作者簡(jiǎn)介： 于雯杰（1985—），女，山東煙臺(tái)人，博士，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院全球風(fēng)險(xiǎn)治理研究中心副研究員，研究方向：預(yù)算管理、政府間財(cái)政關(guān)系、國(guó)際財(cái)經(jīng)。

摘 要：德國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付制度在實(shí)施50余年后被縱向轉(zhuǎn)移支付取代，反映了德國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付制度的三個(gè)弊端：以部分州的福利損失為代價(jià)，對(duì)地方政府產(chǎn)生逆向激勵(lì)；鼓勵(lì)財(cái)政輕率行為，增加地方債務(wù)負(fù)擔(dān)；實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展的效果并不突出。從德國(guó)經(jīng)驗(yàn)看，我國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付制度化的現(xiàn)實(shí)障礙主要有：法律法規(guī)缺位，財(cái)政法定困難；制度統(tǒng)籌層級(jí)過低，地區(qū)間合作意愿不強(qiáng)；制度設(shè)計(jì)復(fù)雜，操作成本高；地區(qū)間財(cái)力差距過大，基本公共服務(wù)均等化難度較高。因此，我國(guó)一是要提高政府間財(cái)政關(guān)系的法治化水平，保障轉(zhuǎn)移支付制度有法可依；二是鑒于橫向轉(zhuǎn)移支付具有“政治動(dòng)員性”色彩，可以階段性、局部性使用；三是協(xié)調(diào)區(qū)域財(cái)政均衡要兼顧公平與效率，避免逆向激勵(lì)；四是加強(qiáng)中央政府在現(xiàn)有橫向轉(zhuǎn)移支付政策執(zhí)行方面的作用發(fā)揮。

關(guān)鍵詞： 橫向轉(zhuǎn)移支付；財(cái)政法定；逆向激勵(lì)；區(qū)域均衡

中圖分類號(hào)：F812.2"" 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A""" 文章編號(hào)：1003-7217（2025）01-0068-08

一、引 言

基于傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論，政府間轉(zhuǎn)移支付的核心目標(biāo)是化解縱向或橫向財(cái)政失衡問題^[1]。從全球財(cái)政實(shí)踐來看，自上而下的縱向轉(zhuǎn)移支付扮演了舉足輕重的角色。同時(shí)，部分國(guó)家也通過橫向轉(zhuǎn)移支付有效平衡地方財(cái)力，填補(bǔ)地方政府資金缺口，取得了顯著成效。橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，即在既定的財(cái)政架構(gòu)下，同級(jí)政府間進(jìn)行的財(cái)政資金平行調(diào)配。這一過程通常表現(xiàn)為財(cái)力較為雄厚的地區(qū)向財(cái)力相對(duì)匱乏的地區(qū)進(jìn)行資金轉(zhuǎn)移，通過富裕地區(qū)對(duì)貧困地區(qū)的支持，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的均衡配置、縮小地區(qū)間差距，并確保基本公共服務(wù)在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)均等化。作為縱向轉(zhuǎn)移支付的有益補(bǔ)充，橫向轉(zhuǎn)移支付在多國(guó)被廣泛應(yīng)用于調(diào)節(jié)各級(jí)政府及地區(qū)間的財(cái)政分配關(guān)系，成為財(cái)政再分配過程中不可或缺的一環(huán)，同時(shí)也是分稅制財(cái)政管理體制的重要組成部分。

我國(guó)自1994年開始實(shí)行分稅制改革，并啟動(dòng)與之相配套的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，對(duì)于平衡政府間縱向財(cái)政關(guān)系、防止區(qū)域間財(cái)力差距進(jìn)一步擴(kuò)大發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前，我國(guó)并沒有確立正式的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，但為增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展的平衡性，我國(guó)自20世紀(jì)70年代以來加大對(duì)革命老區(qū)、省際交界區(qū)等部分特殊區(qū)域的統(tǒng)籌力度，逐步縮小區(qū)域發(fā)展差距，主要表現(xiàn)形式有對(duì)口援助、跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償和對(duì)口協(xié)作等，均實(shí)質(zhì)上起到了橫向轉(zhuǎn)移支付的作用^[2]。

當(dāng)前，受資源稟賦和傳統(tǒng)發(fā)展模式的影響，我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性矛盾越發(fā)凸顯，區(qū)域發(fā)展不均衡、不協(xié)調(diào)成為我國(guó)推進(jìn)共同富裕面臨的首要問題。同時(shí)，我國(guó)存在地方財(cái)政自主度與中央財(cái)政控制權(quán)同方向增強(qiáng)的現(xiàn)象，加劇了地方政府間的財(cái)力差異，增強(qiáng)了財(cái)政激勵(lì)扭曲效應(yīng)^[3]。經(jīng)驗(yàn)表明，區(qū)域發(fā)展不均衡及國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的多極化發(fā)展會(huì)阻礙國(guó)家內(nèi)部政策共識(shí)的達(dá)成，加劇國(guó)家社會(huì)發(fā)展的不確定性和不穩(wěn)定性，而區(qū)域協(xié)商與合作在解決區(qū)域發(fā)展面臨的各種問題上具有重要功能^[4]。橫向轉(zhuǎn)移支付旨在通過富裕地區(qū)向貧困地區(qū)提供財(cái)政援助，縮小地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差距，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的均衡發(fā)展。在此背景下，實(shí)現(xiàn)橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度化在理論界的呼聲也日益高漲。學(xué)者們從多個(gè)不同角度對(duì)該問題進(jìn)行了研究：有的以對(duì)口支援為例，認(rèn)為中國(guó)特色的對(duì)口支援橫向轉(zhuǎn)移支付作為縱向轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)充，取得了良好的成效，顯著降低了縱向財(cái)政失衡程度，同時(shí)緩解了橫向財(cái)政失衡^[5-7]；有的將研究重點(diǎn)放在生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付方面，提出將碳排放基準(zhǔn)納入財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，建立能源凈流入地以碳排放權(quán)轉(zhuǎn)移的形式向能源凈流出地支付相應(yīng)補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付，為構(gòu)建有中國(guó)特色的橫向轉(zhuǎn)移支付制度指明方向^[8，9]。但是也有部分學(xué)者對(duì)橫向轉(zhuǎn)移支付的應(yīng)用存在質(zhì)疑，認(rèn)為橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付“劫富濟(jì)貧”的色彩非常突出，非常容易引起地區(qū)間的矛盾與沖突，而且其有效實(shí)施有特定的前提條件，并不是所有國(guó)家都適合^[10]；橫向轉(zhuǎn)移支付制度具有的收入效應(yīng)和替代效應(yīng)，顯著降低了地方政府的稅收收入^[11]。而適度的地區(qū)財(cái)力失衡以及橫向競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制約束下，發(fā)達(dá)地區(qū)的思路創(chuàng)新與制度有效存在外溢效應(yīng)，有助于實(shí)現(xiàn)地方政府整體治理能力的有效提升^[12]。

德國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付制度長(zhǎng)期以來發(fā)揮著平衡各州財(cái)政能力的作用，被譽(yù)為橫向轉(zhuǎn)移支付制度的“德國(guó)模式”，也曾為許多國(guó)家的橫向轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒^[13]。然而，在長(zhǎng)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中，德國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付制度的問題與缺陷也日益凸顯，在公平、效率和可持續(xù)性等方面飽受爭(zhēng)議^[14]。有研究認(rèn)為，德國(guó)財(cái)政平衡制度弱化了各州經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)與財(cái)政收入之間的聯(lián)系^[15]，縱向轉(zhuǎn)移支付作用發(fā)揮不足，導(dǎo)致德國(guó)聯(lián)邦政府的決策意圖無法得到有效反映^[16]。最終，德國(guó)于2020年正式取消州際橫向轉(zhuǎn)移支付，改為以共享稅分配和縱向財(cái)政平衡為主要形式的新轉(zhuǎn)移支付制度。本次改革反映了橫向轉(zhuǎn)移支付制度在機(jī)制設(shè)計(jì)和實(shí)踐運(yùn)用方面的制度缺陷，改革對(duì)德國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系和區(qū)域均衡產(chǎn)生重要影響。

結(jié)合現(xiàn)有研究，目前國(guó)內(nèi)外關(guān)于橫向轉(zhuǎn)移支付制度的研究尚未同步，國(guó)內(nèi)學(xué)者多以對(duì)口支援和生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付等中國(guó)特色轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目為研究對(duì)象，尚未對(duì)橫向轉(zhuǎn)移支付全面制度化展開深入探究，也未對(duì)德國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付制度失敗的典型案例進(jìn)行跟蹤研究。國(guó)外關(guān)于德國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付制度改革的研究則缺乏與中國(guó)國(guó)情的有效結(jié)合，缺少本土適用性。鑒于此，本文利用德國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付改革前后數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比，對(duì)德國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付的制度缺陷和改革動(dòng)因進(jìn)行案例剖析，并結(jié)合中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情，從不同視角揭示中國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付制度化的現(xiàn)實(shí)障礙，以期為中國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范化建設(shè)、推動(dòng)實(shí)現(xiàn)共同富裕的宏偉目標(biāo)提供決策參考。

二、德國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)施背景與制度框架

（一）德國(guó)建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度的緣起

1949年，德國(guó)頒布《基本法》，確立聯(lián)邦制政體，實(shí)行聯(lián)邦、州、市鎮(zhèn)三級(jí)政府組織架構(gòu)①。按照區(qū)域平衡原則和體制對(duì)稱原則，遵照三級(jí)獨(dú)立政府架構(gòu)對(duì)應(yīng)配置財(cái)政管理部門，實(shí)行聯(lián)邦、州、市鎮(zhèn)縱向三級(jí)財(cái)政分權(quán)，努力實(shí)現(xiàn)區(qū)域生活條件大體一致^[17]。區(qū)域平衡原則指出，由于各州向聯(lián)邦繳納的稅收比例相同，因此，應(yīng)當(dāng)有平等的機(jī)會(huì)和權(quán)利享受基本相同的公共產(chǎn)品和服務(wù)。然而，各州資源稟賦有很大差異，因此聯(lián)邦政府要對(duì)各州因自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、種族等原因造成的財(cái)政收支差異進(jìn)行調(diào)節(jié)，即通過轉(zhuǎn)移支付使州政府具有提供同等水平公共服務(wù)的能力。體制對(duì)稱原則指出，為達(dá)到帕累托最優(yōu)的結(jié)果，納稅人和受益者應(yīng)該是一致的。這種“誰受益，誰支付”的制度最大限度地減少了搭便車者獲得公共產(chǎn)品而不付費(fèi)的情況，因?yàn)橹挥惺芤嬲卟拍軟Q定公共產(chǎn)品的數(shù)量。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，區(qū)域平衡原則更偏重公平，體制對(duì)稱原則更偏重效率，因此，德國(guó)財(cái)政體制的走向取決于決策者的決策重點(diǎn)，也決定了德國(guó)合作型財(cái)政聯(lián)邦制的基本特征。德國(guó)《基本法》不僅確立了平等目標(biāo)，而且確立了實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)所需要的再分配制度，從1950年起建立以州際橫向撥款為特征的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制^[18]。

“二戰(zhàn)”結(jié)束后，受歷史上根深蒂固的國(guó)家主義至上的絕對(duì)主權(quán)觀念束縛，以及集中財(cái)力恢復(fù)國(guó)家和社會(huì)秩序的需要，聯(lián)邦德國(guó)一方面屈從于美、英、法等戰(zhàn)勝國(guó)的壓力奉行聯(lián)邦主義；另一方面，通過《基本法》賦予聯(lián)邦政府以專有立法權(quán)、共同立法權(quán)、框架性的總體立法權(quán)為代表的大多數(shù)決策效力，并通過垂直撥款機(jī)制誘導(dǎo)各州及地方政府保持政治忠誠(chéng)度。1951年德國(guó)經(jīng)濟(jì)開始迅速恢復(fù)，并在隨后幾年創(chuàng)造德國(guó)的“經(jīng)濟(jì)奇跡”。然而，財(cái)政擴(kuò)張帶來聯(lián)邦政府債務(wù)規(guī)模激增和州政府財(cái)政壓力日益凸顯。20世紀(jì)60年代后期，一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的州政府開始面臨債務(wù)危機(jī)。市鎮(zhèn)政府的主體稅種為房地產(chǎn)稅和營(yíng)業(yè)稅，由于地區(qū)間土地價(jià)值和工業(yè)化水平差異而呈現(xiàn)區(qū)域分化，市鎮(zhèn)政府財(cái)政能力差異也日益顯著，財(cái)政均等化改革迫在眉睫。在此背景下，德國(guó)于1969年頒布《財(cái)政平衡法》，將橫向轉(zhuǎn)移支付作為正式制度加以確認(rèn)，這種以“富”幫“貧”為特征的轉(zhuǎn)移支付制度強(qiáng)調(diào)州政府之間“兄弟”般的直接財(cái)政聯(lián)系，從而削弱聯(lián)邦政府集中財(cái)力、影響各州的能力。

（二）德國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付制度的四大支柱

德國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付制度自20世紀(jì)60年代正式建立以來，由聯(lián)邦議會(huì)通過法律程序確定下來，有具體明確的法律依據(jù)和指導(dǎo)原則，以及較為完整的測(cè)算程序和支付標(biāo)準(zhǔn)。具體來看，保障其長(zhǎng)期以來順利實(shí)施的制度框架主要包括以下四大支柱：

1.轉(zhuǎn)移支付法定原則。德國(guó)財(cái)政聯(lián)邦制強(qiáng)調(diào)法律和政策的統(tǒng)一性^[19]，以立法先行為前提，以《基本法》為上位法，輔以《稅收通則》《財(cái)政平衡法》等法案，構(gòu)建了完善的法律體系?！痘痉ā返?2條規(guī)定，凡是德國(guó)公民，無論其生活在德國(guó)哪個(gè)地區(qū)，應(yīng)當(dāng)有平等的機(jī)會(huì)和權(quán)利享受基本相同的公共設(shè)施和服務(wù)，德國(guó)聯(lián)邦有權(quán)立法保障領(lǐng)土內(nèi)所有公民享有相同的生活條件②?！痘痉ā返?07條規(guī)定：“要保證各州之間的財(cái)力均衡。財(cái)力較強(qiáng)的州有義務(wù)也有權(quán)利在有限的范圍內(nèi)幫助財(cái)力較弱的州”。③財(cái)政平衡原則被寫入《基本法》，成為德國(guó)財(cái)政體制安排的基本原則。

《財(cái)政平衡法》進(jìn)一步細(xì)化和明確了橫向轉(zhuǎn)移支付的機(jī)制、方法和程序，詳細(xì)說明了具體實(shí)施步驟以及財(cái)政能力指數(shù)和財(cái)政均衡指數(shù)的測(cè)算方法。該法律規(guī)定通過各州之間和州內(nèi)市鎮(zhèn)之間稅收收入的再分配，達(dá)到各地區(qū)財(cái)力基本平衡，這是德國(guó)財(cái)政法制體系中一項(xiàng)獨(dú)具特色的重要內(nèi)容，為橫向轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)施提供了法律保障。

2.府際間稅收分享機(jī)制。德國(guó)不僅有不同層級(jí)政府之間的聯(lián)合決策，還有府際間的收入分享，為橫向轉(zhuǎn)移支付制度的順利實(shí)施提供財(cái)力保障^[20]。德國(guó)實(shí)行聯(lián)邦、州、市鎮(zhèn)分權(quán)的稅收體制，稅收收入分為共享稅和聯(lián)邦稅、州稅、市鎮(zhèn)稅三種專享稅，其中共享稅屬聯(lián)邦、州、市鎮(zhèn)共有，按比例在各級(jí)政府之間進(jìn)行分享。共享稅在德國(guó)稅收總量中占據(jù)較大比重，企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅和增值稅收入歸聯(lián)邦和各州共同所有，此外市鎮(zhèn)政府也分享到個(gè)人所得稅和增值稅的份額。2022年，共享稅收入占德國(guó)稅收收入的75%，其中收入最高的兩個(gè)稅種是增值稅和個(gè)人所得稅中的工薪稅，分別占32%和25%④。共享稅比重較高，導(dǎo)致德國(guó)聯(lián)邦稅收收入占比低于其他聯(lián)邦制發(fā)達(dá)國(guó)家。如圖1所示，2020年，德國(guó)聯(lián)邦稅收收入占全國(guó)稅收收入的比例為27.5%，同期美國(guó)為38.6%，加拿大為41.1%，澳大利亞達(dá)到80.9%。聯(lián)邦政府收入占比偏低，弱化了聯(lián)邦政府的收入再分配能力，導(dǎo)致州際財(cái)政能力差距存在拉大風(fēng)險(xiǎn)，這成為州際橫向轉(zhuǎn)移支付的制度性前提。

3.事權(quán)和支出責(zé)任合作型分權(quán)。在收入分享同時(shí)，德國(guó)政府支出責(zé)任劃分體現(xiàn)出府際間合作特性，聯(lián)邦、州和市鎮(zhèn)政府依據(jù)公共產(chǎn)品的外部性和信息復(fù)雜性原則，分別承擔(dān)不同的事權(quán)。聯(lián)邦事權(quán)通常具有高度的全域外部性，如國(guó)防、國(guó)際事務(wù)、鐵路空運(yùn)、移民和郵政電信等；州政府主要負(fù)責(zé)教育科研、法律秩序、文化建設(shè)等；市鎮(zhèn)政府主要負(fù)責(zé)其具有信息優(yōu)勢(shì)的地方性公共產(chǎn)品，如地方道路、運(yùn)動(dòng)與娛樂、學(xué)校建設(shè)、公共住房、供水和污水處理等。

從財(cái)政支出額度來看，聯(lián)邦政府和州政府在政府職能承擔(dān)方面扮演幾乎同等重要的角色。若用各級(jí)政府財(cái)政支出占比來衡量，如圖2所示，2014年德國(guó)聯(lián)邦政府和州政府財(cái)政支出占比分別為38.1%和37.8%；州政府加上市鎮(zhèn)政府的支出，德國(guó)地方政府支出比例超過聯(lián)邦政府，達(dá)到61.9%。地方政府財(cái)政支出壓力過大，伴隨州際財(cái)力水平不均衡，同時(shí)，聯(lián)邦政府收入再分配能力無法與之匹配，這增加了州際橫向轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)實(shí)必要性。

4.完整的測(cè)算程序和支付標(biāo)準(zhǔn)。為降低決策成本，提高政策透明度，德國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付計(jì)算公式步驟清晰、簡(jiǎn)單易行，支付標(biāo)準(zhǔn)具有科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)睦碚撘罁?jù)。具體測(cè)算程序包括“兩縱兩橫”共四步：第一步是“一縱”，即除增值稅以外的其他共享稅在三級(jí)政府之間按比例分配。第二步是“一橫”，即州分享的共享稅在各州之間和州內(nèi)部進(jìn)行橫向分配。增值稅的分配比較特殊，在分配給各州之前需要扣除總額度的25%分配給人均稅收水平低于全國(guó)平均水平92%的財(cái)力貧困州，剩余75%則按照各州人口數(shù)量在所有州進(jìn)行分配⑤。這一步共享稅分配后，各州排名會(huì)發(fā)生明顯變化，已經(jīng)具有初步再分配效應(yīng)。第三步是“二橫”，即贈(zèng)予州和受援州之間進(jìn)行的州際橫向轉(zhuǎn)移支付制度，也是德國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付制度的核心。在這一步，分別計(jì)算各個(gè)州的“財(cái)政能力指數(shù)”（Finanzkraftmesszahl， FMZ）和“財(cái)政均衡指數(shù)”（Ausgleichsmesszahl， AMZ）。財(cái)政能力指數(shù)=該州的稅收收入+該州市鎮(zhèn)稅收收入×64%，財(cái)政均衡指數(shù)=所有州稅收之和÷所有州測(cè)定居民數(shù)之和×該州測(cè)定居民數(shù)。因此，某一州的人均財(cái)政能力指數(shù)=FMZi÷Pi，其中FMZi是指i州的財(cái)政能力指數(shù)，Pi是指i州的人口。全國(guó)人均財(cái)政均衡指數(shù)= AMZ÷P，其中AMZ是指全國(guó)財(cái)政均衡指數(shù)，P是指全國(guó)各州人口總和，即P=∑niPi。某州應(yīng)該有的人均財(cái)政均衡指數(shù)為：Yi= AMZ÷P×Wi" 。其中，Wi為人口密度權(quán)重。各州人均財(cái)政能力指數(shù)FMZi/Pi與該州應(yīng)有人均財(cái)政均衡指數(shù)Yi之間的差額就是計(jì)算財(cái)政平衡撥款的依據(jù)。如果一個(gè)州的人均財(cái)政能力指數(shù)與應(yīng)有人均財(cái)政均衡指數(shù)的比值低于95%，就是受援州，需要接受轉(zhuǎn)移支付；如果這個(gè)比例大于102%，這個(gè)州就是贈(zèng)予州，需要向別的州提供轉(zhuǎn)移支付。贈(zèng)予和受援的額度按照75%的統(tǒng)一線性費(fèi)率計(jì)算。贈(zèng)予州實(shí)際轉(zhuǎn)移資金額度為（FMZi/Pi-1.02Yi）×75%。受援州實(shí)際接受資金額度采取與贈(zèng)予州相同的計(jì)算方式，以保證資金的充分利用。第四步是“二縱”，即聯(lián)邦對(duì)州補(bǔ)充轉(zhuǎn)移支付，包括一般性轉(zhuǎn)移支付和特殊需求轉(zhuǎn)移支付，例如針對(duì)原東德新聯(lián)邦州的補(bǔ)貼。在經(jīng)過前三步之后，如果某個(gè)州的財(cái)政能力指數(shù)仍低于其財(cái)政均衡指數(shù)的99.5%，聯(lián)邦政府會(huì)以一般性轉(zhuǎn)移支付的形式補(bǔ)償該缺口的77.5%。

三、德國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付的制度困境與取消動(dòng)因

（一）州際橫向轉(zhuǎn)移支付以部分州的福利損失為代價(jià)，對(duì)地方政府產(chǎn)生逆向激勵(lì)

理論上看，州際橫向轉(zhuǎn)移支付與縱向轉(zhuǎn)移支付相比，便于增進(jìn)地區(qū)間橫向聯(lián)系，有利于維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)。但是，這種“抽肥補(bǔ)瘦”的制度設(shè)計(jì)，在實(shí)現(xiàn)各州人均財(cái)政能力均等化的同時(shí)削弱了各州經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)與自身財(cái)政能力之間的相關(guān)性，給地方政府增加自身收入帶來逆向激勵(lì)。對(duì)于贈(zèng)予州來說，當(dāng)?shù)匦略龆愂帐杖氪蟛糠謱⑼ㄟ^橫向轉(zhuǎn)移支付貢獻(xiàn)給其他州；對(duì)于受援州來說，如果增加自身稅收收入，那么，對(duì)該州的轉(zhuǎn)移支付金額就會(huì)減少。橫向轉(zhuǎn)移支付本質(zhì)上是用贈(zèng)予州的福利損失來實(shí)現(xiàn)受援州的福利增加，轉(zhuǎn)移支付前后，各州的財(cái)力水平排名會(huì)發(fā)生很大變化。2019年，在增值稅分配前，漢堡市的財(cái)力水平為第一名，在經(jīng)過數(shù)步轉(zhuǎn)移支付之后，最終漢堡市財(cái)力水平僅為第四名，巴伐利亞州通過橫向轉(zhuǎn)移支付損失超過18%的收入⑥。甚至在極端情況下，有的贈(zèng)予州在進(jìn)行四步財(cái)政平衡之后的財(cái)力水平會(huì)低于受援州。

有研究用邊際貢獻(xiàn)率來評(píng)估橫向轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)州政府的逆向激勵(lì)效果：2019年，各州的邊際貢獻(xiàn)率最高達(dá)到88.2%^［21］。對(duì)于贈(zèng)予州來說，這意味著多收入1歐元的稅收，其實(shí)際財(cái)政收入僅增加0.118歐元，剩下的0.882歐元將通過橫向轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)移給受援州。這會(huì)對(duì)州政府的稅收努力產(chǎn)生負(fù)面激勵(lì)效應(yīng)，并誘導(dǎo)州政府放松稅收征管，以贏得更多選票。對(duì)于受援州也是如此，如果多收入1歐元稅收，那么，凈轉(zhuǎn)移收入將減少0.882歐元。因此，受援州會(huì)安于接受轉(zhuǎn)移支付，無心改善自身財(cái)政狀況。因此，無論是贈(zèng)予州還是受援州都沒有提高稅收的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)。以薩克森安哈爾特州為例，2010—2018年，其轉(zhuǎn)移支付前人均財(cái)力水平一直在各州平均水平的48.3%～56.4%之間，沒有顯著進(jìn)步⑥。

（二）橫向轉(zhuǎn)移支付鼓勵(lì)財(cái)政輕率行為，增加地方債務(wù)負(fù)擔(dān)

橫向轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)單個(gè)州財(cái)政收入意義重大，尤其是對(duì)于稅收能力較差的原東德新聯(lián)邦州。2019年，圖林根州超過45%的收入來自橫向轉(zhuǎn)移支付。對(duì)橫向轉(zhuǎn)移支付的高度依賴弱化了州政府的財(cái)政責(zé)任，引發(fā)州政府道德風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政輕率行為，導(dǎo)致州政府債務(wù)率和財(cái)政支出額度上漲^[22]。如圖3所示，1992—2005年，德國(guó)州政府和市鎮(zhèn)政府的債務(wù)余額從1992年12月31日的2981.16億歐元增加到2005年12月31日的6027.84億歐元，增長(zhǎng)率高達(dá)102.2%。在一些州，高債務(wù)水平使其不得不向聯(lián)邦政府要求緊急救助。

緊急救助會(huì)給這些州帶來預(yù)算軟約束^[23]，使這些州額外開支的邊際效益超出邊際成本，部分成本溢出至其他州的納稅人身上。這一事實(shí)鼓勵(lì)了州政府超支和赤字，并引發(fā)其他州的效仿效應(yīng)。2009年歐債危機(jī)爆發(fā)后，德國(guó)地方政府債務(wù)狀況進(jìn)一步惡化，違背了德國(guó)預(yù)算平衡的財(cái)政原則。此外，由于德國(guó)大部分稅收是共享稅，橫向轉(zhuǎn)移支付制度產(chǎn)生的逆向激勵(lì)作用對(duì)聯(lián)邦政府財(cái)政收入也產(chǎn)生外溢效應(yīng)，州政府對(duì)于提高自身經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和增加財(cái)政收入方面的努力缺失，影響了聯(lián)邦稅收收入的增加。

（三）橫向轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展的效果并不突出

德國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付制度建立的初衷是平衡地區(qū)間財(cái)政失衡，在過去幾十年通過“削高補(bǔ)低”確實(shí)起到一定作用。但由于德國(guó)自轉(zhuǎn)移支付制度建立以來就采取橫向轉(zhuǎn)移支付的辦法，因此，缺少縱向轉(zhuǎn)移支付的數(shù)據(jù)對(duì)比，很難看出橫向轉(zhuǎn)移支付與單純采用縱向轉(zhuǎn)移支付的政策效果究竟孰優(yōu)孰劣。2020年，橫向轉(zhuǎn)移支付的弊端逐漸凸顯，德國(guó)取消橫向轉(zhuǎn)移支付，財(cái)力較強(qiáng)的州不再需要對(duì)財(cái)力較弱的州進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，轉(zhuǎn)移支付操作流程得到極大簡(jiǎn)化。鑒于橫向轉(zhuǎn)移支付取消后的相關(guān)財(cái)政數(shù)據(jù)已經(jīng)公開，因此，以德國(guó)取消橫向轉(zhuǎn)移支付前后兩年的相關(guān)數(shù)據(jù)作為比較依據(jù)，用16個(gè)州人均財(cái)政能力指數(shù)與人均財(cái)政均衡指數(shù)之比的標(biāo)準(zhǔn)差來衡量改革前后德國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度的均衡效果。如式（1）所示：

σ=∑ni=1（xi-）2n" （1）

其中，xi表示第i個(gè)州人均財(cái)政能力指數(shù)與該州人均財(cái)政均衡指數(shù)的比值，即xi=FMZi÷PiAMZ÷P×Wi。

計(jì)算結(jié)果如表1所示，從2019年和2020年的均衡效果比較來看，2019年在經(jīng)過第一步共享稅分配后，16個(gè)州的人均財(cái)力標(biāo)準(zhǔn)差為27.80，在完成四步財(cái)政平衡之后，標(biāo)準(zhǔn)差最終縮小到2.50，均衡程度大大提高；2020年改革后，在經(jīng)過第一步共享稅分配后，標(biāo)準(zhǔn)差為26.06，在完成三步財(cái)政平衡后，標(biāo)準(zhǔn)差最終縮小到2.67，與改革前均衡效果相當(dāng)。在最終效果相當(dāng)?shù)那闆r下，由于步驟得到簡(jiǎn)化，因此，改革后每一步均衡效果都比之前有所提高。2020年，在第二步增值稅分配后，各州財(cái)力水平已經(jīng)達(dá)到平均水平的90%以上。如表1所示，州際人均財(cái)力差距的標(biāo)準(zhǔn)差從26.06降到5.96，達(dá)到原來第二步和第三步共同的均衡效果。

改革后，德國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度縱向化趨勢(shì)加強(qiáng)，州政府收入與支出之間的聯(lián)系更加密切，州政府稅收自主權(quán)得到極大提升，最終強(qiáng)化了各級(jí)地方政府的財(cái)政責(zé)任，并能夠有效約束州政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大^[24]。同時(shí)，為減輕州以下政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，改革還將部分事權(quán)和支出責(zé)任上移，聯(lián)邦政府承接州和市鎮(zhèn)政府的部分事權(quán)和支出責(zé)任，減輕州以下政府的財(cái)政壓力。新財(cái)政分權(quán)模式明確了各級(jí)政府的職能分工，增加了州政府的財(cái)政韌性，為其應(yīng)對(duì)突發(fā)情況和重大沖擊留出足夠的決策空間。

四、從德國(guó)經(jīng)驗(yàn)看我國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付制度化的現(xiàn)實(shí)障礙

（一）法律法規(guī)缺位，財(cái)政法定困難

轉(zhuǎn)移支付法治化能夠確保制度實(shí)施的公平性，避免人為干預(yù)和權(quán)力濫用，對(duì)于參與轉(zhuǎn)移支付的雙方來說有助于形成穩(wěn)定和可預(yù)測(cè)的政治環(huán)境，提高轉(zhuǎn)移支付行為的規(guī)范化和透明化。德國(guó)以《基本法》為主，《稅收通則》《財(cái)政平衡法》等為輔，構(gòu)建了完善的法律體系，對(duì)各級(jí)政府事權(quán)、共享稅分配機(jī)制、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法進(jìn)行了明確規(guī)定。憲政和法治保證了德國(guó)財(cái)政聯(lián)邦制在一個(gè)規(guī)范化渠道內(nèi)順利運(yùn)行。

我國(guó)尚未出臺(tái)專門的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法，導(dǎo)致橫向轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施缺乏明確的法律依據(jù)和制度規(guī)范。目前，我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施主要依據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》相關(guān)規(guī)定和政府出臺(tái)的各種政策性文件，關(guān)于轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定較為原則性。而且由于我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度定義為縱向轉(zhuǎn)移支付，因此，《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》中約束的主要是縱向轉(zhuǎn)移支付的資金使用和監(jiān)督，對(duì)于橫向轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的資金分配并沒有進(jìn)行約束和相應(yīng)規(guī)定。在財(cái)政法定缺失的情況下，各級(jí)政府之間會(huì)出現(xiàn)推諉與博弈，缺乏對(duì)資金使用進(jìn)行約束和監(jiān)督的動(dòng)力。

（二）制度統(tǒng)籌層級(jí)過低，地區(qū)間合作意愿不強(qiáng)

根據(jù)財(cái)政聯(lián)邦制理論對(duì)不同層級(jí)政府的職能劃分，收入分配的統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)是中央政府的主要職能，需要中央政府利用包括轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)的財(cái)政工具加以解決。橫向轉(zhuǎn)移支付本質(zhì)上是不同地區(qū)之間的合作和協(xié)調(diào)，由于各地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政狀況、生態(tài)環(huán)境等方面的差異并不趨同，合作意愿存在差異，必然需要中央政府的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌引導(dǎo)。德國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度雖然以州際橫向轉(zhuǎn)移支付為主，但整個(gè)過程由聯(lián)邦政府控制，從這個(gè)意義上來說，德國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付制度仍然是中央集中模式。

我國(guó)現(xiàn)有對(duì)口支援、生態(tài)補(bǔ)償?shù)葯M向轉(zhuǎn)移支付政策手段具有較強(qiáng)針對(duì)性和特殊性，采取的是地區(qū)之間資源協(xié)調(diào)和區(qū)域互助模式，政策制定和實(shí)施都由轉(zhuǎn)移支付雙方協(xié)議完成，制度統(tǒng)籌所涉及的行政層級(jí)較低。轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和實(shí)施方式并沒有客觀標(biāo)準(zhǔn)，而是依據(jù)轉(zhuǎn)移支付雙方的契約關(guān)系，具有很強(qiáng)的主觀性和隨意性。近年來，受到國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易格局發(fā)生深刻變化、人口老齡化壓力、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移趨勢(shì)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控需求等多重復(fù)雜因素疊加的影響，地方政府財(cái)政狀況普遍趨緊，因此，實(shí)施橫向轉(zhuǎn)移支付的積極性相應(yīng)降低。以生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付為例，盡管有些下游地區(qū)表達(dá)出對(duì)開展跨區(qū)域流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)群献黜?xiàng)目的興趣，但上游地區(qū)可能會(huì)因下游地區(qū)資金未能及時(shí)到位、資金管理機(jī)制過于僵化，或者考核指標(biāo)體系對(duì)上游地區(qū)約束力度過大而持保留態(tài)度，從而影響合作的順利進(jìn)行。

（三）制度設(shè)計(jì)復(fù)雜， 操作成本高

橫向轉(zhuǎn)移支付需要在不同地區(qū)之間建立復(fù)雜的財(cái)政關(guān)系，涉及財(cái)政資金的分配、使用、監(jiān)督和評(píng)估等多個(gè)環(huán)節(jié)，需要完善的制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行機(jī)制來平衡各方利益，面臨較大的實(shí)操困難。橫向轉(zhuǎn)移支付資金測(cè)算和分配需要綜合考慮各地區(qū)資源稟賦、財(cái)政能力等因素，制定科學(xué)合理的資金分配方案，以確保資金能夠公平、有效地用于支持貧困地區(qū)和公共服務(wù)。例如，德國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付公式考慮了人口密度、城市規(guī)模、地理位置等多重復(fù)雜因素，這也增加了德國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付制度的操作成本。

我國(guó)橫向和縱向兩種模式有機(jī)結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)相對(duì)匱乏。同時(shí)，轉(zhuǎn)移支付資金分配過程缺乏足夠的公開透明度，監(jiān)督機(jī)制也不夠完善，導(dǎo)致財(cái)政資金使用缺乏規(guī)范性、地區(qū)發(fā)展不均衡的問題難以得到根本性解決。相較于縱向轉(zhuǎn)移支付模式，橫向轉(zhuǎn)移支付測(cè)算技術(shù)難度更大，資金分配與管理程序更加復(fù)雜。轉(zhuǎn)移支付金額測(cè)算、資金分配依據(jù)以及受援方對(duì)資金的規(guī)范使用等問題都需要真實(shí)全面的財(cái)政數(shù)據(jù)作支撐。信息不對(duì)稱和統(tǒng)計(jì)能力受限會(huì)使數(shù)據(jù)的真實(shí)性大打折扣，這些挑戰(zhàn)不同程度地制約著我國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付制度的建立和完善。

（四）地區(qū)間財(cái)力差距過大，基本公共服務(wù)均等化難度較高

橫向轉(zhuǎn)移支付制度體現(xiàn)了市場(chǎng)化運(yùn)作的特點(diǎn)，確保橫向轉(zhuǎn)移支付制度的公平性和互利性是促進(jìn)地區(qū)均衡發(fā)展、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的關(guān)鍵所在。如果地區(qū)間發(fā)展差距過大，富裕地區(qū)在資金輸出后未能得到合理的利益回報(bào)，僅僅是單方面犧牲自身財(cái)政利益，這種橫向轉(zhuǎn)移支付模式必然不可持續(xù)。長(zhǎng)期的不公平資金流動(dòng)甚至?xí)l(fā)富裕地區(qū)納稅人的不滿情緒，質(zhì)疑資金轉(zhuǎn)移的必要性和合理性，進(jìn)而加劇社會(huì)矛盾，破壞社會(huì)和諧穩(wěn)定。德國(guó)州際財(cái)政差距較小，為德國(guó)橫向財(cái)政平衡制度順利運(yùn)作提供極大便利條件，但仍無法阻止德國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付制度頻遭質(zhì)疑，以及州際財(cái)政關(guān)系日益緊張。

盡管橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)的初衷在于縮小同級(jí)政府之間的財(cái)政能力差異，從而確保各地基本公共服務(wù)均等化，但地區(qū)間財(cái)力差距的適度性對(duì)于該制度的成功實(shí)施至關(guān)重要。在當(dāng)前現(xiàn)實(shí)情況下，我國(guó)地區(qū)間財(cái)力差距，特別是東、西部以及城鄉(xiāng)間發(fā)展不均衡問題，呈現(xiàn)極大的復(fù)雜性和嚴(yán)峻性。由圖4可見，我國(guó)各省財(cái)力差距要顯著大于德國(guó)各州財(cái)力差距。以2019年為例，德國(guó)在橫向轉(zhuǎn)移支付之前，州際財(cái)力水平差異系數(shù)為0.23，而同年度我國(guó)各省財(cái)政預(yù)算收入差異系數(shù)高達(dá)0.84。這種巨大的財(cái)力差異，使得橫向轉(zhuǎn)移支付制度在客觀上難以達(dá)到預(yù)期效果，同時(shí)，也難以滿足其制度化的基本條件。

五、結(jié)論與建議

德國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付制度為推動(dòng)德國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展發(fā)揮了重要作用。轉(zhuǎn)移支付法定原則、府際間稅收分享機(jī)制、事權(quán)和支出責(zé)任合作型分權(quán)、完整的測(cè)算程序和支付標(biāo)準(zhǔn)，是保障該制度長(zhǎng)期以來順利實(shí)施的四大支柱。但實(shí)踐表明，這種“抽肥補(bǔ)瘦”式的制度設(shè)計(jì)，平衡性效果以部分州福利損失為代價(jià)，在實(shí)現(xiàn)各州人均財(cái)政能力均等化的同時(shí)會(huì)削弱各州經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)與自身財(cái)政能力之間的相關(guān)性，給地方政府增加自身收入帶來逆向激勵(lì)，甚至造成過度平衡。同時(shí)，對(duì)州際橫向轉(zhuǎn)移支付的高度依賴弱化了州政府的財(cái)政責(zé)任，引發(fā)州政府的道德風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政輕率行為，導(dǎo)致州政府債務(wù)率失控，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益擴(kuò)大。在此背景下，德國(guó)政府于2020年正式取消橫向轉(zhuǎn)移支付。改革后財(cái)政平衡責(zé)任由州級(jí)政府上移至聯(lián)邦政府，制度縱向化趨勢(shì)加強(qiáng)，各級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任得到進(jìn)一步明確，堵住了道德風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的效率損失漏洞；同時(shí)州政府稅收收入分配自主權(quán)增加，對(duì)州政府的稅收努力產(chǎn)生正向激勵(lì)。

中國(guó)幅員遼闊，人口眾多，既有中、東、西部地區(qū)團(tuán)結(jié)互助的優(yōu)良傳統(tǒng)，又面臨區(qū)域發(fā)展相對(duì)不均衡的客觀事實(shí)。從德國(guó)經(jīng)驗(yàn)看，我國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付制度化的現(xiàn)實(shí)障礙主要有四點(diǎn)：一是法律法規(guī)缺位，財(cái)政法定困難；二是制度統(tǒng)籌層級(jí)過低，地區(qū)間合作意愿不強(qiáng)；三是制度設(shè)計(jì)復(fù)雜，操作成本高；四是地區(qū)間財(cái)力差距過大，基本公共服務(wù)均等化難度較高。因此，橫向轉(zhuǎn)移支付目前尚不適宜作為基本轉(zhuǎn)移支付制度在我國(guó)全面制度化。德國(guó)取消橫向轉(zhuǎn)移支付的改革經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，能夠?yàn)槲覈?guó)規(guī)范完善轉(zhuǎn)移支付制度提供有益的參考和借鑒。

第一，提高政府間財(cái)政關(guān)系的法治化水平，保障轉(zhuǎn)移支付制度有法可依。德國(guó)在《基本法》中對(duì)政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分、稅權(quán)與收入劃分以及轉(zhuǎn)移支付制度作了原則性規(guī)定，并在此框架下制定了專門的《財(cái)政平衡法》，建立了完善的轉(zhuǎn)移支付法律制度體系，三級(jí)政府在法定權(quán)限內(nèi)各司其職，為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化提供了法律保障。我國(guó)目前轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法定標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管和約束制度運(yùn)行，影響了制度的執(zhí)行力和資金使用效率。因此，應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)立法和配套法律建設(shè)，提高我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的制度化和法治化水平，適時(shí)制定中央與地方財(cái)政關(guān)系法，從根本上消除轉(zhuǎn)移支付執(zhí)行、監(jiān)督程序中的隨意性和模糊性，提升轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范性和公平公正性，做到轉(zhuǎn)移支付行為有法可依。

第二，橫向轉(zhuǎn)移支付具有“政治動(dòng)員性”色彩，可以階段性、局部性使用。德國(guó)以橫向轉(zhuǎn)移支付為特征的財(cái)政平衡制度，是德國(guó)政府為縮小國(guó)內(nèi)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)和生活水平差距作出的政策創(chuàng)新，在特定時(shí)期內(nèi)發(fā)揮了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡、維持社會(huì)穩(wěn)定的重要作用。在中國(guó)實(shí)踐中廣泛存在的對(duì)口支援、生態(tài)補(bǔ)償?shù)日呤侄?，是一種僅針對(duì)部分地區(qū)和領(lǐng)域的獨(dú)具中國(guó)特色的資源協(xié)調(diào)和區(qū)域互助模式，對(duì)于協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、解決市場(chǎng)失靈造成的外部性問題起到積極作用，本質(zhì)上具有橫向轉(zhuǎn)移支付的特征，有利于實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)予以支持。在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)相關(guān)政策的制度化建設(shè)，明確各項(xiàng)政策的適用范圍和政策目標(biāo)，規(guī)范現(xiàn)有橫向轉(zhuǎn)移支付的啟動(dòng)與退出機(jī)制，讓其在不同領(lǐng)域、不同場(chǎng)景下靈活發(fā)揮作用，成為對(duì)現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付制度的有益補(bǔ)充。

第三，協(xié)調(diào)區(qū)域財(cái)政均衡要兼顧公平與效率，避免逆向激勵(lì)。德國(guó)有16個(gè)州，人口約8270萬⑦，從國(guó)家規(guī)模和區(qū)域均衡程度來看，橫向轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施難度比中國(guó)要小得多。盡管如此，程序煩瑣、逆向激勵(lì)的問題仍然存在。中國(guó)國(guó)情比德國(guó)復(fù)雜，在協(xié)調(diào)區(qū)域間財(cái)政均衡關(guān)系時(shí)應(yīng)當(dāng)注意三點(diǎn)：一是統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展異質(zhì)性，在縮小區(qū)域財(cái)政差距的同時(shí)要避免平均主義，發(fā)揮地方政府的主觀能動(dòng)性；二是在合理劃分中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，適度上移并強(qiáng)化中央事權(quán)和支出責(zé)任，減少政府之間的推諉和博弈，減輕地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)；三是簡(jiǎn)化轉(zhuǎn)移支付流程，降低制度成本。在明確資金分配依據(jù)、資金使用規(guī)范的基礎(chǔ)上，盡量簡(jiǎn)化轉(zhuǎn)移支付的測(cè)算公式和種類，提高政策透明度。

第四，加強(qiáng)中央政府在現(xiàn)有橫向轉(zhuǎn)移支付政策執(zhí)行方面的作用發(fā)揮。橫向轉(zhuǎn)移支付屬于單方面利益讓渡，由于存在道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇等制度漏洞，不易調(diào)動(dòng)贈(zèng)予方的支付積極性以及受援方的發(fā)展積極性?；诖?，中央政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起橫向轉(zhuǎn)移支付總體設(shè)計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，統(tǒng)籌橫向轉(zhuǎn)移支付資金的支付標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、用途及支付進(jìn)度等關(guān)鍵要素。同時(shí)，為有效應(yīng)對(duì)橫向轉(zhuǎn)移支付資金可能面臨的“軟約束”和道德風(fēng)險(xiǎn)問題，中央政府需在制度層面確立清晰的監(jiān)督流程，明確資金使用計(jì)劃及監(jiān)督管理責(zé)任，細(xì)化相關(guān)各方職責(zé)劃分，并加強(qiáng)相關(guān)審計(jì)工作。在必要時(shí)，應(yīng)允許資金支出方派遣財(cái)會(huì)監(jiān)督人員，以確保資金使用的合規(guī)性和有效性。此外，中央政府還應(yīng)建立定期評(píng)估機(jī)制，對(duì)橫向轉(zhuǎn)移支付運(yùn)行情況進(jìn)行全面評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況，適時(shí)對(duì)轉(zhuǎn)移支付撥款公式及某些關(guān)鍵參數(shù)進(jìn)行微調(diào)，以確保橫向轉(zhuǎn)移支付制度能夠持續(xù)、有效地發(fā)揮作用，形成地區(qū)間互利共贏的局面。

注釋：

① Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 9. Juni 1949， Artikel 20，Artikel 105。

② Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland" vom 19. Dezember 2022， Artikel 72。

③" Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland" vom 19. Dezember 2022， Artikel 107。

④"" Bundesministerium der Finanzen. Finanzebericht 2023［EB/OL］. （2023-08-05） ［2024-01-21］. https：//www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Downloads/Oeffentliche-Finanzen/Finanzberichte/finanzbericht-2023.html。

⑤ Gesetzüber den Finanzausgleich zwischen Bund und Lndern vom 20 Dezember 2001， Artikel 8。

⑥ 數(shù)據(jù)來源：德國(guó)財(cái)政部數(shù)據(jù)庫。

⑦ 數(shù)據(jù)來源：德國(guó)聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局。

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（責(zé)任編輯：允萱）

Identification of Difficulties in Institutionalizing Horizontal Transfers

—Case Study on the Cancellation of Horizontal Transfers in Germany

YU Wenjie

（Research Center for Global Governance and Public Finance， Chinese Academy of Fiscal Sciences， Beijing 100142， China）

Abstract：German horizontal transfer system has been replaced by vertical transfers after more than 50 years of practice， reflecting three drawbacks： reverse incentives for local governments at the cost of welfare losses in some states; encouragement of fiscal imprudence and triggering of fiscal imprudence by state governments; and the effect of achieving balanced regional development is not outstanding. From Germany’s experience， there are four main practical obstacles in institutionalizing horizontal transfers in China： first is the difficulty of fiscal legislation; second， the co-ordination level is low， and the willingness of inter-regional co-operation is not strong; third， the system design is complex with a high cost; fourth， the fiscal gap between regions is too large， and it is difficult to ensure equitable access to basic public services. China can get the following inspirations from Germany’s experience： firstly， improve the legal basis of intergovernmental transfers. Secondly， horizontal transfers can be used in phases and locally. Thirdly， the coordination of regional fiscal balance should take into account both equity and efficiency， and avoid reverse incentives. Fourthly， the role of the central government in the implementation of existing horizontal transfer policies should be strengthened.

Key words：horizontal transfer; fiscal legality; reverse incentive; regional equalization