作者簡(jiǎn)介： 曹夏天（1993—），男，湖北咸寧人，博士，南昌大學(xué)法學(xué)院助理研究員，研究方向：跨境審計(jì)監(jiān)管、國(guó)際經(jīng)濟(jì)法。

摘 要：中美跨境審計(jì)監(jiān)管合作協(xié)議暫時(shí)彌合了雙方審計(jì)監(jiān)管沖突，紓解了中概股整體退市和中美金融脫鉤危機(jī)。然而，美國(guó)域外審計(jì)執(zhí)法逐漸偏離預(yù)設(shè)的合作框架，審計(jì)底稿出境威脅國(guó)家安全，協(xié)議的軟法性質(zhì)致使合作穩(wěn)定性不足，或?qū)?dǎo)致雙邊合作再度失靈。立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，中國(guó)應(yīng)積極構(gòu)建“內(nèi)部外部”雙層跨境審計(jì)治理機(jī)制，推動(dòng)形成更為合理和長(zhǎng)效的治理框架：一是聚焦境內(nèi)屬地治理，強(qiáng)化對(duì)境內(nèi)中概股審計(jì)師的屬地管轄，做好審計(jì)數(shù)據(jù)分類分級(jí)和出境國(guó)家安全審查；二是優(yōu)化外部協(xié)同治理，完善現(xiàn)有雙邊協(xié)議，促成多邊軟法合作，適時(shí)推動(dòng)軟法硬化，塑造跨境審計(jì)監(jiān)管“軟硬共治”新格局。

關(guān)鍵詞： 中概股；跨境審計(jì)監(jiān)管；域外管轄；數(shù)據(jù)出境；國(guó)家安全

中圖分類號(hào)：D922．29"" 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A""" 文章編號(hào)：1003-7217（2025）01-0152-09

一、引 言

黨的二十屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)涉外法治建設(shè)”“深化執(zhí)法司法國(guó)際合作”“參與引領(lǐng)全球治理體系改革和建設(shè)”^[1]。因此，優(yōu)化中美跨境審計(jì)監(jiān)管合作對(duì)于促進(jìn)涉外法治建設(shè)、彌合雙邊監(jiān)管沖突、推進(jìn)全球?qū)徲?jì)治理體系變革具有重要意義。第一，中美跨境審計(jì)監(jiān)管沖突之實(shí)質(zhì)是美國(guó)域外執(zhí)法管轄權(quán)與中國(guó)屬地管轄權(quán)的對(duì)抗，而反制“長(zhǎng)臂管轄”是涉外法治建設(shè)的核心議題。第二，盡管中美之間已經(jīng)達(dá)成雙邊審計(jì)監(jiān)管合作協(xié)議，但該協(xié)議仍然存在未竟議題，這些問題可能成為雙邊合作再度失靈的導(dǎo)火索。正如美國(guó)證監(jiān)會(huì)國(guó)際事務(wù)部主任Fischer所說的，中美跨境審計(jì)監(jiān)管協(xié)議僅僅是萬里長(zhǎng)征的第一步^[2]。第三，現(xiàn)有的跨境審計(jì)監(jiān)管合作框架更多體現(xiàn)了美國(guó)作為金融霸權(quán)國(guó)的利益訴求，亟待形成更為公正合理的跨境審計(jì)監(jiān)管秩序。

學(xué)界對(duì)中美跨境審計(jì)監(jiān)管的研究呈現(xiàn)三個(gè)特點(diǎn)：一是研究成果集中于中美協(xié)議簽訂前，對(duì)協(xié)議本身及其后續(xù)執(zhí)行缺乏全面系統(tǒng)的評(píng)價(jià)；二是研究視角主要從審計(jì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)法切入，涉外法治視域下的討論不多；三是研究問題和方案選取聚焦中國(guó)概念股（以下簡(jiǎn)稱“中概股”）公司治理和雙邊協(xié)調(diào)，忽略境內(nèi)審計(jì)監(jiān)管和外部多元治理協(xié)同^①。涉外法治包含國(guó)內(nèi)治理與涉外治理兩個(gè)維度，為解決中美跨境審計(jì)監(jiān)管沖突提供了方法論支撐。為此，本文圍繞中美跨境審計(jì)監(jiān)管協(xié)議展開，以涉外法治為主要視角，著重分析協(xié)議存在的關(guān)鍵遺留問題，通過提出“內(nèi)部外部”雙層審計(jì)治理框架，試圖為解決中美跨境審計(jì)監(jiān)管沖突提供更為合理和長(zhǎng)效的治理方案。

二、中美跨境審計(jì)監(jiān)管沖突及其彌合

（一）中美跨境審計(jì)監(jiān)管沖突之生成與溢出

瑞幸咖啡案后，美國(guó)以防范監(jiān)管套利和維護(hù)投資者利益為由，不斷強(qiáng)化跨境審計(jì)監(jiān)管。2020年1月，著名做空機(jī)構(gòu)渾水發(fā)布瑞幸做空?qǐng)?bào)告，直指瑞幸在美上市后的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)造假。同年4月，瑞幸向美國(guó)證券交易委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“SEC”）自爆其偽造虛假交易數(shù)額高達(dá)22.2億美元。在全球經(jīng)濟(jì)下行和中美關(guān)系惡化的復(fù)雜背景下，瑞幸案持續(xù)發(fā)酵，由個(gè)案演化為在美中概股企業(yè)的整體性危機(jī)。美國(guó)投資者不僅針對(duì)中概股企業(yè)提起大規(guī)模集體訴訟，而且要求強(qiáng)化跨境審計(jì)監(jiān)管的呼聲高漲^②。伴隨著美國(guó)國(guó)內(nèi)輿論升級(jí)，美國(guó)國(guó)會(huì)介入了對(duì)中概股的管制，迅速通過《外國(guó)公司問責(zé)法案》。該法案規(guī)定：若審計(jì)師連續(xù)三年無法通過美國(guó)公眾公司會(huì)計(jì)監(jiān)督委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“PCAOB”）的檢查，SEC將禁止相關(guān)發(fā)行人的證券繼續(xù)交易^[3]。據(jù)此，為中概股提供審計(jì)服務(wù)的中國(guó)境內(nèi)會(huì)計(jì)師應(yīng)當(dāng)接受PCAOB的審計(jì)監(jiān)管，否則，在美中概股將面臨整體退市風(fēng)險(xiǎn)。在該法案的授權(quán)下，美國(guó)監(jiān)管當(dāng)局將不符合審計(jì)監(jiān)管要求的境外上市公司列入“預(yù)摘牌名單”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至中美簽署審計(jì)監(jiān)管合作協(xié)議時(shí)，已有160余家中概股被列入管制名單^[4]。

美國(guó)的跨境審計(jì)監(jiān)管措施與中國(guó)屬地監(jiān)管產(chǎn)生激烈沖突。美方認(rèn)為，中方長(zhǎng)期拒絕配合PCAOB的審計(jì)執(zhí)法是跨境監(jiān)管失敗的根源所在，意圖通過《外國(guó)公司問責(zé)法案》強(qiáng)化PCAOB的跨境審計(jì)執(zhí)法權(quán)，以達(dá)到其不經(jīng)由中國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、在中國(guó)境內(nèi)獨(dú)立開展執(zhí)法活動(dòng)和獲取審計(jì)底稿之目的。然而，美國(guó)所主張的跨境審計(jì)監(jiān)管措施不符合中國(guó)基于主權(quán)原則所倡導(dǎo)的雙邊合作執(zhí)法檢查機(jī)制。依據(jù)《中華人民共和國(guó)證券法》（以下簡(jiǎn)稱《證券法》）的規(guī)定，境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)不得直接在中國(guó)境內(nèi)進(jìn)行調(diào)查取證，境內(nèi)主體亦不得擅自向境外提供證券業(yè)務(wù)相關(guān)資料，跨境證券監(jiān)管應(yīng)通過國(guó)際合作渠道展開^③。此外，《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》《中華人民共和國(guó)檔案法》等中國(guó)法律規(guī)定了嚴(yán)格的保密制度。中方認(rèn)為，審計(jì)底稿可能涉及國(guó)家秘密信息而威脅國(guó)家安全，涉及國(guó)家機(jī)密的審計(jì)底稿不宜對(duì)外提供。美方則堅(jiān)持認(rèn)為，審計(jì)底稿主要涉及上市公司的財(cái)務(wù)信息，不包含與國(guó)家安全相關(guān)的敏感數(shù)據(jù)，要求完整獲取中方全部審計(jì)底稿且不得作出刪改^[2]。

中美之間的監(jiān)管沖突和分歧不斷演化，外溢為美國(guó)規(guī)制政治化和中美金融脫鉤危機(jī)。有別于2020年5月通過的《外國(guó)公司問責(zé)法案》，美國(guó)眾議院在2020年12月通過的最終版本中增加了“補(bǔ)充披露”規(guī)則，即要求發(fā)行人在PCAOB無法檢查的年份，向SEC披露其國(guó)有股份占比、擔(dān)任董事會(huì)成員的中國(guó)共產(chǎn)黨官員姓名以及公司章程中是否包含中國(guó)共產(chǎn)黨黨章內(nèi)容^[3]。此種額外披露要求并非基于證券監(jiān)管的專業(yè)性考量，而是帶有明顯的歧視性色彩^[5]。次年，美國(guó)政府出臺(tái)行政令，將不定期發(fā)布中國(guó)涉軍企業(yè)名單，禁止美國(guó)投資人交易列入該名單企業(yè)的證券，以“防止美國(guó)資本流向中國(guó)軍方”^[6]。美國(guó)不斷擴(kuò)大打擊面，將經(jīng)濟(jì)監(jiān)管議題政治化，對(duì)中國(guó)企業(yè)正常的跨境投融資活動(dòng)設(shè)置層層障礙和壁壘，中美審計(jì)監(jiān)管分歧由中概股個(gè)案逐漸演化為整體性金融脫鉤和復(fù)雜的政治議題。

（二）中美跨境審計(jì)監(jiān)管合作協(xié)議對(duì)沖突之彌合

為了避免中美審計(jì)監(jiān)管沖突擴(kuò)大化，中國(guó)積極與美國(guó)展開磋商和談判，希望盡快促成雙邊審計(jì)監(jiān)管合作。經(jīng)過多輪博弈，中美之間于2022年8月達(dá)成了審計(jì)監(jiān)管合作協(xié)議。

中美審計(jì)監(jiān)管合作協(xié)議的簽署，是雙方在解決跨境審計(jì)監(jiān)管沖突問題上邁出的關(guān)鍵一步。此次協(xié)議建立在中美2013年執(zhí)法合作諒解備忘錄以及2016年試點(diǎn)檢查合作備忘錄的基礎(chǔ)上，依據(jù)兩國(guó)國(guó)內(nèi)法律法規(guī)與監(jiān)管要求，借鑒國(guó)際慣例并總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)，反復(fù)磋商后形成。合作協(xié)議主要圍繞對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的日常檢查與調(diào)查展開，約定了合作目的、合作形式、合作范圍、信息使用與特定數(shù)據(jù)保護(hù)等重要事項(xiàng)。具體而言，協(xié)議主要包含以下內(nèi)容：第一，確立了對(duì)等原則。協(xié)議對(duì)中美雙方均具有約束力，兩國(guó)可進(jìn)入對(duì)方轄區(qū)展開檢查和調(diào)查。第二，明確了合作范圍。允許美方進(jìn)入中國(guó)境內(nèi)對(duì)相關(guān)會(huì)計(jì)師事務(wù)所展開調(diào)查和檢查。第三，明確了合作方式。雙方提前就檢查和調(diào)查活動(dòng)進(jìn)行溝通，美方通過監(jiān)管合作渠道獲取審計(jì)工作底稿。同時(shí)，協(xié)議對(duì)審計(jì)監(jiān)管合作過程中可能涉及敏感信息的處理和使用作了明確約定，對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)設(shè)置了專門的處理程序^[7]。

從中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“中國(guó)證監(jiān)會(huì)”）官方聲明看，協(xié)議就中美之間長(zhǎng)期爭(zhēng)議的跨境審計(jì)監(jiān)管合作形式、范圍與程度問題作了相應(yīng)規(guī)定，在一定程度上彌合了雙方審計(jì)監(jiān)管分歧。在聲明中，中方首次指出審計(jì)底稿“一般”不包括國(guó)家秘密、個(gè)人隱私以及企業(yè)底層數(shù)據(jù)，改變了此前中方監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)審計(jì)底稿保密性的立場(chǎng)。一方面，由于在協(xié)議達(dá)成之前，中國(guó)大型國(guó)有企業(yè)以及重要科技公司已經(jīng)從美股退市，此前擔(dān)心的審計(jì)底稿安全風(fēng)險(xiǎn)得到了舒緩^④；另一方面，中方為促成中美審計(jì)監(jiān)管合作作出妥協(xié)，使得美方能夠?qū)崿F(xiàn)其預(yù)期的監(jiān)管目標(biāo)，以彌合中美審計(jì)監(jiān)管分歧^[7]。

中美審計(jì)監(jiān)管合作協(xié)議達(dá)成后，美國(guó)順利地在中國(guó)境內(nèi)開展了一系列跨境審計(jì)執(zhí)法活動(dòng)，中概股集體退市危機(jī)暫時(shí)消除。2021年P(guān)CAOB曾發(fā)布《〈外國(guó)公司問責(zé)法案〉認(rèn)定報(bào)告》，將內(nèi)地和香港列為其無法檢查的司法轄區(qū)，總共包括63家會(huì)計(jì)師事務(wù)所^[8]。中美審計(jì)監(jiān)管合作協(xié)議簽署后，PCAOB從2022年9月到11月，派出32名工作人員到香港現(xiàn)場(chǎng)檢查相關(guān)會(huì)計(jì)師事務(wù)所，并聽取有關(guān)人員證詞。中國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)助PCAOB完成了預(yù)期檢查與調(diào)查工作，同意為其2023年以后的所有檢查提供便利^[9]。在此基礎(chǔ)上，PCAOB決定將內(nèi)地和香港相關(guān)會(huì)計(jì)師事務(wù)所從“委員會(huì)認(rèn)定的名單”中移除，中概股在美退市風(fēng)險(xiǎn)暫時(shí)消除。2023年11月30日，PCAOB發(fā)布簡(jiǎn)報(bào)稱已經(jīng)順利完成了預(yù)期的年度檢查工作^[10]。

（三）中美跨境審計(jì)監(jiān)管沖突之實(shí)質(zhì)

中美跨境審計(jì)監(jiān)管沖突的實(shí)質(zhì)是國(guó)家間的管轄權(quán)沖突，具體表現(xiàn)為美國(guó)域外執(zhí)法管轄權(quán)與中國(guó)屬地執(zhí)法管轄權(quán)的對(duì)抗。

相較于域外立法管轄權(quán)和司法管轄權(quán)，域外執(zhí)法管轄權(quán)的行使受到國(guó)際法的嚴(yán)格限制。以權(quán)力行使主體和方式為劃分依據(jù)，國(guó)際法中的管轄可分為立法管轄權(quán)（prescription jurisdiction）、司法管轄權(quán)（adjudication jurisdiction）及執(zhí)法管轄權(quán)（enforcement jurisdiction）。這三種管轄權(quán)有一個(gè)共同特點(diǎn)，即權(quán)力機(jī)關(guān)意圖管轄的對(duì)象位于領(lǐng)域外或行為發(fā)生在領(lǐng)域外；所不同的是，立法管轄權(quán)和司法管轄權(quán)權(quán)力行使地點(diǎn)位于本國(guó)領(lǐng)域內(nèi)，而執(zhí)法管轄權(quán)通常須由一國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)入他國(guó)領(lǐng)土方能實(shí)現(xiàn)。由于立法管轄權(quán)和司法管轄權(quán)僅在內(nèi)容上涉及外國(guó)內(nèi)部事務(wù)，在形式上并未“侵犯”他國(guó)，因此國(guó)際法對(duì)二者十分寬容。通常以為，域外立法管轄權(quán)不受國(guó)際法的限制，只需做到不違反國(guó)際法即可^⑤；域外司法管轄遵從聯(lián)系原則，聯(lián)系程度越高，其管轄合理性越強(qiáng)。反觀域外執(zhí)法管轄權(quán)，由于權(quán)力行使需由一國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)在物理空間上進(jìn)入他國(guó)領(lǐng)土，對(duì)外國(guó)主權(quán)的侵入性最強(qiáng)，因而在國(guó)際法上受到最為嚴(yán)格的限制。除非得到外國(guó)明確授權(quán)，域外執(zhí)法管轄被認(rèn)為明顯違背國(guó)際法。正是基于域外執(zhí)法管轄的強(qiáng)侵入特性，SEC和PCAOB的跨境審計(jì)執(zhí)法一經(jīng)提出便遭到多國(guó)反對(duì)^⑥。

我國(guó)長(zhǎng)期奉行絕對(duì)屬地管轄理念，排斥域外管轄。新中國(guó)成立后，在立法上強(qiáng)調(diào)屬地主義，反對(duì)制定具有域外效力的國(guó)內(nèi)法規(guī)范，拒絕外國(guó)法律在本國(guó)領(lǐng)域內(nèi)的適用。改革開放以來，隨著對(duì)外交往日益增多，基于便利國(guó)際交往和維護(hù)私人利益的考量，我國(guó)逐漸在涉外民商事管轄領(lǐng)域突破了絕對(duì)屬地管轄理念，允許一定程度的域外管轄。但是，在管制性公法的立法、司法和執(zhí)法管轄問題上，屬地管轄理念仍然根深蒂固。故SEC和PCAOB要求以其管制性立法為基礎(chǔ)在中國(guó)展開執(zhí)法活動(dòng)違背了中國(guó)長(zhǎng)期奉行的屬地管轄理念，被認(rèn)為是濫用“長(zhǎng)臂管轄權(quán)”。

三、中美跨境審計(jì)監(jiān)管合作之未竟議題

（一）美國(guó)域外審計(jì)執(zhí)法擴(kuò)張與異化偏離預(yù)設(shè)框架

為了促成合作，中國(guó)就美國(guó)關(guān)心的域外執(zhí)法管轄問題作出較大的妥協(xié)與讓步。中國(guó)不再堅(jiān)持“絕對(duì)屬地管轄”，而是出于中概股發(fā)展利益、美國(guó)監(jiān)管利益以及中美關(guān)系等綜合因素的考量，允許美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過雙邊合作渠道入境檢查。

然而，美國(guó)域外審計(jì)執(zhí)法逐漸偏離預(yù)設(shè)的合作框架，呈現(xiàn)出單邊性、范圍廣、強(qiáng)度大的特征。中美審計(jì)監(jiān)管合作協(xié)議規(guī)定了雙方合作的方式，即美方應(yīng)提前制定檢查方案并與中方溝通，經(jīng)由中方監(jiān)管機(jī)構(gòu)獲取審計(jì)底稿文件，在中方參與和協(xié)助下對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所及其關(guān)聯(lián)人員進(jìn)行問詢和訪談^[11]。簡(jiǎn)言之，美國(guó)的域外審計(jì)執(zhí)法建立在中方同意、參與、配合的基礎(chǔ)上，不能“直接”進(jìn)行。然而，PCAOB于2022年12月15日發(fā)布的《〈外國(guó)公司問責(zé)法案〉認(rèn)定報(bào)告》指出：PCAOB在不與中國(guó)監(jiān)管當(dāng)局協(xié)商或征詢意見的情況下，可自行選擇調(diào)查對(duì)象和審計(jì)業(yè)務(wù)，執(zhí)法檢查和調(diào)查活動(dòng)無須中方同意^[9]。可見，PCAOB強(qiáng)調(diào)的是其在跨境執(zhí)法活動(dòng)中的絕對(duì)主導(dǎo)和完全自由，雙邊合作的“單邊色彩”強(qiáng)烈。美國(guó)證監(jiān)會(huì)主席威廉姆斯在2023年11月30日的發(fā)言中指出，PCAOB已完成對(duì)99%中國(guó)境內(nèi)相關(guān)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的檢查，有望在2024年完成全部審計(jì)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)管全覆蓋^[10]。不僅如此，PCAOB對(duì)中國(guó)境內(nèi)審計(jì)師實(shí)施了極為嚴(yán)厲的制裁措施，兩家會(huì)計(jì)師事務(wù)所被處共計(jì)約700萬美元的高額罰款，分列PCAOB歷史最高罰金的第二位和第三位，而此前PCAOB對(duì)中國(guó)審計(jì)師最高的罰款數(shù)額僅為5萬美元^[10]。

此外，美國(guó)域外審計(jì)執(zhí)法存在由“財(cái)務(wù)審計(jì)”向“社會(huì)審計(jì)”異化的風(fēng)險(xiǎn)。隨著“環(huán)境、社會(huì)和公司治理運(yùn)動(dòng)”（ESG）的興起，納斯達(dá)克和紐約交易所鼓勵(lì)上市公司編制和披露ESG報(bào)告，美國(guó)資本市場(chǎng)越來越強(qiáng)調(diào)將ESG議題納入監(jiān)管范疇，作為指引投資者作出“對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)的投資”的重要依據(jù)?？紤]到美國(guó)政府此前已然借由雙邊監(jiān)管沖突擴(kuò)大打擊面，將經(jīng)濟(jì)問題政治化，在美國(guó)政府和國(guó)內(nèi)投資者的雙重壓力下，中美審計(jì)監(jiān)管合作潛伏著向“社會(huì)合規(guī)審計(jì)”異化的風(fēng)險(xiǎn)。可以預(yù)見，PCAOB未來可能將人權(quán)、環(huán)境等議題納入對(duì)中概股的審計(jì)檢查中，如果對(duì)其社會(huì)審計(jì)不利，中國(guó)境內(nèi)審計(jì)師將面臨嚴(yán)重的行政處罰和刑事指控。此種判斷并非空穴來風(fēng)，斯坦福大學(xué)有學(xué)者就提出：希望PCAOB同時(shí)在財(cái)務(wù)審計(jì)和社會(huì)審計(jì)兩個(gè)層面實(shí)現(xiàn)中美跨境執(zhí)法合作，將審計(jì)師工作內(nèi)容延伸至ESG報(bào)告和供應(yīng)鏈治理^[12]。

美國(guó)域外執(zhí)法管轄不可避免地侵蝕中國(guó)的管轄利益，若其無度擴(kuò)張，將加劇中美主權(quán)沖突，導(dǎo)致雙邊審計(jì)監(jiān)管合作再度失靈。為了紓解中美之間的管轄沖突，中國(guó)在一定程度上讓渡了本國(guó)屬地管轄利益，同意美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過雙邊合作渠道入境檢查。換言之，美國(guó)域外執(zhí)法權(quán)源于中國(guó)同意和禮讓，是基于執(zhí)行中美共識(shí)的合作型執(zhí)法，而超出中國(guó)同意范圍的執(zhí)法活動(dòng)就是非法的^[13]。美國(guó)域外審計(jì)執(zhí)法過程中表現(xiàn)出的單邊性似乎逐漸脫離了中國(guó)所期盼的合作軌道，對(duì)中國(guó)企業(yè)施加的巨額罰款也難言符合比例原則。作為國(guó)家主權(quán)象征的管轄權(quán)，理論上具有不可減損性，域外管轄權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格限制，特別是具有明顯“侵入性”特征的執(zhí)法管轄權(quán)^[14]。一旦美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)將“財(cái)務(wù)審計(jì)”擴(kuò)展至“社會(huì)審計(jì)”，必將加劇中美之間意識(shí)形態(tài)的對(duì)抗，使中美審計(jì)監(jiān)管合作再次陷入僵局。

（二）審計(jì)底稿出境威脅國(guó)家安全

長(zhǎng)期以來，中美之間在審計(jì)底稿是否涉及國(guó)家安全問題上存在分歧。依據(jù)中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的權(quán)威定義，審計(jì)底稿是注冊(cè)會(huì)計(jì)師對(duì)審計(jì)活動(dòng)全過程的記錄，包括審計(jì)計(jì)劃、審計(jì)程序、審計(jì)證據(jù)及審計(jì)結(jié)論等內(nèi)容^⑦。其功能在于為注冊(cè)會(huì)計(jì)師的審計(jì)工作和審計(jì)結(jié)論提供證據(jù)，同時(shí)便于監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所實(shí)施執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查。作為一種重要記錄，審計(jì)底稿具有檔案的特性，具有保存價(jià)值，重要底稿甚至影響國(guó)家安全^［15］。因此，中國(guó)多部法律對(duì)審計(jì)底稿的檢查與出境問題作出明確規(guī)定，均強(qiáng)調(diào)審計(jì)底稿留存于境內(nèi)，禁止會(huì)計(jì)師事務(wù)所擅自向境外主體提供^⑧。然而，依據(jù)美國(guó)法律，為赴美上市中概股提供審計(jì)服務(wù)的中國(guó)會(huì)計(jì)師事務(wù)所，必須向PCAOB提供審計(jì)底稿，接受其執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查。在美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)看來，審計(jì)底稿并不包含國(guó)家安全相關(guān)信息。

隨著大型數(shù)據(jù)企業(yè)和國(guó)有公司從美股退市，中方對(duì)美方獲取中概股審計(jì)底稿的態(tài)度出現(xiàn)了明顯變化，認(rèn)為審計(jì)底稿一般不涉及危害國(guó)家安全的敏感信息。中美審計(jì)監(jiān)管合作協(xié)議的簽署表明：雙方在審計(jì)底稿是否涉及國(guó)家安全問題上達(dá)成了共識(shí)，國(guó)家安全不再成為美方獲取審計(jì)底稿的主要障礙。但實(shí)際上，審計(jì)底稿轉(zhuǎn)接和出境仍然存在國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)。第一，從國(guó)際局勢(shì)看，中國(guó)近年來同時(shí)面臨歐美發(fā)達(dá)國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體的雙重競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)際安全風(fēng)險(xiǎn)與日俱增^[16]。審計(jì)底稿所承載的關(guān)鍵數(shù)據(jù)容易被濫用和發(fā)掘，異化為大國(guó)博弈的抓手。第二，從審計(jì)底稿內(nèi)容看，審計(jì)底稿作為企業(yè)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)的載體，涉及企業(yè)大量底層信息，包括會(huì)計(jì)憑證、賬簿、報(bào)表、法律文書、協(xié)議、會(huì)計(jì)記錄、往來函證等。這些信息不僅直接反映出中概股及其關(guān)聯(lián)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況，而且勾勒出我國(guó)特定領(lǐng)域、行業(yè)的具體情況和發(fā)展走向，有可能為美國(guó)等西方國(guó)家制裁和打壓中國(guó)提供“靶子”和“證據(jù)”^[15]。第三，從技術(shù)發(fā)展看，重要信息數(shù)據(jù)化增加了國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率。審計(jì)底稿出境存在兩種類型的風(fēng)險(xiǎn)：一是內(nèi)容本身直接牽涉或經(jīng)推演涉及敏感內(nèi)容，或源于重要行業(yè)，直接影響國(guó)家安全；二是非涉密型底稿大量聚集，借由大數(shù)據(jù)技術(shù)衍生聚合威脅國(guó)家安全^[17]。第四，從中概股現(xiàn)狀看，在美上市的中概股多為平臺(tái)企業(yè)，其審計(jì)底稿涉及海量國(guó)內(nèi)用戶數(shù)據(jù)。相較于傳統(tǒng)企業(yè)，平臺(tái)企業(yè)更容易產(chǎn)生數(shù)據(jù)安全問題。第五，從中方表述上看，中國(guó)當(dāng)前認(rèn)為審計(jì)底稿“一般”不包含國(guó)家秘密、個(gè)人隱私或企業(yè)底層數(shù)據(jù)等敏感信息。也就是說，中方并未完全排除審計(jì)底稿出境的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)。第六，從實(shí)踐來看，中國(guó)公司赴美上市曾經(jīng)引發(fā)公眾對(duì)數(shù)據(jù)出境國(guó)家安全問題的擔(dān)憂。最為典型的是“滴滴案”，由于滴滴公司掌握了關(guān)鍵交通運(yùn)輸數(shù)據(jù)和大量國(guó)內(nèi)用戶數(shù)據(jù)，其海外上市過程中的數(shù)據(jù)披露行為對(duì)國(guó)家安全和個(gè)人信息造成挑戰(zhàn)，觸動(dòng)了國(guó)家安全審查機(jī)制，最終被迫從美股退市^[18]。

（三）協(xié)議的軟法性質(zhì)導(dǎo)致合作穩(wěn)定性不足

從法律性質(zhì)看，中美審計(jì)監(jiān)管合作協(xié)議為國(guó)際軟法。軟法一詞頗具爭(zhēng)議，國(guó)際法學(xué)者傾向于將軟法界定為“不具有法律拘束力但能產(chǎn)生實(shí)際效果的行為規(guī)范”^[19]。不同于傳統(tǒng)的由國(guó)家作為單一體的條約造法模式，此種模式下國(guó)家并不作為整體出現(xiàn)，而是將部分權(quán)力下放給具體職能部門，由各國(guó)具體行政部門之間相互協(xié)調(diào)，通過非正式的外交談判達(dá)成無法律拘束力的協(xié)議^[20]。中美審計(jì)監(jiān)管合作協(xié)議雖以“協(xié)議”為名，但有別于雙邊條約，其訂立主體為兩國(guó)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)，無須經(jīng)立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，對(duì)雙方不產(chǎn)生法律上的強(qiáng)制力，因而屬于國(guó)際軟法。

相較于硬法，國(guó)際軟法治理模式具有締結(jié)程序簡(jiǎn)單、適用機(jī)制靈活以及非強(qiáng)制執(zhí)行等特征，與中美跨境審計(jì)監(jiān)管合作的規(guī)范需求相契合。一方面，國(guó)際軟法無須經(jīng)過復(fù)雜的締約流程和立法審批手續(xù)，能夠更迅速地彌合雙邊監(jiān)管分歧，避免雙邊沖突持續(xù)擴(kuò)大；另一方面，國(guó)際軟法不對(duì)國(guó)家產(chǎn)生強(qiáng)制約束力，允許國(guó)家依據(jù)實(shí)際情況選擇合適的實(shí)施方法，中美雙方就某些關(guān)鍵敏感議題和具體監(jiān)管程序并未形成完全一致的認(rèn)同，國(guó)際軟法為雙方提供了彈性靈活的解釋空間^[21]。

回顧歷史，單一軟法治理的內(nèi)在局限性使中美審計(jì)監(jiān)管合作在執(zhí)行層面面臨不確定性。中美雙方早在2012年就曾簽署《美方來華觀察中方檢查的協(xié)議》，并于2013年達(dá)成《執(zhí)法合作諒解備忘錄》。然而，在諒解備忘錄簽署后不久，美方監(jiān)管機(jī)構(gòu)就開始轉(zhuǎn)變立場(chǎng)，放棄剛剛達(dá)成的雙邊軟法，轉(zhuǎn)而對(duì)位于中國(guó)境內(nèi)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所提起訴訟，致使備忘錄失靈停擺^⑨。國(guó)際軟法拘束力不足是中美第一輪跨境審計(jì)監(jiān)管合作破裂的重要因素。具體言之，盡管諒解備忘錄為中美審計(jì)監(jiān)管合作搭建了框架，但是它不屬于國(guó)際法正式淵源，對(duì)中美雙方不產(chǎn)生強(qiáng)制執(zhí)行力。其效力主要來源于道德或利益，相當(dāng)程度上依賴于雙方的自愿遵從，呈現(xiàn)出“軟約束”特征。因此，中美雙方在具體執(zhí)行過程中就可能以自身利益為中心，選擇性地遵從雙邊審計(jì)監(jiān)管合作協(xié)議。

除了內(nèi)在效力的局限，國(guó)際軟法還容易受強(qiáng)權(quán)政治的干擾，此種特性使中美審計(jì)監(jiān)管合作協(xié)議更具脆弱性。從國(guó)際關(guān)系角度來看，某些大國(guó)利用其在特定領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)地位制定的國(guó)際軟法，并非建立在公平正義的基礎(chǔ)上，而是基于自身利益訴求，以強(qiáng)勢(shì)地位相“威脅”的結(jié)果^[22]；在具體執(zhí)行過程中，也可能因雙邊關(guān)系的變化而舍棄軟法，直接對(duì)他國(guó)實(shí)施制裁。中美雙邊審計(jì)監(jiān)管合作協(xié)議更多地體現(xiàn)了美方作為金融霸權(quán)國(guó)的利益訴求，其實(shí)施過程受中美關(guān)系變化的影響。例如，第二輪中概股危機(jī)后，美方對(duì)雙邊合作的立場(chǎng)和態(tài)度出現(xiàn)了明顯的轉(zhuǎn)換，拋棄雙邊合作框架，轉(zhuǎn)而尋求通過管制和制裁等單邊方式解決問題，映射出金融霸權(quán)下雙邊審計(jì)監(jiān)管合作的脆弱性。

四、跨境審計(jì)監(jiān)管“內(nèi)部外部”雙層治理框架之提煉

（一）雙層治理框架的理論邏輯

面對(duì)美國(guó)擴(kuò)張域外執(zhí)法管轄權(quán)的做法，我國(guó)學(xué)界存在三種值得商榷的觀點(diǎn)：一是全盤否定說。即主要從國(guó)際政治角度出發(fā)，單純地將美國(guó)域外管轄與霸權(quán)主義畫等號(hào)，極端地認(rèn)為美國(guó)一切域外管轄行為都是非法的，沒有看到美國(guó)域外管轄由合理和不合理兩個(gè)部分構(gòu)成。二是學(xué)習(xí)借鑒說。即或顯性或隱性地將美國(guó)視為學(xué)習(xí)的典范，認(rèn)為中國(guó)在域外管轄問題上過于保守、不符合大國(guó)地位，主張全面擴(kuò)張本國(guó)管轄范圍，忽視了美國(guó)域外管轄實(shí)踐的政治性和中國(guó)的特殊情境。三是左右搖擺說。即主要基于樸素的愛國(guó)情懷，通常以本國(guó)利益為出發(fā)點(diǎn)，當(dāng)美國(guó)域外管轄涉及我國(guó)利益時(shí)，堅(jiān)決予以反對(duì)；反之，則置若罔聞，違背了公正、平等以及一致性準(zhǔn)則。

因此，辯證看待美國(guó)域外執(zhí)法管轄權(quán)是解決中美跨境審計(jì)監(jiān)管沖突的基礎(chǔ)。

首先，美國(guó)域外執(zhí)法管轄有一定的理據(jù)，而應(yīng)對(duì)此種合理管轄訴求之關(guān)鍵在于強(qiáng)化境內(nèi)治理。美國(guó)主張跨境審計(jì)執(zhí)法的主要法理依據(jù)是“效果原則”，即中方對(duì)中概股及其審計(jì)師的屬地監(jiān)管失敗導(dǎo)致財(cái)務(wù)造假，損害了美國(guó)市場(chǎng)和投資人利益^⑩。具體言之，中概股在公司治理層面存在內(nèi)生性缺陷，作為“看門人”的會(huì)計(jì)師事務(wù)所不僅未盡到應(yīng)承擔(dān)的審計(jì)職責(zé)，反而淪為“放風(fēng)者”，與中概股企業(yè)相互勾結(jié)，為其財(cái)務(wù)造假提供掩護(hù)^[23]。跨境審計(jì)失敗不僅威脅美國(guó)投資者利益，而且擾亂美國(guó)證券市場(chǎng)秩序。不可否認(rèn)的是，美國(guó)基于“效果原則”的域外管轄有一定的合理性^⑩。從根源上，強(qiáng)化對(duì)中概股及其審計(jì)師的屬地管轄能夠有效提升公司治理水平和審計(jì)質(zhì)量，在一定程度上減少美國(guó)基于“效果原則”的域外執(zhí)法管轄。

其次，美國(guó)域外執(zhí)法管轄也有不合理的一面，而應(yīng)對(duì)此種不合理管轄權(quán)之核心在于優(yōu)化國(guó)際協(xié)調(diào)。域外執(zhí)法管轄權(quán)的合法性源于國(guó)家同意，管轄內(nèi)容超過特定范圍或管轄方式突破一定尺度均違反了國(guó)際法對(duì)執(zhí)法管轄權(quán)的限制性要求。美國(guó)針對(duì)中概股企業(yè)制定的《外國(guó)公司問責(zé)法案》帶有強(qiáng)烈的歧視色彩和政治屬性，其域外審計(jì)執(zhí)法范圍不斷擴(kuò)展、執(zhí)法方式單邊化、處罰措施極為嚴(yán)厲，日益突破中方預(yù)設(shè)的雙邊合作執(zhí)法框架，屬于不合理的域外執(zhí)法管轄措施。理論上，為了紓解屬地管轄與“長(zhǎng)臂管轄”之沖突，存在自我限制和國(guó)際協(xié)調(diào)兩種路徑。前者要求國(guó)家在管轄權(quán)上作出一定讓渡和犧牲，后者則是通過雙邊或多邊國(guó)際協(xié)調(diào)解決管轄沖突問題。相較而言，后者應(yīng)當(dāng)是優(yōu)選和長(zhǎng)遠(yuǎn)方案。美國(guó)跨境審計(jì)監(jiān)管不僅損害了中國(guó)的管轄利益，同時(shí)也侵害了他國(guó)主權(quán)，遭到國(guó)際社會(huì)的普遍反對(duì)。因此，塑造更為合理的跨境審計(jì)監(jiān)管秩序符合國(guó)際社會(huì)的共同利益，是各國(guó)的共同期盼。

（二）聚焦境內(nèi)屬地治理

1.強(qiáng)化境內(nèi)審計(jì)監(jiān)管。中國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的屬地監(jiān)管缺位是中概股跨境審計(jì)失敗的重要因素。研究顯示，嚴(yán)格的審計(jì)檢查可以有效降低上市公司舞弊概率^[24]。頻繁發(fā)生的審計(jì)失靈暴露出我國(guó)審計(jì)監(jiān)管缺陷。首先，從審計(jì)監(jiān)管主體上看，中國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)從事證券業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所存在多頭監(jiān)管問題。依據(jù)《中華人民共和國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》《會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)許可和監(jiān)督管理辦法》，省級(jí)以上財(cái)政部門作為法定監(jiān)管機(jī)構(gòu)，有權(quán)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師及會(huì)計(jì)師事務(wù)所實(shí)施全面和專項(xiàng)監(jiān)督檢查。同時(shí)，依據(jù)《證券法》第一百六十條至第一百六十三條、第二百一十三之規(guī)定，中國(guó)證監(jiān)會(huì)對(duì)從事證券服務(wù)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所也有監(jiān)管權(quán)和處罰權(quán)。此外，審計(jì)署、工商管理和稅務(wù)部門也被賦予一定執(zhí)法權(quán)。多頭監(jiān)管導(dǎo)致部門之間職能交錯(cuò)、權(quán)力分散、標(biāo)準(zhǔn)不一、協(xié)調(diào)困難，審計(jì)監(jiān)管動(dòng)力不足。其次，從審計(jì)責(zé)任機(jī)制上看，對(duì)會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所行政處罰力度偏輕，民事責(zé)任混亂，刑事責(zé)任缺位，審計(jì)師違法成本較低。參考中國(guó)證監(jiān)會(huì)2001—2016年處罰公告，審計(jì)違法行政處罰金額大多不超過100萬元，行政處罰力度總體較輕；處罰方式以罰款為主，市場(chǎng)禁入類措施甚少適用，難以對(duì)審計(jì)違法行為形成威懾^[25]。此外，行政處罰與審計(jì)失敗平均間隔時(shí)間為4年，監(jiān)管滯后問題突出。就民事責(zé)任而言，法院對(duì)相關(guān)證券和審計(jì)業(yè)務(wù)侵權(quán)法律的理解存在分歧，由此產(chǎn)生要求審計(jì)師承擔(dān)全部連帶、補(bǔ)充賠償與比例連帶三類不同處理意見，折射出審計(jì)違法民事責(zé)任機(jī)制的混亂^[26]。就刑事責(zé)任而言，對(duì)審計(jì)師的行政處罰與刑事治理缺乏有效銜接，判處徒刑的案例極為有限，不足審計(jì)失敗總數(shù)的1%^[25]。

打鐵還需自身硬，強(qiáng)化對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所等境內(nèi)實(shí)體之監(jiān)管、不斷提高審計(jì)質(zhì)量，是解決中概股危機(jī)、減少中美審計(jì)監(jiān)管沖突的治本之策。一方面，中國(guó)目前對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的監(jiān)管模式亟待改進(jìn)，應(yīng)由“多頭監(jiān)管”轉(zhuǎn)向“專業(yè)監(jiān)管”。中國(guó)可以考慮設(shè)立一個(gè)類似PCAOB的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)對(duì)境內(nèi)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的監(jiān)管，包括制定統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、定期檢查和抽查、實(shí)施懲戒等。具體可設(shè)置于財(cái)政部或中國(guó)證監(jiān)會(huì)之下，給予其充分的經(jīng)費(fèi)保障和人員支持，以發(fā)揮專業(yè)監(jiān)管之優(yōu)勢(shì)^[27]。另一方面，較低的違法成本給了會(huì)計(jì)師事務(wù)所套利空間，有必要強(qiáng)化對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所及關(guān)聯(lián)會(huì)計(jì)師的各類法律責(zé)任。在行政執(zhí)法環(huán)節(jié)，應(yīng)增加行政罰款金額，適當(dāng)拓展審計(jì)監(jiān)管行政處罰措施，增加吊銷執(zhí)業(yè)資格、市場(chǎng)禁入等手段之適用，并設(shè)置最低處理時(shí)限，減少監(jiān)管滯后現(xiàn)象。在民事責(zé)任承擔(dān)方面，可以參照環(huán)境污染等涉及社會(huì)公益案件確定會(huì)計(jì)師事務(wù)所的民事責(zé)任，具體適用中融入比例原則并兼顧投資者利益。此外，對(duì)于嚴(yán)重的審計(jì)違法行為，需要強(qiáng)化行政執(zhí)法與刑事制裁的銜接，合理適用提供虛假證明文件罪與出具證明文件重大失實(shí)罪，塑造良好的審計(jì)秩序。通過強(qiáng)化境內(nèi)審計(jì)監(jiān)管，有助于降低跨境審計(jì)失敗風(fēng)險(xiǎn)，減少美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)基于“效果原則”擴(kuò)張管轄權(quán)之情形，不僅可以紓解中美審計(jì)監(jiān)管沖突，而且能夠維護(hù)中國(guó)的屬地管轄利益。

2.完善審計(jì)底稿出境的安全審查。審計(jì)底稿作為一種具體的數(shù)據(jù)類型，應(yīng)遵循數(shù)據(jù)流動(dòng)的基本法理，在安全與發(fā)展之間求得恰當(dāng)平衡。隨著人類社會(huì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型加速變遷，海量數(shù)據(jù)不斷累計(jì)、聚集與融合，對(duì)國(guó)家治理、社會(huì)發(fā)展和人民生活都產(chǎn)生了重大影響，數(shù)據(jù)流動(dòng)日益成為事關(guān)國(guó)家安全的重大問題^[28]。在審計(jì)底稿監(jiān)管博弈中，應(yīng)慎重考慮數(shù)據(jù)流動(dòng)所引發(fā)的安全風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，國(guó)家安全具有相對(duì)性，過度強(qiáng)調(diào)審計(jì)數(shù)據(jù)安全會(huì)導(dǎo)致大量低風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)數(shù)據(jù)難以出境。若完全不顧及美方關(guān)于審計(jì)底稿出境的訴求，將使中概股面臨“二選一”的困境，極大限制中國(guó)企業(yè)對(duì)外融資。故而，中國(guó)應(yīng)兼顧審計(jì)數(shù)據(jù)流動(dòng)的安全價(jià)值和發(fā)展價(jià)值，確保不涉及國(guó)家安全的審計(jì)數(shù)據(jù)正常出境。

為了防范審計(jì)底稿出境所引發(fā)的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)法律規(guī)定了國(guó)家安全審查制度?！稌?huì)計(jì)師事務(wù)所數(shù)據(jù)安全管理暫行辦法》第十九條指出：確需出境的工作底稿應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理審批手續(xù)。但是，該規(guī)定對(duì)具體的審批主體、標(biāo)準(zhǔn)與程序沒有更明晰的細(xì)則。《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》第二十一條規(guī)定了數(shù)據(jù)分類分級(jí)保護(hù)制度，根據(jù)數(shù)據(jù)的重要性程度和非法利用的危害程度，區(qū)分重要數(shù)據(jù)和其他數(shù)據(jù)。其基本邏輯是針對(duì)不同性質(zhì)的數(shù)據(jù)采取差異化保護(hù)路徑，“重要數(shù)據(jù)”出境特別規(guī)制，“一般數(shù)據(jù)”原則上允許流動(dòng)，而這也與兼顧安全與發(fā)展的原則相契合。據(jù)此，判斷審計(jì)底稿能否出境的基礎(chǔ)在于對(duì)審計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分類分級(jí)，依據(jù)其重要性程度，對(duì)不同類型的審計(jì)底稿予以分層處理。當(dāng)前，審計(jì)底稿的分類標(biāo)準(zhǔn)主要是一個(gè)定性判斷的過程，尚沒有明確的法律法規(guī)指引。參考關(guān)聯(lián)行業(yè)的推薦指南，可以結(jié)合具體行業(yè)、宏觀特征以及信息數(shù)量等因素進(jìn)行綜合判斷^B11。重要審計(jì)數(shù)據(jù)大體包含三類：一是涉及能源、交通、通信、金融等關(guān)鍵行業(yè)的審計(jì)底稿；二是可反映不可更改或長(zhǎng)時(shí)間保持穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)特征、社會(huì)特征的審計(jì)底稿；三是非關(guān)鍵行業(yè)但涉及個(gè)人信息總量巨大的審計(jì)底稿。

針對(duì)美國(guó)強(qiáng)制要求披露重要審計(jì)底稿的做法，大致有兩種應(yīng)對(duì)方式：一是明確拒絕，安排關(guān)聯(lián)企業(yè)退出美國(guó)資本市場(chǎng)，從而規(guī)避美國(guó)的審計(jì)底稿檢查要求。此種方式完全杜絕了審計(jì)底稿出境的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)，但弊病在于成本較大，通常適用于核心行業(yè)和少數(shù)重點(diǎn)企業(yè)，難以大規(guī)模適用。中美審計(jì)監(jiān)管合作協(xié)議簽署前夕，中國(guó)主要通過此種方式消解審計(jì)數(shù)據(jù)出境安全風(fēng)險(xiǎn)。二是采用技術(shù)化處理方式，將審計(jì)底稿中可能涉及國(guó)家安全的關(guān)鍵信息從中抹去或作脫敏處理。此種方式兼顧了雙方利益，既能夠滿足美國(guó)的監(jiān)管需求，也有利于維護(hù)中國(guó)國(guó)家安全。但其難點(diǎn)在于與美國(guó)達(dá)成相應(yīng)的協(xié)議，明確具體的隱匿情形。由于中國(guó)不可能大規(guī)模安排中概股退市，當(dāng)前應(yīng)以后一種安排方式為主導(dǎo)。

對(duì)于非重要審計(jì)底稿由于數(shù)據(jù)聚合可能引發(fā)的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)，不宜施加太多的限制，原則上應(yīng)允許此類數(shù)據(jù)出境。這主要是因?yàn)閲?guó)家安全是相對(duì)的，不是絕對(duì)的，不可能對(duì)所有數(shù)據(jù)進(jìn)行逐一排查。此類數(shù)據(jù)不存在顯性的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)，不宜施加嚴(yán)格的出境控制，但可以通過強(qiáng)化美方保密義務(wù)等方式實(shí)現(xiàn)規(guī)制。

（三）優(yōu)化外部協(xié)同治理

1.雙邊軟法向多邊軟法延伸。國(guó)際軟法治理模式對(duì)促進(jìn)中美審計(jì)監(jiān)管合作具有獨(dú)特價(jià)值。立足當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)從內(nèi)容和形式兩個(gè)維度持續(xù)優(yōu)化中美雙邊軟法合作框架，最大限度地發(fā)揮軟法治理之功效。從內(nèi)容上看，中美審計(jì)監(jiān)管合作仍然存在未竟議題，協(xié)議的模糊性以及實(shí)施機(jī)制中的彈性條款容易再度誘發(fā)雙邊分歧，協(xié)議中的某些關(guān)鍵性問題需要在今后進(jìn)一步細(xì)化。例如，PCAOB獲取審計(jì)底稿的范圍問題即哪些文件涉及國(guó)家秘密，獲取方式問題即中方“溝通協(xié)調(diào)”“參與和協(xié)助”的具體途徑，仍有待中美雙方在實(shí)際操作中達(dá)成共識(shí)，在后續(xù)協(xié)議中作出更為具體的安排。從形式上看，國(guó)際軟法的規(guī)范形式多元，不僅表現(xiàn)為協(xié)議、諒解備忘錄，還以倡議、宣言、指南、準(zhǔn)則、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、決議等不同形式呈現(xiàn)出來。其中，指南和倡議可以用來細(xì)化現(xiàn)有軟法，對(duì)合作各方的行為產(chǎn)生導(dǎo)向作用。中美之間可以通過頒布后續(xù)指南和倡議等方式，進(jìn)一步彌補(bǔ)現(xiàn)有雙邊審計(jì)監(jiān)管合作協(xié)議之不足，減少雙方爭(zhēng)議。

此外，在更大范圍內(nèi)討論跨境審計(jì)監(jiān)管合作問題，進(jìn)而推動(dòng)形成多邊軟法合作機(jī)制，對(duì)我國(guó)也有必要。美國(guó)通過雙邊方式“逐一擊破”，與眾多國(guó)家達(dá)成雙邊跨境審計(jì)監(jiān)管合作協(xié)議，實(shí)現(xiàn)了其自身的監(jiān)管訴求。然而，現(xiàn)有的雙邊審計(jì)監(jiān)管國(guó)際軟法是美國(guó)以其金融霸權(quán)“脅迫”他國(guó)達(dá)成的，其過度擴(kuò)張域外審計(jì)執(zhí)法管轄權(quán)的做法侵犯了他國(guó)的管轄利益，包括美國(guó)盟國(guó)在內(nèi)的眾多國(guó)家“苦美久矣”。中國(guó)與這些國(guó)家在跨境審計(jì)監(jiān)管問題上有共同的利益訴求與良好的合作基礎(chǔ)。通過強(qiáng)化多邊交流與合作，或許能夠形成合力，一定程度上制約美國(guó)金融霸權(quán)，構(gòu)建更為公正的審計(jì)監(jiān)管合作方案。具體操作過程中，可以考慮同時(shí)推進(jìn)雙邊軟法和多邊軟法的策略。一方面，中概股在全球多個(gè)資本市場(chǎng)上市，中國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以與部分國(guó)家就雙邊審計(jì)監(jiān)管合作問題展開磋商和溝通，推動(dòng)達(dá)成符合雙邊利益訴求的軟法共識(shí)；另一方面，中國(guó)也可基于共同價(jià)值和普遍利益，發(fā)布相關(guān)領(lǐng)域的全球治理倡議。典型的是，中國(guó)近來在人工智能領(lǐng)域不僅與法國(guó)達(dá)成了《中法關(guān)于人工智能和全球治理的聯(lián)合聲明》，而且發(fā)布了《全球人工智能治理倡議》，有力地展示和輸出中國(guó)全球人工智能治理觀，在國(guó)際社會(huì)產(chǎn)生了廣泛影響。面對(duì)美國(guó)在跨境審計(jì)監(jiān)管領(lǐng)域單邊的強(qiáng)勢(shì)霸道做法，上述人工智能全球治理的成功經(jīng)驗(yàn)也可以為中國(guó)審計(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)所借鑒。

2.塑造跨境審計(jì)監(jiān)管“軟硬共治”新格局。不可否認(rèn)的是，單一軟法治理模式存在局限性，適時(shí)推動(dòng)跨境審計(jì)監(jiān)管國(guó)際軟法硬化，形成“軟硬共治”的協(xié)同治理格局，有助于提升雙邊審計(jì)監(jiān)管合作的穩(wěn)定性和可預(yù)期性。國(guó)際軟法的短板在于缺乏國(guó)家強(qiáng)制力，高度依賴合作各方的自愿遵從。以條約為代表的國(guó)際硬法由國(guó)家之間反復(fù)協(xié)商、經(jīng)正式立法程序批準(zhǔn)、以國(guó)家責(zé)任為保障，其約束力和穩(wěn)定性強(qiáng)，一定程度上彌補(bǔ)了國(guó)際軟法之缺陷。國(guó)際軟法和硬法各有其優(yōu)勢(shì)，中美跨境審計(jì)監(jiān)管合作不能僅僅依賴軟法推動(dòng)，而應(yīng)積極推動(dòng)軟法硬化，同時(shí)發(fā)揮軟法與硬法之功效。

法律硬化是國(guó)際軟法硬化的主要方式，即通過立法或司法程序?qū)⑵滢D(zhuǎn)化為具有法律約束力的規(guī)范或判決，由三種具體路徑實(shí)現(xiàn)：一是將國(guó)際軟法納入國(guó)內(nèi)法，二是在司法程序中認(rèn)可其效力，三是將國(guó)際軟法轉(zhuǎn)化為國(guó)際條約^[19]。

第一，仍有部分法律與雙邊監(jiān)管協(xié)議相沖突，需要強(qiáng)化協(xié)議與相關(guān)國(guó)內(nèi)法的銜接。例如，協(xié)議允許PCAOB在我國(guó)境內(nèi)“直接訪談和獲取證言”，但是《證券法》第一百七十七條第二款規(guī)定境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)不得在我國(guó)境內(nèi)直接進(jìn)行調(diào)查取證活動(dòng)。如此，可能需要修改國(guó)內(nèi)法規(guī)范，或者對(duì)相關(guān)條款作出司法解釋，從而保證國(guó)內(nèi)法與雙邊審計(jì)監(jiān)管合作協(xié)議相一致。

第二，對(duì)于美方明顯不合理的歧視性執(zhí)法和處罰措施，中概股企業(yè)和會(huì)計(jì)師事務(wù)所也可以考慮通過行政訴訟方式解決爭(zhēng)議，利用國(guó)內(nèi)司法程序推動(dòng)塑造具有強(qiáng)制拘束力的硬法。例如，“三一重工”曾通過三年對(duì)美政府訴訟摘掉了“威脅美國(guó)國(guó)家安全”的帽子，迫使美國(guó)當(dāng)局撤銷強(qiáng)制執(zhí)行令，如今Tiktok也在美國(guó)發(fā)起類似訴訟。美國(guó)憲法規(guī)定了嚴(yán)格的正當(dāng)程序原則，學(xué)界普遍認(rèn)為利用美國(guó)國(guó)內(nèi)法和司法訴訟渠道是對(duì)抗“長(zhǎng)臂管轄”的可選舉措之一。

第三，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，應(yīng)從義務(wù)、程序與爭(zhēng)議解決等維度推動(dòng)形成更為合理的國(guó)際條約。首先，妥善設(shè)置義務(wù)性規(guī)范。當(dāng)前我國(guó)在跨境審計(jì)監(jiān)管合作方面承擔(dān)了更多的國(guó)際義務(wù)，其中部分義務(wù)性規(guī)范還存在較大的解釋空間。為此，有必要對(duì)這些義務(wù)性規(guī)范通過“合理解釋”方式予以細(xì)化，同時(shí)在合作過程中貫徹對(duì)等和公平原則，避免將國(guó)際硬法發(fā)展為單邊強(qiáng)制之工具。其次，強(qiáng)化程序性規(guī)范制定，雙邊審計(jì)檢查的具體形式和程序需要進(jìn)一步明晰。特別是將正當(dāng)程序原則融入硬法規(guī)范，確?？缇硨徲?jì)監(jiān)管活動(dòng)符合普遍的程序正義要求，反對(duì)監(jiān)管國(guó)突破合作框架采取的單邊執(zhí)法以及不合理的歧視性措施，保障被監(jiān)管對(duì)象獲得公正對(duì)待并賦予一定的救濟(jì)渠道。最后，推動(dòng)構(gòu)建跨境審計(jì)爭(zhēng)議解決平臺(tái)。依托現(xiàn)有國(guó)際合作機(jī)制，中國(guó)證監(jiān)會(huì)可在國(guó)際交流部下設(shè)立“跨境證券監(jiān)管合作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”，以促進(jìn)與相關(guān)國(guó)家的審計(jì)監(jiān)管協(xié)調(diào)。在此基礎(chǔ)上，我國(guó)可以考慮構(gòu)建基于國(guó)際調(diào)解的審計(jì)爭(zhēng)議解決平臺(tái)。調(diào)解作為一種東方智慧，具有區(qū)別于訴訟和仲裁的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。我國(guó)近來倡導(dǎo)成立的國(guó)際調(diào)解院，將國(guó)際調(diào)解納入法治化軌道，為各國(guó)和平解決爭(zhēng)端提供了新的選擇，也有助于紓解國(guó)家間由審計(jì)監(jiān)管分歧所導(dǎo)致的沖突和對(duì)抗^[29]。

五、結(jié) 論

中美合則兩利，斗則俱傷^B12。中美跨境審計(jì)監(jiān)管沖突不僅損害中概股企業(yè)利益，也影響美國(guó)資本市場(chǎng)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，加強(qiáng)國(guó)際合作是解決雙邊沖突的必由之路。盡管中美跨境審計(jì)監(jiān)管合作協(xié)議暫時(shí)紓解了雙邊沖突，但該協(xié)議仍然面臨較大的不確定性：一是美國(guó)域外審計(jì)執(zhí)法管轄擴(kuò)張與異化偏離了預(yù)設(shè)框架，二是審計(jì)底稿出境威脅國(guó)家安全，三是協(xié)議的軟法性質(zhì)導(dǎo)致合作穩(wěn)定性不足。中美跨境審計(jì)監(jiān)管沖突之實(shí)質(zhì)是雙方管轄權(quán)的對(duì)抗，辯證地看待美國(guó)域外執(zhí)法管轄權(quán)是解決雙邊沖突的基礎(chǔ)。首先，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)美國(guó)基于“效果原則”的域外執(zhí)法管轄措施并非毫無道理，中國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的屬地監(jiān)管缺位客觀上導(dǎo)致跨境審計(jì)監(jiān)管失敗。為此，中國(guó)可以通過加強(qiáng)境內(nèi)屬地治理，在一定程度上削弱美國(guó)域外執(zhí)法管轄權(quán)，減少審計(jì)底稿出境國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)。其次，針對(duì)美國(guó)不合理的域外執(zhí)法管轄措施，中國(guó)應(yīng)當(dāng)通過國(guó)際協(xié)調(diào)方式予以抵制。具體而言，繼續(xù)與美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)展開磋商，完善和細(xì)化中美合作協(xié)議，同時(shí)在國(guó)際社會(huì)提出跨境審計(jì)監(jiān)管倡議等軟性文件，凝聚全球治理共識(shí)，并適時(shí)促進(jìn)軟法硬化，推動(dòng)形成更為公正合理的跨境審計(jì)監(jiān)管新格局。

注釋：

① 所涉及的參考文獻(xiàn)數(shù)量較多，受篇幅所限，不作具體展示。如有需要，可聯(lián)系作者。

② 僅2020年，在美遭遇集團(tuán)訴訟的中概股高達(dá)23家，其中包括百度、阿里、奇虎360、愛奇藝等頭部互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)。

③ 中方始終希望通過雙邊合作渠道解決中美爭(zhēng)議，多次向美方發(fā)出《聯(lián)合檢查建議》。

④ 2021—2022年，包括三大通信運(yùn)營(yíng)商和三大油企在內(nèi)的多家大型國(guó)有企業(yè)陸續(xù)從紐交所退市。

⑤ 主要依據(jù)是“荷花號(hào)”案確定的“法無禁止即可為”管轄邏輯。

⑥ 日本和歐洲國(guó)家曾強(qiáng)烈譴責(zé)美國(guó)的跨境審計(jì)執(zhí)法，有日本學(xué)者指出：美國(guó)將本國(guó)證券法凌駕于日本證券法和會(huì)計(jì)法之上，明顯違背了國(guó)際法并嚴(yán)重侵害了日本主權(quán)。

⑦ 詳見《中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)準(zhǔn)則第1131號(hào)——審計(jì)工作底稿》第五條。

⑧ 例如，《中華人民共和國(guó)檔案法》第二十五條、《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》第二十八條、《關(guān)于加強(qiáng)境內(nèi)企業(yè)境外發(fā)行證券和上市相關(guān)保密和檔案管理工作的規(guī)定》第九條。

⑨ 2012年12月3日，SEC拋棄不久前達(dá)成的雙邊合作機(jī)制，徑直對(duì)德勤、普華永道、畢馬威、安永和立信等五家會(huì)計(jì)師事務(wù)所中國(guó)事務(wù)部提起訴訟。

⑩ “效果原則”于20世紀(jì)中葉發(fā)源于美國(guó)，旨在規(guī)制境外行為對(duì)境內(nèi)市場(chǎng)和關(guān)聯(lián)主體產(chǎn)生的不利影響，是美國(guó)主張其經(jīng)濟(jì)法域外管轄的主要依據(jù)，我國(guó)近年來在涉外立法中也吸收了該原則。

B11 詳見中國(guó)人民銀行發(fā)布的《金融數(shù)據(jù)安全 數(shù)據(jù)安全分級(jí)指南》。

B12習(xí)近平主席在2024年11月7日給美國(guó)當(dāng)選總統(tǒng)特朗普的賀電中指出：“中美合則兩利、斗則俱傷”，并強(qiáng)調(diào)“妥善管控分歧，拓展互利合作”。

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（責(zé)任編輯：允萱）

Two-tier Optimization of China-US Cross-border

Audit Supervision Cooperation from the Perspective

of Foreign-Related Rule of" Law

CAO Xiatian

（School of Law，Nanchang University，Nanchang，Jiangxi 330031，China）

Abstract：The China-US cross-border audit supervision cooperation agreement temporarily bridged the audit supervision conflict between the two sides， alleviated the overall delisting of Chinese stocks and the China-US financial decoupling crisis. However， the US extraterritorial audit law enforcement deviates from the pre-set cooperation framework， the exit of the outbound transfer of audit documentation" threatens national security， and the soft law nature of the agreement leads to the lack of stability of cooperation， which may lead to the failure of bilateral cooperation again. Based on the long-term perspective， China should actively build an “internal-external” two-tier cross-border audit governance mechanism to promote the formation of a more reasonable and long-term governance framework： first， focus on domestic territorial governance， strengthen the territorial jurisdiction of domestic auditors， and process" the classification of audit data and its exit national security review; the second is to optimize external collaborative governance， improve existing bilateral agreements， promote multilateral soft law cooperation， timely promote the hardening of soft law， and shape a new pattern of “soft and hard governance” of cross-border audit supervision.

Key words：China concept stocks；cross-border audit supervision；extraterritorial jurisdiction；data exit；national security