社會組織關(guān)注的核心問題更多是組織自身的存續(xù)與發(fā)展，對跨域治理問題往往持觀望態(tài)度，謹(jǐn)慎評估跨域治理可能帶來的政策與資源風(fēng)險，以避免在早期發(fā)展階段承擔(dān)不必要的壓力。

需要指出的是，上述四類社會組織并非基于跨域治理優(yōu)劣差異的劃分，而是在跨域行動策略上對具有不同社會資本稟賦的社會組織進(jìn)行區(qū)分，不同類型社會組織均能夠在跨域治理中發(fā)揮各自所長。

三、環(huán)保組織參與跨域環(huán)境治理的多案例比較

武漢市作為長江中游城市群的龍頭，著力健全都市圈生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治機(jī)制，推動長江、漢江、梁子湖等重要流域的跨域治理。作者基于社會組織成立時間、服務(wù)領(lǐng)域、行動項目、規(guī)模大小等多因素考量，選取武漢市四家環(huán)保組織作為典型案例，它們都或多或少參與了跨域環(huán)境治理，且在不同程度上面臨效能發(fā)揮的限度問題。案例資料來源包括三方面：一是關(guān)于地方政府和各環(huán)保組織的內(nèi)部文件材料；二是對環(huán)保組織負(fù)責(zé)人、核心成員和志愿者的深度訪談和參與式觀察；三是涉及環(huán)保組織跨域環(huán)境治理的權(quán)威媒體公開報道和官網(wǎng)資料。前后調(diào)研時間跨度三年多。

（一）社會資本掣肘下的資源中轉(zhuǎn)：B基金會

B基金會的成立源于二十世紀(jì)九十年代國家科委領(lǐng)導(dǎo)的提議，目的是給白鱀豚和江豚的研究保護(hù)工作提供比較穩(wěn)定的經(jīng)費來源。在官方牽頭下，B基金會理事會邀請部分知名人士組成了一支專業(yè)江豚保護(hù)團(tuán)隊。由此，B基金會屬于政治關(guān)聯(lián)和組織網(wǎng)絡(luò)都較強(qiáng)的一類環(huán)保組織。

B基金會資金來源穩(wěn)定，基金會理事長、監(jiān)事長等均有一定的體制背景或與政府部門人員多有交集。同時，B基金會在業(yè)務(wù)上接受所屬地區(qū)管理委員會和中科院水生生物研究所的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，獲取了相應(yīng)的社會資源。B基金會成立以來，憑借其強(qiáng)大的組織網(wǎng)絡(luò)在開展跨域江豚科學(xué)考察工作中發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，通過承擔(dān)長江流域調(diào)查、舉辦珍稀水生野生動物保護(hù)研討會等，一定程度上彌補(bǔ)了政府失靈。

B基金會雖然具有參與跨域治理的效能，但同樣面臨參與不充分的問題，主要體現(xiàn)在跨域保護(hù)性治理的組織宗旨與偏重公益宣教的實際行動之間的落差。從官網(wǎng)公布的組織章程來看，該基金會的宗旨是動員社會力量支持長江豚類的研究和保護(hù)，將研究保護(hù)白鱀豚和江豚作為首要工作指向，具有明顯跨域治理特征，但在資金使用方面呈現(xiàn)出與組織宗旨不同的行動偏向。該組織2021年度的審計報告表明，在重大慈善項目大額支付方面，用于科普宣傳等的支出比例達(dá)69.09%，而用于作為跨域治理目標(biāo)的江豚保護(hù)監(jiān)測等支出比例僅有22.88%^[37]。《B基金會未來五年建設(shè)發(fā)展規(guī)劃報告（2021-2025）》共列出籌款和主要資助內(nèi)容7項，推進(jìn)跨域法規(guī)政策制定、加強(qiáng)江豚研究保護(hù)、形成多條籌資渠道、扶持各類草根社會組織發(fā)展等跨域治理內(nèi)容是其關(guān)注的重點。雖然江豚研究保護(hù)的公益宣教僅是其中一項工作，但是已成為該組織資金支出的主要方面，表明其參與跨域治理的其他效能還有較大的提升空間（見表1）。

從組織宗旨、活動范圍和發(fā)展規(guī)劃來看，B基金會具有明顯的跨域治理屬性，但在實際行動層面未充分發(fā)揮跨域治理效能，主要原因是該組織的社會資本積累在縱向與橫向上相互掣肘，未能形成良性互動。該組織雖然將白鱀豚和江豚的研究保護(hù)這一跨域工作作為首要指向，但資金來源地方化限制了其參與跨域治理的意愿和能力。從1996至2020年底的企事業(yè)單位捐款情況來看，捐款范圍集中于東湖開發(fā)區(qū)管轄的企事業(yè)單位和中科院武漢分院管轄的研究所，市域范圍外僅有北京九龍公司一家捐款單位^[38]。社會組織資金來源越單一，就越容易受到資助機(jī)構(gòu)的單向影響。B基金會雖然憑借強(qiáng)大的社會資本獲取了足量的資源，但在各類資源的運用上更像資源中轉(zhuǎn)站而非資源中樞，資源的輸出并未被跨域治理的發(fā)展取向充分賦能，發(fā)展與行動偏好不斷向資助方傾斜，跨域治理的多重目標(biāo)被單一的公益宣教形式所遮蓋，政策倡導(dǎo)和監(jiān)督功能未得到充分發(fā)揮，與其他環(huán)保組織進(jìn)行資源中轉(zhuǎn)和供給合作的效能轉(zhuǎn)換也時高時低。

（二）資源短缺與合法性困境下的弱政治化：X環(huán)保公益發(fā)展中心（“X中心”）

X中心的關(guān)注重點是消除水汽廢渣等工業(yè)廢料帶來的環(huán)境影響，創(chuàng)始人D具有豐富的環(huán)保項目調(diào)研經(jīng)驗，吸納培養(yǎng)大量專業(yè)人員，與其他環(huán)保組織密切合作，在武漢及周邊地區(qū)實現(xiàn)了較好的環(huán)保效果。但作為獨立性較強(qiáng)的社會組織，X中心與政府的互動存在較大的提升空間。

X中心重點關(guān)注工業(yè)、內(nèi)河航運業(yè)的減污降碳及環(huán)境信息公開，憑借專業(yè)優(yōu)勢，利用調(diào)查監(jiān)督、法律倡導(dǎo)、公眾活動等方式推動跨域環(huán)境治理（見表2）。X中心基于D豐富的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，開拓了跨域環(huán)境治理項目。2021年，X中心對恩施、宜昌、荊州、咸寧、鄂州、武漢、黃岡、黃石等8個城市長江干流周邊5公里內(nèi)污水處理廠及大型企業(yè)排污口或雨水排口進(jìn)行現(xiàn)場走訪排查，甚至參與巴塞爾、鹿特丹、斯德哥爾摩（BRS）國際化學(xué)品環(huán)境公約的有關(guān)事務(wù)。

弱政治化型社會組織往往面臨較大的資源短缺和合法性壓力。D表示，該組織的主要資金來源是環(huán)保基金會贊助或企業(yè)購買服務(wù)，近三年內(nèi)該組織沒有獲得任何政府購買服務(wù)或財政補(bǔ)貼。以X中心2021年度報告為例，其收入來源主要為提供服務(wù)所得（53%）和捐贈收入（46%），政府補(bǔ)助為零^[39]。當(dāng)X中心的行動觸及政府環(huán)境治理效能的評估或檢測時，基于維穩(wěn)邏輯的地方政府往往會采取嚴(yán)控措施。特別是當(dāng)此類環(huán)境信息公開評估超越地域界限，地區(qū)間的競爭與比較思維進(jìn)一步促使地方政府為環(huán)保組織設(shè)限，這就一定程度上制約了環(huán)保組織參與跨域環(huán)境治理：

官方的阻礙也有很多，包括打電話告訴我們說在網(wǎng)上發(fā)表了不良言論……2017年我們在做流域環(huán)境信息公開評估的時候，環(huán)保部門專門把我們約到民政局談話。因為環(huán)保局并不是我們的業(yè)務(wù)主管單位，所以那個時候我們也沒太放在心上，但是后來環(huán)保局直接發(fā)函說我們從中詆毀，并要求民政局對我們做出相關(guān)的約談。當(dāng)年，我們的機(jī)構(gòu)年檢是屬于基本合格的一個狀態(tài)。（訪談記錄：20210210DQ）

社會組織難以借助政治關(guān)聯(lián)獲取資源，其發(fā)展會在一定程度上受限，組織領(lǐng)導(dǎo)者個人的品質(zhì)、風(fēng)格和能力將會決定其政策能力甚至生存和發(fā)展空間。在面臨資源窘境時，D憑借豐富的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，幫助X中心對接了阿里巴巴公益基金會，先后開展了多項污染防治項目，對長江中游城市群的工業(yè)大氣排放、污水處理排放情況進(jìn)行調(diào)研與信息公開。S市環(huán)保服務(wù)中心的負(fù)責(zé)人同時也是X中心理事之一，兩個機(jī)構(gòu)以伙伴關(guān)系進(jìn)行了有關(guān)污染防治工作的信息互通：

看到一個值得進(jìn)行公益訴訟的案例，我們會一起進(jìn)行調(diào)研和協(xié)作。其他方面也會有一些定期的溝通，兩個機(jī)構(gòu)都比較小，所以如果個人層面的關(guān)系較好，機(jī)構(gòu)層面也會有較好的關(guān)系。（訪談記錄：20210204GS）

為避免觸碰底線，此類社會組織通常采取弱政治化策略調(diào)整其政策倡導(dǎo)或公共參與功能。2012年，武漢市漢陽區(qū)鍋頂山垃圾場焚燒事件，除全國性的環(huán)保組織如自然之友外，武漢本地沒有一家環(huán)保組織“摻和”其中，而是保持觀望或“主動劃清界限”^[40]。面對政治關(guān)聯(lián)較弱帶來的合法性壓力，該組織只能選擇在某些跨域治理領(lǐng)域間接發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，從第三方視角發(fā)現(xiàn)問題并反饋給政府部門，由政府部門推動治理整改，并作為公眾與政府、企業(yè)之間的對話橋梁。

（三）專業(yè)缺失下的行政依附：J湖泊水環(huán)境保護(hù)協(xié)會（“J協(xié)會”）

J協(xié)會理事長C從小在T湖邊長大。2012年，退休不久的C自費買船義務(wù)打撈T湖綠藻和垃圾，感動、吸引了兒時的玩伴與周邊的志愿者。2016年11月，在湖北省委宣傳部建議下，J協(xié)會正式在其所屬區(qū)民政局登記備案。J協(xié)會在成立備案過程中得到了區(qū)水利局的大力支持，其主要資金來源為水利局的購買服務(wù)，從而保證了J協(xié)會的資源獲取相對充足、便利。在跨域治理行動上，J協(xié)會主要配合相關(guān)水務(wù)部門開展定期的水質(zhì)監(jiān)測工作：

跨域的環(huán)境保護(hù)項目也有，我們主要配合區(qū)水務(wù)局和市水務(wù)局以及相關(guān)環(huán)保部門做一個湖泊水質(zhì)的采樣檢測，他們出人，我們出工具。在湖泊上的各個點采水樣，監(jiān)測水質(zhì)。每個月做兩三次采樣。（訪談記錄：20210218CDJ）

J協(xié)會資源獲取的來源比較單一、固定，這種單向的資源關(guān)系使其更易喪失組織自主性^[41]。J協(xié)會與政府部門建立了良好關(guān)系，在運作層面也經(jīng)常受到業(yè)務(wù)主管部門的指導(dǎo)與監(jiān)督，其跨域治理的相關(guān)行為只能在主管部門既定框架內(nèi)進(jìn)行：

其實我們不太需要跨域的水質(zhì)治理這一方面的專業(yè)人士。因為我們能力有限，深層次治理如水質(zhì)這一塊是系統(tǒng)性的工程，我們參與不到那塊去，只能給政府建言由哪些單位來搞這些事，哪塊主要由企業(yè)和政府來操作。我們更缺能讓協(xié)會正常運作、正規(guī)化發(fā)展的人。（訪談記錄：20210218CX）

由于J協(xié)會在組織網(wǎng)絡(luò)層面積累不足，其成員數(shù)量相對有限，流動性也比較大，少有志愿者能夠向組織核心成員轉(zhuǎn)化，宣傳、財務(wù)等專業(yè)人士的匱乏成為J協(xié)會進(jìn)一步發(fā)展的障礙。近年來J協(xié)會逐漸將工作重心轉(zhuǎn)移到環(huán)保宣教板塊，在區(qū)社會組織孵化中心的指導(dǎo)下，致力于對小學(xué)生開展環(huán)?？破罩R宣教活動。

政府對社會組織的強(qiáng)制性和結(jié)構(gòu)性權(quán)力影響越大，社會組織越會表現(xiàn)出依賴與服從的特征^[42]。J協(xié)會作為武漢市某區(qū)的湖泊保護(hù)型環(huán)保組織，其環(huán)保行動局限于本區(qū)域湖泊流域內(nèi)，少數(shù)的跨域治理行動也依托政府部門進(jìn)行，并只充當(dāng)配合者角色。加之J協(xié)會在組織網(wǎng)絡(luò)方面積累不足，組織成員較高的流動性以及自身的專業(yè)性缺失，使其原本的專業(yè)性、優(yōu)勢不斷被消耗，難以利用強(qiáng)大的政治關(guān)聯(lián)在跨域治理議題上與政府進(jìn)行有效溝通，進(jìn)而淪為旁觀者角色。

（四）生存壓力下的風(fēng)險規(guī)避：Z公益發(fā)展中心（“Z中心”）

Z中心以一次青年環(huán)保組織研討會為契機(jī)，創(chuàng)始人L以較低的注冊資金成立了該組織。Z中心沒有能力提供政府所需的公共物品，無法從政府部門得到資源，并且因缺乏穩(wěn)定薪資而無法吸引專業(yè)人員，因而難以搭建較為穩(wěn)定、規(guī)范的組織架構(gòu)，屬于典型的政治關(guān)聯(lián)與組織網(wǎng)絡(luò)均較低的草根社會組織。憑借著主流媒體最初對環(huán)保研討會的報道與關(guān)注，Z中心在成立初期開展了一系列倡導(dǎo)宣教屬性較強(qiáng)的跨域治理行動，先后在武漢、咸寧、襄陽、黃岡、神農(nóng)架等地開展環(huán)境保護(hù)公眾宣傳教育和環(huán)境調(diào)研活動，在跨域范圍內(nèi)評選最佳和最差湖泊等。

Z中心發(fā)起者和核心成員以青年人為主，大多缺乏社會組織運營管理的成熟經(jīng)驗，因此，在歷年評估中，Z中心在內(nèi)部治理、業(yè)務(wù)活動等方面很難取得3A以上的綜合評級結(jié)果。Z中心無論在縱向還是橫向社會資本的積累上都面臨難題，作為缺乏一定的官方背景與體制資源且發(fā)展相對不成熟的社會組織，在業(yè)務(wù)主管部門那里往往并不討喜，難以獲取相關(guān)資源，Z中心負(fù)責(zé)人L常常陷入巧婦難為無米之炊的窘境。由于無法形成一定數(shù)量的核心成員，治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“1+N”的松散狀態(tài)，Z中心逐漸失去了承接政府購買服務(wù)、資金扶持的競爭資格。

風(fēng)險規(guī)避型社會組織還面臨合法性缺失的問題。我國社會組織登記制度普遍采用雙重管理方式，即必須經(jīng)過業(yè)務(wù)主管單位與民政部門的雙重審核，導(dǎo)致社團(tuán)登記難、缺乏活力成為長期難題。黨的十八屆二中、三中全會提出，包括公益慈善類、科技類等在內(nèi)的四類社會組織，可以不經(jīng)上級機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，由民政部門直接辦理。然而當(dāng)前對社會組織加強(qiáng)管理是政府的主要做法，社會組織需要先找好業(yè)務(wù)主管單位，才能在民政部門登記。Z中心面臨合法性的巨大壓力，一方面環(huán)保組織并不在民政部支持直接申請登記的范疇，另一方面部分環(huán)保部門也不愿擔(dān)任環(huán)保非政府組織的業(yè)務(wù)主管單位。在合法性壓力下，Z中心選擇另謀主管單位，獲得了一定程度的合法性，但在失去最初的社會關(guān)注和相應(yīng)的資源優(yōu)勢后，Z中心在其曾經(jīng)開展的跨域治理行動上只能采取風(fēng)險規(guī)避的策略行為以避免跨域治理可能對組織生存所帶來的沖擊。面對資源供給、信任危機(jī)等多重壓力，Z中心逐漸淡出跨域治理的社會視野。

四、社會組織參與跨域治理的限度：政治關(guān)聯(lián)-組織網(wǎng)絡(luò)視角下的雙重邏輯

當(dāng)前社會組織在跨域治理實踐中的限度表現(xiàn)為一種缺位或輔助狀態(tài)，即采取觀望或保持界限的策略行為?；谏鐣Y本在縱向與橫向上的稟賦差異，不同類型社會組織采取策略行為的動因不盡相同。同時，在政策剛性限制與社會組織碎片化發(fā)展的現(xiàn)狀下，也面臨著普遍的制度障礙與現(xiàn)實矛盾。這種雙重邏輯的疊加，造成社會組織在跨域治理中的應(yīng)然角色和實然角色相悖離。

（一）社會組織參與跨域治理限度的個性緣由

社會資本掣肘下的組織自主性挑戰(zhàn)是影響資源中轉(zhuǎn)型社會組織跨域治理的主要因素。這類組織往往同時依賴政府、企業(yè)或其他社會組織的資金支持。資源依賴的多重結(jié)構(gòu)沖突導(dǎo)致社會資本在縱向與橫向上的相互掣肘，在縱向上既難以擺脫對政府的依附，又無法完全滿足橫向主體的利益需求。不同維度的訴求差異使其陷入平衡多重利益的困境，并在資源依賴關(guān)系下產(chǎn)生一定程度的“外部控制”。由此，自主性挑戰(zhàn)使該類社會組織成為跨域治理資源的中轉(zhuǎn)者而非操盤手。

資源與合法性困境是決定弱政治化型社會組織參與跨域治理行動的關(guān)鍵動因。該類社會組織的自主性與獨立性被限定于一定框架內(nèi)，尤其是在資金與資源的壓力下，當(dāng)跨域治理行動超出相應(yīng)界限，在風(fēng)險與壓力下，這類組織往往主動選擇弱政治化的策略，以宣教倡導(dǎo)、跨域交流等方式間接達(dá)成組織自身的目標(biāo)，逐漸習(xí)慣根據(jù)政府部門的支持決定其行動策略。這種習(xí)慣的形成自然而然在社會組織的跨域治理中產(chǎn)生策略行為傾向，一定程度上影響跨域治理目標(biāo)的實現(xiàn)^[43]。

專業(yè)性缺失導(dǎo)致行政依附型社會組織在跨域治理中裹足不前。這類組織雖然憑借地域效應(yīng)與政府支持在發(fā)展初期能夠吸引公民參與跨域治理行動，但由于政治關(guān)聯(lián)過強(qiáng)、資源依賴單一，隨著發(fā)展高峰期退去，資源再生能力的不足便會導(dǎo)致入不敷出，往往只能在行政主導(dǎo)下參與一些本區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的治理。面對錯綜復(fù)雜的跨域治理議題，這類組織因欠缺組織網(wǎng)絡(luò)和專業(yè)能力而難以在治理過程中發(fā)聲，更多時候只能選擇充當(dāng)“傳聲筒”角色。

生存壓力讓風(fēng)險規(guī)避型社會組織在跨域治理中難以為繼。這類社會組織雖然在成立之初可能憑借初生牛犢不怕虎的勇氣，組織成員參與一些跨域治理行動，但是在專業(yè)人員稀缺、缺乏與各類跨域治理主體博弈的資本等關(guān)乎組織存續(xù)與發(fā)展的問題未能得到解決的情況下，其可持續(xù)發(fā)展始終難以保證。組織的低能狀態(tài)也使其無法獲得社會和民眾的充分信任。因此，生存危機(jī)往往是該類組織面臨的首要難題，在跨域治理中只能采取風(fēng)險規(guī)避的策略行為。

（二）社會組織參與跨域治理限度的共性障礙

一是地域限制與跨域治理合法性之間的矛盾。合法性障礙始終是懸在社會組織參與跨域治理頭上的一把達(dá)摩克利斯之劍。在當(dāng)前制度剛性的制約下，幾乎沒有社會組織能夠在沒有一點政治關(guān)聯(lián)的情況下獲得發(fā)展空間，更遑論參與跨域治理。2018年8月，民政部發(fā)布的《社會組織登記管理條例（草案征求意見稿）》明確提出“社會組織不得設(shè)立區(qū)域性分支機(jī)構(gòu)”，將社會組織設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的最大范圍限定在登記地行政轄區(qū)內(nèi)。2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，跨行政區(qū)的環(huán)境污染和環(huán)境破壞的防治工作，由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決，或者由上級人民政府協(xié)調(diào)解決。由于治理理念和治理能力的非均衡性，地方政府協(xié)商解決跨域問題的能動性較弱，對社會組織參與跨域治理往往持謹(jǐn)慎態(tài)度，采取強(qiáng)干預(yù)方式實施控制戰(zhàn)略，服務(wù)于地方穩(wěn)定目標(biāo)^[44]。地方政府從組織關(guān)系、名稱規(guī)范、注冊資金等方面做出嚴(yán)格規(guī)定。2018年，武漢市民政局印發(fā)的《關(guān)于開展全市社會組織集中排查整治專項行動的實施方案》中明確要求嚴(yán)格登記審查，重點查找超地域范圍活動，對超地域開展活動的行為加大處罰力度。在法律法規(guī)的限制下，社會組織的跨域治理存在“民不告，官不究”的隱性合法性問題。社會組織參與跨域治理需要在參與有效性和地方發(fā)展目標(biāo)、維穩(wěn)底線之間把握合適的度，正是對于度的自我考量會不斷提醒乃至限制社會組織參與跨域治理的積極性。社會組織參與跨域治理的優(yōu)勢就在于其獨立性、專業(yè)性和公益性，如果因為合法性壓力和資源依賴等過度考量而喪失這些特征，那么其在具體的行動策略上就會首鼠兩端，陷入缺位狀態(tài)。

二是組織碎片化現(xiàn)狀與跨域治理公共價值之間的矛盾。組織碎片化是制約社會組織參與跨域治理的現(xiàn)實因素。社會組織的公共性追求受制于行政邊界的約束，在實踐中往往陷入短期、脆弱不穩(wěn)定的泥淖，造成公益服務(wù)的碎片化。當(dāng)前，社會組織參與跨域治理的方式相對有限，主要依賴組織負(fù)責(zé)人的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)或短期性的跨域治理論壇，難以達(dá)成機(jī)構(gòu)之間的穩(wěn)定與常態(tài)化合作。一方面，跨域治理的碎片化與跨域公共產(chǎn)品的供給不足密切相關(guān)，政府在我國跨域公共物品的供給上發(fā)揮著主導(dǎo)作用，社會組織處于依附業(yè)務(wù)主管部門充當(dāng)配角的狀態(tài)，公共產(chǎn)品供給能力相對有限。另一方面，社會組織合法、正式的跨域治理表達(dá)渠道尚不暢通，因而只能利用非正式的表達(dá)渠道，部分或間接達(dá)成跨域治理的行動目標(biāo)。組織碎片化是當(dāng)前我國社會組織網(wǎng)絡(luò)較弱的具體體現(xiàn)，客觀上限制了社會組織參與跨域治理的能力，也是其在跨域治理中效能受限的動因。

五、結(jié)論與討論

在國家-社會合作共強(qiáng)的邏輯下，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一種社會組織參與跨域治理的差異化合作模式，使其參與從有限轉(zhuǎn)向有效。資源稟賦的差異導(dǎo)致不同地方政府在對待社會組織的跨域治理時具有不同的行為動機(jī)與支持力度，如東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份對社會組織的發(fā)展政策強(qiáng)于中西部省份；同一省份的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對社會組織的支持力度也與欠發(fā)達(dá)地區(qū)存在明顯差異^[45]。在資源有限的前提下，差異化合作有利于地方政府基于自身的資源稟賦對社會組織參與跨域治理進(jìn)行優(yōu)化配置。在由區(qū)域行政向區(qū)域治理的轉(zhuǎn)型中，每一種類型的社會組織都有其存在的合理性，關(guān)鍵是要各盡其職，有效破解各類社會組織面臨的限度問題，形成參與跨域治理的合力（見圖2）。

資源中轉(zhuǎn)型社會組織應(yīng)使其政治關(guān)聯(lián)與組織網(wǎng)絡(luò)達(dá)成良性互動，成為跨域治理的高效參與者?？梢栽谡疇款^下，采取專業(yè)知識培訓(xùn)、人員交流、組織建設(shè)經(jīng)驗傳授等形式，幫助社會組織成長，培養(yǎng)社會組織的跨域治理協(xié)同意識。針對跨域治理的相關(guān)項目進(jìn)行專項資助，以網(wǎng)絡(luò)直播、線上會議、虛擬產(chǎn)品打造等新形式，提升跨域治理行動的有效性。弱政治化型社會組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)和優(yōu)化頂層設(shè)計，以更大的政策包容度充分釋放其參與跨域治理的潛力，成為主動發(fā)聲者?？刹扇　案H協(xié)作，多方參與”的跨域治理模式，從制度設(shè)計、專業(yè)評估、人才交流、平臺搭建諸方面提升社會組織參與跨域治理的政策包容度。行政依附型社會組織應(yīng)充分發(fā)揮其政治關(guān)聯(lián)強(qiáng)的優(yōu)勢，在跨域治理中發(fā)揮彌合邊界的效能。在與政府的直接溝通中積極灌輸和踐行跨域治理多元主體合作理念，同時激勵其不斷拓展自身的組織網(wǎng)絡(luò)以滿足跨域治理的需求。風(fēng)險規(guī)避型社會組織作為跨域治理的潛在儲備力量，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮吸引更多公眾參與的優(yōu)勢，調(diào)整有序發(fā)展和發(fā)揮作用的空間，傾力支持公眾參與賦能；充分依托政府購買與資源支持，平衡好道德熱情與理性治理的關(guān)系，發(fā)展成為具有參與跨域治理能力的社會組織。

構(gòu)建差異化合作治理的關(guān)鍵還在于破解跨域治理的地域限制和組織碎片化狀況。首先，著力破解社會組織參與跨域治理的合法性障礙。一方面，在當(dāng)前制度環(huán)境下，社會組織面臨政策匱乏與政策剩余并存的問題。要充分發(fā)揮政府的制度創(chuàng)新和政策供給能力，制定更具統(tǒng)合性的跨域治理法規(guī)政策，為社會組織的效能發(fā)揮構(gòu)建良性的制度空間。另一方面，地方發(fā)展的差異可能導(dǎo)致不同類型的社會組織在區(qū)域間的比重不盡相同，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)通常擁有更多資源中轉(zhuǎn)型社會組織，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的風(fēng)險規(guī)避型社會組織則往往較多，地方政府需要因地制宜優(yōu)化已有政策框架或探索實施臨時許可、跨域備案等靈活管理機(jī)制，實現(xiàn)對合法性障礙的精準(zhǔn)破解。其次，指導(dǎo)和支持各類社會組織加強(qiáng)組織建設(shè)。通過完善治理結(jié)構(gòu)、拓展組織網(wǎng)絡(luò)等，使其具有承接政府轉(zhuǎn)移職能、反映訴求的能力，為跨域治理儲備新生力量。最后，實現(xiàn)社會組織政治關(guān)聯(lián)和組織網(wǎng)絡(luò)的合理適配。完善跨域治理中社會組織的參與機(jī)制，將一些新的治理要素吸納到組織領(lǐng)導(dǎo)和決策過程中來，引導(dǎo)社會組織在跨域治理中進(jìn)行能量、技術(shù)、信息的交換。通過委托、授權(quán)、淡出等方式將跨域治理的部分公共產(chǎn)品交由社會組織提供。積極轉(zhuǎn)變跨域治理中的政府職能，以合同外包、特許經(jīng)營等手段引導(dǎo)社會組織履行職能，形成利益共享和責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。

本文的局限在于，雖然環(huán)境問題因其跨越邊界的外部性與不可分割的公共性使其在跨域治理中具有較高代表性，但這并不排除社會組織在面對其他類型的跨域治理問題時可能呈現(xiàn)出不同的行動策略。同時，對四類社會組織的劃分只是關(guān)于其跨域治理效能與限度在特定時段的靜態(tài)描述，然而，現(xiàn)實映射出社會組織在跨域治理中的實際行動處于縱向與橫向社會資本的動態(tài)變化中，伴隨著資源鏈接、組織發(fā)展與政策調(diào)整，社會組織的類型可能會發(fā)生轉(zhuǎn)化。

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The Effectiveness and Limits of Social Organization’s

Participation in Cross-Regional Governance

—A Multi-Case Comparison Based on ENGOs

Liu Ye / Zhang Jinsong

Abstract： This paper explores the limitations faced by social organizations in cross-regional governance， where they are expected to bridge administrative boundaries， advocate for cross-regional policies， mediate demand disparities， and empower public participation. Existing literature has expanded our understanding from structural and autonomy perspectives; however， it often remains theoretical or solely focuses on the strategic behaviors of social organizations without a targeted analysis of the specific constraints faced by different types of organizations in cross-regional governance. By constructing an analytical framework based on “political affiliation–organizational network，” and conducting a multi-case comparison of environmental organizations in Wuhan， this paper finds that the differentiated endowment of social capital along vertical and horizontal lines constrains organizational effectiveness in cross-regional governance. These constraints include resource transfers hindered by social capital， weak politicization due to resource and legitimacy challenges， administrative dependence due to a lack of expertise， and risk aversion from survival pressures， along with common barriers of geographic limitations and organizational fragmentation. The paper suggests forming differentiated cooperative strategies to foster synergy in cross-regional governance and enhance organizational effectiveness.

Keywords： Cross-Regional Governance; Social Organization; Social Capital; Political Affiliation; Organizational Network

（責(zé)任編輯 熊易芳）