摘 要：數(shù)字技術(shù)賦能基層政府已經(jīng)成為基層治理的新形態(tài)，但是也導致了治理的“負能”。基于“技術(shù)-制度-組織”的分析框架，通過B市C區(qū)12345政務(wù)服務(wù)便民熱線的案例，分析了數(shù)字技術(shù)“賦能”產(chǎn)生基層治理“負能”的具體表現(xiàn)及其深層原因。研究發(fā)現(xiàn)：基層治理“負能”表現(xiàn)為技術(shù)規(guī)制下的“重壓”、制度運行中的“重負”以及組織執(zhí)行中的“重憂”，使得數(shù)字技術(shù)未能取得預(yù)設(shè)的效果。而治理“負能”的生成機理在于數(shù)字技術(shù)未能匹配原有的治理制度和組織要素，導致了基層治理場景適配的技術(shù)洼地、數(shù)字治理適應(yīng)性調(diào)整的制度短板和基層治理效能提升的組織瓶頸?；诖?，應(yīng)進一步強化數(shù)字技術(shù)與基層治理適配，推動基層治理的制度改革，以及推動組織執(zhí)行與治理效能同步提升，從而推動基層治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞：基層政府；數(shù)字治理；技術(shù)洼地；制度短板；組織瓶頸

基層治理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手，建設(shè)數(shù)字政府則是數(shù)字時代推進中國式現(xiàn)代化的重要引擎。近年來，大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、云計算和區(qū)塊鏈等技術(shù)的不斷發(fā)展，為數(shù)字技術(shù)嵌入基層治理實踐提供了契機。與此同時，中央對數(shù)字治理愈發(fā)重視，陸續(xù)發(fā)布了《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》《國務(wù)院關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導意見》《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》等一系列文件，指引基層政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。在國家政策的高位推動下，各地基層政府積極開展數(shù)字技術(shù)賦能基層治理的實踐探索，形成了“接訴即辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”“e福州”“回天大腦”等多個數(shù)字治理平臺，數(shù)字技術(shù)賦能使得基層的治理效果得到了普遍改善。

但是隨著數(shù)字技術(shù)運用的逐步深化，部分地區(qū)的數(shù)字治理出現(xiàn)了執(zhí)行變異、拼湊應(yīng)對、績效損失等負面問題，既虛耗干部精力與政府資源，抑制了行政效率^[1]，也使得政府回應(yīng)民生、精準服務(wù)的能力大打折扣，減損了政府權(quán)威，進而導致數(shù)字技術(shù)從“賦能”跌落“負能”的治理風險加大。因而，如何進一步提升數(shù)字技術(shù)嵌入基層治理后的效果，已成為當前理論研究和改革實踐需要關(guān)注的重要命題。本研究主要以B市C區(qū)12345熱線實踐為例，重點圍繞12345熱線技術(shù)嵌入C區(qū)政府后基層治理效果究竟產(chǎn)生了何種負面影響，探究基層數(shù)字治理“負能”的生成機理和深層邏輯，并提出消解“負能”的路徑。

一、文獻綜述與分析框架

（一）研究審視：關(guān)于數(shù)字治理的文獻綜述

數(shù)字治理是技術(shù)加持下的數(shù)字技術(shù)理性與政府治理的結(jié)合，在提高政府治理效能的同時，也不可避免地與傳統(tǒng)治理發(fā)生碰撞、沖突，產(chǎn)生意料不到的治理“負能”。學界主要從數(shù)字治理中的“結(jié)構(gòu)性困境”和“功能性困境”視角展開研究。一方面，數(shù)字治理面臨結(jié)構(gòu)性困境。數(shù)字技術(shù)與壓力型體制之間存在現(xiàn)實張力，數(shù)字治理的行政化、封閉化較為嚴重，重資金投入而輕公眾體驗，重內(nèi)部硬件投入而輕公眾連接與應(yīng)用，重前期建設(shè)而輕公眾的有效互動^[2]，容易陷入“指尖上的形式主義”泥沼^[3]。另一方面，數(shù)字治理面臨功能性困境。數(shù)字技術(shù)本身失控又會不斷產(chǎn)生治理環(huán)節(jié)冗雜、文本規(guī)則泛濫等問題，出現(xiàn)主體結(jié)構(gòu)離散化、共治合力低效化的現(xiàn)實難題^[4]，數(shù)字清晰化與社會模糊化之間產(chǎn)生張力^[5]，逐漸與政府治理過程脫節(jié)^[6]，最終導致數(shù)字“懸浮”^[7]、“數(shù)字負擔”^[8]、“數(shù)字工具泛濫”^[9]、“數(shù)字化陷阱”^[10]等治理異化現(xiàn)象，淪為各級政府追趕潮流、宣傳政績的形式主義產(chǎn)物^[11]。數(shù)字治理面臨的以上困境，也導致了數(shù)字技術(shù)應(yīng)用于社會治理后可能會產(chǎn)生負面影響，主要包括數(shù)據(jù)安全風險、“機器烏托邦”^[12]、數(shù)字鴻溝^[13]、數(shù)字專制、智能官僚主義^[14]、政務(wù)大數(shù)據(jù)壁壘^[15]等，這些負面影響不僅不能實現(xiàn)“減負”與“便民”，反而會增加政府和公眾的負擔和成本，阻礙數(shù)字技術(shù)賦能社會治理的高質(zhì)量發(fā)展^[16]。

鑒于數(shù)字技術(shù)的“負能”表現(xiàn)和負面影響，學者們進一步深入研究這一現(xiàn)象背后的根源。數(shù)字治理賦能基層治理是一個系統(tǒng)性的動態(tài)過程，政府在借助數(shù)字技術(shù)的技術(shù)優(yōu)勢過程中，需與制度體系融合和組織結(jié)構(gòu)嵌入，因而研究也主要從“技術(shù)-制度”和“技術(shù)-組織”兩個視角展開。

一是關(guān)于數(shù)字技術(shù)與制度體系的關(guān)系研究。作為社會運行的結(jié)構(gòu)性要素，制度與技術(shù)之間需要不斷調(diào)適以實現(xiàn)雙方的深層耦合^[17]。其中，制度的規(guī)范性和秩序性對技術(shù)進行規(guī)制，確保技術(shù)服務(wù)于特定的制度形式，實現(xiàn)技術(shù)的向善發(fā)展^[18]。反之，數(shù)字技術(shù)作為引發(fā)人類社會調(diào)整的剛性結(jié)構(gòu)^[19]，對組織中的人、信息和資源進行調(diào)控，改變了社會治理原有的制度環(huán)境^[20]。所以，制度體系應(yīng)進行同步更新以應(yīng)對技術(shù)實踐中的新矛盾，實現(xiàn)技術(shù)賦能制度、制度規(guī)制技術(shù)和價值形塑技術(shù)^[21]。二者如何融合互促也成為數(shù)字技術(shù)有效嵌入社會的政策依據(jù)和實踐參考^[22]。

二是關(guān)于數(shù)字技術(shù)與組織之間的關(guān)系研究。數(shù)字技術(shù)在政府治理中的效能更多地呈現(xiàn)在技術(shù)與組織的關(guān)系中，技術(shù)和組織分別作為技術(shù)提供方和技術(shù)使用方，在實踐互動和調(diào)試中相互建構(gòu)^[23]。信息技術(shù)因技術(shù)結(jié)構(gòu)性具有組織剛性，同樣組織結(jié)構(gòu)也具有技術(shù)剛性，信息技術(shù)的應(yīng)用能否成功取決于技術(shù)本身和組織結(jié)構(gòu)的可互構(gòu)性^[24]。二者之間的相互作用也闡述了數(shù)字政府建設(shè)的內(nèi)向效果，從而促進數(shù)字政府的合法性建構(gòu)^[25]。在此過程中，技術(shù)治理作為科層組織改革的組成部分，既幫助科層組織通過技術(shù)吸納不斷優(yōu)化治理效能，又不可避免地受制于科層組織剛性權(quán)力結(jié)構(gòu)和組織工具限度。因此，城市治理的賦能效果最終取決于組織-技術(shù)雙向融合的深度和效度^[26]。

以上研究揭示了技術(shù)、制度與組織之間相互協(xié)同與制約的內(nèi)在機理，拓展了數(shù)字治理的研究視野與理論成果。但事實上，制度和組織作為政府治理的基本要素，數(shù)字技術(shù)在嵌入過程中不可避免地會對兩者同時產(chǎn)生影響，技術(shù)、制度和組織的調(diào)適與變革是同步進行的。簡·芳?。↗ane E.Fountain）基于美國電子政務(wù)的實踐將信息技術(shù)、組織理論和制度理論結(jié)合起來考量，構(gòu)建了經(jīng)典的技術(shù)執(zhí)行框架，為更好理解技術(shù)、組織和制度之間的互動關(guān)系提供了全新的分析視角^[27]。因此，將技術(shù)、制度、組織三者同時置于一個統(tǒng)一的分析框架中，這樣能夠更加全面地詮釋數(shù)字技術(shù)的嵌入如何影響政府治理效果。

（二）理論基礎(chǔ)：“技術(shù)-制度-組織”的分析框架

數(shù)字治理是推動基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要工具和途徑，受到制度安排與結(jié)構(gòu)體系兩個關(guān)鍵要素的約束。其中，基層組織是基層數(shù)字治理的執(zhí)行主體，數(shù)字技術(shù)則是基層數(shù)字治理的載體，借助于制度的強制性和規(guī)范性予以落地，實現(xiàn)數(shù)字技術(shù)有效嵌入基層治理。據(jù)此，本研究構(gòu)建出“技術(shù)-制度-組織”三維框架，從基層數(shù)字治理的技術(shù)、制度、組織三個維度，深入探討基層數(shù)字治理的現(xiàn)實效果（見圖1）。

第一，基層數(shù)字治理的技術(shù)理性。中央層面借助于精細化和智能化的數(shù)字治理技術(shù)，以期更好地監(jiān)督基層政府的治理行為與治理效果：一方面，技術(shù)治理實現(xiàn)了對基層治理過程的全方位監(jiān)督，強化了國家行政權(quán)力的監(jiān)督與規(guī)范作用；另一方面，技術(shù)治理具有程式化與數(shù)字化特征，有效地實現(xiàn)治理過程的程序規(guī)范與治理結(jié)果的量化考核，倒逼基層政府盡職履責。

第二，基層數(shù)字治理的制度安排。數(shù)字治理是推進基層治理現(xiàn)代化的重要引擎。2021年以來，國家連續(xù)出臺了多項關(guān)于基層治理的重要制度文件以推動基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，如《國務(wù)院關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導意見》《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》等。在國家宏觀制度安排下，各地政府積極推進數(shù)字技術(shù)嵌入基層治理體系，重塑基層治理的制度環(huán)境和結(jié)構(gòu)關(guān)系：一方面，傳統(tǒng)的治理制度需要從原則、結(jié)構(gòu)和機制等方面進行重構(gòu)，為數(shù)字技術(shù)運行與發(fā)展提供穩(wěn)定的政治環(huán)境與制度條件；另一方面，數(shù)字技術(shù)在治理應(yīng)用的過程中需排解制度制約和政策滯后等帶來的阻礙，盡可能發(fā)揮數(shù)字技術(shù)的實際效能。

第三，基層數(shù)字治理的組織執(zhí)行?；鶎訑?shù)字治理能夠有效解決具體的基層事務(wù)和矛盾，其背后所呈現(xiàn)的是基層組織的行為與治理模式。一方面，數(shù)字治理為組織提供新的政策工具，約束并調(diào)節(jié)組織原有的行為與習慣，調(diào)適組織現(xiàn)有的治理方式。另一方面，組織中的執(zhí)行者通過對數(shù)字技術(shù)的內(nèi)化與執(zhí)行，有意識地進行自我調(diào)節(jié)，以適應(yīng)技術(shù)帶來的調(diào)整，從而推進基層數(shù)字治理的實踐效果。

二、案例呈現(xiàn)：B市C區(qū)12345熱線的治理“負能”

（一）案例選擇與數(shù)據(jù)來源

B市12345熱線開通于2003年，2017年實現(xiàn)了全市群眾訴求的“一號受理”，2021年又出臺了《B市12345政務(wù)服務(wù)便民熱線條例》，成為全國最早對12345熱線立法的城市之一。經(jīng)過二十多年的發(fā)展，12345熱線作為依托數(shù)字技術(shù)的治理手段，憑借技術(shù)優(yōu)勢和成熟的運轉(zhuǎn)體系深度嵌入B市基層治理系統(tǒng)。其中，B市搭建了12345熱線的數(shù)字技術(shù)平臺，由B市熱線中心統(tǒng)一受理來電人的訴求并生成工單后，再由各區(qū)12345熱線負責接收、整理與匯總，并轉(zhuǎn)派至各承辦單位，承辦單位需現(xiàn)場辦理并反饋結(jié)果至12345熱線，由區(qū)12345熱線中心審核，不合格的駁回重辦，合格的進行回訪和確認，這也生成了數(shù)字基層治理完整、閉環(huán)的處辦流程（見圖2）。

由于12345熱線賦能的成效獲得了B市居民的認可，熱線的多功能性與高回應(yīng)性也吸引著更多的居民訴求向平臺集聚。另外，C區(qū)由于地處新舊城區(qū)與農(nóng)村接壤的位置，基層治理情況更為復雜，技術(shù)賦能所引發(fā)的治理異化也衍生了一系列的“負能”問題。因此，B市C區(qū)12345熱線的基層實踐為深入探究基層數(shù)字治理的“賦能”與“負能”提供了豐富的素材，這也成為觀察與理解基層數(shù)字治理效果的窗口?；诎咐芯康拇硇耘c典型性的原則，本研究選取B市C區(qū)12345政務(wù)服務(wù)便民熱線作為研究樣本。

圖2 B市12345熱線處辦流程

本研究以質(zhì)性研究為主，利用觀察法和非結(jié)構(gòu)式訪談獲取一手資料，對搜集到的材料和數(shù)據(jù)進行歸納和梳理，開展以個案為基礎(chǔ)的理論研究。為了深入了解B市C區(qū)12345便民服務(wù)熱線的運行狀況，課題組于2023年6月到10月對B市C區(qū)12345熱線開展了為期4個月的實地調(diào)研，2024年1月又采取電話、微信等線上訪談方式進一步了解C區(qū)熱線運行的最新動態(tài)，共與C區(qū)12345熱線坐席人員、區(qū)住建局、機場、街道等承辦單位負責人以及來電人交談33次，共整理10萬余字訪談材料、調(diào)研筆記和觀察記錄。同時，也獲得了C區(qū)12345政務(wù)服務(wù)便民熱線實施方案、會議紀要、月報周報等文本10余份，從多方面對該問題進行三角驗證，確保訪談的真實性和可靠性（見表1）。

（二）B市C區(qū)12345熱線的治理“負能”表現(xiàn)

1.技術(shù)規(guī)制下的“重壓”

（1）熱線工單量大幅上漲

受制于科層政府治理資源的限度，其治理能力與承載能力是有邊界的^[28]。政務(wù)熱線技術(shù)屬于全口徑的訴求收集和回應(yīng)系統(tǒng)，其背后的主體依然是科層政府，承載能力同樣存在著邊界^[29]。B市12345熱線在取得實效的同時，也導致了熱線平臺就像一個“無底洞”，無論什么事務(wù)都不斷往里“鉆”，熱線工單的日益增長使得各承辦單位承擔的壓力越來越大。尤其是新冠疫情防控期間，工單量出現(xiàn)了爆發(fā)式增長。有限的人員和不斷增加的工單已經(jīng)成為基層數(shù)字治理面臨的首要矛盾。根據(jù)C區(qū)熱線中心數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2018年到2023年間，該區(qū)累計受理政務(wù)服務(wù)便民熱線320818件，2023年更是達到了一個峰值，遠超熱線技術(shù)的承載負荷，這也極大地加重了基層政府的工作負擔與治理壓力（見圖3）。

“老百姓根本不知道什么是受理范圍，有問題就打電話，反正就是動動嘴的事兒。很多需要通過法院或者其他機構(gòu)解決的問題最后都到了我們這里?！保ㄔL談編號：20230826FAJD，F(xiàn)街道單位工作人員K）

“我每天第一件事就是看工單數(shù)量，只有解決好了才有時間做其他的事，但是現(xiàn)在每天都這么多單子，根本忙不過來?！保ㄔL談編號：20230824ZJJ，C區(qū)住建局工作人員A）

（2）熱線工單的重辦率高

為了能夠更加契合治理目標，數(shù)字技術(shù)需要對治理流程與內(nèi)容進行針對性調(diào)整^[30]。B市為進一步規(guī)范承辦單位的工單處辦流程，在技術(shù)上要求工單必備的回復要素，包括答復人、答復時間、處辦過程、辦理結(jié)果等內(nèi)容。但是承辦人員為節(jié)省時間與人力成本進行簡略回復，意圖“蒙混過關(guān)”，此類打折扣、鉆空子的做法表面上像是妙招，實則卻是昏招^[31]。因為工單由承辦單位處理后交由區(qū)熱線中心再次審核，若答復不符合規(guī)定或缺少內(nèi)容，則將工單駁回并重辦。據(jù)調(diào)查，2023年下半年C區(qū)共受理工單48813件，重辦工單5041件，重辦率達10.33%（見表2）。被駁回的工單進一步擠占承辦單位的治理成本，還會額外增加區(qū)熱線中心的工單審核量，徒增了更加繁雜且隱性的工作負擔。

“強調(diào)了多少次要有協(xié)調(diào)過程跟協(xié)調(diào)結(jié)果，但這工單回復就一句話‘來電人訴求應(yīng)通過法律途徑解決’，中間發(fā)生了什么事，就得通過法律途徑解決？像這種什么都沒說清楚的工單必須退回重辦?！保ㄔL談編號：20230825RXB，C區(qū)熱線運行中心坐席C）

“重辦的工單太多了，每次都是新的沒解決，舊的又回來了，真沒辦法。”（訪談編號：20230825ZJJ，C區(qū)住建局工作人員C）

2.制度運行中的“重負”

（1）過度留痕的傾向嚴重

科層制出于對理性的追求，依托數(shù)字技術(shù)實現(xiàn)全流程監(jiān)控與全域治理的感知^[32]。12345熱線運行過程中，B市要求各區(qū)的承辦單位全程留痕，具體表現(xiàn)為可視化的文字、圖片等佐證資料。任何一件工單，不論事情大小和輕重緩急，基層人員都必須在系統(tǒng)內(nèi)上傳和更新工單的處辦進度，并輔以現(xiàn)場核查照片、具體時間以及核查人員與群眾溝通的過程和結(jié)果。對于經(jīng)回訪未解決的工單，需要專職人員進一步收集證明材料，形成文字說明上報區(qū)熱線中心。全程留痕可以清晰地展現(xiàn)基層政府是否充分響應(yīng)來電人訴求，以及處辦過程是否合理、合規(guī)^[33]。因此，每件工單都必須完成從受理、轉(zhuǎn)辦、催辦、答復、復核到后期的領(lǐng)導匯報的各項記錄任務(wù)。辦事留痕儼然演變?yōu)槭聦嵣系倪^度留痕，這也導致了同一件訴求的行政成本較高，分散了承辦人員的注意力，使基層政府陷入了一種越來越忙、忙而無效的惡性循環(huán)中。

“過程中如果沒有留痕要么就是工作白做了，要么就是出了問題我們自己承擔責任，所以我們每天都會花大量的時間來整理這些材料?！保ㄔL談編號：20230824ZJJ，C區(qū)住建局工作人員A）

“熱線中心也是一樣的，咱們區(qū)的街道和各個局每天上傳的留痕材料都是我們來審核的，每項材料都要仔細看、認真對，不合格的還要駁回重辦，是個功夫活?！保ㄔL談編號：20230825RXB，C區(qū)熱線運行中心坐席B）

（2）治理空轉(zhuǎn)的現(xiàn)象突出

政府績效由于公眾參與理性不強而難于考核^[34]。為了解決這一問題，B市政府將12345熱線所反映的種種問題簡化為承辦單位的“工單解決率”和來電人的“訴求滿意率”兩項指標，以此實現(xiàn)對基層政府的精準考核。由于工單中所反映的問題難易和復雜程度不一，工單解決率不容易掌控，但訴求滿意率則完全依照來電人的主觀評價，具有一定的可控性。為了避免評價過低帶來的問責壓力，承辦單位往往會動用各種社會關(guān)系給來電人做工作，盡可能地讓在沒有解決問題的情況下也能做出“滿意”評價；又或者親自撥打熱線電話咨詢簡單事項或要求處理簡要問題，承辦人員走完流程后即可收到來電人滿意的評價，以此提升整體的滿意率（見表3）。盡管C區(qū)的滿意率遠高于解決率，但是這些多余的治理行為擠占基層政府的時間與精力，非但不能增進基層治理效益，還會陷入有增長無發(fā)展的資源虛耗中。

“滿意率達不到時，我們就發(fā)動親朋好友來打熱線電話然后評‘滿意’，這樣一來就能把考核的數(shù)字搞上去?！保ㄔL談編號：20230826ZJJ，C區(qū)住建局工作人員B）

3.組織執(zhí)行中的“重憂”

（1）無權(quán)處辦情況頻發(fā)

權(quán)責對等是現(xiàn)代政府運行的基本規(guī)則，也是政府治理規(guī)范運行的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)^[35]。但是部分工單反映的問題往往超越了承辦單位的職責范圍，或者單靠某個部門無法從根本上解決。例如機場旁某小區(qū)住戶反映飛機產(chǎn)生的噪聲影響休息，要求飛機改變航線，該工單判定由A機場負責。而飛機航線是民航局綜合考慮飛機性能以及機場跑道的構(gòu)形和位置設(shè)計的，A機場并不具備管理權(quán)限，也無權(quán)予以更改。因問題無法解決，來電人就認定機場工作人員不作為，直接評價“未解決”或“不滿意”。針對此類訴求，承辦單位只能耐心地進行勸慰與引導，盡可能減少公眾的負面情緒與不良后果。

“這個工單合不合理先不說，就說我們現(xiàn)在這個權(quán)限問題，我們沒權(quán)這個問題就解決不了，和住戶溝通后還是不滿意，最后只能被判為未解決工單。”（訪談編號：20230826JCA，C區(qū)機場工作人員B）。

（2）“推諉”“扯皮”現(xiàn)象不斷

當無限責任與低度自由裁量權(quán)相遇，既有體制下基層政府的避責心理會顯著增強^[36]。《B市12345政務(wù)服務(wù)便民熱線條例》規(guī)定，若不屬于自身管轄區(qū)間，承辦單位擁有工單回退的權(quán)利。原本為防止派單出差錯的“回退權(quán)”卻為承辦單位“推諉”“扯皮”提供了契機。首先，承辦單位以三定方案為依據(jù)拒絕任務(wù)。當工單轉(zhuǎn)派到某一部門時，該部門負責人可能會以工單超出本部門職責為由，并搬出具體的制度條例作為客觀理由直接退單。如在處理新建小區(qū)供暖問題的過程中，作為供暖主管部門的綜合執(zhí)法局就認為，當初由開發(fā)商負責建設(shè)，所以實際職責應(yīng)歸住建局。其次，承辦單位刻意強調(diào)工作難度以擺脫工單。當承辦單位無法從職責角度推卸工單時，他們還會通過刻意強調(diào)工單的處辦難度，甚至通過夸大難度，希望以此放寬工單的處辦期限甚至“逼退”工單的轉(zhuǎn)派。由于新建小區(qū)供暖問題涉及住建局，部門負責人如是說：

“我們主要負責農(nóng)民工工資清欠，若討要工資首先就得有證據(jù)，如果沒有證據(jù)，我們就要協(xié)調(diào)雙方核對工程量，這一個核對的過程，就不是5個工作日能完成的。這種職責范圍內(nèi)的我們都不能按時完成，更何況再接那些只擦邊的工單?！保ㄔL談編號：20230824ZJJ，C區(qū)住建局工作人員A）

這些推諉工單無法按照既定的流程分派，需要區(qū)熱線坐席人員定點分派或聯(lián)合處辦，增加了額外的治理成本。

“每天我們有一半的時間都是在處理部門推諉的工單上?！保ㄔL談編號：20230825RXB，C區(qū)熱線運行中心坐席B）

三、困境解析：基層數(shù)字治理“負能”的生成原因

基層治理與數(shù)字技術(shù)的深度融合是基層政府未來的發(fā)展趨勢^[37]。但是基層數(shù)字治理并未考慮到治理制度的匹配性和組織結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性，導致了技術(shù)、制度、組織三者出現(xiàn)調(diào)適不足，進而引發(fā)12345熱線在基層政府治理的“負能”效應(yīng)。

（一）基層治理場景適配的技術(shù)洼地

若數(shù)字技術(shù)一味依照自身特點與偏好運行，會逐步顯露出技術(shù)的工具性與理性的困擾，程序化和數(shù)字化的過度滲透阻礙了基層數(shù)字治理的調(diào)適過程，無法適配基層治理場景。

1.訴求受理過程缺乏甄別

治理需求的發(fā)起與識別是政府展開治理行為的前提條件。12345熱線突破了時間和空間的限制，從技術(shù)上確保訴求能夠無差別、無障礙、低成本地納入政府注意力，更容易激發(fā)公眾訴求反饋的熱情。但是由于熱線平臺無法識別公眾訴求的受理范圍，使得原本需要通過法律、協(xié)商等途徑解決的訴求，也一并進入熱線范圍內(nèi)，大大增加了基層政府的受理壓力。與此同時，來電合理性與真實性的甄別也超出技術(shù)范疇，公民的表達權(quán)與評價權(quán)在12345熱線的制度設(shè)計下受到上級政府的高度保護，不可避免地刺激少數(shù)公民權(quán)利泛濫，將12345熱線作為謀取私利或發(fā)泄私憤的平臺。當私利訴求無限擴展時，平臺的公共性也在不斷被擠壓。

2.技術(shù)執(zhí)行的程式化偏好明顯

12345熱線作為數(shù)字技術(shù)發(fā)展的一個縮影，數(shù)字技術(shù)的程式化偏好貫穿工單處辦的全過程。當其過度彰顯數(shù)字技術(shù)的優(yōu)勢時，容易忽略基層治理的現(xiàn)實差異。一是數(shù)字技術(shù)的統(tǒng)一性與治理場景的差異性存在悖論。12345熱線將全部事務(wù)、現(xiàn)象與問題統(tǒng)置于一個系統(tǒng)中進行測量與編碼，無論是復雜的工單還是簡單的訴求，必須走完的技術(shù)流程是一致的，所需提供的信息也是固定的，任何一個細節(jié)的缺失都有被駁回重辦的風險，政府治理的差異性被數(shù)字技術(shù)的統(tǒng)一性所支配，容易引發(fā)“治理僵化”的負能危害。二是數(shù)字技術(shù)的規(guī)范性與基層政府的自主性存在沖突。12345熱線這一非人格化的數(shù)字技術(shù)以嚴格的程序與標準規(guī)定了工單處辦時間與流程的客觀性與不可逆性，對基層政府的行動范圍與治理邊界進行全時態(tài)綁定，政府的治理軌跡成為技術(shù)規(guī)制下的可預(yù)設(shè)的透明信息，勢必弱化基層政府的自主和調(diào)適能力，導致治理矛盾與隱患的遮蔽與掩蓋。

（二）數(shù)字治理適應(yīng)性調(diào)整的制度短板

當數(shù)字技術(shù)嵌入基層治理后，需要調(diào)整已有的制度以及出臺新的制度，從而確保數(shù)字技術(shù)能夠發(fā)揮預(yù)設(shè)的作用。然而現(xiàn)實的數(shù)字治理調(diào)整的滯后，衍生出制度短板。

1.缺乏基層治理的評估機制

由于無法直接介入基層治理過程，上級政府更多的是依靠處辦過程中留下的“痕跡”，評估基層政府的治理過程是否合理有序，基層政府也借助可視化的信息與數(shù)據(jù)，將留痕這一環(huán)節(jié)異化為向上級展示績效的直接途徑。盡管12345熱線可以及時發(fā)現(xiàn)C區(qū)基層治理中的種種不足并予以回應(yīng)，但留痕更多地導致以解決眼前問題與公眾訴求為目的，陷入就事論事的簡單線性思維^[38]。承辦單位缺乏對個體訴求的梳理，特別是高頻事件、高頻訴求背后的共性根源問題。當缺乏對基層治理制度中存在的缺陷與漏洞進行評估時，根源性問題得不到根本解決只會導致其衍生的公眾訴求不斷累積，只會陷入一種“越來越忙，忙而無效”惡性循環(huán)中。

2.對基層的考核過度倚重數(shù)字化

技術(shù)治理的價值基礎(chǔ)是工具理性，當其應(yīng)用于政府治理時，假定社會事實是可計算的^[39]。在數(shù)字技術(shù)的驅(qū)動下，上級政府將基層治理效能與實際價值簡化為可通約和可換算的數(shù)據(jù)，將工單處辦的計算過程轉(zhuǎn)化為對基層政府的精準考核^[40]。數(shù)字化思維會本能地以達成量化指標為中心目標，強化了基層治理責任的剛性，也降低了上級政府對基層的考核難度。但是數(shù)字化的考核模式無法適應(yīng)公共治理的復雜場景，而且數(shù)據(jù)化本能地忽略具體問題的性質(zhì)、難度和強度，治理效果也無法通過數(shù)字指標予以全方位的展示，不僅沒有提升基層治理的賦能效應(yīng)，反而有可能為基層政府的績效“裝飾”提供契機，催生數(shù)據(jù)的捏造、加工以及選擇性呈現(xiàn)的異化行為。

（三）基層治理效能提升的組織瓶頸

數(shù)字技術(shù)需要依賴組織的行政優(yōu)勢才能更好地發(fā)揮效用，否則也會削弱數(shù)字治理的技術(shù)優(yōu)勢，反而不利于治理效能的優(yōu)化與完善。

1.壓力型體制下組織權(quán)責失衡

壓力型體制是我國現(xiàn)行的一種權(quán)力運行體制，反映了地方政府在治理過程中應(yīng)對不同來源壓力而進行的任務(wù)分解與責任分配^[41]。為了更好地實現(xiàn)政民溝通，上級政府利用數(shù)字技術(shù)消除信息不對稱，并輔以督辦機制、考核機制壓實基層的責任。對于基層政府而言，上級政府利用壓力型體制將大量治理事務(wù)，特別是高風險、棘手的公眾訴求進行屬地責任分配，通過設(shè)立“硬指標”、發(fā)放文件、簽訂“責任狀”等多種方式下沉到基層^[42]。雖然這一做法實現(xiàn)了行政責任的過渡與轉(zhuǎn)移，但基層政府實際的治理權(quán)力并未擴大，反而面臨著上級指標化考核帶來的一系列責任和壓力。龐大的政府系統(tǒng)逐漸形成了職責與壓力的“漏斗效應(yīng)”，權(quán)力與資源的“反漏斗效應(yīng)”，基層政府陷入了“權(quán)小責大”的權(quán)責失衡結(jié)構(gòu)。這種失衡結(jié)構(gòu)使基層政府面對大量繁雜且瑣碎的公眾訴求時顯得力不從心，阻礙了基層治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

2.基層部門協(xié)同治理不足

當前的治理訴求具有復雜性、開放性和高關(guān)聯(lián)性的特征，科層體制下的政府部門卻是單一的、靜態(tài)的、封閉的，政府職責的“點”無法覆蓋基層治理的“面”^[43]。一是條塊關(guān)系阻礙部門協(xié)同治理。12345熱線處辦受條塊關(guān)系影響，承辦單位認定本部門的工單處辦情況才是政績的最終體現(xiàn)，也是上級政府考核與問責的唯一標準，促使各部門只知道“唯上”“唯權(quán)”，而不愿意分散時間與精力協(xié)助其他部門，一定程度上加重了“條塊分割”“各自為政”的部門壁壘。二是同級競爭導致協(xié)同治理困難。上級政府在承辦單位之間開展考核與問責，同級部門之間是競爭關(guān)系。為規(guī)避不滿意或未解決工單拖累最終的競爭結(jié)果，承辦單位缺乏與其他部門達成實質(zhì)上的協(xié)同動力，導致公眾訴求的接收、落地、監(jiān)管等各環(huán)節(jié)都難以實現(xiàn)跨部門、跨層級的協(xié)調(diào)整合，從而影響基層數(shù)字治理的整體性。

3.基層政府被動式治理突出

當前基層政府面臨著自上而下和自下而上的雙重考核壓力：一方面，在壓力型體制下，上級政府的常規(guī)任務(wù)與臨時性任務(wù)都會層層加碼至基層政府，基層政府需要投入大量的精力和時間完成自上而下的各項任務(wù)；另一方面，大量的公眾訴求經(jīng)由熱線反饋到上級，通過上級權(quán)威認定后轉(zhuǎn)化為基層的治理責任，基層政府被迫化解自下而上的各類公眾訴求，以此緩解甚至避免上級問責追責衍生的一系列壓力。兩者同時涌入基層政府導致行政負擔越來越重，進而大大削弱基層的行動意愿與能力，呈現(xiàn)出被動治理的特征^[44]。基層政府的工單量與治理壓力進一步增加，更多地處于被動治理且疲于應(yīng)對的狀態(tài)。

四、策略選擇：基層數(shù)字治理“負能”的消解路徑

數(shù)字化治理已成為基層治理不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢，因此需要盡力實現(xiàn)“賦能”，消解基層數(shù)字治理的“負能”效應(yīng)，以推進政府治理能力與治理水平的有效提升。

（一）強化數(shù)字技術(shù)與基層治理適配，填平技術(shù)洼地

1.實現(xiàn)精細化的訴求甄別

第一，加大對訴求范圍的篩查力度。運用人工智能技術(shù)對公眾訴求進行實時分析，自動識別并通過合理訴求，鎖定并排除私利訴求，當日處理結(jié)果統(tǒng)一推送給熱線坐席人員進行審核，避免信息的遺漏與誤篩，輔助完成公眾訴求的識別和篩選工作。第二，嚴格界定不合理的工單訴求。由區(qū)熱線運行中心牽頭，對承辦單位上報的不合理工單數(shù)據(jù)進行技術(shù)排查，梳理惡意投訴、反復投訴等各種來電情形，以區(qū)為單位向社會公示，最大限度地保證承辦單位注意力聚焦。第三，加大對不合理訴求的懲戒力度。通過出臺相應(yīng)的法規(guī)強化對不合理訴求的威懾和懲戒力度并使之常態(tài)化，輕者可采取行政處罰，造成嚴重后果構(gòu)成犯罪的依法承擔刑事責任，堅決避免此類訴求對行政資源的過度占用。

2.推進數(shù)字技術(shù)的調(diào)適與變革

基層數(shù)字治理是以技術(shù)服務(wù)治理，必須推動數(shù)字技術(shù)的調(diào)適與變革，實現(xiàn)與基層治理的整合發(fā)展。一是審視技術(shù)的兩面性特征。數(shù)字技術(shù)嵌入基層治理是一把雙刃劍，會同時產(chǎn)生“賦能”與“負能”的雙重影響，因此，要以工單中所反映的問題屬性來界定熱線系統(tǒng)流程，根據(jù)基層治理場景，審慎選擇不同類型的技術(shù)工具與執(zhí)行流程；以政府治理效果和群眾滿意度為導向，而不是以規(guī)定流程的完成度和既定信息的完整度作為工單的駁回依據(jù)，最大限度地避免數(shù)字技術(shù)可能帶來的“負能”風險。二是增強基層政府能動性。厘清技術(shù)規(guī)制的界限，對基層政府的行動范圍與治理邊界進行科學界定，拓展基層政府的治理能動性與執(zhí)行自主性，避免技術(shù)的過度規(guī)制對基層政府產(chǎn)生的消極體驗與強力束縛。

（二）推動基層治理的制度改革，補齊制度短板

1.構(gòu)建科學的基層治理評估機制

由市區(qū)兩級熱線中心牽頭，對承辦單位訴求處辦全鏈條進行復盤與總結(jié)，以基層治理的實際處辦過程、行動落實情況、群眾滿意情況作為評估依據(jù)，弱化辦事留痕帶來的過度留痕傾向。同時，認真梳理高頻事件、高頻訴求引發(fā)的各類情況，在個案總結(jié)的過程中深究問題背后隱藏的現(xiàn)行制度運行中的缺陷與漏洞，精準疏通基層治理中的痛點與堵點，全面補齊制度的短板。此外，推動民生疑難問題的主動治理，開展街鄉(xiāng)鎮(zhèn)的專項治理，積極探索將訴求問題轉(zhuǎn)為主動治理任務(wù)，從而實現(xiàn)未訴先辦。

2.完善績效考評與激勵管理

基于治理目標與具體實踐制定不同的考核標準，差異性地對基層政府進行績效考核。特別是利用熱線技術(shù)篩選各單位的熱線工單的響應(yīng)情況、現(xiàn)場辦理情況、訴求解決情況和公眾投訴情況，圍繞這些指標進行多維度預(yù)警提醒、綜合評估和賦分排名，增強考核的針對性和合理性，弱化以量化數(shù)據(jù)過度衡量治理結(jié)果的非理性，為安排政府預(yù)算、人員晉升和獎懲提供信息與依據(jù)。同時，基于實際的考評結(jié)果，合理設(shè)置激勵目標和物質(zhì)與精神獎勵措施，正確把握正向激勵與反向懲戒的邊界線，堅持“考用結(jié)合”，強化結(jié)果導向，防止純指標性、機械式激勵與治理對象結(jié)構(gòu)性脫嵌帶來的種種問題。

（三）推動組織執(zhí)行與治理效能同步提升，打破組織瓶頸

1.推動基層減負放權(quán)

盡管現(xiàn)行的壓力型權(quán)力運行體制顯露出巨大的優(yōu)越性，但隨著數(shù)字技術(shù)的深度嵌入也顯露出諸多問題，需要通過減負放權(quán)雙向發(fā)力。一是賦予基層政府充足的執(zhí)行權(quán)限與自主空間。充分了解數(shù)字技術(shù)的雙重作用，將數(shù)字技術(shù)作為加強對基層政府監(jiān)督工具的同時，還可以通過這一技術(shù)的動員、引導和調(diào)適，推動更多的社會資源聚集、治理權(quán)力下放，保證基層政府擁有足夠的執(zhí)行權(quán)限和空間，實現(xiàn)權(quán)責一致和權(quán)責匹配。二是推進基層政府數(shù)字減負專項治理活動。推動基層“屬地管理”責任清單化，及時糾正上級政府以“屬地治理”的名義，借助數(shù)字技術(shù)將任務(wù)與責任“層層下移”“層層加碼”，既要嚴格控制上級下放基層的文件數(shù)量，又要精簡基層回應(yīng)上級的報表數(shù)量，避免空洞不實文件擠占政府原本的治理時間，提升基層政府治理的精準性和有效性。

2.推進基層部門協(xié)同治理

協(xié)同治理是社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要維度，責任明晰、清單管理、協(xié)商合作是達成協(xié)同治理的重要形式。一是以責任明晰為基礎(chǔ)，科學界定職責分工。積極理順不同層級、部門、崗位之間的責任邊界與職能分工，堅持“一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責”，并對落實情況展開“回頭看”，及時發(fā)現(xiàn)問題并整改，保證基層政府精準高效履責。二是以清單管理為抓手，調(diào)整規(guī)范權(quán)責事項。積極構(gòu)建各層級權(quán)責清單，明晰不同主體的執(zhí)行邊界與職責，突破科層區(qū)隔與治理碎片化掣肘^[45]，力圖破解職能交叉、相互扯皮的職責分工爭議難題。三是以協(xié)商合作為前提，完善協(xié)同治理機制。進一步構(gòu)建縱向貫通、橫向聯(lián)結(jié)的協(xié)同治理機制，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，推動各部門積極協(xié)商、主動認領(lǐng)，實現(xiàn)被動服務(wù)與主動治理有機結(jié)合。

3.強化問題源頭治理

強化問題的源頭治理，推動基層治理由“被動”轉(zhuǎn)向“主動”。一是開展問題溯源。通過熱線平臺實時分析、定期篩選公眾關(guān)切、媒體反映的熱點問題、高頻共性難點訴求，找出訴求集中、基層治理薄弱的區(qū)域進行專項治理和精準施策，從根本上補齊基層民生短板。同時，由市區(qū)兩級熱線中心開展聯(lián)合督辦，以主動治理和未訴先辦為抓手，加強問題預(yù)警能力，主動破解基層治理的綜合性難題。二是實行清單式管理。圍繞大數(shù)據(jù)篩選出的疑難雜癥開展清單式管理、任務(wù)式推進，將高頻問題列入基層政府工作計劃，從解決一個問題延伸至解決一類問題，倒逼基層政府主動擔當作為。

五、結(jié)語

數(shù)字治理是基層治理的重要形式，也是推進基層治理現(xiàn)代化建設(shè)的重要舉措。本研究立足B市C區(qū)12345熱線的實踐經(jīng)驗，借助“技術(shù)-制度-組織”分析框架，試圖勾勒、描繪出基層數(shù)字治理異化的立體畫面，并在治理實踐的背后理解基層治理“負能”生成的本質(zhì)，進而提出實現(xiàn)基層數(shù)字治理賦能的可行之策。研究發(fā)現(xiàn)，基層數(shù)字治理以數(shù)字技術(shù)嵌入基層治理過程，重塑了基層制度結(jié)構(gòu)和組織執(zhí)行方式，試圖推動基層治理賦能建設(shè)。但是實際上，由于技術(shù)理性、制度剛性與基層組織的復雜現(xiàn)實之間難以兼容，造成了三者間的割裂與分離，基層數(shù)字治理未起到預(yù)設(shè)的賦能效果，反而跌落“負能”陷阱，阻礙了基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型之路。總之，數(shù)字技術(shù)的嵌入在很大程度上改變了基層治理的制度結(jié)構(gòu)與基層組織的執(zhí)行工具，基層數(shù)字治理理想化的賦能目標能否實現(xiàn)并非簡單的技術(shù)問題，而是需要有效協(xié)調(diào)和平衡制度安排、數(shù)字技術(shù)與組織執(zhí)行之間的關(guān)系，真正發(fā)揮數(shù)字技術(shù)賦能基層治理的作用。

本研究的理論貢獻體現(xiàn)在兩個方面。一是將數(shù)字治理視為技術(shù)、制度和組織三者間的互動過程，構(gòu)建了一個更具解釋力的理論框架。與以往的研究大多局限在“技術(shù)-制度”和“技術(shù)-組織”的角度不同，本研究將治理效果歸納于技術(shù)、制度和組織三種要素的互動結(jié)果，可以更加全面地詮釋數(shù)字技術(shù)嵌入如何影響政府治理效果，這在一定程度上拓展了數(shù)字治理的理論研究。二是揭示了B市C區(qū)12345熱線面臨治理“負能”的內(nèi)在根源。B市C區(qū)的數(shù)字治理所面臨的問題是絕大多數(shù)基層數(shù)字治理過程中的普遍狀態(tài)，并非所有的基層政府的治理水平能夠達到北京、上海等一線城市的成熟程度，短期內(nèi)無法實現(xiàn)“未訴先辦”，而是疲于應(yīng)對來自12345熱線所反映的種種訴求。通過對這一案例的深度解析，揭示出了“負能”現(xiàn)象背后的深層次原因，所得到的結(jié)論能夠為大部分基層政府更好地發(fā)揮和完善數(shù)字技術(shù)提供政策建議。最后，本研究仍存在著不足。我們選取B市C區(qū)12345熱線平臺建設(shè)作為數(shù)字治理的縮影，但數(shù)字治理絕非限于這一個平臺，只能從這個角度反映出數(shù)字治理的“負能”困境，并不能完全代表其全貌。此外，數(shù)字治理正處于快速發(fā)展和變遷中，各地均在紛紛提升本地的數(shù)字治理水平，如果能夠?qū)市C區(qū)進行長期的跟蹤研究，觀察“技術(shù)-制度-組織”在變遷過程中所發(fā)生的變化以及對應(yīng)的治理效果變動，能夠更好地驗證該分析框架的合理性和解釋力，也能更為充分地說明如何消解數(shù)字治理的“負能”。

參考文獻：

[1]丁強，王華華.特大城市數(shù)字化治理的風險類型及其防控策略分析[J].上海行政學院學報，2021（4）：72-81.

[2]鐘偉軍.公民即用戶：政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的邏輯、路徑與反思[J].中國行政管理，2019（10）：51-55.

[3]趙玉林，任瑩，周悅.指尖上的形式主義：壓力型體制下的基層數(shù)字治理——基于30個案例的經(jīng)驗分析[J].電子政務(wù)，2020（3）：100-109.

[4]王倩，邱銳，李穎.數(shù)字賦能基層治理的“有限性”及超越：基于適配困境的考察[J].北京行政學院學報，2024（2）：20-30.

[5]孔迎春.數(shù)字化與模糊化：數(shù)字技術(shù)賦能基層治理的張力困境與破解路徑[J].領(lǐng)導科學，2023（6）：92-96.

[6]李春生.城市基層數(shù)字平臺的懸浮化及其發(fā)生邏輯——基于C鎮(zhèn)“智能碼”平臺的觀察[J].城市問題，2023（3）：71-79.

[7]范煒烽，白云騰.何以破解“數(shù)字懸浮”：基層數(shù)字治理的執(zhí)行異化問題分析[J].電子政務(wù)，2023（10）：59-70.

[8]吳建南，王亞星，陳子韜.從“增負減能”到“減負增能”：基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的優(yōu)化路徑[J].南京社會科學，2023（7）：86-93.

[9]翁士洪.技術(shù)驅(qū)動與科層統(tǒng)合：城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的交互機制[J].中國行政管理，2023（6）：42-50.

[10]陳曉琳，李亞雄.數(shù)字鄉(xiāng)村治理的理論內(nèi)涵、數(shù)字化陷阱及路徑選擇[J].理論月刊，2022（10）：108-117.

[11]陳則謙，劉坤. 地方政府政務(wù)APP的可用性調(diào)查與分析——以河北省為例[J].電子政務(wù)，2017（3）： 83-91.

[12]劉永謀.技術(shù)治理的哲學反思[J].江海學刊，2018（4）：46-52.

[13]傅承哲，黃偉俊，歐昊麟.公共危機情境下“柔性治理”如何跨越“數(shù)字鴻溝”？——基于三種政策工具的實證研究[J].公共行政評論，2024（2）：140-156.

[14]胡衛(wèi)衛(wèi)，陳建平，趙曉峰.技術(shù)賦能何以變成技術(shù)負能？——“智能官僚主義”的生成及消解[J].電子政務(wù)，2021（4）：58-67.

[15]陳潭.政務(wù)大數(shù)據(jù)壁壘的生成與消解[J].求索，2016（12）：14-18.

[16]王新波，陳祖海.數(shù)字治理賦能鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展：現(xiàn)實困境與突破策略——基于浙江省D市的案例分析[J].中南民族大學學報（人文社會科學版），2024（8）：150-159.

[17]范逢春，歐李梅.數(shù)字政府治理的中國話語體系構(gòu)建[J].上海行政學院學報，2022，（4）： 38-46.

[18]周維棟，周佑勇.數(shù)字政府如何與法治政府更好結(jié)合？——基于技術(shù)與制度融合的分析視角[J].中國行政管理，2023（10）：71-80.

[19]宋朝龍.社會生產(chǎn)方式的二重結(jié)構(gòu)：技術(shù)決定論批判[M].北京：經(jīng)濟管理出版社，2007：130-152.

[20]張會平.數(shù)據(jù)要素協(xié)同治理：行動目標、主體作用和機制完善[J].行政論壇，2024（5）：138-147.

[21]王琳琳，包萬超.數(shù)字治理與行政執(zhí)法改革：技術(shù)、制度與價值[J].中國行政管理，2024（1）：131-139.

[22]牛磊，原璐璐，丁忠民，等.制度賦權(quán)與技術(shù)賦能：鄉(xiāng)村內(nèi)生性治理主體何以重塑——基于參與式治理視角的雙案例分析[J].電子政務(wù)，2024（4）：42-55.

[23]王緒，王敏.黨的領(lǐng)導優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為政府治理效能的“組織-技術(shù)”互動機制——基于數(shù)字政府建設(shè)的思考[J].黨政研究，2023（4）：45-56.

[24]邱澤奇.技術(shù)與組織的互構(gòu)——以信息技術(shù)在制造企業(yè)的應(yīng)用為例[J].社會學研究，2005（2）：32-54+243.

[25]張權(quán)，熊錦.中國數(shù)字政府建設(shè)：基于組織與行動者的類型學分析[J].學習論壇，2021（3）：57-63.

[26]高恩新，劉璐.平臺的“祛魅”：城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的組織-技術(shù)互嵌邏輯[J].東南學術(shù)，2023（2）：125-134.

[27]芳汀.構(gòu)建虛擬政府信息技術(shù)與制度創(chuàng)新[M].北京：中國人民大學出版社，2010：81-82.

[28]陳國權(quán).論政府能力的有限性與政府機構(gòu)改革[J].求索，1999（4）：41-44.

[29]汪仲啟. 指派責任制：回應(yīng)性政府建構(gòu)的一種有效機制[J].學術(shù)月刊，2022（11）：84-95.

[30]宋曄琴，顧麗梅，張揚.數(shù)字平臺何以賦能超大城市敏捷治理——基于組織邊界跨越視角的分析[J].上海行政學院學報，2024（1）：19-31.

[31]馬雪松.警惕基層陷入“數(shù)字減負”形式主義怪圈[J].人民論壇，2020（22）：76-78.

[32]董石桃，董秀芳.技術(shù)執(zhí)行的拼湊應(yīng)對偏差：數(shù)字治理形式主義的發(fā)生邏輯分析[J].中國行政管理，2022（6）：66-73.

[33]杜姣.重塑治理責任：理解鄉(xiāng)村技術(shù)治理的一個新視角——基于12345政府服務(wù)熱線鄉(xiāng)村實踐的考察與反思[J].探索，2021（1）：150-163.

[34]高小平，盛明科，劉杰.中國績效管理的實踐與理論[J].中國社會科學，2011（6）：4-14.

[35]倪星，王銳.權(quán)責分立與基層避責：一種理論解釋[J].中國社會科學，2018（5）：116-135.

[36]王柳.績效問責的制度邏輯及實現(xiàn)路徑[J].中國行政管理，2016（7）：40-45.

[37]鄭家昊，姚曄映.政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的倫理反思——兼論中國推進政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的倫理向度[J].燕山大學學報（哲學社會科學版），2023（4）：75-82.

[38]中國社會科學院政治學研究所課題組. 堅持人民至上共創(chuàng)美好生活——北京黨建引領(lǐng)接訴即辦改革發(fā)展報告[J].管理世界，2023（1）：15-27.

[39]張福磊，曹現(xiàn)強.城市基層社會“技術(shù)治理”的運作邏輯及其限度[J].當代世界社會主義問題，2019（3）：87-95.

[40]劉威.數(shù)治城鄉(xiāng)的中國實踐：從理想形態(tài)到悖論超越[J].中州學刊，2023（11）：77-84.

[41]栗伊萱，馬瑞，毛壽龍.壓力型體制與基層政策執(zhí)行波動——基于J省D鎮(zhèn)廁所革命的歷時性觀察[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2024（2）：1-13.

[42]邱實，楊爽.屬地管理擴張下的基層治理困境及優(yōu)化研究[J].河海大學學報（哲學社會科學版），2022（6）：59-67.

[43]郁建興，樊靚.數(shù)字技術(shù)賦能社會治理及其限度——以杭州城市大腦為分析對象[J].經(jīng)濟社會體制比較，2022（1）：117-126.

[44]翟文康，李芯銳，李文釗.界面重構(gòu)：邁向超大城市有效治理的路徑選擇——以“接訴即辦”的大興經(jīng)驗為例[J].電子政務(wù)，2020（6）：42-54.

[45]陳勛，胡潔人.技術(shù)治理的適配性：基層治理數(shù)字化改革的效度及邏輯反思[J].中共天津市委黨校學報，2023（5）：66-76.

Why does“Empowerment” of Grassroots Digital Governance Produce

“Negative Energy”of Governance： Based on the Analytical Framework of

“Technology-System-Organization ”

Lou Wenlong / Wang Xiaomeng / Wang Xiaohui

Abstract：The empowerment of digital technology for grassroots governance has become a new form，but it also leads to the “negative energy” of governance. Based on the analysis framework of “technology-system-organization”，this paper analyzes the performance and its reasons for “Negative Energy” of Governance caused by “Empowerment” of Grassroots Digital Governance through the case of 12345 government service hotline in C district of B city. The result finds that the “negative energy” of grassroots governance is manifested as the “heavy burden” in the operation of the system，the “heavy pressure” under the technical regulation and the “heavy worry” in the implementation of the organization，which makes the digital technology fail to achieve effect. The formation mechanism is that digital technology fails to match the original governance system and organizational elements. It has led to the institutional shortcomings of the adaptive adjustment of digital governance，the technical depression of the adaptation of grassroots governance scenarios，and the organizational bottleneck of the improvement of grassroots governance efficiency. Therefore，we should further promote the institutional reform of grassroots governance，strengthen the adaptation of digital technology to grassroots governance，and promote the synchronization of organizational implementation and governance effectiveness.

Keywords：Grassroots Governance; Digital Governance; System Short Board; Technology Depressions; Organizational Bottleneck

（責任編輯 王 玉）