內(nèi)容提要 街道辦事處是城市基層政權(quán)組織的組成部分，在基層治理中承擔(dān)著越來越重要的功能，但一直以來對(duì)于街道辦事處的職能定位、權(quán)力配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置乃至發(fā)展走向等問題難以形成共識(shí)?，F(xiàn)有研究形成了“過渡論”和“情景論”兩類取向，但很難解釋街道體制的異質(zhì)性和模糊性。引入國家與社會(huì)關(guān)系視角分析，街道體制事實(shí)上成為國家與社會(huì)間的“調(diào)適裝置”，它通過發(fā)揮轉(zhuǎn)換傳導(dǎo)、政治統(tǒng)籌、社會(huì)團(tuán)結(jié)和情感連接等功能的方式，促成了國家與社會(huì)的有機(jī)統(tǒng)合。在實(shí)際運(yùn)行中，街道體制的功能通過制度剛性、平臺(tái)粘性、治理柔性和組織彈性四個(gè)機(jī)制實(shí)現(xiàn)。在中國邁向國家與社會(huì)有機(jī)統(tǒng)合的歷史進(jìn)程中，街道體制在未來一段時(shí)間內(nèi)都會(huì)保持一種“中間”形態(tài)。

關(guān)鍵詞 國家社會(huì)關(guān)系 有機(jī)統(tǒng)合 街道體制 組織彈性

〔中圖分類號(hào)〕Ｄ６３ 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕Ａ 〔文章編號(hào)〕０４４７－６６２Ｘ（２０２５）０１－０１２８－１３

一、引言

改革開放以來，快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和巨大的體制變革重塑了城鄉(xiāng)形態(tài)和社會(huì)面貌。尤其是伴隨著“單位制”及所謂“雙重治理結(jié)構(gòu)”的解體，城市基層社會(huì)的形態(tài)、格局及治理方式都處于多重轉(zhuǎn)型與變革之中。國家對(duì)“治理重心下移”的反復(fù)強(qiáng)調(diào)說明，基層社會(huì)治理存在薄弱環(huán)節(jié)，亟待進(jìn)一步優(yōu)化和鞏固。無論從哪個(gè)角度來看，基層治理能力對(duì)國家治理的意義顯而易見：一是效率優(yōu)勢(shì)，對(duì)發(fā)生在社區(qū)、鄰里等基層社會(huì)空間的事務(wù)，基層政府或政權(quán)組織顯然具有天然的位置和距離優(yōu)勢(shì)，易于在短時(shí)間內(nèi)到達(dá)現(xiàn)場并予以解決，避免事態(tài)擴(kuò)大和擴(kuò)散。二是知識(shí)優(yōu)勢(shì)，相比更高層級(jí)政府，基層組織更貼近和了解民眾，對(duì)有關(guān)治理情勢(shì)和潛在問題擁有更充足和全面的信息，這些都是成功治理所必需的“地方性知識(shí)”。三是成本優(yōu)勢(shì)，如果所有具體管理事務(wù)都要上升到省市級(jí)乃至中央政府層面解決，那么其成本將高得難以承受。四是服務(wù)優(yōu)勢(shì)，基層組織單元的夯實(shí)有助于公共服務(wù)資源在地區(qū)中的均衡性分布，從而提高基本公共服務(wù)的均等化水平。

在討論城市基層治理時(shí)，街道辦事處及其形成的治理結(jié)構(gòu)和治理體系是一個(gè)關(guān)鍵的研究問題。在現(xiàn)有的治理架構(gòu)中，街道辦事處事實(shí)上已經(jīng)成為城市基層政權(quán)組織的重要組成部分，是城市管理政策的具體實(shí)施者和執(zhí)行者，也是城市管理鏈條中不可缺少的環(huán)節(jié)。但與其他高度同質(zhì)化和統(tǒng)一化的國家政權(quán)機(jī)構(gòu)相比，街道體制卻表現(xiàn)出“半政權(quán)化”的特點(diǎn)，異質(zhì)性和模糊性非常突出。這種高度的異質(zhì)性和模糊性表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是存廢爭論長期存在。自部分地方政府取消街道改革以來，歷經(jīng)反復(fù)撤建，人們對(duì)街道體制的存廢、法律地位和功能定位等一系列重要問題莫衷一是，存在著明顯分歧。二是頂層設(shè)計(jì)不全。２００９年全國人大常委會(huì)廢止《街道辦事處條例》后，除《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》中第六十八條規(guī)定“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)”以外，國家法律層面對(duì)街道辦事處的機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)力行使、人員編制、與其他機(jī)構(gòu)關(guān)系等都沒有具體規(guī)定。在這種情況下，地方性法規(guī)、規(guī)章種類繁多。三是組織形態(tài)五花八門。正因?yàn)轫攲釉O(shè)計(jì)不足，全國各地的街道辦事處在行政級(jí)別、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制、職能定位、執(zhí)法資格等方面各不相同，差異較大。有的街道轄區(qū)１平方公里，管理人口萬余人；有的街道轄區(qū)幾十平方公里，管理人口數(shù)十萬。有的街道內(nèi)設(shè)十幾個(gè)部門，編制內(nèi)外人員數(shù)以千計(jì)；有的街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)簡單，人數(shù)控制在幾十人。

本文主要的研究問題是如何理解和看待街道體制的異質(zhì)性和模糊性。學(xué)界的解釋可以大致歸納為“過渡論”和“情景論”兩類?！斑^渡論”以國家和社會(huì)“二元化”視角來看待中國基層治理及其中的街道體制，將街道視為國家與社會(huì)的交界面，因此街道辦事處兼具行政組織和社區(qū)組織的雙重屬性。但正是這種雙重屬性造成了混亂和不確定：從行政性來說，它雖然承擔(dān)了大量經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，卻因?yàn)椴皇钦嬲囊患?jí)政府，所以權(quán)責(zé)不符，能力受限；從社會(huì)性來說，它要服務(wù)群眾、引導(dǎo)自治，卻又因派出機(jī)關(guān)的性質(zhì)過于科層化和理性化，要解決不確定性就必須進(jìn)行體制改革，這是過渡論者的“共識(shí)”。只不過在具體改革方向上存在著分歧，一種思路是：既然在短期內(nèi)無法改變街道辦事處的全能型定位，那就應(yīng)該增加其行政性，“朝著建設(shè)一級(jí)政權(quán)方向”來改革街道體制，至少要把街道辦事處坐實(shí)為一級(jí)權(quán)責(zé)平衡的“準(zhǔn)政府”。另一種思路則相反：在社區(qū)自治不斷壯大的基礎(chǔ)上，應(yīng)該減少街道辦事處的行政化特征，“為街道管理由政府行為向社會(huì)自主行為的逐步過渡創(chuàng)造條件”，或者更進(jìn)一步，直接撤銷街道辦事處，強(qiáng)化社區(qū)自治職能。

“過渡論”非常敏銳地捕捉到了街道作為貫通國家治理與基層治理的“接點(diǎn)”的地位和性質(zhì)，正是這個(gè)位置形塑了街道辦事處的功能定位和現(xiàn)實(shí)處境。作為國家與社會(huì)的“接點(diǎn)”，改革開放后的街道辦事處也代替單位成為連接國家和個(gè)人的重要體制“通道”，在傳達(dá)國家意志和表達(dá)民眾需求方面起到不可忽視的作用。但是，“過渡論”提出的“做實(shí)”街道、使之成為一級(jí)政權(quán)的對(duì)策從來就沒有實(shí)現(xiàn)過，虛區(qū)實(shí)街的建議操作難度非常大；同時(shí)也無法解釋部分地方街道辦事處撤建反復(fù)的現(xiàn)象，更無法回答形式上撤銷街道后，社區(qū)管理逐步行政化，幾乎變身為新“街道辦”的尷尬問題。

與“過度論”不同的是，“情景論”用地域廣漠、地區(qū)差異的國情來解釋這些分歧，畢竟不同的城鄉(xiāng)環(huán)境、人口規(guī)模和地域文化可能形塑著不同的基層治理形態(tài)，沒有必要設(shè)計(jì)整齊劃一的街道體制，只需讓各地因地制宜地解決問題。這種觀點(diǎn)看似強(qiáng)調(diào)具體問題具體分析，但實(shí)質(zhì)上也回避了問題。雖然中國的區(qū)域差異極大，但各級(jí)正式的國家機(jī)構(gòu)，如省市縣鄉(xiāng)政府，在基本形態(tài)、權(quán)力結(jié)構(gòu)和編制狀況等方面卻大體相同，且能夠用統(tǒng)一的地方組織法予以規(guī)定，為何偏偏街道體制就不能統(tǒng)一化和標(biāo)準(zhǔn)化呢？而且，中華人民共和國成立以來，街道體制變化的程度和幅度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他政權(quán)機(jī)構(gòu)，“沒有哪一層級(jí)的機(jī)構(gòu)有如此多的變動(dòng)性和不確定性”，這種大幅度的歷史變遷現(xiàn)象僅用具體階段和情景來解釋似乎還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

“接點(diǎn)”視角為理解街道治理提供了空間性和關(guān)聯(lián)性啟發(fā)，但對(duì)于這一位置的政治意義和治理功能缺乏更為深刻的把握。“差異”視角看到了組織的具體和特殊性，卻沒有意識(shí)到這種特殊性與其功能之間可能存在的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。事實(shí)上，“接點(diǎn)”的含義不僅僅是位置性，更重要的是這一位置所承載的不可或缺的功用，以及這種功用得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)條件和獨(dú)特機(jī)制。這就不僅需要把街道體制放在國家治理體系的視角下予以審視，更需要在國家與社會(huì)的互動(dòng)過程中理解功能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，進(jìn)而才能廓清其組織形態(tài)和機(jī)構(gòu)狀態(tài)。本文力圖對(duì)街道辦事處體制的功能進(jìn)行全面反思和梳理，從中發(fā)掘中國獨(dú)有的國家與社會(huì)的統(tǒng)合機(jī)制和內(nèi)在邏輯，闡明街道辦事處體制在此過程中承載的重要功能及其實(shí)現(xiàn)機(jī)理，從基層治理視角揭示中國之治的制度優(yōu)勢(shì)和治理效能，并以此前瞻街道體制的未來走向。

二、邁向有機(jī)統(tǒng)合：中國國家與社會(huì)關(guān)系演變的內(nèi)在邏輯

現(xiàn)代國家建設(shè)與社會(huì)整合是中國邁向現(xiàn)代化的必經(jīng)之路和應(yīng)有之義。國家建設(shè)的主題是實(shí)現(xiàn)古代國家向現(xiàn)代國家的轉(zhuǎn)型，建設(shè)現(xiàn)代民主共和的國家形態(tài)，包括現(xiàn)代國家政權(quán)體系、法治體系和民主制度等整體性的國家治理體系。而在國家建設(shè)（ｓｔａｔｅ－ｂｕｉｌｄｉｎｇ）的同時(shí)，中國這樣的后發(fā)國家還需要解決社會(huì)重新整合的問題，即構(gòu)建有效的組織化格局和形態(tài)，保持社會(huì)的活力和秩序。這是因?yàn)椋谝?，反映生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的社會(huì)制度本身就是政治國家的前提和基礎(chǔ)，國家建設(shè)不可能完全脫離于市民社會(huì)構(gòu)建。正如馬克思所說：“在人們的生產(chǎn)力發(fā)展的一定狀況下，就會(huì)有一定的交換和消費(fèi)形式。在生產(chǎn)、交換和消費(fèi)發(fā)展的一定階段上，就會(huì)有相應(yīng)的社會(huì)制度形式、相應(yīng)的家庭、等級(jí)或階級(jí)組織，一句話，就會(huì)有相應(yīng)的市民社會(huì)。有一定的市民社會(huì)，就會(huì)有不過是市民社會(huì)的正式表現(xiàn)的相應(yīng)的政治國家。”第二，近代以來，伴隨著頻繁的戰(zhàn)亂和社會(huì)動(dòng)蕩，面對(duì)著西方近代的工業(yè)經(jīng)濟(jì)體系，中國傳統(tǒng)性的、以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主的社會(huì)制度逐步瓦解，以家庭血緣關(guān)系為核心的基層社會(huì)共同體也被打破，這種政權(quán)崩潰與社會(huì)肢解的“雙解體”局面使整個(gè)國家陷入了極度混亂和羸弱的境地，造成了鄒讜所說的“整體性危機(jī)”。如果不能有效整合社會(huì)，就無法重新凝聚資源去爭取民族獨(dú)立和國家穩(wěn)定，也就喪失了國家建設(shè)的基礎(chǔ)和依據(jù)。

中國解決這一整體性危機(jī)、重構(gòu)國家與社會(huì)的主要?jiǎng)恿碜灾袊伯a(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命斗爭，這正是形成“以黨建國”道路的根本性原因。除了實(shí)現(xiàn)民族的獨(dú)立和主權(quán)的完整以外，革命最重要成果就是以政治的方式構(gòu)建國家共同體和社會(huì)共同體。由于完全是依靠武裝斗爭和政治力量完成，所以這兩個(gè)共同體其實(shí)是一體的，即根據(jù)政治屬性與身份屬性的不同，兩個(gè)共同體的成員都被結(jié)構(gòu)化、組織化了，由此形成高度一體化的“總體性社會(huì)”。這種社會(huì)形態(tài)的基礎(chǔ)是“一大二公”的社會(huì)主義公有制及高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的結(jié)合，向下形成無數(shù)的基層性的，屬于國家所有的，包含政治、經(jīng)濟(jì)、文化屬性的“單位”，由它們來整合所有的社會(huì)勞動(dòng)者；向上則形成與之相適應(yīng)的高度集中的政治體制和政權(quán)形式。這種由國家主動(dòng)施于社會(huì)、直接敷設(shè)社會(huì)組織化架構(gòu)的整合形態(tài)被稱為“一體融合”。在“一體融合”中，國家與社會(huì)的分野基本模糊不清，甚至出現(xiàn)社會(huì)生活被過度政治化的現(xiàn)象。因此，這時(shí)的國家與社會(huì)關(guān)系是典型的包含與被包含的關(guān)系，國家與社會(huì)之間沒有也不需要制度性互動(dòng)，人們的社會(huì)生活其實(shí)也就是政治生活。

總體性社會(huì)是中國現(xiàn)代化進(jìn)程的自然產(chǎn)物，其生成帶有一定的必然性。但在經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)中，高度集中的總體性社會(huì)難以有效解決資源配置效率低下和激勵(lì)不足的問題。為了進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力，“改革開放”重構(gòu)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)，高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制開始向適度分散的市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，這一進(jìn)程促進(jìn)了國家與社會(huì)之間的分化。這個(gè)分化的關(guān)鍵動(dòng)力來自經(jīng)濟(jì)體制改革，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)體制改革增強(qiáng)了部分經(jīng)濟(jì)組織的自主性，而按照馬克思主義基本原理，經(jīng)濟(jì)的自主性必然帶來社會(huì)群體的自主性。在經(jīng)濟(jì)體制改革及其造成的經(jīng)濟(jì)自主性基礎(chǔ)之上出現(xiàn)了社會(huì)組織，意味著社會(huì)組織的自主性增強(qiáng)；“單位制”被打破，“戶籍”管理松動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)要素的自由和“半自由”流動(dòng)，意味著社會(huì)個(gè)體的自主性增強(qiáng)。改革開放的４０余年，其實(shí)就是原有總體性社會(huì)逐步解體，國家自身朝著理性化、現(xiàn)代化的方向轉(zhuǎn)變的４０余年，也是脫離高度集權(quán)體制的社會(huì)朝著自主化方向發(fā)展的４０余年。

這種“雙轉(zhuǎn)型”并不意味著國家與社會(huì)間出現(xiàn)“脫鉤”。一方面，對(duì)于一個(gè)從“總體化”形態(tài)走出來的社會(huì)來說，社會(huì)需要與國家保持一定的距離，才能實(shí)現(xiàn)必要的自主性。另一方面，任何現(xiàn)代國家都不可能允許社會(huì)的完全疏離，國家意志的實(shí)現(xiàn)必然需要對(duì)社會(huì)進(jìn)行深層次的滲透和介入。不同的是，相比于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，改革開放以后的國家不斷調(diào)整自身進(jìn)行社會(huì)整合的具體策略和方式，“一體融合”被“有機(jī)統(tǒng)合”所取代。在“有機(jī)統(tǒng)合”中，國家與社會(huì)不是包含與被包含關(guān)系，而是一種建立在主體間有邊界和適當(dāng)距離基礎(chǔ)上的柔性連接、平滑互動(dòng)關(guān)系。就好比一個(gè)人的大小腿骨，既相對(duì)分離，又連為一體，且在接受統(tǒng)一指令時(shí)，能夠相互牽引、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，最終步調(diào)一致、活動(dòng)自如。

接點(diǎn)治理是實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)有機(jī)統(tǒng)合的重要路徑，主要完成三大任務(wù)：一是國家意志的社會(huì)化。除了法律之外，大量政策、規(guī)則和管理行為的執(zhí)行也在表達(dá)國家意志，并且以群眾喜聞樂見的語言表達(dá)，獲得民眾的理解、支持和參與，以在社會(huì)領(lǐng)域中得到具體落實(shí)。二是社會(huì)需求的國家化。國家化就是把社會(huì)需求納入政策議程，最終變成國家政策和政府行為，這包括對(duì)社會(huì)民眾需求進(jìn)行感知、吸納、整合和滿足的一系列行動(dòng)，如基層服務(wù)體系建設(shè)、社會(huì)資源整合和公共服務(wù)供給。三是基層社會(huì)的共同體化。通過社會(huì)動(dòng)員和組織再造形成穩(wěn)定的多元主體參與的治理共同體，以最終完成社會(huì)整合的使命和任務(wù)。

因此，接點(diǎn)治理具有既不同于國家治理也不同于社會(huì)自治的較為特殊的形態(tài)和方式。正式的國家政權(quán)機(jī)關(guān)一般以行政化、強(qiáng)制化的方式實(shí)現(xiàn)國家意志，并不擅長以社會(huì)化方式實(shí)施政策并吸納社會(huì)需求。而社會(huì)自治組織雖然在一定程度上能夠吸納需求和促進(jìn)共同體建設(shè)，但無法快速有效貫徹國家意志，也沒有足夠能力整合更大范圍的資源來回應(yīng)需求和構(gòu)建共同秩序。在國家和社會(huì)之間，兩者的“接點(diǎn)”需要一種形態(tài)較為特殊的組織或“裝置”來完成將國家與社會(huì)有機(jī)統(tǒng)合的使命。這個(gè)裝置只是一個(gè)介于國家與社會(huì)兩者之間，具有伸縮彈性甚至模糊性的組織。接點(diǎn)治理的這種特殊性為我們重新理解城市街道辦事處的功能作用和組織形態(tài)提供了重要線索和啟示。處于國家與社會(huì)接觸面上的“公共性組織”必然成為調(diào)適國家與社會(huì)關(guān)系、促進(jìn)兩者有機(jī)統(tǒng)合的重要載體和機(jī)制，發(fā)揮著難以被簡單替代的功能和作用。

三、有機(jī)統(tǒng)合視角下街道體制功能再認(rèn)識(shí)

在法理上，街道辦事處只是區(qū)人民政府或者不設(shè)區(qū)市政府的派出機(jī)關(guān)，但在實(shí)踐中，以街道黨工委和街道辦事處為主導(dǎo)的街道體制在基層治理中發(fā)揮著重要的統(tǒng)合功能，成為國家與社會(huì)之間的不可或缺的“調(diào)適裝置”。還是以大小腿骨做比喻，為了良性互動(dòng)和步調(diào)協(xié)調(diào)，兩根腿骨之間必須要有一個(gè)類似關(guān)節(jié)的裝置。這個(gè)組織和裝置在不斷平衡和調(diào)適來自“大小腿骨”的互相作用力，既防止過度摩擦造成損害，又形成連接防止斷裂。街道體制的這種功能具體體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

１．轉(zhuǎn)換傳導(dǎo)功能

有機(jī)統(tǒng)合視角下國家與社會(huì)之間的互動(dòng)必然包括兩個(gè)方面：一是國家意志向社會(huì)的精準(zhǔn)傳導(dǎo)以及對(duì)個(gè)體行為的規(guī)范；二是社會(huì)個(gè)體的利益需求向國家與公共組織的表達(dá)以及被有組織性地實(shí)現(xiàn)。完成這種互動(dòng)的組織基礎(chǔ)是介于國家和社會(huì)兩大板塊間穩(wěn)固的接點(diǎn)和通道。如果將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“單位”視為一種代理性治理組織的話，改革開放以來的社會(huì)變遷事實(shí)上弱化和消解著由“單位制”塑造的國家和個(gè)人之間的結(jié)構(gòu)性關(guān)系。在這種背景下，街道體制事實(shí)上承擔(dān)著重新連接國家與社會(huì)的溝通“橋梁”作用，以利于兩者之間意志與需求的雙向傳導(dǎo)，從而為生成新型“有機(jī)統(tǒng)合”形態(tài)，提供制度化和組織化保障。

這一點(diǎn)可以從兩方面印證：一是多年來街道辦事處承接自上而下的管理職責(zé)和任務(wù)呈現(xiàn)明顯膨脹態(tài)勢(shì)。例如，上海市街道辦事處的法定工作職責(zé)包括七大類（基層黨建、公共管理、公共服務(wù)、公共安全、指導(dǎo)社區(qū)自治、發(fā)展以及其他）共１７１項(xiàng)，法定權(quán)力九大類共８２項(xiàng)，服務(wù)事項(xiàng)共１５０項(xiàng)，涉及中央、市和區(qū)層面的相關(guān)法律法規(guī)、政策意見以及規(guī)范性文件２６６部?？梢哉f，街道體制已經(jīng)成為城市基層治理中的主導(dǎo)性組織，擔(dān)負(fù)著與社會(huì)民生相關(guān)的公共管理和公共服務(wù)事項(xiàng)直接落地的職責(zé)。另一方面，街道也在社會(huì)民眾需求的整合與回應(yīng)中起到重要作用。例如，２０１４年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》就明確要求，進(jìn)一步強(qiáng)化基層基礎(chǔ)工作，把更多人力物力財(cái)力投向基層，把問題解決在基層，把矛盾化解在基層。街道辦事處一方面要化解各類社會(huì)矛盾，另一方面也要“變上訪為下訪”，認(rèn)真解決群眾反映強(qiáng)烈的問題。街道層面的領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)合辦案、律師陪訪、司法確認(rèn)等各類形式創(chuàng)新越來越多，說明街道層面在回應(yīng)訴求、整合利益方面的平臺(tái)性作用越來越重。２０２０年《北京市街道辦事處條例》中明確規(guī)定，依托市民服務(wù)熱線，建立統(tǒng)一的群眾訴求受理平臺(tái)，健全完善接訴即辦分類處置機(jī)制，按照民有所呼、我有所應(yīng)的要求，及時(shí)回應(yīng)、解決群眾的訴求。

當(dāng)然，這里的雙向傳導(dǎo)功能并非簡單的信息傳達(dá)和傳輸，街道體制在這個(gè)過程中還起到變頻轉(zhuǎn)換、調(diào)整適應(yīng)的重要作用。自上而下看，除執(zhí)法項(xiàng)目以外，國家治理中的大量管理和服務(wù)事項(xiàng)都需要街道體制結(jié)合實(shí)際情況來具體執(zhí)行和落實(shí)，甚至經(jīng)歷“再?zèng)Q策”“再定義”過程。以垃圾分類政策為例，雖然城市的市容綠化管理部門制定了專業(yè)性的政策體系，但在具體實(shí)施中不能簡單依靠“剛性”法律手段，必須進(jìn)行深入宣傳和動(dòng)員，贏得多數(shù)居民的認(rèn)同和支持。同時(shí)由于區(qū)域差異和特點(diǎn)，街道還需要進(jìn)一步操作細(xì)化和動(dòng)作分解，包括分類管理、資源配套、人員落實(shí)、監(jiān)督檢查等一系列活動(dòng)，才能確保國家的垃圾分類意志得以最終有效貫徹。自下而上來看，街道也并非將轄區(qū)內(nèi)公眾的利益訴求“照單全收”或“同聲傳譯”給上級(jí)政府，而是根據(jù)國家的法律、政策等規(guī)范進(jìn)行分析、篩選、綜合和整理，能夠回應(yīng)的盡快回應(yīng)，需要解決的迅速解決，依靠上級(jí)解決的快速傳遞，以利于進(jìn)入政策議程并最終形成政策。在實(shí)踐中，街道體制的雙向轉(zhuǎn)換傳導(dǎo)功能是任何單一的、專業(yè)化的“條線”職能部門都無法取代的，所謂“大社區(qū)”體制也難以勝任。

２．政治統(tǒng)籌功能

單位制的解體不僅在縱向上削弱了國家與個(gè)人的治理性連接，而且在橫向上解構(gòu)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中“單位辦社會(huì)”形成的一體化基層治理格局。社區(qū)作為居住性空間與“單位”的日漸脫離其實(shí)也是與“體制”的日益疏離，由工作場所的“家屬區(qū)”“延伸空間”轉(zhuǎn)變成純粹的社會(huì)性單元。在這個(gè)單元中，多元化主體包括政府行政部門、“三駕馬車”（居委會(huì)、業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司）以及其他各類社會(huì)組織、志愿組織、草根組織、企業(yè)等?；鶎涌臻g雖小，但多元化、異質(zhì)化程度較高，如果缺乏政治性統(tǒng)籌運(yùn)作，極易陷入條塊分割、各自為政的碎片化和分散化困境。中國傳統(tǒng)的燈籠由一對(duì)對(duì)篾條組成骨架，但必須同時(shí)有上下兩個(gè)圓形“箍”，才能確保穩(wěn)固、不變形?；鶎由鐣?huì)治理中的這種統(tǒng)籌性力量就如同燈籠下部的“箍”一樣，是確保整個(gè)治理體系穩(wěn)定結(jié)實(shí)的重要環(huán)節(jié)。

政治性統(tǒng)籌有三個(gè)方面內(nèi)涵：一是政治定向，即從總體上確保經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的根本目的是惠及全體人民，堅(jiān)持“以人民為中心”的根本政治理念和政治方向；二是人心凝聚，通過統(tǒng)籌手段與目的、改革與發(fā)展等關(guān)系，不斷提高人民群眾的獲得感、幸福感和安全感，贏得最大多數(shù)人的支持和擁護(hù)；三是資源匯聚，將黨組織、政府、市場、社會(huì)、公眾等多方力量統(tǒng)籌、有機(jī)整合起來，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，為美好生活的實(shí)現(xiàn)注入強(qiáng)大力量。街道體制在政治統(tǒng)籌方面的功能具體表現(xiàn)為：

第一，區(qū)域統(tǒng)籌。近十年來，街道辦事處在城市管理和社會(huì)治理中的屬地責(zé)任越來越強(qiáng)，這說明街道實(shí)際上對(duì)轄區(qū)內(nèi)的城市管理、公共服務(wù)和社會(huì)治理肩負(fù)起了全面統(tǒng)籌的重要責(zé)任。例如，《上海市街道辦事處條例》明確街道辦事處的首要職能就是統(tǒng)籌落實(shí)社區(qū)發(fā)展的重大決策和社區(qū)建設(shè)規(guī)劃，參與轄區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃編制，推動(dòng)轄區(qū)健康、有序、可持續(xù)發(fā)展?！侗本┦薪值擂k事處條例》明確規(guī)定，街道辦事處在本街道黨的工作委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，依法履行轄區(qū)公共服務(wù)、城市管理、社會(huì)治理等綜合管理職能……統(tǒng)籌協(xié)調(diào)轄區(qū)地區(qū)性、社會(huì)性、群眾性工作。事實(shí)上，如果缺少街道層面的綜合協(xié)調(diào)，那么基層治理的整體性、協(xié)同性就會(huì)大打折扣，涉及區(qū)域發(fā)展和民生的重大政策與規(guī)劃就難以有效真正落地。

第二，條塊統(tǒng)籌?！皸l”是指專業(yè)化、條線化的專業(yè)管理部門，往往從中央政府一直延續(xù)到地方政權(quán)，自成體系、高度專業(yè)化，如市場監(jiān)督管理、衛(wèi)生健康、民政、人力資源和社會(huì)保障、城市管理、住房和房屋管理、綠化和市容管理、公安等。諸多基層公共服務(wù)和管理政策的決策權(quán)限和執(zhí)行資源由這些部門掌握。但實(shí)踐證明，不同專業(yè)管理部門制定的政策可能存在沖突，如果缺乏“塊”的參與和有效協(xié)調(diào)，那么寶貴的政策執(zhí)行資源將難以發(fā)揮出應(yīng)有作用，最終制約基層公共服務(wù)和管理效能的實(shí)現(xiàn)。從近年來修訂的地方街道辦事處條例就可以看到，街道被賦予越來越多的協(xié)調(diào)權(quán)力，如上海就規(guī)定，對(duì)轄區(qū)內(nèi)需要多部門協(xié)同解決的綜合性事項(xiàng)，街道辦事處有權(quán)對(duì)相關(guān)職能部門及其派出機(jī)關(guān)，按照職責(zé)就近、管轄有利的原則，進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、考核督辦，街道辦事處可以召集由政府職能部門及其派出機(jī)關(guān)參加的聯(lián)席會(huì)議，協(xié)調(diào)解決轄區(qū)內(nèi)各類公共事務(wù)、管理和安全事項(xiàng)。北京明確提出“街鄉(xiāng)吹哨，部門報(bào)到”，街道辦事處可以“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指揮調(diào)度”區(qū)人民政府工作部門及其派出機(jī)關(guān)，以做好轄區(qū)服務(wù)管理工作。

第三，政社統(tǒng)籌。街道辦事處不僅要協(xié)調(diào)條塊關(guān)系，還肩負(fù)著統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的多元化力量的政治功能。社區(qū)內(nèi)不僅存在市場化、社會(huì)化組織，社區(qū)還與外部的企事業(yè)單位、社會(huì)組織發(fā)生互動(dòng)和交流。只有把這些社區(qū)內(nèi)外、體制內(nèi)外的多元資源都統(tǒng)籌整合起來，把各種政治性、經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性資源都鏈接到社區(qū)空間，才能形成共同創(chuàng)造美好生活的格局。因此，街道不僅要組織實(shí)施與居民生活密切相關(guān)的衛(wèi)生、文化體育、社區(qū)教育、養(yǎng)老等社區(qū)公共服務(wù)，還要?jiǎng)訂T轄區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位、社區(qū)組織和居民等社會(huì)力量參與社區(qū)治理，并要支持人民團(tuán)體、群眾活動(dòng)團(tuán)隊(duì)、社區(qū)志愿者依法開展活動(dòng)，為社區(qū)發(fā)展服務(wù)。

３．社會(huì)團(tuán)結(jié)功能

基層社會(huì)治理既有國家屬性也有社會(huì)屬性，后者體現(xiàn)在社會(huì)的主體性功能和行動(dòng)。改革開放以來，社會(huì)轉(zhuǎn)型完成了從“單位人”向“社會(huì)人”的轉(zhuǎn)變，而“社會(huì)人”向“社區(qū)人”的轉(zhuǎn)變才剛剛開始。換句話說，社區(qū)自治的真正實(shí)現(xiàn)，基層社會(huì)治理的自我運(yùn)轉(zhuǎn)，必須以居民在社區(qū)中的交往性、社會(huì)性網(wǎng)絡(luò)為前提，并以在交往基礎(chǔ)上形成的互信互利、規(guī)則共識(shí)等公共理性為條件。缺乏這種現(xiàn)代化意義上的社會(huì)團(tuán)結(jié)或者說再組織化，就難以形成超越傳統(tǒng)血緣關(guān)系和家庭基礎(chǔ)的現(xiàn)代性共同體，社區(qū)自治也就是無源之水和無根之木，永遠(yuǎn)只停留在規(guī)劃和設(shè)計(jì)之中。從這個(gè)意義上說，助推社會(huì)發(fā)育成長正是轉(zhuǎn)型階段國家的一種重要社會(huì)功能，也是“有機(jī)統(tǒng)合”型國家—社會(huì)關(guān)系的題中應(yīng)有之義。

正如一個(gè)人不能自我孕育一樣，社區(qū)治理格局的重新建構(gòu)必須要由超越社區(qū)的力量來主導(dǎo)。基層社會(huì)共同體的建構(gòu)或“治理性團(tuán)結(jié)”理想的達(dá)成，必須由共同體之外的力量來推進(jìn)，而街道辦事處正是代表國家完成這一使命的具體組織載體。使命實(shí)現(xiàn)主要依靠以下三大功能：

首先是化解糾紛。由于居住密度較大，物權(quán)關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，社區(qū)居民在土地占用、自發(fā)搭建、房屋裝修、公用設(shè)施、公共空間等方面很容易產(chǎn)生個(gè)體性甚至群體性矛盾和沖突，這些大都屬于新形勢(shì)下人民內(nèi)部矛盾。對(duì)于國家治理來說，這些糾紛較為微觀，但對(duì)于居民生活來說，這些問題與切身利益和美好生活息息相關(guān)。作為政治性的存在，以街道辦事處為代表的基層政權(quán)組織必須依照法律法規(guī)，結(jié)合社區(qū)公約，秉持公共精神維護(hù)和生產(chǎn)公平正義，堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，完善社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制，實(shí)現(xiàn)鄰里和諧共生和規(guī)范有序。

其次是助推協(xié)商。民主協(xié)商是新時(shí)代社會(huì)治理體系的重要組成部分，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)團(tuán)結(jié)的重要路徑。街道體制在健全基層民主協(xié)商機(jī)制方面起到不可替代的作用，利用社區(qū)代表會(huì)議、社區(qū)委員會(huì)等形式，組織轄區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位、社區(qū)組織和居民對(duì)涉及群眾切身利益、關(guān)系社區(qū)持續(xù)發(fā)展的社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，聽取各方意見和建議，通過民主協(xié)商達(dá)成最大共識(shí)，實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值最大化。在日常狀態(tài)下，助推協(xié)商還包括指導(dǎo)居民委員會(huì)等基層群眾性自治組織建設(shè)，健全各類自治平臺(tái)，組織社區(qū)居民和單位參與社區(qū)建設(shè)和管理。

最后是動(dòng)員治理。動(dòng)員即發(fā)動(dòng)全員參與，動(dòng)員是形成組織定向和集體行動(dòng)的有效方式，也是基層空間凝聚有機(jī)團(tuán)結(jié)的一種重要路徑。通過廣泛發(fā)動(dòng)群眾參與，以專群結(jié)合、群防群治的方式維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定是中國基層治理的獨(dú)特之處，也是其效力之源。因此，街道辦事處在社會(huì)綜合治理、社區(qū)平安方面承擔(dān)著重要職責(zé)，需要進(jìn)行廣泛的社會(huì)宣傳，并且要配合公安機(jī)關(guān)、應(yīng)急管理等部門，做好公共安全領(lǐng)域和重大活動(dòng)城市安全風(fēng)險(xiǎn)管理，組織開展應(yīng)急演練，監(jiān)督轄區(qū)單位安全生產(chǎn)，還包括及時(shí)處置居民委員會(huì)反映的突出風(fēng)險(xiǎn)和問題，維護(hù)轄區(qū)安全穩(wěn)定。

４．情感連接功能

習(xí)近平在浙江任職時(shí)曾撰文指出：“‘群眾利益無小事’。群眾的一樁樁‘小事’，是構(gòu)成國家、集體‘大事’的‘細(xì)胞’，小的‘細(xì)胞’健康，大的‘肌體’才會(huì)充滿生機(jī)與活力。對(duì)老百姓來說，他們身邊每一件瑣碎的小事，都是實(shí)實(shí)在在的大事，有的甚至還是急事、難事。如果這些‘小事’得不到及時(shí)有效的解決，就會(huì)影響他們的思想情緒，影響他們的生產(chǎn)生活”。２０２０年６月，習(xí)近平在寧夏考察時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，切實(shí)解決好群眾的操心事、煩心事、揪心事。從作為派出機(jī)關(guān)的身份以及相應(yīng)的職責(zé)定位看，街道的工作重點(diǎn)就是去解決城市民眾生活中的一樁樁小事，尤其是“操心事、煩心事、揪心事”。解決民眾的“小事”，就是在為國家、集體解決“大事”，而在國家與社會(huì)之間構(gòu)建有情感的連接，是國家與社會(huì)有機(jī)統(tǒng)合的必要條件。

改革開放后街道體制快速恢復(fù)，并在存廢爭議中持續(xù)發(fā)揮作用，及至在黨的十九大之后獲得“社會(huì)治理重心下移”和功能強(qiáng)化的新發(fā)展機(jī)會(huì)，正是因?yàn)樵趶V闊的城市空間里，街道從多個(gè)層面實(shí)際開展或有潛力持續(xù)推進(jìn)情感連接實(shí)踐，發(fā)揮在國家與社會(huì)間建立情感連接的關(guān)鍵功能。從情感角度看待中國城市空間里的國家與社會(huì)發(fā)現(xiàn)，一方面國家向社會(huì)發(fā)出諸如“群眾利益無小事”“有事找政府”“送溫暖”等情感式政治承諾，另一方面社會(huì)則向國家發(fā)出“鬧大”“表演式抗?fàn)帯钡惹楦惺胶粲?。街道處在國家與社會(huì)的“接點(diǎn)”位置，它既是國家情感式政治承諾的傳達(dá)者，又是社會(huì)情感式呼吁的接收者，它能夠成為一座連起國家與社會(huì)的情感橋梁。

中國共產(chǎn)黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)。中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，中國共產(chǎn)黨越來越強(qiáng)調(diào)以人為核心創(chuàng)新社會(huì)治理，強(qiáng)調(diào)國家資源配置、制度規(guī)范建設(shè)、治理技術(shù)創(chuàng)新都要服務(wù)于“人”的自由和全面發(fā)展。在此意義上，街道發(fā)揮情感連接功能的實(shí)質(zhì)是重新聚焦“人”，這包括吸納人的意見、滿足人的需求、促進(jìn)人的交往、提高人的素質(zhì)、動(dòng)員人的參與、增進(jìn)人的認(rèn)同等豐富的實(shí)踐內(nèi)涵。通過做好關(guān)于“人”的工作，街道讓抽象的國家變得人格化、人性化，也讓孤立的個(gè)體變成具有正確國家觀的社會(huì)成員，從而在國家與社會(huì)之間建立起牢固的情感連接?？傊?，街道通過發(fā)揮情感連接功能，豐富了國家與社會(huì)關(guān)系的情感內(nèi)涵，為國家與社會(huì)在多個(gè)層面的有機(jī)聯(lián)系、合作乃至統(tǒng)合創(chuàng)造了條件。

四、街道體制統(tǒng)合功能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制分析

國家與社會(huì)的有機(jī)統(tǒng)合，有賴于街道體制積極發(fā)揮轉(zhuǎn)換傳導(dǎo)、社會(huì)團(tuán)結(jié)、政治統(tǒng)籌、情感連接等功能。從方向、平臺(tái)、策略與組織四個(gè)方面入手，我們可以把街道體制統(tǒng)合功能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制概括為制度剛性、平臺(tái)黏性、治理柔性和組織彈性。

１．制度剛性機(jī)制

按照組織社會(huì)學(xué)的一般觀點(diǎn)，“組織如果不能向任務(wù)環(huán)境提供合宜的東西，組織將不能取得其生產(chǎn)所必須的投入”。市（或市轄區(qū)）政府是街道的上級(jí)機(jī)關(guān)，也是街道任務(wù)環(huán)境中的最重要部分。理論上，如果一個(gè)街道不能保質(zhì)保量地完成市（或市轄區(qū)）政府依法分配和臨時(shí)交辦的各種行政任務(wù)，那么它將不能取得必要的生存資源，甚至于走向被撤并的命運(yùn)。據(jù)此而言，街道盡管處在國家與社會(huì)的“接點(diǎn)”位置，同時(shí)受到國家與社會(huì)兩方面力量的影響，但它的首要身份是政府組織，其行政屬性超越社會(huì)屬性而占據(jù)首要位置。從管理上看，由于街道是基于可見的地理空間而非具體項(xiàng)目或職能而設(shè)立，具有清晰的地理空間管轄邊界，因此行政系統(tǒng)內(nèi)的屬地責(zé)任治理邏輯很自然地從一級(jí)政府延伸到街道，進(jìn)一步強(qiáng)化了街道辦事處的行政屬性。不管是在哪個(gè)領(lǐng)域，也不管是在發(fā)揮何種功能，街道都必須按照政府運(yùn)行的一般規(guī)則來行使權(quán)力和承擔(dān)責(zé)任。這一內(nèi)在規(guī)定性塑造了街道體制運(yùn)作的一個(gè)主要機(jī)制，即制度剛性機(jī)制。

第一，方向剛性，堅(jiān)持剛性的政治方向。街道必須嚴(yán)格執(zhí)行黨的路線方針政策，注重把國家的意志有效地傳達(dá)給社會(huì)，面向社會(huì)公眾講好黨和國家為人民服務(wù)的故事，為國家汲取認(rèn)同與支持。第二，約束剛性，接受剛性的行動(dòng)約束。雖然街道從事的主要是社會(huì)性或民生性工作，機(jī)關(guān)色彩較淡，但它同其他政府組織一樣，必須在特定的剛性約束中行動(dòng)，如編制（主要是行政編制與事業(yè)編制）管理的約束。第三，任務(wù)剛性，執(zhí)行剛性的治理任務(wù)。街道必須執(zhí)行相應(yīng)的剛性行政任務(wù)，必須執(zhí)行由上而下派發(fā)的各類“任務(wù)包”。進(jìn)一步來說，處在行政體系末端的弱勢(shì)地位又決定了街道事實(shí)上難以拒絕“行政發(fā)包”以及各類攤派。在一定情況下，除了法律法規(guī)規(guī)定的治理任務(wù)，處在社會(huì)治理實(shí)踐前沿的街道還需要協(xié)調(diào)處理各類新生的、無法律法規(guī)處置依據(jù)、難以劃入政府部門職責(zé)范圍內(nèi)的社會(huì)治理任務(wù)，不可避免地成為一個(gè)“沒有邊界的籮筐”。第四，責(zé)任剛性，承擔(dān)剛性的行政責(zé)任。街道體制需要肩負(fù)與其職責(zé)相匹配的剛性行政責(zé)任，并接受上級(jí)政府及其部門的多方面任務(wù)考核和民眾的社會(huì)評(píng)價(jià)。

上述四個(gè)方面相互關(guān)聯(lián)，共同構(gòu)成了街道的制度剛性機(jī)制。其中，第三個(gè)維度即任務(wù)剛性最為核心，是街道制度剛性機(jī)制的集中體現(xiàn)。不管行政發(fā)包的內(nèi)容與方式如何變化，市（市轄區(qū)）政府都能夠把相當(dāng)?shù)闹卫砣蝿?wù)交給街道來做。隨著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，民眾對(duì)美好生活的向往轉(zhuǎn)化為城市治理的壓力，城市政府面臨的治理任務(wù)日趨增加，分配與交辦給街道的任務(wù)隨之越來越多。在這種情況下，街道的任務(wù)剛性促成了街道作為“兜底型政府”的形象，保證了即便是在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)里，政府也能夠進(jìn)入和治理城市基層社會(huì)，而不會(huì)在各種網(wǎng)絡(luò)中越來越虛弱乃至成為“空心政府”。一言以蔽之，制度剛性是街道得以調(diào)適國家與社會(huì)關(guān)系的重要機(jī)制，其存在能夠部分解釋為何即便是在強(qiáng)調(diào)簡約治理的時(shí)代街道仍是不可或缺———街道能夠有效保證國家意志在最基層社會(huì)的表達(dá)與執(zhí)行，成為國家政治與行政體系管理城市基層社會(huì)的必不可少的組織載體。

２．平臺(tái)黏性機(jī)制

平臺(tái)黏性機(jī)制是指街道體制把多元行動(dòng)者的訴求與力量黏合到一個(gè)統(tǒng)一平臺(tái)，進(jìn)而在多元行動(dòng)者間形成共同的治理愿景，打造集體的治理力量。平臺(tái)黏性機(jī)制的良性運(yùn)轉(zhuǎn)有賴于如下平臺(tái)的建構(gòu)與發(fā)展。

第一，黨建引領(lǐng)平臺(tái)。街道處在真正的國家與社會(huì)“接點(diǎn)”位置，“引領(lǐng)秩序”社區(qū)治理模式的建構(gòu)以及黨建引領(lǐng)平臺(tái)的價(jià)值在街道層面表現(xiàn)得更為明顯。自２００４年中辦提出建立區(qū)域化大黨建格局后，各城市開始探索在街道層面建立區(qū)域化黨建平臺(tái)，形成了一系列成熟經(jīng)驗(yàn)，例如上?！耙詷?gòu)建條塊結(jié)合、資源整合、利益契合的黨建聯(lián)建模式為區(qū)域化黨建的運(yùn)作機(jī)制”。通過區(qū)域化黨建等黨建引領(lǐng)平臺(tái)，街道獲得較大協(xié)調(diào)力，可以更好地在黨建的語境下進(jìn)行吸納與整合。２０１９年中辦印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)工作的意見》，要求“充分發(fā)揮街道社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用，有機(jī)聯(lián)結(jié)單位、行業(yè)及各領(lǐng)域黨組織，構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)籌、條塊協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)、共建共享的城市基層黨建工作新格局”。此后，街道推進(jìn)黨建引領(lǐng)的權(quán)威與能力得到加強(qiáng)，街道黨建引領(lǐng)平臺(tái)獲得更好的發(fā)展空間（如街道黨群服務(wù)中心為街道黏合多元行動(dòng)者提供了空間與物質(zhì)基礎(chǔ)），也為后文講的其他幾個(gè)平臺(tái)的發(fā)展提供政治保障與組織保障。

第二，民眾訴求匯聚平臺(tái)。街道實(shí)施黏合的主要對(duì)象之一是社會(huì)公眾。除了如走訪、信訪等傳統(tǒng)渠道，街道依托信息通信技術(shù)，構(gòu)建訴求匯聚平臺(tái)，及時(shí)收集和整理社會(huì)公眾的訴求。目前，上海、北京等城市都把實(shí)際的民眾訴求匯聚平臺(tái)建立在街道層面（依托相應(yīng)的１２３４５市民服務(wù)熱線），由街道直接面對(duì)和協(xié)調(diào)處理民眾的訴求。在此基礎(chǔ)上，街道自身逐漸發(fā)展成一個(gè)民眾訴求匯聚平臺(tái)：一方面，盡可能細(xì)致地梳理民眾的多樣化訴求，特別是收集民眾對(duì)于特定公共政策的反饋；另一方面，向上級(jí)政府輸送初步整理后的民眾訴求，為后者開展相關(guān)的決策以及決策調(diào)整提供數(shù)據(jù)支撐。

第三，城市綜合管理平臺(tái)。城市是巨型復(fù)雜系統(tǒng)，基于專業(yè)化分工的政府部門分立體系往往無法應(yīng)對(duì)城市管理中的諸多難題，這就催生了協(xié)調(diào)與合作的必要性。然而，協(xié)調(diào)與合作是不易操作的。作為慣例的領(lǐng)導(dǎo)小組、部門間“牽頭—配合”等機(jī)制不足以解決協(xié)調(diào)與合作的有效落地問題———城市政府職能部門距離城市管理對(duì)象（包括社會(huì)公眾）較遠(yuǎn)；政府職能部門的管理手段比較單一且往往是非人格化的。在街道層面建立和發(fā)展城市綜合管理平臺(tái)，就成為一種必然選擇。通過城市綜合管理平臺(tái)機(jī)制，街道整合了政府職能部門的管理資源與力量，柔化了政府職能部門的硬性管理方式，最終拉近了國家與社會(huì)的距離。

第四，自治指導(dǎo)平臺(tái)。要實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)的有機(jī)統(tǒng)合，既不能一味地用國家力量干預(yù)社會(huì)，也不能不顧實(shí)際地放任社會(huì)自我進(jìn)化。自治指導(dǎo)平臺(tái)機(jī)制通常建在街道層面，能夠通過以下三個(gè)具體過程推動(dòng)國家力量與社會(huì)力量的合作：一是街道把國家的法律法規(guī)與政策傳遞給社會(huì)自治組織，為社會(huì)自治框定一個(gè)國家允許的范圍，或者更準(zhǔn)確地說，劃定一個(gè)國家禁止的范圍；二是街道作為政府的代表，在社會(huì)自治出現(xiàn)失靈時(shí)（如缺乏資源、自治水平低、自治組織內(nèi)部糾紛）提供必要的資源與技術(shù)支持；三是街道充分調(diào)動(dòng)自治力量進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)，及至參與城市基層公共治理，從而既降低行政運(yùn)行成本，又能夠提高自治力量的主人翁地位與滿足感?？傊?，自治指導(dǎo)平臺(tái)機(jī)制化解了國家與社會(huì)間的天然緊張關(guān)系，為二者合作創(chuàng)造了條件。

３．治理柔性機(jī)制

黨的十九屆三中全會(huì)提出，“中央加強(qiáng)宏觀事務(wù)管理，地方在保證黨中央令行禁止前提下管理好本地區(qū)事務(wù)，賦予省級(jí)及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)，合理設(shè)置和配置各層級(jí)機(jī)構(gòu)及其職能，增強(qiáng)地方治理能力，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制”。構(gòu)建簡約高效的基層管理體制，在城市基層空間里的具體要求之一就是減少對(duì)街道的微觀控制，賦予街道更多自主權(quán)，重視和鼓勵(lì)街道自主探索。向街道賦權(quán)是有現(xiàn)實(shí)依據(jù)的：街道面對(duì)的問題多是一線問題、新生問題，如老舊小區(qū)加裝電梯，現(xiàn)有法律法規(guī)往往無法給出清晰的指導(dǎo)性解決方案，通過立法解決又需要較長的時(shí)間，需要街道自主探索解決方案。正是在構(gòu)建簡約高效基層管理體制的語境下，街道體制的治理柔性機(jī)制得以形成。

第一，治理柔性機(jī)制強(qiáng)調(diào)以解決問題為導(dǎo)向。為解決實(shí)際問題，街道并不嚴(yán)格按照科層制的照章辦事原則來行事。為更好地解決城市基層社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題或滿足特定民眾的特定需求，進(jìn)而把矛盾化解在源頭基層，街道可以也應(yīng)當(dāng)針對(duì)具體情境和具體事例采取針對(duì)性的策略，甚至在一定范圍內(nèi)可以對(duì)行政體系制定的公共政策進(jìn)行創(chuàng)造性執(zhí)行。

第二，治理柔性機(jī)制更加強(qiáng)調(diào)使用社會(huì)化方式。街道處在國家與社會(huì)的接點(diǎn)位置，其可以調(diào)用的手段是多樣化的。但就實(shí)際情況來看，與一般的政府組織習(xí)慣于使用行政方式、法律方式與經(jīng)濟(jì)方式不同，街道會(huì)經(jīng)常性地使用社會(huì)化的、非強(qiáng)制性的方式來開展工作。例如，經(jīng)常性地使用面對(duì)面宣傳動(dòng)員的方式，引導(dǎo)群眾、志愿者一同參與社區(qū)治理，社會(huì)治安綜合治理中的聯(lián)防聯(lián)控就是如此。使用“軟法”而非“硬法”來調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系，化解社會(huì)沖突與社會(huì)矛盾，與當(dāng)前強(qiáng)調(diào)的德治、法治、自治“三治融合”相一致。強(qiáng)調(diào)使用民眾喜聞樂見、樂于接受的方式來傳達(dá)和執(zhí)行國家意志，如推行生活垃圾分類政策時(shí)更多依靠面對(duì)面說服的方法而非使用法律手段予以懲罰。

第三，治理柔性機(jī)制強(qiáng)調(diào)關(guān)注民眾的精神生活。在現(xiàn)實(shí)生活中，街道可以通過多種形式關(guān)心和改善民眾的精神生活。例如，開展“送溫暖”活動(dòng)，看望處在困境、窘境中的群眾，送去問候以及相應(yīng)的款物，讓他們感受到黨和政府的關(guān)心關(guān)愛。開展“促交往”活動(dòng)，以黨群服務(wù)中心等各類空間設(shè)施為基礎(chǔ)，促進(jìn)群眾間的公共交往，化解社會(huì)冷漠與區(qū)隔，改善群眾的社會(huì)生活環(huán)境。開展“供服務(wù)”活動(dòng)，直接提供或扶持社會(huì)組織提供豐富的文化、體育等服務(wù)，豐富群眾的精神生活。

進(jìn)一步來說，中國國家“穩(wěn)定政治”的邏輯集中體現(xiàn)在基層社會(huì)治理領(lǐng)域，這就使得街道的治理柔性機(jī)制具有了合法性依據(jù)———街道的治理柔性行為能夠得到所屬上級(jí)政府的認(rèn)可和支持，同時(shí)也增加了合法性基礎(chǔ)———街道的柔性治理行為緩解了沖突與矛盾。借助治理柔性機(jī)制的運(yùn)作，街道在形式上接住了“上面千條線”并能夠靈活地穿梭于國家與社會(huì)之間，一方面作為國家形象的代表傳達(dá)和執(zhí)行國家的意志，實(shí)現(xiàn)“國家意志的柔性控制”，另一方面靈活回應(yīng)事無巨細(xì)、公私難分的一個(gè)個(gè)具體訴求。

４．組織彈性機(jī)制

街道服從于一系列的制度剛性機(jī)制，但這并不必然導(dǎo)致街道組織的僵化。事實(shí)上，相對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府、街道上級(jí)政府的職能部門等，街道組織是具有較大彈性的，其機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作崗位設(shè)計(jì)、人員配置、財(cái)務(wù)支出等都存在明顯的彈性調(diào)整空間。組織上的彈性機(jī)制確保了街道作為“調(diào)適裝置”的機(jī)動(dòng)性。相反地，如果組織彈性機(jī)制不存在，或者說街道的組織比較僵化，那么街道將無法發(fā)揮調(diào)適國家社會(huì)關(guān)系、促成國家與社會(huì)有機(jī)統(tǒng)合的功能。簡言之，制度剛性機(jī)制與組織彈性機(jī)制不僅不矛盾，而且還是相互支撐和促進(jìn)的———組織進(jìn)行彈性調(diào)整的目的就是為了促成剛性控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而制度剛性機(jī)制又會(huì)持續(xù)產(chǎn)生維持街道組織彈性的需要。還可以從如下三個(gè)方面來理解街道的組織彈性機(jī)制。

第一，組織彈性機(jī)制首要體現(xiàn)在用工彈性。街道作為派出機(jī)關(guān)除了具有一定編制數(shù)量受到控制的公務(wù)員官僚群體和事業(yè)單位派生群體之外，還有大量基本不受剛性約束的雇傭群體。在中國東部的Ｓ市中，街道作為區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)，以公務(wù)員作為載體的官僚群體數(shù)量大都在５０人左右，以事業(yè)編制人員為載體的派生群體大致有３０至３５人，但雇傭群體則會(huì)達(dá)到５００—８００人。通過這種基層治理群體“一分為三”的相對(duì)隱蔽方式，街道組織突破了國家行政體系內(nèi)的編制管理制度的剛性約束，掌握了一定的用工彈性，為自身開展活動(dòng)爭取了實(shí)質(zhì)性的力量支持。

第二，組織彈性機(jī)制意味著增設(shè)、調(diào)整與撤銷的難度相對(duì)較小。街道組織的彈性要超過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所謂的自主性擴(kuò)張意義上的彈性。街道主要向上一級(jí)政府負(fù)責(zé)，其組織調(diào)整的空間更大，增設(shè)、調(diào)整乃至撤銷的難度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于既要對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)又要對(duì)上一級(jí)政府負(fù)責(zé)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這種相對(duì)靈活性正在構(gòu)成當(dāng)前街道作為“調(diào)適裝置”的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)。

第三，組織彈性機(jī)制具有一定的主觀建構(gòu)性。從現(xiàn)實(shí)的角度看，街道的整體運(yùn)作符合“行政發(fā)包制”的基本邏輯之一，即以結(jié)果為導(dǎo)向進(jìn)行考核和檢查。上級(jí)對(duì)街道的考核檢查也是以結(jié)果為導(dǎo)向，主要看街道是否完成和在多大程度上完成了任務(wù)，卻并不嚴(yán)格限制街道為完成任務(wù)而采取的組織彈性調(diào)整措施，甚至?xí)蚪值捞峁┩黄铺囟ㄏ拗频闹笇?dǎo)與幫助。在行政發(fā)包制下，市或市轄區(qū)政府與其派出機(jī)關(guān)的利益是共容的，街道的組織彈性機(jī)制毋寧說是上級(jí)政府有意建構(gòu)的結(jié)果。

五、結(jié)論與討論

２０２１年初中共中央政治局召開會(huì)議審議了《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，將基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)作為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的一項(xiàng)重要工作，要求各地區(qū)和部門從鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和維護(hù)國家政權(quán)安全的高度，深刻認(rèn)識(shí)做好基層治理工作的重要性。新時(shí)代的基層治理絕不僅僅是幫助群眾解決生活瑣事、提供生活服務(wù)這么簡單，而必然是執(zhí)政黨扎根社會(huì)、國家贏得深層次認(rèn)同和人民實(shí)現(xiàn)美好生活這三種邏輯的有機(jī)統(tǒng)一。只有基于這種政治邏輯才能理解和把握基層治理在國家治理中的重要位置，也才能理解和把握處在這個(gè)位置上的街道體制的重要功能和作用。

本文屬于規(guī)范研究，旨在重新解釋街道體制的異質(zhì)性和模糊性。本文并非討論街道體制改革的具體路徑和措施，而是將這一體制放在國家和社會(huì)互動(dòng)的宏觀視野中審視，討論其遷延變化的制度性、歷史性和社會(huì)性邏輯。在與現(xiàn)有街道體制研究文獻(xiàn)形成對(duì)話的同時(shí)，本文的解釋能夠?yàn)榻裉旖值荔w制改革的熱點(diǎn)問題（如街道決策過程的制度化與非制度化、是否保留街道的招商引資職能、如何加強(qiáng)街道的服務(wù)管理力量）提供一個(gè)討論基礎(chǔ)。改革開放４０多年來，中國國家和社會(huì)關(guān)系發(fā)生著重大變化：一方面，國家在努力適應(yīng)市場化改革后形成的新的多元化、動(dòng)態(tài)化社會(huì)，希望在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和單位制解體后繼續(xù)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)面的掌控和基本秩序的維護(hù)，并能有效回應(yīng)社會(huì)的各種服務(wù)性、民生性訴求，形成有效的“民生供給”；另一方面，民間社會(huì)的發(fā)育和成長雖然具備一定的自我管理和服務(wù)的能力，但也必須學(xué)習(xí)如何構(gòu)造基于公共理性和公共規(guī)則的真正意義上的共同體，以填補(bǔ)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)結(jié)束后國家“有限收縮”所釋放出的公共空間資源。通過調(diào)適實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)的“有機(jī)統(tǒng)合”是新時(shí)代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是國家發(fā)展和社會(huì)整合的重要基礎(chǔ)。街道體制的轉(zhuǎn)換傳導(dǎo)、政治統(tǒng)籌、社會(huì)團(tuán)結(jié)和情感連接功能，使其成為邁向“有機(jī)統(tǒng)合”過程中不可或缺的力量。

街道體制的異質(zhì)性和模糊性正是履行這些功能的必然結(jié)果。街道作為一級(jí)政府的派出機(jī)關(guān)，既非政府，也非社會(huì)組織，而是介于兩者之間。但正是這種介于國家和社會(huì)之間的性質(zhì)，使它能夠游刃有余地穿行于政黨、國家、市場和社會(huì)等不同主體之間，協(xié)調(diào)整合各類基層治理資源，成為調(diào)適國家與社會(huì)關(guān)系，進(jìn)而形成國家與社會(huì)“有機(jī)統(tǒng)合”的有效載體和工具。從這個(gè)意義上說，街道體制就是一個(gè)“調(diào)適裝置”，它的制度剛性、平臺(tái)黏性、治理柔性和組織彈性四大機(jī)制確保了在基層社會(huì)治理過程中具有相當(dāng)?shù)恼{(diào)適能力，既能夠以社會(huì)方式傳遞和實(shí)現(xiàn)國家治理意志，也能夠有效吸納社會(huì)的治理訴求和意愿，并將兩者融合起來變成構(gòu)建基層社會(huì)秩序的重要力量。在基層社會(huì)治理中，某個(gè)具體的政府部門、單位、隊(duì)伍可能會(huì)隨環(huán)境發(fā)展變化而被撤銷，但承載著“聯(lián)系國家與社會(huì)”使命的街道卻需要長久存在。街道作為國家與社會(huì)關(guān)系“調(diào)適裝置”的地位基礎(chǔ)由此而形成，并因當(dāng)前社會(huì)治理重心下移戰(zhàn)略的實(shí)施而得到鞏固和強(qiáng)化。

２０２４年黨的二十屆三中全會(huì)提出：“健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）職責(zé)和權(quán)力、資源相匹配制度，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）服務(wù)管理力量?！绷⒆阌诂F(xiàn)實(shí)國情，街道體制可以被視為轉(zhuǎn)型時(shí)期中國基層社會(huì)治理的一種有效制度安排和比較優(yōu)勢(shì)，需要長期堅(jiān)持并保持動(dòng)態(tài)活力。從宏觀上說，在治理體系和治理能力現(xiàn)代化的語境下，街道體制在未來相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)都會(huì)保持這種既非徹底政府化、理性化，也非完全社會(huì)化、人格化的“二元”屬性或者說“中間”形態(tài)。從微觀上說，應(yīng)該堅(jiān)持加強(qiáng)街道服務(wù)管理力量的導(dǎo)向，按照重心下移、權(quán)責(zé)匹配、簡約高效的原則，通過頂層設(shè)計(jì)、機(jī)制變革和流程再造，進(jìn)行轉(zhuǎn)型、瘦身、增能、提效等改革，推動(dòng)街道體制合理確定職能，統(tǒng)籌各類資源，精簡合并機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)協(xié)作聯(lián)動(dòng)，充實(shí)社區(qū)力量。在這一過程中，要充分體現(xiàn)街道作為基層公共服務(wù)的組織者、基層社會(huì)治理的引導(dǎo)者、基層民主協(xié)商的促進(jìn)者的角色，進(jìn)一步提高整體的運(yùn)行效能、統(tǒng)籌功能和服務(wù)動(dòng)能，充分激活社會(huì)自我管理自我服務(wù)能力，形成基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的共建共治共享的治理格局。

作者單位：容志，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院；劉偉，華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院

責(zé)任編輯：張陳一軒