摘 要：貧困是人類社會(huì)的頑疾，消除貧困是國(guó)家貧困治理的核心目標(biāo)，也是通向共同富裕的必由之路。文章運(yùn)用量化文本分析方法，對(duì)1978—2020年間402份國(guó)家層面發(fā)布的扶貧政策進(jìn)行了系統(tǒng)分析。研究發(fā)現(xiàn)，自改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的貧困治理經(jīng)歷了多個(gè)重要的轉(zhuǎn)變：首先，治理對(duì)象從“貧困縣”和“貧困村”逐漸轉(zhuǎn)向具體的“貧困戶”；其次，治理主體從“政府包攬”逐漸轉(zhuǎn)向“各方聯(lián)合參與”；第三，治理模式從“輸血式貧困治理”轉(zhuǎn)向“造血式貧困治理”；最后，治理路徑從“單純的資金投入”逐漸演變?yōu)椤岸啻氩⑴e”的綜合治理策略。在貧困治理政策工具的選擇上，供給型政策工具、環(huán)境型政策工具和需求型政策工具的總體比重分別為47.2%、40.4%和12.4%，形成了以供給型政策工具為主導(dǎo)、環(huán)境型和需求型政策工具逐漸增加的貧困治理結(jié)構(gòu)。通過(guò)改善生產(chǎn)力系統(tǒng)的主體性、中介性和客體性要素，實(shí)現(xiàn)了貧困地區(qū)生產(chǎn)力的跨越式開(kāi)發(fā)與大幅度提升，為政府能夠源源不斷地為貧困地區(qū)提供政策傾斜奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。文章的研究有助于深入理解中國(guó)貧困治理實(shí)踐的規(guī)律與歷史經(jīng)驗(yàn)，為鄉(xiāng)村振興階段的政府治理提供理論支持和政策啟示。

關(guān)鍵詞：貧困治理 演進(jìn)邏輯 政策工具 量化文本分析

DOI：10.19592/j.cnki.scje.420912

JEL分類號(hào)：I32， I28， H53 中圖分類號(hào)：F323.8

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000 - 6249（2025）01 - 018 - 19

基金項(xiàng)目：本文受國(guó)家自然科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“相對(duì)貧困的識(shí)別、監(jiān)測(cè)與治理”（72133004）；教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“宏觀政策的經(jīng)濟(jì)分析與定量評(píng)估”（22JJD790049）；中國(guó)博士后科學(xué)基金面上資助項(xiàng)目“高質(zhì)量發(fā)展背景下多元政策目標(biāo)與地方政府行為研究”（2023M743443）的資助。

一、問(wèn)題提出

共同富裕是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求，也是社會(huì)主義制度優(yōu)越性的本質(zhì)體現(xiàn)。黨的二十大報(bào)告指出，“中國(guó)式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化”“實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕是中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求”（習(xí)近平，2022a）。消除貧困，是實(shí)現(xiàn)共同富裕的題中應(yīng)有之義，是通向共同富裕的必由之路。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)毫不動(dòng)搖、一以貫之地推進(jìn)貧困治理，特別是黨的十八大以來(lái)，黨中央把扶貧開(kāi)發(fā)工作納入“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中，黨的十九大更是將“脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”作為“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”之一，擺在治國(guó)理政的重要位置上。經(jīng)過(guò)全黨全國(guó)各族人民的共同努力，中國(guó)貧困治理實(shí)踐取得了舉世矚目的成績(jī)：從歷史縱向的角度看，在現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)下，全國(guó)832個(gè)貧困縣實(shí)現(xiàn)摘帽，12.8萬(wàn)個(gè)貧困村順利出列，9899萬(wàn)農(nóng)村貧困人口完成脫貧，歷史性解決了絕對(duì)貧困問(wèn)題；從國(guó)際橫向的角度上看，以國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，中國(guó)的減貧人數(shù)占同時(shí)期全世界減貧人數(shù)的70%以上，為全球減貧事業(yè)做出了重大貢獻(xiàn)①。

中國(guó)消除絕對(duì)貧困的偉大實(shí)踐和寶貴經(jīng)驗(yàn)，深化了對(duì)人類貧困治理規(guī)律的認(rèn)識(shí)，豐富發(fā)展了貧困治理理論。政策文本在一定程度上體現(xiàn)了政府的執(zhí)政理念，是政府治理展開(kāi)政策實(shí)踐的“印記”，也是政策實(shí)踐過(guò)程可溯源的客觀記錄。扶貧政策是中國(guó)貧困治理實(shí)踐的重要工具，是推進(jìn)扶貧工作的行動(dòng)指南，成千上萬(wàn)的扶貧政策是中國(guó)貧困治理實(shí)踐的客觀書(shū)面記錄，在中國(guó)貧困治理實(shí)踐中發(fā)揮了舉足輕重的作用。與已有文獻(xiàn)不同，本文通過(guò)對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)402份國(guó)家發(fā)布的扶貧政策文本進(jìn)行系統(tǒng)梳理和分析，理論與實(shí)踐相結(jié)合，定性分析與定量分析相結(jié)合，厘清中國(guó)貧困治理的演變情況與演變特征，提煉出中國(guó)貧困治理偉大實(shí)踐的歷史經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)濟(jì)邏輯，為構(gòu)建具有中國(guó)特色的貧困治理話語(yǔ)體系提供學(xué)理支撐。對(duì)中國(guó)貧困治理的研究不僅有助于改變?nèi)蜇毨е卫砼c發(fā)展領(lǐng)域長(zhǎng)期以來(lái)一直由西方話語(yǔ)體系主導(dǎo)的被動(dòng)局面，而且對(duì)于鄉(xiāng)村振興時(shí)期政府治理也有著非常重要的參考價(jià)值。

本文的創(chuàng)新主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，研究方法創(chuàng)新?，F(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)中國(guó)貧困治理的研究主要聚焦于精準(zhǔn)扶貧、健康扶貧等具體扶貧手段以及扶貧政策的執(zhí)行等領(lǐng)域，但對(duì)扶貧政策的研究主要使用的是定性分析方法，而利用文本計(jì)量方法，從扶貧政策文本中挖掘出有用信息的研究相對(duì)較少，本文的研究將豐富這一領(lǐng)域的文獻(xiàn)；第二，研究視角創(chuàng)新。已有相關(guān)文獻(xiàn)主要針對(duì)某一維度的扶貧問(wèn)題進(jìn)行政策文本量化分析，如教育扶貧、健康扶貧、科技扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、生態(tài)扶貧等，或者局限于省市層面的政策文本，如甘肅省、安徽省等，鮮有文獻(xiàn)基于國(guó)家層面，圍繞扶貧政策總體的演變情況和演變特征展開(kāi)文本量化分析，本文的研究將豐富這一領(lǐng)域的文獻(xiàn)；第三，研究工具創(chuàng)新。少量采用量化方法進(jìn)行政策文本分析的文獻(xiàn)，所使用的研究工具主要是Nvivo和ROST CM6，可視化工具主要是UCINET6，而本文采用Python作為研究工具、Gephi作為可視化工具對(duì)扶貧政策文獻(xiàn)進(jìn)行量化分析，可以使研究結(jié)果得到更直觀更清晰的呈現(xiàn)。

本文接下來(lái)的安排如下：第二部分梳理改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)貧困治理的歷史演變；第三部分總結(jié)改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)貧困治理的政策演進(jìn)邏輯；第四部分分析改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)貧困治理的政策工具選擇；第五部分闡明改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)貧困治理的經(jīng)濟(jì)邏輯；最后得出全文結(jié)論并提出政策啟示。

二、改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)貧困治理的歷史演變

1949年，新中國(guó)剛剛成立時(shí)，國(guó)家一窮二白，人民生活處于極端貧困狀態(tài)。中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民完成了社會(huì)主義革命，確立了社會(huì)主義基本制度，不斷推進(jìn)社會(huì)主義建設(shè)，為治理貧困奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)（燕繼榮，2020）。改革開(kāi)放以來(lái)，黨的十一屆三中全會(huì)摒棄了“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的錯(cuò)誤方針，將黨和國(guó)家的工作重心轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)，同時(shí)開(kāi)啟了中國(guó)式貧困治理的新征程。按照現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)②，1978年中國(guó)貧困人口高達(dá)7.7億人，貧困發(fā)生率為97.5%，但到了2020年末，中國(guó)已經(jīng)歷史性地解決了絕對(duì)貧困問(wèn)題，如圖1所示。短短三十多年時(shí)間，中國(guó)貧困治理實(shí)踐可謂創(chuàng)造了人類減貧史上的偉大奇跡，在通向共同富裕的道路上邁出了堅(jiān)實(shí)的一大步。

消除貧困離不開(kāi)有效的貧困治理。從圖1可以看出，中國(guó)貧困發(fā)生率急劇下降的背后對(duì)應(yīng)著國(guó)家扶貧政策數(shù)量的相應(yīng)增長(zhǎng)。與此同時(shí)，中國(guó)貧困治理實(shí)踐也隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展經(jīng)歷多個(gè)不同階段，從改革開(kāi)放初的體制改革和解決溫飽，到新世紀(jì)的鞏固溫飽，再到新時(shí)代的全面小康，每個(gè)階段都有不同的治理目標(biāo)和治理特征。參考汪三貴和胡駿（2020）的劃分思路，結(jié)合關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)國(guó)家出臺(tái)的重要扶貧政策文件，本文將中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的貧困治理實(shí)踐劃分為四個(gè)階段：體制改革主導(dǎo)的扶貧階段、解決溫飽的開(kāi)發(fā)式扶貧階段、鞏固溫飽的全面扶貧階段以及全面小康的精準(zhǔn)扶貧階段。以下是中國(guó)貧困治理四個(gè)階段的演變歷程。

（一）第一階段：體制改革主導(dǎo)的扶貧階段（1978—1985年）

改革開(kāi)放之初，中國(guó)依然是世界上最貧窮的國(guó)家之一，全國(guó)仍有2.5億農(nóng)村人口處于未得溫飽的貧困狀態(tài)①。1981年6月，黨的十一屆六中全會(huì)指出，“在社會(huì)主義初級(jí)階段，我國(guó)社會(huì)的主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”（中共中央文獻(xiàn)研究室，1982）。由于人民公社化運(yùn)動(dòng)缺乏激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致農(nóng)民缺乏生產(chǎn)積極性、土地生產(chǎn)率低下以及社會(huì)生產(chǎn)落后，體制機(jī)制改革自然就成了中國(guó)政府緩解貧困的首要手段。首先，在農(nóng)村建立起“包產(chǎn)到組，包干到戶”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，該制度的特點(diǎn)是自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，替代了之前導(dǎo)致生產(chǎn)效率低下的“公平”的分配制度和統(tǒng)一核算、集體生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)制度，大大解放了生產(chǎn)力。其次，大幅度提高糧棉等重要農(nóng)副產(chǎn)品的收購(gòu)價(jià)格，以此來(lái)激發(fā)農(nóng)村群眾生產(chǎn)農(nóng)副產(chǎn)品的積極性。再次，通過(guò)拓寬農(nóng)產(chǎn)品議購(gòu)議銷的范圍以及減少統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)派品種的方式，改革了原有的農(nóng)產(chǎn)品流通制度和購(gòu)銷制度。最后，引導(dǎo)農(nóng)戶開(kāi)展多種經(jīng)營(yíng)，拓寬獲得收入的渠道。這一時(shí)期的經(jīng)濟(jì)體制改革與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了巨大的減貧效應(yīng)，到1985年末，中國(guó)農(nóng)村貧困人口約為6.61億人，相比改革開(kāi)放之初減少了一億多貧困人口，貧困發(fā)生率由原來(lái)的97.5%下降到78.3%（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì)，2000）。

（二）第二階段：解決溫飽的開(kāi)發(fā)式扶貧階段（1986—2000年）

20世紀(jì)80年代后期，中國(guó)農(nóng)村改革的溢出效應(yīng)下降，城市與農(nóng)村之間、沿海與內(nèi)陸之間開(kāi)始出現(xiàn)區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題，單純靠經(jīng)濟(jì)全面增長(zhǎng)和整體性的制度改革很難繼續(xù)緩解部分地區(qū)的貧困問(wèn)題。因此，扶貧開(kāi)發(fā)工作被中國(guó)政府納入社會(huì)發(fā)展和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的總體規(guī)劃中。1986年5月16日，國(guó)務(wù)院設(shè)立了獨(dú)立負(fù)責(zé)扶貧工作的機(jī)構(gòu)——國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組（1993年更名為國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組）。自此，大規(guī)模、有計(jì)劃、有組織的扶貧開(kāi)發(fā)行動(dòng)在全國(guó)范圍內(nèi)拉開(kāi)了序幕，這也標(biāo)志著貧困治理開(kāi)始不可避免地被行政管理的制度邏輯嵌入。針對(duì)區(qū)域發(fā)展不均衡問(wèn)題，中國(guó)確立以貧困地區(qū)為重點(diǎn)，實(shí)施有計(jì)劃有針對(duì)性的扶貧開(kāi)發(fā)政策。1994年4月，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994—2000年）》，力爭(zhēng)用7年左右的時(shí)間基本解決全國(guó)農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題。自上而下的大規(guī)模扶貧開(kāi)發(fā)行動(dòng)進(jìn)一步減輕了農(nóng)村貧困程度，貧困人口繼續(xù)大幅度減少。到2000年底，除了少數(shù)社會(huì)保障對(duì)象和生活在自然環(huán)境惡劣地區(qū)的特困人口，以及部分殘疾人以外，全國(guó)農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題已基本解決，《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》確定的戰(zhàn)略目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。以現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量，到2000年末，中國(guó)農(nóng)村貧困人口4.62億人，比1985年末減少近2億人，農(nóng)村貧困發(fā)生率下降到49.8%，比1985年末下降了28.5個(gè)百分點(diǎn)（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室，2020）。

（三）第三階段：鞏固溫飽的全面扶貧階段（2001—2010年）

20世紀(jì)末，中國(guó)已解決了大多數(shù)農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題，基本的溫飽不愁目標(biāo)已順利完成，但隨著貧富差距的擴(kuò)大，部分地區(qū)貧困程度不斷加深，少數(shù)貧困人口仍存在溫飽水平不穩(wěn)定、溫飽標(biāo)準(zhǔn)較低的問(wèn)題。國(guó)家適時(shí)確立了盡快解決少數(shù)貧困人口溫飽問(wèn)題、鞏固溫飽成果、提升貧困地區(qū)基本生產(chǎn)生活條件的奮斗目標(biāo)，出臺(tái)了大量的扶貧政策。2001年6月13日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001—2010年）》，確定了“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、自力更生、開(kāi)發(fā)扶貧、全面發(fā)展”的治理方針，基本目標(biāo)概括起來(lái)就是“鞏固溫飽成果，為達(dá)到小康水平創(chuàng)造條件”。至此，貧困治理實(shí)踐進(jìn)入解決溫飽和鞏固溫飽并舉的新階段。與此同時(shí)，國(guó)家不斷完善貧困標(biāo)準(zhǔn)及貧困治理的瞄準(zhǔn)機(jī)制，堅(jiān)持綜合開(kāi)發(fā)、全面發(fā)展及建立最低生活保障制度，不僅有效促進(jìn)了貧困人口的收入增長(zhǎng)，還在一定程度上緩解了貧困地區(qū)收入差距的擴(kuò)大。以現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量，2010年末中國(guó)農(nóng)村貧困人口1.66億人，比2000年末減少近3億人，農(nóng)村貧困發(fā)生率下降到17.2%，比2000年末下降了32.6個(gè)百分點(diǎn)（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室，2020）。

（四）第四階段：全面小康的精準(zhǔn)扶貧階段（2011—2020年）

隨著溫飽問(wèn)題的全面解決和鞏固加強(qiáng)，中國(guó)貧困治理進(jìn)入了一個(gè)新階段。這一時(shí)期，貧困問(wèn)題主要表現(xiàn)在特殊貧困矛盾突出，致貧因素多種多樣，貧困人群內(nèi)部構(gòu)成復(fù)雜的特征日益凸顯，連片特困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后。中國(guó)政府根據(jù)時(shí)代發(fā)展變化，大幅度提高了國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)2010年底的貧困人口由原標(biāo)準(zhǔn)下的2688萬(wàn)人擴(kuò)大到1.66億。面對(duì)新貧困標(biāo)準(zhǔn)下扶貧開(kāi)發(fā)的“硬骨頭”，黨中央因勢(shì)利導(dǎo)制定了精準(zhǔn)扶貧的工作機(jī)制，順利實(shí)現(xiàn)了全面小康的千年奮斗目標(biāo)。2011年12月1日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011—2020年）》，指出新時(shí)期扶貧工作的總體目標(biāo)是穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房，即“兩不愁，三保障”。其中，“兩不愁”側(cè)重于鞏固前期貧困治理成果，“三保障”側(cè)重于解決長(zhǎng)期發(fā)展能力問(wèn)題，是新時(shí)期扶貧工作需要關(guān)注的重點(diǎn)。黨的十八大以來(lái)，國(guó)家實(shí)施“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”戰(zhàn)略，全面打響了脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，扶貧工作取得了決定性進(jìn)展。扶貧開(kāi)發(fā)方式由“大水漫灌”轉(zhuǎn)向“精準(zhǔn)灌溉”，扶貧資源使用由多頭分散轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌集中，扶貧考評(píng)體系由側(cè)重考核地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)轉(zhuǎn)向考核脫貧成效（汪三貴，2019）。經(jīng)過(guò)全黨全國(guó)各族人民的共同努力，中國(guó)貧困治理實(shí)踐取得了舉世矚目的成績(jī)。在現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)下，到2020年底，全國(guó)832個(gè)貧困縣已實(shí)現(xiàn)摘帽，12.8萬(wàn)個(gè)貧困村已順利出列，9899萬(wàn)農(nóng)村貧困人口已完成全部脫貧，中國(guó)歷史性解決了絕對(duì)貧困問(wèn)題。

脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利后，中國(guó)貧困治理工作的重心將從絕對(duì)貧困治理轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困治理，同時(shí)進(jìn)入全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興階段，在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程中譜寫(xiě)共同富裕新篇章。脫貧攻堅(jiān)階段為共同富裕奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村振興階段為共同富裕提供不竭動(dòng)力，兩個(gè)階段一脈相承，共同引領(lǐng)全體人民沿著共同富裕的康莊大道開(kāi)拓前進(jìn)。

三、改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)貧困治理的政策演進(jìn)邏輯

扶貧政策是中國(guó)貧困治理實(shí)踐的重要載體，是推進(jìn)扶貧工作的行動(dòng)指南，成千上萬(wàn)的扶貧政策是中國(guó)貧困治理實(shí)踐的客觀書(shū)面記錄，在中國(guó)貧困治理實(shí)踐中發(fā)揮著舉足輕重的作用?；谥袊?guó)改革開(kāi)放以來(lái)402份國(guó)家層面發(fā)布的扶貧政策文本①，本文利用jieba庫(kù)獲取其高頻關(guān)鍵詞與頻數(shù)，采用Python軟件構(gòu)建高頻詞之間的共現(xiàn)矩陣②，并利用可視化軟件Gephi，繪出各階段扶貧政策文本中高頻關(guān)鍵詞關(guān)聯(lián)度圖譜（如圖2），以考察改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)貧困治理政策的演進(jìn)邏輯。

（一）治理對(duì)象：從貧困縣、貧困村到貧困戶

作為扶貧政策的服務(wù)對(duì)象與受益者，在不同的貧困治理時(shí)期，扶貧的對(duì)象單元也會(huì)發(fā)生變化。從圖2（a）至2（d）可以看出，在錨定扶貧對(duì)象時(shí)，中國(guó)歷經(jīng)了由貧困縣轉(zhuǎn)變?yōu)樨毨Т逶俎D(zhuǎn)變?yōu)樨毨舻淖兓^(guò)程，由此可見(jiàn)，中國(guó)的貧困扶助對(duì)象經(jīng)歷了從宏觀到微觀、從籠統(tǒng)到精準(zhǔn)的過(guò)程。在開(kāi)發(fā)式扶貧階段中，國(guó)家貧困治理主要瞄準(zhǔn)的是貧困縣，而后依次被貧困村和貧困戶所取代：全面扶貧階段的主要治理對(duì)象是貧困村，精準(zhǔn)扶貧階段的主要治理對(duì)象是貧困戶。

改革開(kāi)放后，國(guó)家將貧困山區(qū)作為扶貧重點(diǎn)，區(qū)域性扶貧之路就此開(kāi)啟。1984年中共中央、國(guó)務(wù)院在發(fā)布的政策文件中，明確提出了扶貧“應(yīng)集中力量解決十幾個(gè)連片貧困地區(qū)的問(wèn)題”，因此，這一時(shí)期的扶貧政策聚焦的貧困扶助對(duì)象正是這些連片特困區(qū)。1986年，貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成立，由于當(dāng)時(shí)中國(guó)政府的財(cái)力有限，為了更加集中、高效地使用資金，重點(diǎn)攻克特困地區(qū)的貧困難題，將貧困縣的入選條件設(shè)置得較為嚴(yán)格，因此“貧困縣”的概念才開(kāi)始在政策中出現(xiàn)。2000年之后，貧困人群逐漸由以縣域?yàn)橹行牡姆植紶顩r轉(zhuǎn)變成以村落為中心的分布狀況，農(nóng)村地區(qū)大范圍的貧困得到明顯緩解，此時(shí)貧困人口呈現(xiàn)出碎片化、零散化的新特征。有鑒于此，中國(guó)政府及時(shí)調(diào)整扶貧政策的瞄準(zhǔn)對(duì)象，開(kāi)始將扶貧對(duì)象設(shè)置為貧困村，并積極實(shí)施整村推進(jìn)式的扶貧開(kāi)發(fā)。不過(guò)，部分地區(qū)仍存在脫貧成效不明顯的困境，究其原因，在于貧困對(duì)象的識(shí)別不夠精確①。2010年之后，以區(qū)域開(kāi)發(fā)為重點(diǎn)的農(nóng)村扶貧開(kāi)始出現(xiàn)對(duì)象瞄準(zhǔn)精度下降、減貧速度放緩、扶貧成效不顯著等問(wèn)題，亟需調(diào)整扶貧方略，增強(qiáng)扶貧對(duì)象的針對(duì)性。在此背景下，2013年11月，習(xí)近平總書(shū)記到湖南十八洞村考察時(shí)創(chuàng)造性地提出了“實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的重要指示（人民日?qǐng)?bào)海外版，2020）。自此，以貧困戶為主要瞄準(zhǔn)對(duì)象的精準(zhǔn)扶貧開(kāi)始成為中國(guó)扶貧的主流政策。

（二）治理主體：從政府包攬到各方聯(lián)合參與

“集中力量辦大事”是中國(guó)政府在貧困治理實(shí)踐中的顯著優(yōu)勢(shì)，因此政府主導(dǎo)的扶貧模式成為中國(guó)貧困地區(qū)擺脫貧困的根本保障。由圖2（a）可以看出，1986年之前，政策文本仍以“發(fā)展”“生產(chǎn)”“貧困戶”“農(nóng)村”“減免”“經(jīng)營(yíng)”“農(nóng)民”“致富”等表征政府主導(dǎo)的關(guān)鍵詞為主①，而“企業(yè)”“產(chǎn)業(yè)”“社會(huì)”“社會(huì)組織”“幫扶”“定點(diǎn)扶貧”等代表政府之外力量的關(guān)鍵詞還沒(méi)有在政策文本中出現(xiàn)，說(shuō)明此時(shí)社會(huì)各界力量尚未充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，貧困治理工作仍由政府包攬。

貧困治理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，離不開(kāi)全社會(huì)各方力量的共同參與。正如習(xí)近平總書(shū)記在部分省區(qū)市脫貧攻堅(jiān)與“十三五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展座談會(huì)上指出的：“扶貧開(kāi)發(fā)是全黨全社會(huì)的共同責(zé)任，要?jiǎng)訂T和凝聚全社會(huì)力量廣泛參與”（中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院，2018）。由圖2（b）—（d）的詞頻分析結(jié)果可知，自1986年開(kāi)始，“企業(yè)”“產(chǎn)業(yè)”“社會(huì)”“社會(huì)組織”“幫扶”等逐漸成為政策文本中的高頻詞匯。隨著時(shí)間的推移，中國(guó)越來(lái)越重視和鼓勵(lì)全社會(huì)各方力量積極投身于貧困治理事業(yè)之中，讓更多人成為扶貧事業(yè)的參與主體。特別到了精準(zhǔn)扶貧時(shí)期，體現(xiàn)社會(huì)力量參與的特征詞與頻率尤為突出，在此期間的政策文本中，“企業(yè)”出現(xiàn)534次、“產(chǎn)業(yè)”出現(xiàn)502次、“幫扶”出現(xiàn)493次、“定點(diǎn)扶貧”出現(xiàn)409次、“消費(fèi)扶貧”出現(xiàn)150次、“社會(huì)組織”出現(xiàn)135次、“對(duì)口幫扶”出現(xiàn)124次、“網(wǎng)絡(luò)扶貧”出現(xiàn)115次，等等。這說(shuō)明中國(guó)的扶貧主體完成了從政府大包大攬到政府主導(dǎo)下的各方力量聯(lián)合參與的積極轉(zhuǎn)變。

（三）治理模式：從輸血式扶貧到造血式扶貧

黨和政府最初的扶貧手段是以“輸血”式的物質(zhì)幫扶為主，此時(shí)的政策文本中，“資金”“物資”“資源”“減免”“救濟(jì)”“扶助”等均為高頻關(guān)鍵詞。隨著時(shí)間的推移，這種“輸血”式扶貧的弊端越來(lái)越明顯：許多脫貧戶因“輸血”中斷而再度陷入貧困。“收入貧困”及其所導(dǎo)致的物質(zhì)匱乏僅是貧困的外在表現(xiàn)形式，造成貧困的真正內(nèi)因是“能力貧困”，內(nèi)部因素對(duì)貧困家庭脫貧、返貧的影響大于外部因素（孟婷，2023）。因此，“輸血”式扶貧無(wú)法從根本上解決貧困問(wèn)題。于是，自1986年開(kāi)始，中國(guó)每年撥出144億元專項(xiàng)資金，進(jìn)行開(kāi)發(fā)式扶貧，變“輸血”為“造血”，強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)貧困地區(qū)造血功能。相應(yīng)地，“發(fā)展”“開(kāi)發(fā)”“扶貧開(kāi)發(fā)”“項(xiàng)目”“貸款”“經(jīng)濟(jì)”“建設(shè)”“生產(chǎn)”等關(guān)鍵詞在扶貧政策文本中出現(xiàn)的頻率也越來(lái)越高。

隨著貧困治理實(shí)踐的不斷推進(jìn)，產(chǎn)業(yè)扶貧和教育扶貧越來(lái)越成為培育內(nèi)生脫貧動(dòng)力不可或缺的手段。一方面，發(fā)展產(chǎn)業(yè)是激活脫貧致富內(nèi)生動(dòng)力的關(guān)鍵和基礎(chǔ)舉措，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)上的穩(wěn)定后續(xù)來(lái)源，就沒(méi)有真正意義上的脫貧。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“發(fā)展產(chǎn)業(yè)是實(shí)現(xiàn)脫貧的根本之策”“把培育產(chǎn)業(yè)作為推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)的根本出路”（中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院，2018）。在精準(zhǔn)扶貧階段的政策文本中，眾多與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的詞匯均成為高頻關(guān)鍵詞，比如，“就業(yè)”出現(xiàn)971次“，創(chuàng)業(yè)”出現(xiàn)908次，“電商”出現(xiàn)660次“，產(chǎn)業(yè)”出現(xiàn)502次，“金融扶貧”出現(xiàn)472次“，水利扶貧”出現(xiàn)427次，“光伏扶貧”出現(xiàn)348次，“旅游扶貧”出現(xiàn)179次“，產(chǎn)業(yè)扶貧”出現(xiàn)128次。另一方面，黨的十八大以后，文化型貧困逐漸成為制約中國(guó)貧困地區(qū)貧困人口擺脫貧困的“硬骨頭”。習(xí)近平總書(shū)記指出，“治貧先治愚、扶貧先扶志”（中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院，2018）?！爸局请p扶”成為脫貧攻堅(jiān)階段扶貧政策的重點(diǎn)之一。貧困人群根深蒂固的生活方式會(huì)讓其產(chǎn)生相同的行為方式和類似的價(jià)值觀，進(jìn)而會(huì)形成一種自發(fā)實(shí)現(xiàn)貧困代際傳遞的共性貧困亞文化，在這種貧困文化的影響下，貧困者很難再適應(yīng)新的環(huán)境并抓住新的機(jī)會(huì)來(lái)擺脫貧困（Lewis，1959）。在實(shí)踐中，經(jīng)濟(jì)脆弱性會(huì)隨著家庭的受教育水平、金融知識(shí)以及健康水平的提高而有所緩解（臧旭恒和項(xiàng)澤兵，2023）。發(fā)展教育可提升勞動(dòng)者的綜合素質(zhì)，促進(jìn)貧困人口掌握脫貧致富本領(lǐng)，阻斷貧困代際傳遞（王嘉毅等，2016）。在精準(zhǔn)扶貧階段的政策文本中，“教育”“培訓(xùn)”“科技”“文化”“教育扶貧”等詞頻大幅度上升，其中“教育”出現(xiàn)840次，“培訓(xùn)”出現(xiàn)641次，“科技”出現(xiàn)474次，“文化”出現(xiàn)283次，“技術(shù)”出現(xiàn)250次，“教育扶貧”出現(xiàn)98次。

（四）治理路徑：從單純資金投入到多措并舉

長(zhǎng)久以來(lái)，囿于收入性貧困的狹隘認(rèn)識(shí)，中國(guó)扶貧的主要方式是增加資金投入。但是，隨著時(shí)代的發(fā)展進(jìn)步以及貧困治理實(shí)踐與理論的與時(shí)俱進(jìn)，政策制定者們與學(xué)者們都逐漸認(rèn)識(shí)到，將衡量貧困的指標(biāo)局限于收入單一維度是片面的、不合理的，因?yàn)樵谑杖胍匾酝?，還有很多非經(jīng)濟(jì)要素如文化、健康、法律等也會(huì)影響人們的貧富狀況。2007年，牛津大學(xué)貧困與人類發(fā)展研究中心（OPHI）提出多維貧困指數(shù)的概念，替代了之前沿用已久的人類貧困指數(shù)，并自2010年起被聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署采用，這為中國(guó)制定扶貧政策提供了借鑒。在中國(guó)，收入型貧困和制度型貧困一直是貧困人口的主要致貧因素，且隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，疾病纏身、文化素質(zhì)低、交通不便、分配形式、法律意識(shí)淡薄、就業(yè)形勢(shì)差等因素越來(lái)越成為制約貧困人群擺脫貧困的枷鎖。王小林和Sabina Alkire（2009）的研究指出，中國(guó)城市和農(nóng)村家庭都存在收入之外的多維貧困，城市和農(nóng)村近1/5的家庭存在收入之外任意3個(gè)維度的貧困?；诖耍袊?guó)政府改變了過(guò)去依靠增加基礎(chǔ)設(shè)施、加大資金投入、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等來(lái)幫助貧困人口脫貧的手段，開(kāi)始綜合運(yùn)用“社會(huì)扶貧”“行業(yè)扶貧”“生態(tài)扶貧”“專項(xiàng)扶貧”等政策方式。從圖2（a）—（d）可以看出，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展以及扶貧事業(yè)的不斷推進(jìn)，“科技扶貧”“就業(yè)扶貧”“生態(tài)扶貧”“網(wǎng)絡(luò)扶貧”“電商扶貧”“光伏扶貧”“金融扶貧”“水利扶貧”“健康扶貧”“旅游扶貧”“消費(fèi)扶貧”“產(chǎn)業(yè)扶貧”等代表多元扶貧路徑的關(guān)鍵詞陸續(xù)出現(xiàn)，這說(shuō)明中國(guó)的貧困治理路徑日益呈現(xiàn)出多維度、多樣性的特征，多元化的扶貧之路就此展開(kāi)。

四、改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)貧困治理的政策工具選擇

政策發(fā)揮作用以及提升政策效率的關(guān)鍵在于政策工具。政策工具是政府機(jī)構(gòu)為了達(dá)到政策目的或應(yīng)對(duì)國(guó)家治理中存在的難題所使用的方式與手段。實(shí)踐中常見(jiàn)的政策工具主要包括三種：供給型政策工具、環(huán)境型政策工具與需求型政策工具。本文依據(jù)政策文本將3種政策工具細(xì)分為15個(gè)小類工具（如表1所示），對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)扶貧政策進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。

（一）貧困治理中的政策工具及作用方式

在扶貧實(shí)踐中，供給型政策工具主要是指政府以提供資金資源的方式為貧困地區(qū)或貧困人群提供幫助，使受助對(duì)象能夠改變現(xiàn)有的生存環(huán)境、生活方式或狀態(tài)，如資金投入、基礎(chǔ)設(shè)施、人才支持等，對(duì)扶貧工作的展開(kāi)進(jìn)行直接推動(dòng)。環(huán)境型政策工具主要是指政府依據(jù)不同貧困地區(qū)的具體實(shí)際，如資源稟賦、歷史文化、制度因素等條件，因地制宜地為其制定扶貧法律法規(guī)、目標(biāo)規(guī)劃、策略性措施等，對(duì)扶貧實(shí)踐的影響往往是間接的，主要是通過(guò)優(yōu)化外部扶貧環(huán)境來(lái)助推扶貧工作的開(kāi)展。需求型政策工具主要是指政府通過(guò)外部市場(chǎng)拉動(dòng)的方式推進(jìn)扶貧工作的開(kāi)展，如通過(guò)政府采購(gòu)和政府外包等方式來(lái)拓寬扶貧渠道、將市場(chǎng)機(jī)制引入扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過(guò)程中，增加產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。三種扶貧政策工具并非彼此獨(dú)立、相互割裂的，而是相互聯(lián)系、共同作用的：供給型政策工具對(duì)扶貧工作的開(kāi)展起著直接推動(dòng)的作用，通過(guò)提供動(dòng)力幫助貧困群體脫貧；需求型政策工具可以直接拉動(dòng)扶貧工作，通過(guò)培育市場(chǎng)和刺激需求來(lái)幫助貧困人口脫貧；環(huán)境型政策工具對(duì)扶貧雖然沒(méi)有直接的影響作用，但能通過(guò)優(yōu)化扶貧環(huán)境來(lái)間接助力貧困人口擺脫貧困。

圖3給出了改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)貧困治理政策工具在不同階段的運(yùn)用情況。可以看出，中國(guó)貧困治理過(guò)程中綜合使用了三種類型的政策工具，這與中國(guó)貧困發(fā)生因素的多元性和貧困表現(xiàn)的多維性是相對(duì)應(yīng)的。整體來(lái)看，使用最頻繁的扶貧政策工具是供給型扶貧政策工具，平均占比達(dá)到47.2%；其次是環(huán)境型扶貧政策工具，平均占比為40.4%；而需求型扶貧政策工具占比最小，平均占比為12.4%。這表明中國(guó)在扶貧政策工具的選擇上對(duì)供給型扶貧政策工具和環(huán)境型扶貧政策工具有著較為明顯的偏好，這也意味著政府更加傾向通過(guò)直接提供資金、服務(wù)等方式對(duì)貧困人群進(jìn)行幫扶，而在引導(dǎo)其他社會(huì)主體參與扶貧實(shí)踐方面的拉力明顯不足。

（二）中國(guó)貧困治理中的供給型政策工具

供給型政策工具在中國(guó)貧困治理實(shí)踐中的使用頻率最高，占政策工具總量的比重接近50%，說(shuō)明中國(guó)政府十分重視運(yùn)用供給型扶貧政策工具來(lái)幫扶貧困人口。從內(nèi)部使用結(jié)構(gòu)來(lái)看，在供給型政策工具中，使用最多的是資金投入，占比為25.2%，接下來(lái)依次是人才支持（占比22.3%），信息服務(wù)（占比20.9%），基礎(chǔ)設(shè)施（占比16.9%），公共服務(wù)（占比10.0%）與技術(shù)支持（占比4.7%），如圖4所示。

資金投入在供給型政策工具中的占比最高，這在情理之中，因?yàn)橥度氲呢?cái)政扶貧資金、信貸資金等對(duì)改善貧困人口的生產(chǎn)生活條件、發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、提高貧困人口生產(chǎn)和就業(yè)能力發(fā)揮著不可替代的作用，是中國(guó)貧困治理工作的有力保障。人才支持占比排名第二，說(shuō)明中國(guó)重視貧困人口的科技文化素質(zhì)培訓(xùn)，從增強(qiáng)貧困群體的綜合素質(zhì)出發(fā)，培育貧困主體的內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力，摒除貧困勞動(dòng)力“等、靠、要”的思想，從而增強(qiáng)中國(guó)農(nóng)村貧困地區(qū)貧困人口的自我建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展能力。信息服務(wù)的占比也相對(duì)較高，這是因?yàn)樾畔⑹巧鐣?huì)發(fā)展的重要促進(jìn)力量，信息化建設(shè)能夠拓寬貧困地區(qū)人民與外界聯(lián)系的渠道，能把更多就業(yè)創(chuàng)業(yè)信息和幫扶政策信息帶給貧困人口，使得貧困人口能夠在與外界進(jìn)行信息交互的同時(shí)轉(zhuǎn)變觀念。此外，信息賦能涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)還能降低成本、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，提升農(nóng)產(chǎn)品附加值，因此信息服務(wù)也是不可或缺的扶貧政策工具?；A(chǔ)設(shè)施在供給型政策工具中的占比排名第四，從某種程度上看，基礎(chǔ)設(shè)施供給可以視為間接的資金投入，這是因?yàn)榻ㄔO(shè)基礎(chǔ)設(shè)施也需要政府的財(cái)政資金投入，而基礎(chǔ)設(shè)施的重要性在于它是脫貧的先決條件，交通運(yùn)輸、電力、供水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展能夠提高貧困人口的生活質(zhì)量，促進(jìn)其發(fā)展生產(chǎn)力，還有助于貧困地區(qū)發(fā)展“紅色旅游”“鄉(xiāng)村旅游”等產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而增加收入。涵蓋公共衛(wèi)生、教育、文化、醫(yī)療和社會(huì)保障的基本公共服務(wù)能夠?yàn)樨毨罕娞峁┗镜纳畋Ｕ?，促進(jìn)公共服務(wù)均等化也是貧困人口脫貧后不返貧的重要保障，因此公共服務(wù)政策工具的運(yùn)用能夠增進(jìn)人民福祉，在中國(guó)扶貧政策工具的使用中占比不小。

（三）中國(guó)貧困治理中的環(huán)境型政策工具

環(huán)境型政策工具在中國(guó)貧困治理實(shí)踐中的使用頻率也比較高，在扶貧政策工具總量中占比為40.4%，表明中國(guó)政府在竭力塑造一個(gè)良好的貧困治理環(huán)境，但仍未達(dá)到理想的程度。從內(nèi)部使用結(jié)構(gòu)來(lái)看，各類政策工具的分布不太均衡，其中，使用頻率最高的環(huán)境型政策工具是策略性措施，占比將近一半，接下來(lái)依次為目標(biāo)規(guī)劃（占比24.3%）、金融支持（占比14.6%）、法規(guī)管制（占比9.1%）與稅收優(yōu)惠（占比5.5%），如圖5所示。

由于歷史文化、地理位置等因素不同，不同地區(qū)致貧原因也不盡相同，因此各地政府在扶貧實(shí)踐中，需要立足當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，采取策略性扶貧政策，對(duì)貧困癥結(jié)對(duì)癥下藥、“靶向治療”，這也能夠解釋為什么策略性措施占比最高。目標(biāo)規(guī)劃在扶貧政策的實(shí)施過(guò)程中起到把舵定向的作用，能夠從宏觀角度上系統(tǒng)規(guī)劃扶貧政策的實(shí)施，對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)取得成效具有指導(dǎo)性意義，是下好扶貧攻堅(jiān)這盤(pán)棋的先手棋，因此是一種必不可少的政策工具。金融支持是中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)的有機(jī)組成部分，通過(guò)信貸、基金、保險(xiǎn)等金融方式向脫貧產(chǎn)業(yè)注資來(lái)間接降低其金融準(zhǔn)入門(mén)檻，能夠有效解決貧困人口資金不足的困難，激發(fā)其脫貧動(dòng)力，但目前金融支持工具的使用還不足，仍存在較大的提升空間。法規(guī)管制通過(guò)形成一套標(biāo)準(zhǔn)化、制度化的規(guī)范，能夠從剛性角度約束扶貧工作沿著正確的軌道順利開(kāi)展，但貧困成因的多維性使得政府較難在中央層面建立一套放之四海而皆準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)或法律法規(guī)，這也是該項(xiàng)政策在國(guó)家層面的政策工具總量中占比相對(duì)較低的原因。稅收優(yōu)惠政策能夠降低貧困人口、貧困地區(qū)企業(yè)負(fù)擔(dān)，激勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)以及貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（四）中國(guó)貧困治理中的需求型政策工具

需求型扶貧政策工具在中國(guó)貧困治理實(shí)踐中的使用頻率較低，在政策工具總量中的占比為12.4%，說(shuō)明在中國(guó)貧困治理實(shí)踐中，還未充分發(fā)揮好市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用。從內(nèi)部使用結(jié)構(gòu)來(lái)看，各類政策工具的分布也不均衡。使用頻率最高的需求型政策工具是市場(chǎng)塑造，占比為43.0%；其次是政府外包，占比為31.8%；再次是政府購(gòu)買，占比為17.7%；國(guó)際交流占比相對(duì)較小，占比只有7.5%，如圖6所示。

市場(chǎng)塑造是指以市場(chǎng)為引導(dǎo)，以經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)，利用貧困地區(qū)的自然資源稟賦，發(fā)展旅游觀光等特色產(chǎn)業(yè)，形成扶貧產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)。貧困人口通過(guò)市場(chǎng)可以實(shí)現(xiàn)與有效率的生產(chǎn)要素的結(jié)合，充分發(fā)揮出主觀能動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)脫貧致富的目標(biāo)。政府外包和政府購(gòu)買是將扶貧項(xiàng)目交付給有資質(zhì)的、更加專業(yè)的社會(huì)組織機(jī)構(gòu)完成，利用其充足的市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)，提高項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，是一種“政府承擔(dān)、定項(xiàng)委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的新型扶貧政策工具。國(guó)際交流是同世界上其他貧困國(guó)家或地區(qū)開(kāi)展扶貧經(jīng)驗(yàn)交流，為他國(guó)貢獻(xiàn)中國(guó)的減貧經(jīng)驗(yàn)和減貧智慧。

（五）不同階段中國(guó)貧困治理政策工具的運(yùn)用情況

由表2可以看出，中國(guó)每個(gè)扶貧階段都使用了三種不同類型的扶貧政策工具。每個(gè)階段供給型扶貧政策工具都是出現(xiàn)頻率最高的政策工具，環(huán)境型扶貧政策工具的出現(xiàn)頻率次之，需求型扶貧政策工具的出現(xiàn)頻率最低。從歷史變遷的角度看，三類扶貧政策工具在不同的扶貧階段下呈現(xiàn)出不一樣的特征。供給型政策工具的運(yùn)用總體上呈現(xiàn)出絕對(duì)數(shù)量不斷上升的趨勢(shì)，并在第四階段出現(xiàn)快速增長(zhǎng)，但其所占比重卻是在持續(xù)下降的。而環(huán)境型政策工具的絕對(duì)數(shù)量和占比都隨著時(shí)間的變遷不斷上升，這說(shuō)明中國(guó)一直致力于為扶貧工作營(yíng)造更加良好的政策制度環(huán)境。需求型政策工具無(wú)論是絕對(duì)數(shù)量還是所占比重也都隨著時(shí)間的推移不斷上升，說(shuō)明政府越來(lái)越注重引入市場(chǎng)的力量來(lái)解決貧困問(wèn)題，這也契合中國(guó)提出的讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的發(fā)展理念。

具體來(lái)看，每種政策工具內(nèi)部的使用均呈現(xiàn)出不均衡的特點(diǎn)，且變化趨勢(shì)也不盡相同。在供給型政策內(nèi)部，資金投入、基礎(chǔ)設(shè)施所占的比重較大，這同扶貧工作具有的公共屬性息息相關(guān)，政府的財(cái)政投入在扶貧工作開(kāi)展過(guò)程中有著“壓艙石”的作用，人才支持的占比在第四階段明顯上升，說(shuō)明中國(guó)高度重視人才對(duì)扶貧事業(yè)的作用，不斷為貧困地區(qū)培養(yǎng)和輸送大批優(yōu)秀人才助力脫貧攻堅(jiān)。但從表2中可以觀察到，從第三階段開(kāi)始，資金投入所占的比例有所下降，這表明政府有意減少通過(guò)投入資金的方式來(lái)扶貧，開(kāi)始更多地利用別的扶貧政策工具。信息服務(wù)的比重在第四階段有了較大幅度的增長(zhǎng)，這是由于隨著互聯(lián)網(wǎng)的高速發(fā)展和廣泛普及，信息已成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步不可或缺的力量，中國(guó)政府與時(shí)俱進(jìn)，更加注重發(fā)揮信息化建設(shè)特別是“互聯(lián)網(wǎng)+”“大數(shù)據(jù)”等新技術(shù)在脫貧攻堅(jiān)中的重要作用。

在環(huán)境型政策工具內(nèi)部，第一階段以后占比最大的始終是策略性措施，這是因?yàn)橹袊?guó)不同的農(nóng)村地區(qū)自然條件、生態(tài)環(huán)境、發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)等因素差別較大，貧困成因、貧困所處的階段也不盡相同，這就需要政府在制定幫扶政策時(shí)，根據(jù)不同地區(qū)的不同情況，因地制宜地制定合適的扶貧政策；目標(biāo)規(guī)劃所占的比重也較大，并且數(shù)量呈現(xiàn)出上漲的趨勢(shì)，因?yàn)樵诿恳豁?xiàng)扶貧政策具體落實(shí)之前，我們都需要進(jìn)行整體規(guī)劃，要從宏觀上對(duì)扶貧政策的有效實(shí)施進(jìn)行前瞻性思考、全局性籌劃、戰(zhàn)略性部署，這是確保扶貧工作能夠順利開(kāi)展的重要前提；金融支持的占比在第四階段有所下降，而法規(guī)管制的占比在第四階段有所提高，說(shuō)明政府更加重視利用剛性的制度約束方式來(lái)促進(jìn)貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

在需求型政策工具內(nèi)部，市場(chǎng)塑造一直都是出現(xiàn)頻率較高的政策工具，而國(guó)際交流和政府購(gòu)買所占的比重相對(duì)較低。需求型政策工具體現(xiàn)了市場(chǎng)力量參與扶貧工作的力度，雖然隨著中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善以及政府職能的轉(zhuǎn)變，需求型政策工具被運(yùn)用的頻率有所增加，但其在整體政策工具數(shù)量中所占的比重與另外兩種類型的政策工具相比仍然是偏低的，因此在接下來(lái)的鄉(xiāng)村振興階段，應(yīng)該加大對(duì)需求型政策工具的使用力度，進(jìn)一步完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度、優(yōu)化企業(yè)營(yíng)商環(huán)境，引導(dǎo)更多市場(chǎng)力量參與鄉(xiāng)村振興事業(yè)。

五、改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)貧困治理的經(jīng)濟(jì)邏輯

貧困治理是國(guó)家治理的重要組成部分，黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把貧困治理擺在了治國(guó)理政的突出位置。闡明中國(guó)貧困治理的獨(dú)特經(jīng)濟(jì)邏輯，不僅有助于構(gòu)建具有中國(guó)特色的貧困治理話語(yǔ)體系，還能為未來(lái)鄉(xiāng)村振興階段的國(guó)家治理提供學(xué)理支持和政策啟示。治理貧困的最根本邏輯是提高生產(chǎn)力發(fā)展水平，沒(méi)有生產(chǎn)力發(fā)展的扶貧，貧困治理無(wú)異于“無(wú)源之水”“無(wú)本之木”，中國(guó)政府在貧困治理實(shí)踐中也深諳這個(gè)道理。盧洪友和杜亦譞（2019）的研究表明，中國(guó)財(cái)政再分配工具具有顯著減貧效應(yīng)，財(cái)政再分配使全國(guó)貧困廣度、深度和強(qiáng)度均下降20%以上。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持快速增長(zhǎng)，為政府能夠源源不斷地為貧困地區(qū)提供政策傾斜奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。圖7統(tǒng)計(jì)了中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金歷年投入情況。可以看到，中央下達(dá)的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金逐年上漲，1980年僅有8億元，2020年已增至1461億元，擴(kuò)大了181.6倍。而貧困地區(qū)生產(chǎn)力的開(kāi)發(fā)與提升主要通過(guò)改善構(gòu)成生產(chǎn)力系統(tǒng)的三個(gè)要素來(lái)實(shí)現(xiàn)：主體性要素、中介性要素和客體性要素。為此，本文從生產(chǎn)力角度考察改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)貧困治理的經(jīng)濟(jì)邏輯。

（一）中國(guó)貧困治理的生產(chǎn)力主體性要素革新

在生產(chǎn)力主體性要素方面，由于生產(chǎn)力系統(tǒng)中最重要的要素是勞動(dòng)者，中國(guó)政府高度重視貧困地區(qū)勞動(dòng)者的發(fā)展培育，將提高勞動(dòng)者技能和素質(zhì)作為發(fā)展生產(chǎn)力的基本著力點(diǎn)。相較于其他地區(qū)，貧困地區(qū)一直存在著勞動(dòng)者素質(zhì)不高的短板：一方面，貧困地區(qū)的勞動(dòng)力數(shù)量龐大但文化素養(yǎng)和專業(yè)技能水平偏低，身體素質(zhì)較差和文化水平不高；另一方面，貧困地區(qū)的勞動(dòng)力利用率偏低，勞動(dòng)力閑置現(xiàn)象比較突出，并且部分貧困人口存在“等、靠、要”等精神貧困觀念。為最大限度激活生產(chǎn)力系統(tǒng)中的主體性要素，中國(guó)借助“科技扶貧”“文化扶貧”“教育扶貧”“健康扶貧”“醫(yī)療扶貧”等扶貧政策，培育挖掘貧困群體發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，改善其健康狀況，提升其科技水平與知識(shí)技能，為貧困地區(qū)生產(chǎn)力的提高與貧困人口自身實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展助力。

首先是培育貧困人口內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。資金、技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施等外因確實(shí)會(huì)在一定程度上制約貧困群眾，使其難以擺脫貧困，但歸根結(jié)底，內(nèi)因才是致貧的根本原因。因此，中國(guó)政府堅(jiān)持采用“輸血”和“造血”相結(jié)合的方式，既為貧困人口提供資金、設(shè)施設(shè)備等物質(zhì)幫助，也注重激發(fā)貧困人口的主觀能動(dòng)性。通過(guò)培育文明鄉(xiāng)風(fēng)、開(kāi)展選樹(shù)先進(jìn)脫貧致富典型活動(dòng)等文化扶貧方式，增強(qiáng)貧困人群的主體意識(shí)，使其意識(shí)到通過(guò)自身的艱苦奮斗是完全能夠擺脫貧困的，從而促進(jìn)貧困人口從精神層面擺脫貧困。可見(jiàn)，中國(guó)扶貧實(shí)踐中秉持的是物質(zhì)扶貧和精神扶貧辯證統(tǒng)一、改造客觀世界與改造主觀世界辯證統(tǒng)一的理念。

其次是提升貧困人口健康水平。生產(chǎn)力主體性要素的高質(zhì)量發(fā)展要求其提升自身健康素養(yǎng)水平，健康素養(yǎng)直接影響著勞動(dòng)者的數(shù)量與質(zhì)量，并有可能進(jìn)一步對(duì)社會(huì)生產(chǎn)和人民生活產(chǎn)生影響。2016年8月，習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)衛(wèi)生與健康大會(huì)上強(qiáng)調(diào)“沒(méi)有全民健康，就沒(méi)有全面小康”①，說(shuō)明提升健康素養(yǎng)對(duì)中國(guó)貧困治理實(shí)踐有著重要意義。已有研究表明，健康程度與收入水平之間存在顯著的正相關(guān)關(guān)系（程名望等，2014；于新亮等，2020）。而中國(guó)貧困地區(qū)客觀上存在著公共衛(wèi)生設(shè)施不足、農(nóng)民收入低下難以支付高昂的治療費(fèi)用等問(wèn)題，使得貧困人群健康素養(yǎng)水平低，對(duì)日常生活造成不利影響。為此，中國(guó)政府積極開(kāi)展提升貧困人口健康素養(yǎng)的“醫(yī)療扶貧”和“健康扶貧”，采取加強(qiáng)貧困地區(qū)健康教育隊(duì)伍建設(shè)、開(kāi)展健康教育進(jìn)鄉(xiāng)村與進(jìn)家庭活動(dòng)、擴(kuò)大貧困人口的醫(yī)保覆蓋范圍等方式，大幅提升貧困人口的健康水平，以此優(yōu)化生產(chǎn)力主體性要素。

最后是提升貧困人口科學(xué)素養(yǎng)。勞動(dòng)者的專業(yè)技能與科學(xué)文化素養(yǎng)水平的高低是影響生產(chǎn)力主體性要素發(fā)揮作用的因素之一。受教育程度的高低決定著勞動(dòng)者是否能使用先進(jìn)的勞動(dòng)資料、進(jìn)入高水平的勞動(dòng)力市場(chǎng)獲得更滿意的收入。此外，教育還有助于貧困人口從精神上擺脫貧困。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)貧困地區(qū)面臨著教育事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后、缺乏優(yōu)質(zhì)的教育資源、貧困人口科技素養(yǎng)不高等短板，這些成為制約貧困地區(qū)無(wú)法擺脫貧困的關(guān)鍵因素。為此，中國(guó)政府高度重視對(duì)貧困地區(qū)的教育扶貧、科技扶貧，在教育扶貧過(guò)程中尤其注重為貧困地區(qū)引入優(yōu)秀的教師資源、改善教育環(huán)境、完善教學(xué)設(shè)備、拓展教育模式、擴(kuò)大教學(xué)規(guī)模；在科技扶貧過(guò)程中，則根據(jù)當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)，因地制宜地引進(jìn)有利于本地發(fā)展的科學(xué)技術(shù)，堅(jiān)持用科學(xué)技術(shù)武裝貧困人口的大腦，顛覆以往困難人口根深蒂固的靠天吃飯的觀念。

（二）中國(guó)貧困治理的生產(chǎn)力中介性要素革新

勞動(dòng)者作為生產(chǎn)力的主體性要素，需要與以勞動(dòng)資料為核心的生產(chǎn)力中介性要素有效結(jié)合，才能夠轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的生產(chǎn)力。在生產(chǎn)力系統(tǒng)中，中介性要素能夠更快地產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，所以被當(dāng)作是整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)力水平的標(biāo)志。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)貧困地區(qū)的交通基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)機(jī)裝備等生產(chǎn)力中介性要素的發(fā)展水平都嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。第一，交通運(yùn)輸、網(wǎng)絡(luò)設(shè)備等基礎(chǔ)設(shè)施的滯后加劇貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)封閉化運(yùn)行，產(chǎn)品附加值低，商品轉(zhuǎn)化率不高；第二，生產(chǎn)工具大多是效率低下的畜力、人力，科技含量低，自動(dòng)化程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)；第三，貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)的合作化程度不高，缺乏科學(xué)的管理，未實(shí)現(xiàn)物與物、人與物的帕累托有效配置。這些使得貧困地區(qū)的生產(chǎn)力無(wú)法顯著提高，為此，中國(guó)政府注重對(duì)生產(chǎn)力中介性要素進(jìn)行系統(tǒng)性變革，以此促進(jìn)其發(fā)展。

首先是持續(xù)變革勞動(dòng)資料結(jié)構(gòu)。中國(guó)貧困地區(qū)大多自然條件惡劣，大型機(jī)械化工具使用率低，交通、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施滯后，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈無(wú)法延長(zhǎng)、價(jià)值鏈無(wú)法提升。為此，中國(guó)政府積極采用供給現(xiàn)代機(jī)械設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施等扶貧政策工具，致力于改善貧困地區(qū)的勞動(dòng)資料結(jié)構(gòu)。一方面，在改善農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)條件上，不僅擴(kuò)大了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)范圍，還加大了化肥、農(nóng)機(jī)設(shè)備等生產(chǎn)資料的投入力度；另一方面，積極加快交通、郵電、網(wǎng)絡(luò)、供水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施完善的步伐，通過(guò)一二三產(chǎn)業(yè)融合，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值，讓貧困人口更多分享產(chǎn)業(yè)增值的收益?！稗r(nóng)業(yè)行業(yè)扶貧”“電力扶貧”“交通扶貧”等扶貧手段更是逐漸得到廣泛應(yīng)用，使得貧困地區(qū)的勞動(dòng)資料結(jié)構(gòu)得到較大改善，基礎(chǔ)設(shè)施短板得到全面補(bǔ)齊，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化率大幅度提高。2020年，中國(guó)的農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力為105622.15萬(wàn)千瓦，相較于1978年的11749.91萬(wàn)千瓦，增長(zhǎng)了近8倍。①

其次是充分發(fā)揮科學(xué)技術(shù)的推動(dòng)作用?？茖W(xué)技術(shù)在生產(chǎn)力系統(tǒng)中的重要性是不言而喻的，主要通過(guò)對(duì)生產(chǎn)力系統(tǒng)中的其他要素進(jìn)行滲透來(lái)發(fā)揮其作為第一生產(chǎn)力的推動(dòng)作用。第一，科學(xué)技術(shù)與勞動(dòng)者相結(jié)合，能夠有效提升勞動(dòng)者的科技素養(yǎng)，進(jìn)而有助于勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高；第二，科學(xué)技術(shù)與勞動(dòng)資料的結(jié)合能夠革新各類生產(chǎn)工具，進(jìn)而提高工具的使用效率；第三，科學(xué)技術(shù)與勞動(dòng)對(duì)象結(jié)合能夠持續(xù)提升勞動(dòng)對(duì)象數(shù)量與質(zhì)量。然而，中國(guó)貧困地區(qū)由于科技的滯后長(zhǎng)期發(fā)展受限，主要依賴?yán)速M(fèi)資源的粗放型發(fā)展方式，這恰恰是貧困地區(qū)無(wú)法擺脫貧困的重要原因。為此，中國(guó)特別注重運(yùn)用科技扶貧工具對(duì)貧困地區(qū)展開(kāi)扶貧開(kāi)發(fā)，“技術(shù)支持”“科技扶貧”等在扶貧過(guò)程中功不可沒(méi)。一方面，以科技賦能產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收，如積極開(kāi)展科技興農(nóng)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動(dòng)，以“科技+產(chǎn)業(yè)”助力貧困地區(qū)脫貧致富。另一方面，打造信息平臺(tái)，構(gòu)建面向農(nóng)業(yè)農(nóng)村的綜合技術(shù)推廣網(wǎng)絡(luò)，加大農(nóng)技推廣力度，實(shí)施科技特派員制度。此外，還通過(guò)開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)、基地示范展示、印發(fā)明白紙、農(nóng)技人員實(shí)地指導(dǎo)等措施，讓科學(xué)技術(shù)快速進(jìn)村入戶到企，培育大批擁有豐富科學(xué)技能的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。通過(guò)多種科技扶貧措施，推動(dòng)貧困地區(qū)的資源利用水平大幅提高。

最后是科學(xué)設(shè)置生產(chǎn)組織方式。當(dāng)今，“管理也是生產(chǎn)力”的理念日益深入人心，“合作化生產(chǎn)與科學(xué)的管理方式能夠帶來(lái)生產(chǎn)力的提升”已逐漸成為學(xué)界共識(shí)。馬克思、恩格斯指出，協(xié)作不僅“提高了個(gè)人生產(chǎn)力，而且是創(chuàng)造了一種生產(chǎn)力”“這種生產(chǎn)力是由協(xié)作本身產(chǎn)生的”（馬克思和恩格斯，2012b）。社會(huì)分工的細(xì)化與合作程度的加深，能夠使得生產(chǎn)力系統(tǒng)中的各要素以及各要素內(nèi)部的因素實(shí)現(xiàn)最佳組合，進(jìn)而推動(dòng)生產(chǎn)力的發(fā)展。中國(guó)貧困地區(qū)長(zhǎng)期依賴的是小農(nóng)戶自給自足的生產(chǎn)方式，生產(chǎn)規(guī)模小，缺乏社會(huì)分工。為此，中國(guó)政府積極采用農(nóng)業(yè)合作化的扶貧手段，力圖將個(gè)體的、分散的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)整合成大規(guī)模的、集體的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。一方面，農(nóng)業(yè)合作化能夠使得生產(chǎn)要素實(shí)現(xiàn)集約化利用，從而能夠更有效地運(yùn)用成熟的機(jī)械工具；另一方面，農(nóng)業(yè)合作化可以促進(jìn)高效的生產(chǎn)組織方式的產(chǎn)生，加深各主體的合作程度，從而提高整體的生產(chǎn)效率。

（三）中國(guó)貧困治理的生產(chǎn)力客體性要素變革

勞動(dòng)對(duì)象是生產(chǎn)力系統(tǒng)中的客體性要素，主要指物質(zhì)資料，具體可劃分成兩類，一類是自然環(huán)境中未加工的資源，如森林、河流、濕地、礦藏；另一類是被人類加工過(guò)的原料，如采伐的原木、捕撈的魚(yú)蝦、種植的糧食、開(kāi)采的礦石。勞動(dòng)對(duì)象是生產(chǎn)力系統(tǒng)中不可或缺的一個(gè)要素，正如馬克思所說(shuō)：“沒(méi)有自然界，沒(méi)有感性的外部世界，工人什么也不能創(chuàng)造?！?（馬克思和恩格斯，2012a）隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，勞動(dòng)對(duì)象的范圍能夠不斷拓寬，擴(kuò)展到了新能源、新材料，這也是生產(chǎn)力發(fā)展的重要標(biāo)志之一。長(zhǎng)期以來(lái)，制約中國(guó)貧困區(qū)域生產(chǎn)力發(fā)展較慢的因素之一就是勞動(dòng)對(duì)象范圍有限、質(zhì)量低劣，普遍存在脆弱性。為此，擴(kuò)大貧困地區(qū)勞動(dòng)對(duì)象的范圍、保障其質(zhì)量、保護(hù)脆弱的環(huán)境，才能保證勞動(dòng)對(duì)象實(shí)現(xiàn)量的合理增長(zhǎng)和質(zhì)的有效提升，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)力水平的提高。

首先是科學(xué)開(kāi)發(fā)勞動(dòng)對(duì)象。針對(duì)貧困地區(qū)勞動(dòng)對(duì)象范圍受限的問(wèn)題，中國(guó)主要通過(guò)科學(xué)合理地?cái)U(kuò)大勞動(dòng)對(duì)象的范圍、數(shù)量與種類予以應(yīng)對(duì)。一方面，對(duì)缺乏資源但自身經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)較好的地區(qū)，充分發(fā)揮貧困地區(qū)周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的輻射作用，實(shí)現(xiàn)“以點(diǎn)帶面”，為資源匱乏地區(qū)供給稀缺的要素，如能源、原材料等，助力當(dāng)?shù)嘏嘤龎汛蟮谌a(chǎn)業(yè)和工業(yè)，積極采取“旅游扶貧”“產(chǎn)業(yè)扶貧”等手段推動(dòng)發(fā)展。另一方面，對(duì)既缺乏資源且經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差的貧困地區(qū)，面臨著一方水土無(wú)法養(yǎng)活一方人的發(fā)展困境，主要采取易地扶貧搬遷的扶貧政策破解此難題。而對(duì)勞動(dòng)對(duì)象豐富但沒(méi)有得到充分開(kāi)發(fā)和合理使用的貧困區(qū)域，則通過(guò)立足當(dāng)?shù)刭Y源稟賦、挖掘本地特色優(yōu)勢(shì)，在市場(chǎng)的引導(dǎo)下，努力尋求最優(yōu)的資源開(kāi)發(fā)利用模式，探索開(kāi)辟了“光伏扶貧”“優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)扶貧”“旅游扶貧”等行之有效的扶貧手段。

其次是保護(hù)生產(chǎn)力推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展。保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)貧困地區(qū)的發(fā)展思路是：以破壞環(huán)境為代價(jià)，先污染后治理，挖掘巖石、伐木換錢、燒林開(kāi)荒、過(guò)度養(yǎng)殖等涸澤而漁式的發(fā)展方式在短期內(nèi)看似效果顯著，但是這種“浪費(fèi)”自然資源的脫貧方式卻無(wú)法實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，在資源耗盡后地區(qū)又會(huì)陷入新一輪貧困之中，并形成惡性循環(huán)：生態(tài)環(huán)境越來(lái)越差，貧困人口越來(lái)越貧窮。隨著扶貧工作的深入，黨和國(guó)家在扶貧實(shí)踐中逐漸意識(shí)到只有保護(hù)好貧困地區(qū)的自然生態(tài)環(huán)境，才能實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)力的可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)良好的生態(tài)環(huán)境也是一種生產(chǎn)力。為此，中國(guó)摸索出一條資源開(kāi)發(fā)、生態(tài)建設(shè)與扶貧開(kāi)發(fā)相結(jié)合的扶貧路徑。特別是中國(guó)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，黨中央在拓展馬克思主義生產(chǎn)力理論內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，將改善生態(tài)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)納入到扶貧目標(biāo)之中，采取“生態(tài)扶貧”“綠色減貧”“移民搬遷”等手段開(kāi)展扶貧工作，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)與扶貧開(kāi)發(fā)的雙贏。

六、結(jié)論與啟示

占世界人口近乎1/5的中國(guó)在短短幾十年的時(shí)間里就全面消除了絕對(duì)貧困，這一壯舉堪稱人類減貧史乃至人類發(fā)展史上的奇跡。本文基于1978—2020年402份國(guó)家層面發(fā)布的扶貧政策文本，采用量化文本分析方法，對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)貧困治理的政策演進(jìn)邏輯與政策工具選擇進(jìn)行了系統(tǒng)研究。

本文得出以下結(jié)論。第一，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)貧困治理對(duì)象呈現(xiàn)出從“貧困縣”“貧困村”向“貧困戶”的演進(jìn)過(guò)程；貧困治理主體呈現(xiàn)出從“政府包攬”向“各方聯(lián)合參與”的演進(jìn)過(guò)程；貧困治理模式呈現(xiàn)出從“輸血式扶貧”向“造血式扶貧”的演進(jìn)過(guò)程；貧困治理路徑呈現(xiàn)出從“單純資金投入”向“多措并舉”的演進(jìn)過(guò)程。第二，在貧困治理政策工具選擇方面，供給型政策工具使用頻率最高，其次是環(huán)境型政策工具，最后是需求型政策工具，三者的整體比重分別為47.2%、40.4%和12.4%。在貧困治理實(shí)踐中形成以供給型政策工具為主導(dǎo)，環(huán)境型和需求型政策工具比重漸增的貧困治理結(jié)構(gòu)。

當(dāng)前，中國(guó)已全面進(jìn)入鄉(xiāng)村振興階段，正朝著實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的目標(biāo)邁進(jìn)。2021年2月25日，習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“我們要切實(shí)做好鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接各項(xiàng)工作”“全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深度、廣度、難度都不亞于脫貧攻堅(jiān)，要完善政策體系、工作體系、制度體系，以更有力的舉措、匯聚更強(qiáng)大的力量，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化步伐，促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足”（習(xí)近平，2022b）。但是中國(guó)農(nóng)村發(fā)展仍然面臨著內(nèi)生性造血功能不足、對(duì)幫扶資源依賴性強(qiáng)等難題，后續(xù)還需要黨和政府著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)，加強(qiáng)政策統(tǒng)籌，助推鄉(xiāng)村全面振興?；谘芯拷Y(jié)果，本文提出如下幾點(diǎn)政策建議：

第一，充分發(fā)揮社會(huì)力量在鄉(xiāng)村振興事業(yè)中的主體作用，讓更多社會(huì)力量參與到鄉(xiāng)村振興事業(yè)中來(lái)，有效地盤(pán)活社會(huì)資源。通過(guò)稅收優(yōu)惠等激勵(lì)方式將國(guó)企、事業(yè)單位、民營(yíng)企業(yè)等經(jīng)濟(jì)主體納入到鄉(xiāng)村振興事業(yè)中來(lái)，形成全社會(huì)力量廣泛參與的幫扶格局。第二，提升政策主體的協(xié)作程度，加強(qiáng)各部門(mén)資源統(tǒng)籌共享，確保脫貧攻堅(jiān)成果與全面鄉(xiāng)村振興的有效銜接。各部門(mén)要樹(shù)牢“一盤(pán)棋”思想，增強(qiáng)全局意識(shí)，充分領(lǐng)會(huì)協(xié)作的意義，各主體要強(qiáng)化自身資源要素支持，加大對(duì)鄉(xiāng)村振興工作的支持力度，實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的協(xié)同效應(yīng)。第三，重視環(huán)境型和需求型政策工具的作用，特別是加大需求型政策工具的應(yīng)用力度?？紤]納入信息監(jiān)測(cè)，構(gòu)建統(tǒng)一的城鄉(xiāng)低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系，對(duì)新出現(xiàn)的貧困群體以及存在返貧風(fēng)險(xiǎn)的貧困群體進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，展開(kāi)二次追蹤，最大限度減少返貧致貧率。同時(shí)充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的積極作用，特別是要積極探索政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)化幫扶新模式，利用專業(yè)的社會(huì)組織提升鄉(xiāng)村治理工作的質(zhì)與效，增強(qiáng)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動(dòng)力，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興可持續(xù)發(fā)展。

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The Policy Evolution Logic and Policy Tool Selection of Poverty Governance in China since the Reform and Opening-up

Shi Jiuling Du Ziping Zhang Xingxiang

Abstract： Poverty is a persistent challenge in human society， and its eradication is not only the core objective of national pov？ erty governance but also a vital pathway to achieving common prosperity. This article employs quantitative text analysis to sys？ tematically examine 402 national-level poverty alleviation policies issued between 1978 and 2020.The study finds that since the reform and opening-up， China’s poverty governance has undergone several significant transitions. First， the focus has shifted from \"poor counties\" and \"poor villages\" to specific \"poor households\". Second， the governance entity has evolved from a \"government-dominated\" approach to one that emphasizes \"collaborative participation from various stakeholders\". Third， the governance model has transformed from a \"blood transfusion-style poverty alleviation\" approach to a \"bloodmaking-style poverty alleviation\" strategy. Finally， the path of governance has shifted from \"simple financial input\" to a com？ prehensive strategy involving \"multiple measures\". In terms of policy tool selection for poverty governance， the overall propor？ tions of supply-side policy tools， environmental policy tools， and demand-side policy tools are 47.2%， 40.4% and 12.4%， re？ spectively. This creates a governance structure dominated by supply-side tools while gradually increasing the use of environ？ mental and demand-side tools. By improving the subjective， intermediary， and objective elements of the productivity system， significant advancements in productivity have been achieved in impoverished areas， thereby laying a solid material foundation for the government to continuously provide policy support to these regions. The findings of this research contribute to a deeper understanding of the patterns and historical experiences of China’s poverty governance， offering theoretical support and policy insights for government efforts in the phase of rural revitalization.

Keywords： Poverty Governance； Evolution Logic； Policy Tools； Quantitative Text Analysis

① 《人類減貧的中國(guó)實(shí)踐》白皮書(shū)，中國(guó)政府網(wǎng)，https：//www.gov.cn/zhengce/2021-04/06/content_5597952.htm。

② 貧困標(biāo)準(zhǔn)也稱貧困線，界定了要擺脫貧困所需要達(dá)到的最低生活水準(zhǔn)。中國(guó)現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)是指按2010年不變價(jià)格確定的農(nóng)村居民每人每年2300元的貧困標(biāo)準(zhǔn)。

① 范小建：我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)成就是對(duì)世界巨大貢獻(xiàn)，中國(guó)政府網(wǎng)，https：//www.gov.cn/gzdt/2009-09/28/content_1428429.htm。

① 本文所選取的扶貧政策文本主要來(lái)自于北大法寶法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)，以“貧困”“扶貧”“反貧困”“脫貧”“返貧”“幫扶”等詞作為檢索詞對(duì)1978年12月18日至2020年12月31日時(shí)間段內(nèi)的所有中央法規(guī)政策樣本展開(kāi)檢索。進(jìn)一步地，本文又對(duì)中央政府網(wǎng)、國(guó)家鄉(xiāng)村振興局以及各部委網(wǎng)站的政策文件庫(kù)進(jìn)行搜索，以避免遺漏重要的扶貧政策文本。為了使所選取的政策文本具有代表性和一致性，本文對(duì)所選政策文件展開(kāi)二次篩選：一是只選擇國(guó)家層面出臺(tái)的扶貧政策文本；二是只選擇政策發(fā)文主體公開(kāi)發(fā)布的文件；三是政策文本的主要內(nèi)容必須與扶貧工作相關(guān)。因此，文件具體內(nèi)容與扶貧政策相關(guān)度不高的情況通報(bào)、復(fù)函等不被列入所選取的樣本范圍內(nèi)。最終，本文共獲得402份符合篩選條件的扶貧政策文本。

② 共現(xiàn)矩陣也稱為共詞矩陣，若兩個(gè)關(guān)鍵詞之間的共詞強(qiáng)度越高，相關(guān)矩陣中的數(shù)值越大，則說(shuō)明這兩個(gè)詞的關(guān)聯(lián)性越強(qiáng)。

①汪三貴等（2007）在一項(xiàng)針對(duì)貧困瞄準(zhǔn)對(duì)象的調(diào)查研究中得出結(jié)論：2001年，中國(guó)瞄準(zhǔn)貧困縣的正確率為75%，而瞄準(zhǔn)貧困村的正確率僅為52%。

① 在政策文本挖掘中，以較高頻率出現(xiàn)的詞會(huì)在一定程度上體現(xiàn)該政策文本的要點(diǎn)、重點(diǎn)以及政策的實(shí)施程度情況。

① 習(xí)近平：把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位，新華網(wǎng)，http：//www.xinhuanet.com/politics/2016-08/20/c_1119425802.htm。

① 數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，https：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=C01zb=A0D05sj=2022。

（責(zé)任編輯：謝淑娟）