摘 要：提升縣城在河南新型城鎮(zhèn)化中的重要載體功能，對于進一步縮小與全國城鎮(zhèn)化發(fā)展的差距，降低推進城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的綜合成本，發(fā)揮縣城連接中心城市和廣大農(nóng)村的紐帶作用意義重大。要充分發(fā)揮縣城在河南新型城鎮(zhèn)化中的重要載體功能，當前主要存在城鄉(xiāng)要素配置能力不足、人口就業(yè)吸納能力不足、轉移人口承接能力不足等短板。為此，應不斷提高公共服務供給能力和水平，加強城市“里子工程”“避險工程”建設，做好城鎮(zhèn)化綜合配套改革的“后半篇”文章。

關鍵詞：縣城；新型城鎮(zhèn)化；重要載體

中圖分類號：F323. 1" " "文獻標志碼：A

黨的二十屆三中全會提出，健全推進新型城鎮(zhèn)化體制機制?？h城承擔著國家城鎮(zhèn)體系的重要功能，擁有全國近30%的常住人口，是連接城鄉(xiāng)的紐帶，是承載農(nóng)業(yè)轉移人口的主陣地?！秶倚滦统擎?zhèn)化發(fā)展規(guī)劃（2014-2020年）》確定的“三個1億人”的發(fā)展目標包含的“1億農(nóng)業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)”和“改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村”兩個目標都已經(jīng)順利實現(xiàn)，但是“引導約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化”的目標任務還存在差距?！笆奈濉蹦酥两窈笠粋€時期，河南要實現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化，必須加快提升縣城功能，推進以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化，這一方面有利于縮小常住人口城鎮(zhèn)化率與全國平均水平的差距；另一方面也有利于河南降低推進城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的綜合成本，發(fā)揮縣城連接中心城市和廣大農(nóng)村的紐帶作用，統(tǒng)籌推進新型城鎮(zhèn)化和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。同時，對于擴內需促消費，積極融入新發(fā)展格局，有效緩解大城市人口過度集中帶來的巨大壓力能夠發(fā)揮重要作用。

一、提升縣城在新型城鎮(zhèn)化中重要載體功能的意義

縣城在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中扮演關鍵角色，它是農(nóng)業(yè)轉移人口實現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化的主要區(qū)域，同時也是推動縣域經(jīng)濟發(fā)展的核心引擎，在引導農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)在縣城集聚發(fā)展、吸納進城農(nóng)民就近就業(yè)等方面有重要的支撐作用。提升縣城在新型城鎮(zhèn)化中重要載體功能，在優(yōu)化城鎮(zhèn)發(fā)展空間、推動城鄉(xiāng)融合和促進農(nóng)業(yè)轉移人口就近就地城鎮(zhèn)化方面具有重要價值。

（一）優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間格局，實現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展

縣城是我國城鎮(zhèn)體系中的關鍵一環(huán)，在城鎮(zhèn)化空間格局梯次演進過程中起到非常重要的作用［1］。河南有17個地級市、1個省直轄縣級行政單位，158個縣市，而縣和縣級市數(shù)量遠遠超過地級市數(shù)量，縣城依然是主體縣級行政區(qū)劃單位。2024年7月，國務院出臺《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》中提出，要推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，加快補齊縣城基礎設施和公共服務短板。加速推進縣城的發(fā)展進程，提升縣城的綜合功能，充分發(fā)揮其在區(qū)域發(fā)展中的樞紐作用，一方面能夠有效承接中心城市轉移的非核心職能，推動城市群和都市圈的一體化進程；另一方面也有助于強化縣城與周邊地級市城區(qū)間的功能互補和聯(lián)系，促進周邊小城鎮(zhèn)的繁榮發(fā)展，加快鄉(xiāng)村振興步伐，成為實現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展的重要突破口。

（二）暢通資源要素雙向流動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

縣城一頭連著城市，一頭連著農(nóng)村，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點［2］。國家鼓勵城市資本、技術、管理等資源要素進入農(nóng)村，但是在城市要素資源與農(nóng)村要素資源整合的過程中，可能會存在巨大的交易成本，一定程度上阻礙要素流動與產(chǎn)業(yè)發(fā)展。與普通小城鎮(zhèn)相比，縣城基礎設施相對完善、服務功能齊備，可以服務帶動周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)。特別是近年來，縣城取得了較快發(fā)展，教育、公共衛(wèi)生、文化等資源高度集中于縣城，集聚效應明顯。縣城能夠為城鄉(xiāng)要素和資源的順利對接提供相應平臺，并給予對應的制度保障，從而有效促進城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動和配置。加強縣城建設，一方面可以形成當期投資，聚力推進醫(yī)療衛(wèi)生、教育、養(yǎng)老等公共服務設施提標擴面；另一方面，縣城公共設施的改善和提升，不僅能增強其對產(chǎn)業(yè)投資的吸引力，還能刺激居民消費，從而產(chǎn)生倍增效應。

（三）構建人口產(chǎn)業(yè)梯度布局，實現(xiàn)就近就地城鎮(zhèn)化

2023年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達66. 16%。從城鎮(zhèn)化發(fā)展一般規(guī)律看，當一個國家或地區(qū)城鎮(zhèn)化達70%時，將進入緩慢發(fā)展時期。我國城鎮(zhèn)化發(fā)展階段發(fā)生轉變，處于由加速向平穩(wěn)發(fā)展的中后期過渡階段。在城鎮(zhèn)化的加速階段，大量農(nóng)村人口由農(nóng)村轉向城鎮(zhèn)，由農(nóng)業(yè)轉向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，釋放出巨大人口紅利，在解決農(nóng)村人口就業(yè)和收入問題的同時，推動了工業(yè)化進程［3］。然而，進入城鎮(zhèn)化中后期發(fā)展階段，農(nóng)業(yè)轉移人口進入大城市生活成本提高，大規(guī)模農(nóng)村轉移人口無法高質量融入城市，農(nóng)業(yè)轉移人口的生活保障和權益保障受到影響。因此，“十四五”乃至“十五五”時期我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點仍然是加快農(nóng)業(yè)轉移人口市民化進程。而縣城以提高居住、生活和工作在城鎮(zhèn)中的人的幸福感、獲得感和安全感為著眼點，正在為農(nóng)業(yè)轉移人口就近就地市民化，提升幸福感、獲得感、安全感提供一條切實可行的重要途徑。對新生代農(nóng)民工來說，選擇本地縣城，既可滿足就業(yè)、子女教育等需求，又可以維系和家鄉(xiāng)親人的親情。

二、縣城發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化重要載體功能存在的短板與不足

縣城在推動縣域城鎮(zhèn)化進程中扮演著關鍵的角色，但當前河南省縣城的發(fā)展面臨一系列挑戰(zhàn)。這些問題主要表現(xiàn)在縣城的中心作用不夠突出、對人口的吸引力有限、公共服務水平有待提高、綜合服務功能尚未充分發(fā)揮以及對周邊地區(qū)的城鎮(zhèn)化拉動作用不足等。

（一）城鄉(xiāng)要素配置能力不足

一方面，城鄉(xiāng)要素雙向流動和優(yōu)化配置仍然面臨不少障礙。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進，河南省城鄉(xiāng)之間要素的不均衡單向流動狀況已有所緩解，但城鄉(xiāng)之間要素雙向自由流動的體制性障礙依然存在，促進城鄉(xiāng)要素暢通流動和優(yōu)化配置體制機制尚未建立起來，導致城鄉(xiāng)要素流動成本較高，供需錯配嚴重。由于農(nóng)業(yè)比較效益低，鄉(xiāng)村大量資金、勞動力、土地等要素流入縣城或城市，極大推進了縣城經(jīng)濟社會的發(fā)展。但是由于縣城存在較高的市民化成本門檻，進城農(nóng)民工并不能完全市民化，特別是由于要素市場化配置機制不健全，農(nóng)村宅基地及住房、集體土地使用權等資源要素無法有效盤活，既影響農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，又影響縣城及其他城市社會資本、人口、技術、信息進入鄉(xiāng)村的積極性。另一方面，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的深度廣度不夠。河南只有少部分縣市城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展較好，大部分縣域城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展不樂觀，其深層次原因在于，縣域經(jīng)濟挖掘和利用本地優(yōu)勢資源發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)力度不夠，產(chǎn)業(yè)發(fā)展根植性不強?？h城所承載的產(chǎn)業(yè)以招引為主，與當?shù)剞r(nóng)業(yè)、勞動力、礦產(chǎn)等優(yōu)勢資源匹配度不高，產(chǎn)品單一，鏈條短，后勁不足，導致產(chǎn)業(yè)可持續(xù)性和成長性差，集聚性不夠，體量不大，難以形成三產(chǎn)融合發(fā)展的地域競爭優(yōu)勢。

（二）人口就業(yè)吸納能力不足

總體來看，河南縣城綜合承載力和人口吸納能力不足，城鎮(zhèn)常住人口比重偏低。根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)，河南常住人口城鎮(zhèn)化率55. 43％，不僅低于全國平均水平的63. 89%，也低于中部地區(qū)的湖北、湖南、安徽、江西等省份，與江蘇、浙江和廣東等發(fā)達地區(qū)差距更大［4］。工業(yè)縣產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢不強，農(nóng)業(yè)人口大縣產(chǎn)業(yè)基礎更加薄弱。豫北、豫南、豫東是糧食主產(chǎn)區(qū)，多農(nóng)業(yè)人口大縣，如鄧州、固始、太康、唐河、上蔡、鄲城、新蔡、杞縣、商水、淮陽、滑縣等，作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣，農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢較明顯，但缺少工業(yè)發(fā)展傳統(tǒng)，工業(yè)發(fā)展及其服務業(yè)配套發(fā)展緩慢，承擔進城農(nóng)民就業(yè)功能更加不足。城鄉(xiāng)生產(chǎn)、流通、消費對接不暢，主要體現(xiàn)在供需結構錯配和流通障礙。從城鄉(xiāng)生產(chǎn)消費對接來看，一方面，鄉(xiāng)村綠色有機優(yōu)質農(nóng)產(chǎn)品供給有限，難以有效滿足城鎮(zhèn)居民個性化、品質化、多元化消費需求。同時，鄉(xiāng)村服務業(yè)品質化和精細化程度較低，對縣城居民下鄉(xiāng)消費的吸引力不夠；另一方面，城鎮(zhèn)工業(yè)品和服務下鄉(xiāng)“最后一公里”尚未完全打通，商貿綜合體、小型超市和便利店、電商網(wǎng)點等商業(yè)網(wǎng)點建設滯后，農(nóng)民還不能便利消費到質優(yōu)價美的工業(yè)品，更難享受來自縣城的各種優(yōu)質服務，只能進城消費，消費成本較高。

（三）轉移人口承接能力不足

縣城公共服務設施歷史欠賬較多，其人均市政公用設施固定資產(chǎn)投資僅相當于地級及以上城市城區(qū)的1/2，不僅財政投入不足，而且公共服務設施供給粗放，效率低下?？h城基礎設施和基本公共服務設施供給，一般是由縣級政府“自上而下”決策供給的，公眾參與積極性不高，甚至一些地方存在“政績”觀歪曲異化，忽視居民的實際需求，存在公共服務供需錯配的現(xiàn)象［5］。公共服務供給短板中，“一老一小一青壯”群體的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、技能培訓服務供給不足問題最為突出，成為公共服務短板中的“短板”。由于子女結婚和孫輩上學的需求，農(nóng)民很大傾向在縣城買房，隨著進城人口不斷增加，使得“短板”更“短”。強化優(yōu)質教育、醫(yī)療、養(yǎng)老服務供給，能夠解決進城人口“學”和“養(yǎng)”的問題，同時城鎮(zhèn)化也可一定程度化解農(nóng)村留守兒童和留守老人的教育和健康養(yǎng)老難題。

三、提升縣城在新型城鎮(zhèn)化中的重要載體功能的對策建議

（一）提高公共服務供給能力和水平

目前，河南省的城鎮(zhèn)化進程正在從單純追求規(guī)模擴張和速度增長向質量和數(shù)量雙重提升轉變［6］。隨著我國社會主要矛盾的轉變，在河南省推進就地就近城鎮(zhèn)化的過程中，越來越多的居民從村鎮(zhèn)轉移到縣城，這不僅加劇了縣城原本緊張的公共服務供給壓力，還使得原本就存在的公共服務歷史欠賬問題更加凸顯。為了讓縣城的居民生活更加美好，要進一步提升縣城公共服務供給能力和水平，特別關注兒童和老年人群體的需求。首先，提升高質量教育供給。努力擴大縣城教育供給，適應縣域人口變化新趨勢，適度增加縣城中小學學位數(shù)。堅持基礎教育與中等高職教育一體推進。合理布局，完善鄰近小區(qū)幼兒園建設規(guī)模，支持民辦學前教育發(fā)展，形成多元化辦園格局。大力推進義務教育學校標準化建設，全面改善薄弱學校條件，根據(jù)“雙減”政策要求，合理配置教育資源，推動義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展。加強縣一級普通高中教育的財政支持體系，提升普通高中教育的財政保障力度，并優(yōu)化辦學條件。促進職業(yè)教育迅速健康發(fā)展，建立一個布局合理、特色突出的職業(yè)教育體系和培訓網(wǎng)絡，提高對地方經(jīng)濟社會發(fā)展的服務能力。其次，加強養(yǎng)老服務體系建設。建立連鎖化和標準化的社區(qū)居家養(yǎng)老服務網(wǎng)絡，涵蓋失能照護、餐飲輔助、洗浴幫助、清潔協(xié)助和醫(yī)療輔助等服務。增加普及型養(yǎng)老服務的供應，鼓勵培訓療養(yǎng)機構向養(yǎng)老服務轉型，并支持醫(yī)療機構提供醫(yī)養(yǎng)結合的服務項目。最后，增強優(yōu)質醫(yī)療供給。新冠疫情的暴發(fā)和極端天氣事件的頻發(fā)，凸顯城市韌性不足，也提示縣城醫(yī)療衛(wèi)生優(yōu)質資源供給不足、水平不高的問題仍然突出。因此，要深入推進健康縣城建設，不斷完善醫(yī)療衛(wèi)生服務體系。謀劃對接高端優(yōu)質醫(yī)療資源，進一步提升醫(yī)院的診療水平。抓住國家醫(yī)療資源轉移的大好機遇，積極引進高層次、高水平醫(yī)療資源，發(fā)展基礎較好的縣城，要爭取成為區(qū)域性醫(yī)療中心，爭創(chuàng)三甲醫(yī)院。

（二）加強城市“里子工程”“避險工程”建設

黨的二十屆三中全會提出，深化城市安全韌性提升行動。河南城市發(fā)展模式從增量擴張轉入存量提升階段。城市更新行動正在成為轉變城市發(fā)展方式、實現(xiàn)高質量發(fā)展的重要抓手和路徑。增強城市安全韌性，要加強市政基礎設施建設，重點抓好交通基礎設施“里子”工程和城市安全智慧應急的“避險工程”建設。一是加快交通基礎設施升級更新。針對城市居民停車難題，以街道為基礎整合可用的停車資源，構建數(shù)據(jù)平臺，提供實時停車位信息，并實施智能化管理以優(yōu)化錯時停車。此外，將停車位建設納入老舊小區(qū)改造計劃中，充分挖掘和提升小區(qū)的停車配套能力，以增加停車位的有效供給。以打造“慢城”理念為核心，發(fā)展慢行交通網(wǎng)絡，推動城市向現(xiàn)代化發(fā)展，讓城市環(huán)境更加宜居，適合休閑旅游和文化娛樂，有效提升市民的生活質量和幸福感。二是加快新型基礎設施優(yōu)化布局。河南省正積極把握新型基礎設施建設的機遇，加速5G網(wǎng)絡基礎設施的建設，并優(yōu)化5G基站的布局。這包括對5G基站的位置、機房、管線和電力等配套設施進行綜合規(guī)劃，確保5G基站與新的公共建筑、住宅項目、道路和交通服務設施同步規(guī)劃和建設，逐步實現(xiàn)縣域內5G信號的全面覆蓋。三是科學利用地下空間。合理規(guī)劃布局應急避難場所，提升體育場館等公共建筑和設施的應急避難功能；推動數(shù)字孿生城市建設，加快推進城市地上、地下設施數(shù)字化建設，全面提升城市安全系數(shù)。四是提高城市公共衛(wèi)生防控救治能力。加強疾病預防控制機構能力建設，推進綜合醫(yī)院和疾控中心提標改造，增強傳染病科室和重癥監(jiān)護室診療救治能力，健全傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測系統(tǒng)，提升疫情發(fā)現(xiàn)和現(xiàn)場處置能力。加強重大疫情應急物資儲備、技術儲備和產(chǎn)能儲備，完善應急響應體系。五是健全城市應急管理體系，完善安全生產(chǎn)、消防、森林防滅火、防汛抗旱、防災減災、災難救助、地震地質災害等部門聯(lián)動協(xié)同機制，提升突發(fā)事件應急處置能力。

（三）著力做好城鎮(zhèn)化綜合配套改革的“后半篇”文章

城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的遷移和聚集是城鎮(zhèn)化最鮮明的特征。全面實施以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，關鍵在于順應人口流動趨勢，圍繞“人”字做好文章，通過創(chuàng)造性制度安排打破限制生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、戶籍之間自由流動的藩籬，加快走城鄉(xiāng)融合的共同富裕之路［7］。一是優(yōu)化縣域營商環(huán)境。在招商引資中占據(jù)主動，就需要營造更優(yōu)的營商環(huán)境。深化縣城“放管服效”綜合改革，學習借鑒國內前沿地區(qū)營商環(huán)境改革經(jīng)驗和先進做法，圍繞企業(yè)投資生產(chǎn)經(jīng)營中的堵點痛點，落實稅費減免政策，完善推廣信用融資服務，提升惠企降費實效。進一步提升企業(yè)登記、注銷便利化程度，加大知識產(chǎn)權、反壟斷和反不正當競爭執(zhí)法力度，維護公平競爭市場秩序。并以每年的縣級營商環(huán)境評價為抓手，針對存在的短板和突出問題，堅持以評促改、以改促優(yōu)，及時進行政策升級，完善配套制度體系，提升政策集成效應。二是完善產(chǎn)業(yè)平臺高質量發(fā)展體制機制。圍繞“一縣一省級開發(fā)區(qū)”，推動產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)“二次創(chuàng)業(yè)”，通過整合、擴區(qū)、調規(guī)、改制，推動產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)申報成為省級開發(fā)區(qū)，支持現(xiàn)有的省級開發(fā)區(qū)上升為國家級開發(fā)區(qū)。推進產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)向“管委會+公司”管理模式的轉型改革，深化以“畝產(chǎn)效益”為核心的評價體系改革，確立每畝土地的投資強度和環(huán)境準入等關鍵控制指標。推動園區(qū)內部的區(qū)中園布局建設，加速構建重點產(chǎn)業(yè)的梯級發(fā)展結構，完善高水準的技術服務體系、高標準的公共服務平臺和高品質的生活服務設施，為制造業(yè)高質量發(fā)展提供堅實的支撐。三是建立完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場制度。以賦權賦能為核心，深化農(nóng)村承包地制度改革，進一步完善農(nóng)村土地“三權”分置制度改革，加快完善適用于集體經(jīng)營性建設用地的入市價格形成機制、交易規(guī)則、土地收益分配機制等相關制度和配套措施，統(tǒng)籌推進完善法律政策，盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，為最終形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場奠定基礎。四是積極引導資本、人才、技術、數(shù)據(jù)下鄉(xiāng)。加大財稅支持力度，引導社會資本廣泛參與鄉(xiāng)村振興，健全農(nóng)村金融市場，撬動更多金融資本和工商資本投向農(nóng)村，鼓勵各類金融機構為農(nóng)業(yè)和涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)提供融資優(yōu)惠。完善土地流轉、基礎設施建設、金融、稅收、工商管理、創(chuàng)業(yè)培訓等方面的優(yōu)惠政策，加大對農(nóng)村地區(qū)靈活就業(yè)、新就業(yè)形態(tài)的支持，引導城鄉(xiāng)各類人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)。加快數(shù)字鄉(xiāng)村建設，加強農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎數(shù)據(jù)資源體系建設，促進城鄉(xiāng)信息流動和循環(huán)，進一步縮小城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝，以數(shù)字化引領驅動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

參考文獻：

［1］李鐵. 新型城鎮(zhèn)化路徑選擇［M］. 北京：中國發(fā)展出版社，2016：29-30.

［2］涂圣偉. 激發(fā)“三農(nóng)”潛力要暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)［N］. 經(jīng)濟日報，2021-3-19（10）.

［3］劉守英，王一鴿. 從鄉(xiāng)土中國到城鄉(xiāng)中國：中國轉型的鄉(xiāng)村變遷視角［J］. 管理世界，2018（10）：128-146.

［4］陳紅瑜. 河南省第七次全國人口普查主要數(shù)據(jù)情況［EB/OL］. （2021-05-14）［2024-11-20］. https：//www. henan. gov. cn/2021/05-14/2145285. html.

［5］魏后凱，李玏，年猛. “十四五”時期中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與政策［J］. 中共中央黨校（國家行政學院）學報，2020，24（4）：5-21.

［6］河南省社會科學院課題組. 河南實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的時代意義和實踐路徑［J］. 中州學刊，2021（12）：26-31.

［7］王新濤. 中西部地區(qū)縣城城鎮(zhèn)化載體功能研究［J］. 環(huán)渤海經(jīng)濟瞭望，2022（8）：91-93.