摘要：研究目的：基于2024年5月“自然資源資產(chǎn)價值實現(xiàn)的理論與實踐”研討會與會者的觀點，對當(dāng)前中國自然資源資產(chǎn)管理體系進(jìn)行觀察、解釋和展望，為建構(gòu)中國特色全民所有自然資源資產(chǎn)管理體系提供參考。研究方法：建構(gòu)央地事權(quán)分工的分析框架，開展觀點綜述和文獻(xiàn)綜述。研究結(jié)果：（1）中國自然資源資產(chǎn)管理實踐既面臨公有制、單一制的特殊性，也蘊(yùn)含央地關(guān)系、激勵和監(jiān)管機(jī)制等知識的一般性。（2）委托代理機(jī)制是具有中國特色的央地分工機(jī)制，兼具行政委托和民事委托的優(yōu)勢，但不同地方表現(xiàn)出有差別的反饋。（3）建立健全自然資源資產(chǎn)價值實現(xiàn)機(jī)制，能夠激勵地方政府代理行權(quán)。中國目前已初步形成全鏈條式的經(jīng)營管理體系。（4）建立健全縱向制約機(jī)制和橫向制約機(jī)制，能夠監(jiān)管地方政府代理行權(quán)。中國目前已形成初步有效的監(jiān)管體系。研究結(jié)論：中國特色的全民所有自然資源資產(chǎn)管理體系已初步建立，但仍需進(jìn)一步健全差別化的央地分工機(jī)制、配置方案、價格體系、收益分配和社會監(jiān)督等方面的制度建設(shè)。

關(guān)鍵詞：自然資源資產(chǎn)；委托代理；激勵機(jī)制；縱向制約機(jī)制

中圖分類號：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1001-8158（2024）08-0001-11

基金項目：教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革重大問題研究”（20JZD013）；國家社會科學(xué)基金重大項目“促進(jìn)人與自然和諧共生的自然資源管理機(jī)制創(chuàng)新”（23VRC022）。

自然資源資產(chǎn)管理是人類社會的經(jīng)典議題，其理念和知識體系隨著社會的發(fā)展不斷更新、創(chuàng)新。中國特色社會主義進(jìn)入新時代以來，自然資源資產(chǎn)管理領(lǐng)域的創(chuàng)新實踐取得了一系列重大成果，比如統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革、積極探索自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制等。這些實踐成果都為進(jìn)一步健全中國特色全民所有自然資源資產(chǎn)管理體系奠定了良好基礎(chǔ)。2024年5月26日“自然資源資產(chǎn)價值實現(xiàn)的理論與實踐”學(xué)術(shù)研討會召開①，會議邀請了法學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理、測繪科學(xué)、空間規(guī)劃、生態(tài)學(xué)等領(lǐng)域的專家，對自然資源資產(chǎn)價值實現(xiàn)的內(nèi)涵、過程、模式、制度等進(jìn)行研討。本文旨在綜述會議主要觀點，通過觀察中國特色全民所有自然資源資產(chǎn)管理實踐并解釋其理論邏輯，為進(jìn)一步健全自然資源資產(chǎn)管理體制機(jī)制提供參考，并助力構(gòu)建中國特色自然資源資產(chǎn)管理的自主知識體系。

1 中國特色全民所有自然資源資產(chǎn)管理要回答的問題

中國特色全民所有自然資源資產(chǎn)管理，是人類社會處理人與自然關(guān)系漫長歷史中的一個組成部分。它需要回應(yīng)歷史命題，解決工業(yè)社會以來人與自然之間的沖突，應(yīng)對新時代自然資源管理面臨的特有挑戰(zhàn)。

1.1 新時代需要回答兩大歷史命題

人類社會發(fā)展的每個階段都呈現(xiàn)出特定的人與自然的關(guān)系，這種關(guān)系決定了自然資源資產(chǎn)管理方式的選擇。比如，工業(yè)社會生產(chǎn)力發(fā)生了革命性變化，從蒸汽機(jī)到化工產(chǎn)品，從電動機(jī)到原子核反應(yīng)堆，推動全社會進(jìn)入富庶階段，形成了人與自然、人與人之間新的關(guān)系。新的關(guān)系引出自然資源資產(chǎn)管理的兩大歷史命題，浙江大學(xué)譚榮對此做了專門討論[1]：一是工業(yè)社會只重視自然資源作為生產(chǎn)資料的有用性，這往往扭曲人的自然觀和價值觀，造成自然資源被過度開發(fā)利用；二是工業(yè)社會生產(chǎn)力提高引起剩余產(chǎn)品積累，但在私有制下剩余產(chǎn)品的分配必然引發(fā)社會矛盾。因此，只有解決了這兩個問題，才能體現(xiàn)中國特色全民所有自然資源資產(chǎn)管理體系的進(jìn)步性。

第一個歷史命題本質(zhì)上是該秉持何種自然觀和價值觀。清華大學(xué)梅賜琪在會上提到美國黃石國家公園不以盈利為目的，其背后蘊(yùn)藏著“荒野文化”“美國精神”等自然資源的“無用性”內(nèi)涵[2]。中國農(nóng)業(yè)大學(xué)朱道林也強(qiáng)調(diào)了類似觀點，他認(rèn)為自然資源資產(chǎn)價值核算實踐要重視生態(tài)文明對價值觀的要求[3]。二者的觀點都說明一個社會的自然觀和價值觀是建構(gòu)自然資源資產(chǎn)管理體系的基礎(chǔ)和前提。

第二個歷史命題本質(zhì)上是如何建構(gòu)自然資源資產(chǎn)的收益分配關(guān)系。中國國土勘測規(guī)劃院馮文利明確提出當(dāng)前自然資源資產(chǎn)管理要重視處理中央和地方的收益分配，既要保障國家權(quán)益，又要對地方形成有效激勵——可見收益分配是自然資源資產(chǎn)管理體系的重要內(nèi)容[4]。

在中國國情下回答上述兩個命題，是建立自然資源資產(chǎn)管理體系的出發(fā)點。探討中國管理實踐的特殊性，并尋求背后蘊(yùn)含的一般性，對于豐富自然資源資產(chǎn)管理理論體系具有重要意義。

1.2 中國管理實踐的兩個特殊性

堅持社會主義公有制是第一個特殊國情。公有制需要回應(yīng)的難題是如何保證產(chǎn)權(quán)的效率和公平。正如自然資源部信息中心陳靜所論述的，公有制是中國特色，但也帶來了4類特殊性，即產(chǎn)權(quán)主體抽象、價值目標(biāo)多元、客體廣泛和不確定以及本體復(fù)雜[5]。馮文利也強(qiáng)調(diào)了需要圍繞公有制健全產(chǎn)權(quán)體系，完善設(shè)權(quán)賦能的實現(xiàn)形式[4]。實際上，中國管理實踐已經(jīng)圍繞公有制的效率、公平、可持續(xù)、安全等開展了諸多探索。

政府兼具所有者和監(jiān)管者雙重身份是第二個特殊國情。中國是單一制國家結(jié)構(gòu)形式，中央政府在行使自然資源所有權(quán)上具有決策權(quán)威，有利于迅速開展統(tǒng)一行動，但所有者權(quán)利和監(jiān)管者權(quán)力會相互影響。若后者不當(dāng)干預(yù)前者，會造成效率降低、分配不公等問題。浙江省自然資源廳許小忠在研討會致辭中強(qiáng)調(diào)，自然資源資產(chǎn)管理仍然需要在理論上對建立自上而下自然資源考核評價體制和建立所有者與監(jiān)管者相互獨立、相互監(jiān)督、相互配合的體制機(jī)制等開展深入研究[6]。梅賜琪列舉了2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》中提到的“規(guī)劃重疊、職責(zé)交叉、朝令夕改、責(zé)任落實不到位、監(jiān)管職能交叉”等問題，認(rèn)為都是由于所有者和監(jiān)管者身份不清不明造成的[2]。然而，如何厘清兩者關(guān)系，沒有太多的國際經(jīng)驗可以借鑒。

兩個特殊性引致出一些亟需回應(yīng)的問題，比如，行政配置不是萬能的，如何進(jìn)一步發(fā)揮市場的作用？未區(qū)分所有者與監(jiān)管者角色，如何避免政府對市場的不當(dāng)干預(yù)？中國實踐若能回答這些問題，必將蘊(yùn)含更具一般性的啟示。

1.3 特殊性蘊(yùn)含的三類一般性啟示

建立健全自然資源資產(chǎn)管理體系不僅有利于發(fā)揮中國公有制和單一制的優(yōu)勢[7]，還蘊(yùn)含著三個一般性啟示。

第一，蘊(yùn)含了如何做好央地分工的啟示。中國的管理實踐是在中央建構(gòu)統(tǒng)一規(guī)則的基礎(chǔ)上，通過不同層級政府分工來實現(xiàn)管理目標(biāo)。正如梅賜琪對自然資源部“兩統(tǒng)一”職責(zé)的解讀，前一個“統(tǒng)一”屬于所有者職責(zé)，后一個“統(tǒng)一”屬于監(jiān)管者職責(zé)，但“為什么不是兩個不同的中央部委來行使‘兩統(tǒng)一’，而是由一個部門來行使”，他認(rèn)為“兩統(tǒng)一”的意涵是國家當(dāng)前更重視解決中央對地方的協(xié)調(diào)問題，而不是部門間的協(xié)調(diào)問題。另外，央地關(guān)系的議題不是中國獨有的，美國在“進(jìn)步時代”（1890—1917年），聯(lián)邦政府需要尋找更為合法的理由來加強(qiáng)其權(quán)力[2]，表明央地關(guān)系在其他國家也是常見的議題。

第二，蘊(yùn)含了如何激勵地方政府的啟示。地方政府為什么愿意以及是否有能力承擔(dān)中央委托的管理事項？馮文利指出，要按照事權(quán)支出責(zé)任和財力相適應(yīng)的原則來充分調(diào)動中央和地方的積極性，優(yōu)化中央與地方收益比例和支出結(jié)構(gòu)[4]。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，2019年地方一般公共預(yù)算收入占總收入的比重為53.1%，但當(dāng)年地方一般公共預(yù)算支出占總支出的比重達(dá)到85.3%。前者可代表地方財權(quán)，后者可代表地方事權(quán)，呈現(xiàn)出地方財力不足以完成地方事務(wù)的現(xiàn)象。因此，如何更好地實現(xiàn)中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付等，依然是亟需回答的問題。江西省九江市自然資源局羅智敏在圓桌論壇上指出，如果能夠把自然資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)、資本、資金，那么自然資源資產(chǎn)就是地方財政的最大支撐，“九江市出讓的幾宗自然資源資產(chǎn)是真金白銀的80億元”[8]。九江的做法揭示了央地激勵機(jī)制的一種創(chuàng)新。

第三，蘊(yùn)含了如何監(jiān)督地方政府的啟示。單一制的行政體制需要建立健全監(jiān)管機(jī)制，才能規(guī)范地方代理或分級管理行為。如何做好監(jiān)管是個難題，陳靜指出，2021年啟動的委托代理改革提出了區(qū)別所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)，建立相互獨立、相互配合、相互監(jiān)督的行權(quán)模式，但試點實踐至今仍未形成可操作的模式。她借用美國內(nèi)政部管理公共土地的例子，指出美國公共土地管理也涉及所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)的問題，在實踐中也沒有完全區(qū)分不同主體和權(quán)責(zé)，而是形成兩者相互促進(jìn)、相互強(qiáng)化的關(guān)系[5]。

2 建構(gòu)央地之間的事權(quán)分工是核心邏輯

自然資源資產(chǎn)管理在央地之間的事權(quán)分工是指在區(qū)分自然資源管理事務(wù)類型的基礎(chǔ)上，一部分事務(wù)由中央管理，一部分由地方各級政府管理，其余的由央地共同管理或由不同地方政府共同管理。不同層級之間形成相互依賴、相互促進(jìn)但又界限清晰的管理合力。

2.1 央地事權(quán)分工的考量標(biāo)準(zhǔn)

浙江大學(xué)曹正漢在本次研討會的首場“姊妹會議”①上提出，由中央將事務(wù)“發(fā)包”給地方是中國自古迄今公共事務(wù)治理的特點。即使是諸如流行性傳染病的預(yù)防、跨地區(qū)的河流保護(hù)、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)等事務(wù)，中央通常也不會單方面管理，而是與屬地相結(jié)合，形成央地結(jié)合的模式[9]。然而，如何合理分工成為理論難題。

自然資源部所有者權(quán)益司吳太平在第二場“姊妹會議”②上提出了6個亟需解決的問題，其中的第一個問題就是如何正確理解和認(rèn)識自然資源資產(chǎn)與其他經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)的不同。比如，自然資源資產(chǎn)的天然性、效益的綜合性、生態(tài)的整體性、功能和價值的多樣性、空間的異質(zhì)性、時間的動態(tài)性等[10]。這些特征使得自然資源資產(chǎn)的事權(quán)分工成為復(fù)雜的問題。

曹正漢曾提出過兩種思路來解決如何分工。一是根據(jù)自然資源產(chǎn)品的可移動性，對于諸如石油、天然氣等可以移動的產(chǎn)品，由中央組建央企的方式來統(tǒng)一管理；對于諸如房地產(chǎn)等不可以移動的產(chǎn)品，由地方采取屬地管理[11]；二是依據(jù)中央治官、地方治民的原則，如果某項任務(wù)與治民分不開，則需要屬地管理，如果能夠與治民分開，則可以進(jìn)行垂直管理[12]。很明顯，兩種思路在本質(zhì)上都是以最小化管理成本為原則來區(qū)分央地事權(quán)。

譚榮也討論了中央、省和地市三級政府在委托代理機(jī)制試點中的分工原則。試點中各級政府責(zé)任清單的編制并沒有單純按照效率原則，而是依次遵循“依據(jù)法律和中央文件”“結(jié)合生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、軍事、國防、外交的重要程度”“適當(dāng)區(qū)分公益性和經(jīng)營性”“兼顧跨區(qū)域和管理效率”等，即實踐中更看重依法依規(guī)、國家安全、人民利益等原則，然后才是提升效率或降低成本原則[7]。他還進(jìn)一步通過效率、公平和風(fēng)險三項原則對自然保護(hù)地的央地事權(quán)分工開展了實證研究，發(fā)現(xiàn)實踐中的事權(quán)劃分結(jié)果與完全按照三項原則劃分的理論結(jié)果存在差異，這也揭示了分工的復(fù)雜性[13]。

可見，如何分工不存在絕對標(biāo)準(zhǔn)，而是帶有一定的主觀價值判斷。在實踐中不需要決策者給出統(tǒng)一的分工標(biāo)準(zhǔn)，更重要的是為分工建立機(jī)制，從而發(fā)揮具體主體的能動性。

2.2 央地事權(quán)分工機(jī)制的選擇

梅賜琪提出了分級管理與委托代理哪個更好的議題，引發(fā)了熱烈討論。他首先給出兩個概念：一是分級管理，指中央和地方擁有獨立的資源權(quán)利（地方權(quán)利源自于中央行政授權(quán)）；二是委托代理，指中央委托地方進(jìn)行管理，地方不擁有獨立且完整的權(quán)利。梅賜琪認(rèn)為分級管理優(yōu)于委托代理，因為委托代理模式下，存在調(diào)動地方積極性和地方責(zé)任真空的難題，單靠層級制監(jiān)管無法保證地方政府盡心盡力經(jīng)營自然資源資產(chǎn)；相反，分級管理則因為明確了地方權(quán)利和責(zé)任，從理論上說更兼具激勵和約束雙重效果，盡管這意味著中央可能無法靈活決定收益分配[2]。

該討論揭示了央地事權(quán)分工隱含一對矛盾體。正如曹正漢指出現(xiàn)階段自然資源資產(chǎn)管理存在兩種相互矛盾的原則：一項是“中央統(tǒng)一行使所有權(quán)原則”，來源于《憲法》和一些自然資源的單行法律①；另一項是實行“央地分級治理原則”，來源于一些自然資源的單行法律②。這兩項原則存在一定程度的沖突，該如何處理兩者之間的關(guān)系？曹正漢認(rèn)為，當(dāng)前的委托代理機(jī)制試點正是探索將這兩項原則結(jié)合起來的方法，為創(chuàng)新國有自然資源管理體制探路[14]。

陳靜指出盡管理論界關(guān)于委托代理的內(nèi)涵仍存在爭議，但實踐中已探索出一條兼具委托代理和分級管理的機(jī)制[5]。對于全民所有自然資源資產(chǎn)，所有權(quán)人主體是全體人民，國務(wù)院是代表人民行使所有權(quán)人的權(quán)利，自然資源部作為國務(wù)院組成部門履行所有者職責(zé)。省、市、縣人民政府被委托（或被授權(quán)）履行所有者職責(zé)，而市場經(jīng)營主體則是使用權(quán)人主體?？梢姡瑖鴦?wù)院、自然資源部以及各級政府行使的是所有者職責(zé)。圍繞“職責(zé)”一詞，是委托代理還是分級管理的問題就被淡化了?！奥氊?zé)”蘊(yùn)含著行政責(zé)任，中央委托的不是純粹的民事權(quán)利，也包含了行政責(zé)任，因為地方代理的雖然是所有權(quán)中的某種權(quán)利，但不能拒絕或推脫上級的委托則是行政責(zé)任。這種安排體現(xiàn)出中國特色的委托代理機(jī)制，旨在發(fā)揮分工的優(yōu)勢，又避免其劣勢。

2.3 完善中國特色的自然資源資產(chǎn)央地分工機(jī)制

實踐中是否會出現(xiàn)地方卸責(zé)？有兩類現(xiàn)象值得關(guān)注，一類是一些地方表現(xiàn)出了高度的責(zé)任心和使命感，有積極的權(quán)力觀；第二類則是一些地方對委托代理不積極、不主動。

自然資源部所有者權(quán)益司田彥軍提到，所有者權(quán)益司圍繞自然資源資產(chǎn)經(jīng)營管理的目標(biāo)構(gòu)建了委托代理、清查統(tǒng)計、資產(chǎn)核算、規(guī)劃管制、資產(chǎn)配置、收益管理、考核監(jiān)督和資產(chǎn)報告八大制度體系[15]。相當(dāng)于中央為地方建構(gòu)了代理行權(quán)的制度框架，那么地方表現(xiàn)如何呢？許小忠回應(yīng)到，浙江省緊扣自然資源部提出的所有者職責(zé)的內(nèi)涵要求，積極做好代理職責(zé)。比如，率先完成全省域全民所有自然資源資產(chǎn)的清查，主動開展國家公園資源的清查試點，以健全管理全鏈條為目標(biāo)積極探索八大制度體系落地實施[6]。浙江省測繪科學(xué)技術(shù)研究院金利強(qiáng)也提到，浙江省完成清查工作比自然資源部的要求提早三年，跑出“浙江速度”[16]。浙江省自然資源廳顧子江談到，盡管浙江省不是國家清查工作的第一批試點，仍積極推動省內(nèi)12個縣主動開展試點[17]。羅智敏分享了在2023年全國委托代理機(jī)制試點工作現(xiàn)場推進(jìn)會召開前夕，向自然資源部領(lǐng)導(dǎo)匯報了“九江市積極開展試點不僅是黨中央的要求，也是地方的需求，更是老百姓的期盼”[8]。在上述發(fā)言中，都看到了地方政府積極的權(quán)力觀。

第二類現(xiàn)象體現(xiàn)在一些地方在編制所有者職責(zé)清單時，傾向于“多一事不如少一事”[7]。這些地方只將已開展或正承擔(dān)的職能寫入清單，而涉及需要與其他部門協(xié)調(diào)或?qū)儆谛仑?zé)任（甚至是新權(quán)力）的內(nèi)容則盡量不列入。比如，馮文利提到，目前因為國有農(nóng)用地使用權(quán)缺乏法律依據(jù)，以及海洋使用權(quán)市場化不充分等問題，造成試點過程中極少有地方主動探索這些自然資源資產(chǎn)的管理創(chuàng)新[4]。

因此為進(jìn)一步完善自然資源資產(chǎn)央地分工機(jī)制，既需要探索采取委托函、責(zé)任書、協(xié)議等具體委托形式，將職責(zé)分工更加正式化、規(guī)范化，還需要進(jìn)一步健全激勵和監(jiān)管機(jī)制，保障分工得以履行。

3 公有制下如何有效激勵地方政府

構(gòu)建市場機(jī)制是自然資源資產(chǎn)管理的重點，不僅有利于提升配置效率，更能有效激勵地方政府。允許地方政府在自然資源資產(chǎn)經(jīng)營中獲得經(jīng)濟(jì)收益以彌補(bǔ)事權(quán)成本，形成了具有中國特色的自然資源資產(chǎn)管理的激勵機(jī)制。

3.1 建立并發(fā)揮市場機(jī)制的激勵作用

北京大學(xué)林堅指出，中國城鎮(zhèn)土地有償使用制度的建構(gòu)歷程可以為自然資源資產(chǎn)市場化提供參照，其以土地產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，以土地供應(yīng)為核心，包括征收、規(guī)劃、地價、稅費、地籍管理等一系列制度性的改革[18]。譚榮認(rèn)為，分權(quán)化的土地經(jīng)濟(jì)管理與地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)吻合，起到了明顯的激勵作用，表現(xiàn)為地方在“以地?fù)Q財”“以地生財”中的競爭行為[19]。中國人民大學(xué)豐雷指出，市場機(jī)制的建立和完善創(chuàng)造了中國改革開放以來的建設(shè)奇跡，并推動了地方政府治理能力不斷提升[20]。

然而，自然資源資產(chǎn)種類多、功能多樣，市場化的制度建構(gòu)更為復(fù)雜。馮文利指出，需要推動各類自然資源市場的融合融通，形成競爭開放、有序流動的統(tǒng)一市場，健全市場規(guī)范，明確交易流程、市場準(zhǔn)入條件、交易規(guī)則、退出機(jī)制、服務(wù)監(jiān)管等[4]。另外，難以確權(quán)、無法分割、沒有邊界的生態(tài)資產(chǎn)如何市場化，是尚未破解的問題。對此，林堅認(rèn)為同樣可以從城鎮(zhèn)土地有償使用改革中找到答案。土地資產(chǎn)的增值與政府規(guī)劃管制派生的“發(fā)展權(quán)”緊密相關(guān)，比如土地規(guī)劃包含中央對地方的指標(biāo)分配、審批轉(zhuǎn)用等管理體系，可以視為中央將發(fā)展權(quán)“批發(fā)”給地方的過程；城市規(guī)劃尤其是控制性詳細(xì)規(guī)劃則是將大塊土地劃分為小塊，然后再進(jìn)行招標(biāo)、拍賣和掛牌，可以視為地方將發(fā)展權(quán)的“零售”過程。發(fā)展權(quán)雖然不是現(xiàn)行法律術(shù)語，實踐中卻已存在，例如增減掛鉤指標(biāo)、占補(bǔ)平衡指標(biāo)等。他認(rèn)為既然耕地、建設(shè)用地能產(chǎn)生指標(biāo)，那么通過管制給生態(tài)產(chǎn)品建立指標(biāo)并允許交易，也具有可行性[18]。

3.2 發(fā)揮政府作用健全市場機(jī)制

自然資源資產(chǎn)由于其特殊性，不能一概而論地由市場配置。例如，自然資源資產(chǎn)可能面臨產(chǎn)權(quán)不清、主體不明的“公地悲劇”問題；也可能面臨不同資源產(chǎn)權(quán)或同一資源的不同權(quán)利人之間相互掣肘的“反公地悲劇”問題。此時需要綜合運用市場和行政手段。

馮文利還提出了自然資源資產(chǎn)管理的協(xié)同效應(yīng)和權(quán)衡效應(yīng)[4]，協(xié)同效應(yīng)是指自然資源資產(chǎn)在向人類提供各種惠益時的相互促進(jìn)作用；權(quán)衡效應(yīng)是指惠益之間的相互抑制作用。自然資源資產(chǎn)組合供應(yīng)要重視自然資源整體管護(hù)和運營，促進(jìn)協(xié)同效應(yīng)、減少權(quán)衡效應(yīng)。九江市正是因為最先完成了資產(chǎn)的組合供應(yīng)，從而具有時代意義，而資產(chǎn)組合就需要充分發(fā)揮政府作用。

自然資源資產(chǎn)配置需要政府在三個方面發(fā)揮重要作用。首先，明晰產(chǎn)權(quán)及探索組合創(chuàng)新（即設(shè)權(quán)賦能），解決“公地悲劇”和“反公地悲劇”現(xiàn)象。第二，創(chuàng)新儲備制度，通過政府統(tǒng)籌、調(diào)控自然資源資產(chǎn)，克服市場機(jī)制弊端、提升市場價值。第三，建立健全自然資源資產(chǎn)交易平臺、服務(wù)體系，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)流轉(zhuǎn)順暢、交易安全、利用高效。

3.3 完善二次分配的激勵作用

市場機(jī)制屬于一次分配，但豐雷提出“公平和效率不可分”，建立健全自然資源資產(chǎn)的市場機(jī)制更需重視二次分配[20]。二次分配不僅包括城鄉(xiāng)間、區(qū)域間的分配，也包括央地間的分配。實際上，央地間的分配是健全市場機(jī)制需要重點考慮的內(nèi)容，它關(guān)系到對地方政府的激勵。

一般公共預(yù)算收入與支出可以反映財權(quán)與事權(quán)的大小。各級政府的財權(quán)可以用一般公共預(yù)算收入占全國對應(yīng)總收入的比例來體現(xiàn)；各級政府的事權(quán)可以用一般公共預(yù)算支出占全國對應(yīng)總支出的比例來體現(xiàn)。2010—2019年中央財權(quán)比重基本維持在46%左右，但其事權(quán)比重則一直維持在15%以內(nèi)，明顯表現(xiàn)為財權(quán)大于事權(quán)，地方則對應(yīng)相反。中央和地方財權(quán)和事權(quán)存在不匹配現(xiàn)象[1]。

財權(quán)事權(quán)不匹配，可以通過自然資源資產(chǎn)市場化緩解或解決。羅智敏道出了地方改革的動力：“如果能夠把自然資源形成資產(chǎn)，資產(chǎn)形成資本、資金，我不能發(fā)債嗎？我們國家不能發(fā)債嗎？今年全國范圍閑置的自然資源資產(chǎn)就有2萬億元，它就是發(fā)債的前提?！盵8]自然資源資產(chǎn)市場經(jīng)營可以有效提升地方財力。這是自然資源資產(chǎn)市場化展現(xiàn)出的激勵作用。

當(dāng)然，自然資源資產(chǎn)的市場化要防范地方債風(fēng)險和金融風(fēng)險。尤其是不能把自然資源資產(chǎn)價值實現(xiàn)作為“土地財政”的出路。自然資源資產(chǎn)價值實現(xiàn)需要審慎推進(jìn)，不能損害生態(tài)系統(tǒng)功能和影響后代人利益。

3.4 建構(gòu)中國特色自然資源資產(chǎn)經(jīng)營管理體系

新時代以來，自然資源資產(chǎn)經(jīng)營管理體系逐漸形成了包括調(diào)查、登記、儲備、配置、估價、交易、收益分配、監(jiān)督考核等在內(nèi)的全過程管理體系，中國特色的自然資源資產(chǎn)市場機(jī)制也不斷完善。

（1）調(diào)查與清查。掌握全民所有自然資源資產(chǎn)的數(shù)量、空間、權(quán)屬、價值、利用等信息，是自然資源資產(chǎn)全過程管理的基礎(chǔ)。林堅介紹了自然資源部組建方案的最初設(shè)想確是想將所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)分開，成立兩個部門。然而，由于國土資源信息化建設(shè)和不動產(chǎn)統(tǒng)一登記都由原國土資源部管理，而行使所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)都需依賴這兩項事務(wù)，所以最終未分開設(shè)立[18]。從馮文利、金利強(qiáng)等的報告中可看出，自然資源部門不斷推動調(diào)查、清查，摸清全民所有自然資源資產(chǎn)的信息，旨在讓管理者“知道家底有多少、在哪里、屬于誰、值多少”[4，16]。

（2）確權(quán)登記。產(chǎn)權(quán)登記是自然資源資產(chǎn)市場交易的前提。當(dāng)前面臨的難題是，登記須遵循“物權(quán)法定”原則，但實踐中有交易需求的“權(quán)利”并未在民法典中明確為物權(quán)，導(dǎo)致登記遇阻。尤其是不同種類自然資源的權(quán)利組合、分層設(shè)權(quán)等，更難完成登記。例如，九江市針對6處湖泊設(shè)立經(jīng)營權(quán)、可再生能源權(quán)利等進(jìn)行組合供應(yīng)，但登記機(jī)關(guān)無法按照物權(quán)方式進(jìn)行登記，一定程度影響交易的復(fù)制推廣。

天津大學(xué)法學(xué)院孫佑海認(rèn)為，對于一些交易行為，即政府將非物權(quán)的自然資源資產(chǎn)權(quán)利讓渡給使用者，可以通過契約的方式而不需要登記[21]。因為契約關(guān)系符合法律上的“對抗主義”原則①，即契約關(guān)系中的債權(quán)也具有法律效力，是安全的。他進(jìn)一步指出，現(xiàn)階段要用好對抗主義為自然資源資產(chǎn)價值實現(xiàn)服務(wù)，即通過債權(quán)彌補(bǔ)確權(quán)登記遇阻的問題。浙江大學(xué)靳相木對此表示認(rèn)同，并進(jìn)一步補(bǔ)充：人們有一種誤解，認(rèn)為可以通過登記讓某些權(quán)利成為物權(quán)，其實不然，登記與物權(quán)之間僅僅是物權(quán)才能登記的關(guān)系。物權(quán)和債權(quán)在實踐中各有優(yōu)勢和用途，兩類權(quán)利都具有重要作用，不應(yīng)偏廢。

（3）設(shè)權(quán)賦能和儲備。在全民所有自然資源資產(chǎn)管理實踐中，既存在因權(quán)利不清晰、主體不明確、準(zhǔn)入門檻過低導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)過度開發(fā)問題，也存在因產(chǎn)權(quán)過度分割導(dǎo)致利用“碎片化”及交易成本過高問題。對于前者，需要通過設(shè)立產(chǎn)權(quán)權(quán)利和明晰產(chǎn)權(quán)主體（實際上就是完善自然資源資產(chǎn)用益物權(quán)等權(quán)利體系）；對于后者，則需要通過收儲和組合權(quán)利來破解問題（實際上就是創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)整體配置）。

馮文利指出要立足實際需求開展各類自然資源資產(chǎn)用益物權(quán)的分層設(shè)權(quán)和組合設(shè)置。分層設(shè)權(quán)對應(yīng)立體開發(fā)，比如建設(shè)用地的地上地下分層，或海域使用權(quán)的立體分層等。組合設(shè)置對應(yīng)組合供應(yīng)②，比如探索探礦權(quán)、采礦權(quán)與土地使用權(quán)、海域使用權(quán)等的相互銜接，理順?biāo)驗┩筐B(yǎng)殖權(quán)與海域使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系等。

對于立體開發(fā)，比如一些大城市為了彌補(bǔ)軌道建設(shè)成本，將軌道沿線或主要站點周邊土地開展分層設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，地下設(shè)立軌道交通土地利用權(quán)，地上設(shè)立包含住宅、社區(qū)食堂、商業(yè)街、停車場、地鐵站、學(xué)校等各類建設(shè)用地使用權(quán)，然后分別或組合出讓給土地使用者。立體開發(fā)不僅是節(jié)約集約用地的典型模式，也是健全產(chǎn)權(quán)的創(chuàng)新模式③。

對于組合供應(yīng)，比如九江把6個湖泊打包成資產(chǎn)，根據(jù)市場需求設(shè)置了養(yǎng)殖權(quán)、水面旅游觀光經(jīng)營權(quán)、水面光伏與風(fēng)能發(fā)電經(jīng)營權(quán)、設(shè)施農(nóng)用地使用權(quán)等，豐富了這4項權(quán)能并明確了權(quán)利行使的條件，通過公開拍賣，讓資產(chǎn)價值得以實現(xiàn)[4]。九江的案例還探索了自然資源資產(chǎn)全要素儲備的新模式，解決以往單要素收儲無法統(tǒng)籌規(guī)劃、利用、配套和運營，并導(dǎo)致低效、粗放和無序等問題。

（4）資產(chǎn)配置方案。發(fā)揮政府在自然資源資產(chǎn)配置中的作用，離不開規(guī)劃手段。這個“規(guī)劃”的核心在于統(tǒng)籌安排經(jīng)營性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)的空間布局和使用時序，實現(xiàn)綜合效益最大化和各類權(quán)益平衡。然而，實踐中存在關(guān)于自然資源資產(chǎn)“規(guī)劃”的功能定位的爭論。對此有兩類觀點：一是將此規(guī)劃融入國土空間規(guī)劃體系，作為國土空間規(guī)劃中的專項規(guī)劃；二是將此規(guī)劃作為與國土空間規(guī)劃平行的國有資產(chǎn)管理專項規(guī)劃（類似于發(fā)展規(guī)劃）。

林堅指出如果根據(jù)所有者職責(zé)編制“規(guī)劃”，此規(guī)劃也要在國土空間規(guī)劃下開展資產(chǎn)配置工作[18]。馮文利認(rèn)為土地配置的經(jīng)驗揭示了自然資源資產(chǎn)配置是國家加強(qiáng)資產(chǎn)調(diào)控和空間優(yōu)化利用的一種有效手段[4]。因此，資產(chǎn)配置規(guī)劃雖然要遵循國土空間規(guī)劃和用途管制，但它的定位和作用與空間規(guī)劃不同，是以資源要素的有效供給、保值增值為根本目標(biāo)，因地制宜地編制自然資源的資產(chǎn)配置方案。配置方案應(yīng)對資產(chǎn)儲備、配置及權(quán)利流轉(zhuǎn)、價值實現(xiàn)、收益分配、經(jīng)營模式進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃，回答“誰來使用、如何高效使用、怎樣高效運營”的問題。配置“規(guī)劃”在實踐中面臨的爭議，以及在《國有資產(chǎn)法（征求意見稿）》中以“配置方案”重新命名該規(guī)劃的做法等，也反映了管理部門希望擱置或避免爭議，實現(xiàn)“規(guī)劃”初衷的意圖。

（5）價值評估體系。參照城鎮(zhèn)土地有償使用的經(jīng)驗，建立健全自然資源資產(chǎn)市場價格體系，編制類似于建設(shè)用地有償使用制度改革中的基準(zhǔn)地價、分等定級等價格體系，是市場體系建設(shè)的必要條件。正如林堅所說，市場體系建設(shè)需要一個價格，才能理順交易體系。他援引城鎮(zhèn)土地市場化初期的價格建構(gòu)過程指出，無論是源于交換價值，還是人為評估價值，建立一個價格信號是推動城鎮(zhèn)土地市場化的前提。

林堅還指出，土地價格與房地產(chǎn)市場是聯(lián)動的。如果沒有房地產(chǎn)銷售，就沒有土地銷售[18]。同理，如果自然資源資產(chǎn)沒有對應(yīng)的產(chǎn)品交易，就不會有自然資源資產(chǎn)的價格。該觀點蘊(yùn)含著價值和價格的關(guān)系，即自然資源資產(chǎn)的市場價格依賴于對應(yīng)產(chǎn)品的價值。朱道林也強(qiáng)調(diào)“土地的價格最終取決于土地作為生產(chǎn)要素的產(chǎn)出品價格?！盵3]自然資源資產(chǎn)的價值不是人為估算出來的，而要以它在生產(chǎn)過程中所能創(chuàng)造的價值為基礎(chǔ)。因此，自然資源資產(chǎn)價格評估體系，無論是公示價格、交易價格、評估價格等，都需要在市場化過程中，通過不斷積累更多產(chǎn)品交易價格，來建立健全適合實際需要的價格評估體系。其中，針對分層設(shè)權(quán)、組合交易等價格評估，既是挑戰(zhàn)，也是拓展價值評估理論體系的良機(jī)。

（6）交易體系。當(dāng)前自然資源資產(chǎn)市場化配置水平仍有待提高。除國有建設(shè)用地和礦產(chǎn)資源外，大多數(shù)自然資源資產(chǎn)的市場化交易仍處于起步階段，實踐中亟需建立健全統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)市場體系。馮文利指出，現(xiàn)階段首先要構(gòu)建權(quán)能豐富、規(guī)則完善、權(quán)益落實的有償使用制度；其次要健全自然資源統(tǒng)一市場體系，明確工作流程、市場準(zhǔn)入條件、交易規(guī)則、退出機(jī)制、服務(wù)監(jiān)管等，搭建交易平臺[4]。比如，構(gòu)建自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一交易平臺，實現(xiàn)多門類、一站式、全流程的網(wǎng)上交易。陳靜建議，現(xiàn)階段自然資源資產(chǎn)交易可以創(chuàng)新方式，形成“資源+生態(tài)+科技+金融+數(shù)字資產(chǎn)”的大交易市場格局[5]。

（7）收益分配。全民所有自然資源資產(chǎn)市場化屬于一次分配，即通過市場機(jī)制使不同資源資產(chǎn)流向具有比較優(yōu)勢的使用權(quán)人，實現(xiàn)資產(chǎn)效益最大化。政府通過稅費或轉(zhuǎn)移支付等工具進(jìn)一步調(diào)節(jié)收益分配，屬于二次分配，其目的是調(diào)節(jié)央地之間、區(qū)域之間、國有和集體產(chǎn)權(quán)之間的分配結(jié)構(gòu)。

對于央地之間二次分配，馮文利認(rèn)為：“應(yīng)將價值實現(xiàn)的著力點放在如何處理好中央和地方的收益分配問題上，當(dāng)然要與委托代理機(jī)制相配套，既要保障國家的所有者權(quán)益，又要對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保護(hù)形成有效的激勵，真正要把價值激活，從‘輸血’走向‘造血’，這是收益分配體系建立的關(guān)鍵?！?/p>

對于區(qū)域之間二次分配，田彥軍指出，在國家層面已經(jīng)逐步建立委托代理機(jī)制框架下，地方政府在推動自然資源資產(chǎn)價值實現(xiàn)過程中表現(xiàn)活躍[15]。2020年以來自然資源部已印發(fā)了四批《生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)典型案例》。市場主體在新的市場機(jī)遇下積極行動，各地都在謀篇布局，以獲得競爭優(yōu)勢。中央則加大了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償力度，助推縮小區(qū)域差距，支持地方開展生態(tài)修復(fù)保護(hù)，激活自然資源資產(chǎn)價值實現(xiàn)的內(nèi)生動力，實現(xiàn)資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本、資本變資金，然后資金反哺資源的“雙向”轉(zhuǎn)化。

對于國有和集體產(chǎn)權(quán)之間二次分配，馮文利指出要建立健全組合供應(yīng)中國有與集體所有兩類產(chǎn)權(quán)之間的分配機(jī)制[4]。譚榮認(rèn)為這是回應(yīng)十多年來農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地“同權(quán)同價”這一社會關(guān)注議題的又一場景，即在組合供應(yīng)中應(yīng)建立“同權(quán)議價”機(jī)制，首先讓市場協(xié)調(diào)一次分配，再由政府調(diào)節(jié)旨在推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、鄉(xiāng)村振興的二次分配[1]。

（8）監(jiān)督考核。監(jiān)督考核是建立健全市場機(jī)制的閉環(huán)要求，政府作為監(jiān)管者，對自然資源資產(chǎn)的市場秩序進(jìn)行監(jiān)管。在自然資源資產(chǎn)市場中，各級政府（通過所有者權(quán)益、利用等職能）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)市場配置的目標(biāo)和過程，將使用權(quán)配置給市場主體，屬于所有權(quán)代表或代理者以及市場供給者；各級政府（通過用途管制、執(zhí)法監(jiān)察和行業(yè)監(jiān)管等職能）監(jiān)督市場供給者和需求者的實際出讓和利用行為，屬于市場監(jiān)管者[7]。政府兼具所有者和監(jiān)管者的特征，強(qiáng)化了政府推動自然資源資產(chǎn)價值實現(xiàn)的能力，但也可能影響市場效率和分配公平。

為此，馮文利提出需要建立資產(chǎn)清查成果年度更新機(jī)制，健全自然資源資產(chǎn)統(tǒng)計制度，開展全民所有自然資源資產(chǎn)常態(tài)化統(tǒng)計并形成“一本賬”[4]，作為政府監(jiān)督市場、考核下層級代理者的依據(jù)。另外，技術(shù)發(fā)展能緩解部分監(jiān)管考核的難題，浙江省測繪科學(xué)技術(shù)研究院打造了自然資源資產(chǎn)數(shù)字孿生的“一張圖”，能夠?qū)崿F(xiàn)實體化、時序化和精細(xì)化的監(jiān)管效果[16]。當(dāng)然，技術(shù)無法解決所有的監(jiān)管問題，當(dāng)涉及監(jiān)管與被監(jiān)管角色不清時，還需要從體制機(jī)制入手解決。

4 單一制下如何有效監(jiān)管地方政府

自然資源部統(tǒng)一行使所有者權(quán)利和監(jiān)管者權(quán)力，需要形成兩者相互依賴、相互制約的監(jiān)管機(jī)制，從而建立健全具有中國特色的監(jiān)管機(jī)制。

4.1 有效監(jiān)管的本質(zhì)是選擇合適的機(jī)制

新時期自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革以來，區(qū)分所有者和監(jiān)管者就是主要議題。吳太平認(rèn)為，所有者的權(quán)利和監(jiān)管者的權(quán)力理論上可以分開，但從國內(nèi)外實踐看二者普遍是一體的，處理好所有者與監(jiān)管者的關(guān)系主要是一個降低成本、提高效率的實踐問題[10]，即有效監(jiān)管本質(zhì)上是旨在降低監(jiān)管成本的制度選擇問題。完全不區(qū)分兩者，會造成不良后果；而完全區(qū)分兩者，也不一定沒有問題。對于監(jiān)督來說更重要的是如何根據(jù)監(jiān)督對象來選擇監(jiān)管機(jī)制。監(jiān)管職責(zé)獨立于被監(jiān)管者，面臨信息劣勢；監(jiān)管職責(zé)不獨立，又面臨執(zhí)行劣勢。如何通過機(jī)制創(chuàng)新來解決不同劣勢，是建立自然資源資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制需要解決的重要問題。

4.2 健全縱向制約機(jī)制

曹正漢認(rèn)為，本輪委托代理機(jī)制試點更重視解決行權(quán)，對監(jiān)管關(guān)注不夠[14]。重視行權(quán)是指自然資源部為了統(tǒng)一行使自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，通過委托地方的方式實現(xiàn)管理目標(biāo)。對監(jiān)管關(guān)注不夠體現(xiàn)在目前還未形成對各級代理人的健全的監(jiān)督機(jī)制，只是初步探索了履行所有者職責(zé)的考核機(jī)制，初步建立了代理人向委托人報告履職情況、代理人向本級人民代表大會報告自然資源資產(chǎn)情況的工作機(jī)制等，更為重要的委托者和代理者之間相互制約的監(jiān)管機(jī)制還沒有建立，從上到下的制約機(jī)制還沒有完全發(fā)揮作用，從下向上的制約機(jī)制處于缺失狀態(tài)，社會主體對政府行權(quán)的監(jiān)督機(jī)制也不健全。

從上向下的制約機(jī)制包括立法制約、行政制約、財政制約等機(jī)制。立法制約是通過憲法或?qū)ｉT法律，對地方政府的權(quán)力及其行使方式與程序進(jìn)行規(guī)范；行政制約是通過直接命令、人事任命、績效考核等方式約束地方；財政制約是中央控制地方的征稅權(quán)，以及通過轉(zhuǎn)移支付等方式來影響地方。從下向上的制約主要是指地方是否向上提供（充分的）信息，以及是否全力執(zhí)行政策或命令等，構(gòu)成對上級的反向制約。另外，地方若能參與國家政策的制定，也體現(xiàn)一定的反向制約。社會制約則是指社會力量作為公共權(quán)力的外部制約，通過利益表達(dá)、參與政府決策、輿論監(jiān)督、參與人大選舉、訴訟等方式對政府產(chǎn)生有效制約[22]。

曹正漢圍繞全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制，討論了如何建構(gòu)一種“中央監(jiān)管、地方分權(quán)和社會問責(zé)”的縱向約束機(jī)制[14]。他認(rèn)為，為解決委托代理機(jī)制的監(jiān)管問題，既需要依靠中央政府自上而下的監(jiān)督和考核作用，也需要引入社會問責(zé)作用。即中央政府是監(jiān)督主體，行使監(jiān)督和統(tǒng)籌職能；地方政府是治理主體，行使管理、保護(hù)和開發(fā)利用職能；社會是問責(zé)主體，行使所有者的問責(zé)權(quán)力。把三類機(jī)制綜合起來，構(gòu)成“中央監(jiān)督—地方治理—社會問責(zé)”的治理模式，才能真正健全全民所有自然資源資產(chǎn)管理的縱向約束機(jī)制。

因此，現(xiàn)階段自然資源資產(chǎn)管理除了做好委托代理機(jī)制試點中的資源清單等工作，還需要做好地方、社會等主體參與管理的機(jī)制，尤其是完善地方利益表達(dá)、社會參與監(jiān)督兩類機(jī)制來實現(xiàn)效率提升和利益平衡。

4.3 優(yōu)化橫向制約機(jī)制

橫向制約機(jī)制實際上是圍繞具體事務(wù)進(jìn)行權(quán)利分工（比如決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)等劃分），形成相互制約的事權(quán)結(jié)構(gòu)。這種機(jī)制能夠在各類事務(wù)管理中形成良好的行權(quán)和監(jiān)管機(jī)制，例如，通過國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會代表出資人來監(jiān)管國有企業(yè)，保障國有資產(chǎn)的保值增值，就是一種橫向制約機(jī)制。

地方推動自然資源資產(chǎn)市場化，需要優(yōu)化橫向制約機(jī)制。橫向分權(quán)制約有別于一個外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督約束，后者是指將監(jiān)督權(quán)完全獨立，形成一方對另一方完整的監(jiān)督。從效果上看，橫向分權(quán)制約往往優(yōu)于獨立監(jiān)督制約，因為橫向分權(quán)中的主體互為監(jiān)督者與被監(jiān)督者，有利于降低信息不對稱，但橫向分權(quán)制約可能會出現(xiàn)行使權(quán)力時的掣肘現(xiàn)象。

目前，實踐中橫向制約機(jī)制仍處于初步建立階段。正如許小忠期待的“建立自上而下的自然資源考核評價體制，建立所有者與監(jiān)管者相互獨立、相互監(jiān)督、相互配合的體制機(jī)制”[6]，自然資源資產(chǎn)管理中的監(jiān)督機(jī)制需要根據(jù)地方實際進(jìn)行設(shè)計。既要借鑒已有的縱向制約和橫向制約體制，又需結(jié)合自然資源資產(chǎn)管理的特殊性，確保監(jiān)督機(jī)制有效運行。

4.4 建構(gòu)中國特色的自然資源資產(chǎn)監(jiān)管體系

實際上，具有中國特色的“縱向制約機(jī)制”在自然資源資產(chǎn)監(jiān)管實踐中已初步形成。第一，在單一制行政結(jié)構(gòu)中“從上到下”的制約機(jī)制早已存在，而且這種制約不會減弱。比如，在委托代理機(jī)制試點中開展的全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評價、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、國有自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一報告制度等都屬于這類機(jī)制。

第二，社會監(jiān)督的制約機(jī)制近年來不斷得到加強(qiáng)。香港科技大學(xué)蔡永順在2021年的“姊妹會議”上專門討論了地方面臨“夾心層”壓力[23]，具體是指地方政府既面臨上級壓力，也面臨公眾壓力，比如在征收農(nóng)民土地、在整治耕地非農(nóng)化、非糧化等行使公權(quán)力的過程中，地方既要堅決執(zhí)行上級命令，又要妥善應(yīng)對農(nóng)民的利益訴求和抗?fàn)帯?/p>

第三，地方“從下向上”的反向制約機(jī)制逐漸顯現(xiàn)。蔡永順匯報了一項研究，地方政府會基于壓力、成本大小等而有選擇地對民眾訴求進(jìn)行差別化的回應(yīng)，比如，問題曝光程度、成本大小、證據(jù)是否確鑿、涉及人數(shù)等因素的影響。差別化策略是地方能動性的體現(xiàn)，這種差別化一定意義上也制約著上級和民眾——這是“縱向制約機(jī)制”的具體體現(xiàn)，即具有雙向制約特征。地方政府的“反制約”近年來在許多場景中出現(xiàn)，例如，在面對上級的會議中，一些基層官員也開始大膽表達(dá)對諸如耕地非糧化整治中遇到的困難或不合理之處的意見。

另外，“橫向制約機(jī)制”也在自然資源資產(chǎn)監(jiān)管中出現(xiàn)了創(chuàng)新。各地政府積極成立國有企業(yè)推動自然資源資產(chǎn)經(jīng)營和保護(hù)。例如，浙江省自然資源集團(tuán)有限公司于2022年5月經(jīng)省政府批準(zhǔn)成立，該公司將以服務(wù)支撐省域國土空間治理改革為主場景，聚焦“山水林田湖草”系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)、資源空間安全利用保障和自然資源資產(chǎn)經(jīng)營保護(hù)等業(yè)務(wù)。這類國有企業(yè)以市場主體身份經(jīng)營，受到對應(yīng)國資委的監(jiān)管，屬于橫向分權(quán)制約模式。

5 展望中國特色的全民所有自然資源資產(chǎn)管理體系

2024年“自然資源資產(chǎn)價值實現(xiàn)的理論與實踐”學(xué)術(shù)研討會和之前的兩次“姊妹會議”，都強(qiáng)調(diào)理論與實踐的對話、重視跨學(xué)科的協(xié)同，以及重視理論源于實踐并服務(wù)實踐。會議上理論界和實踐部門的同仁們一起觀察、解釋現(xiàn)有機(jī)制，并提出進(jìn)一步完善的建議，協(xié)同推動了中國特色的全民所有自然資源資產(chǎn)管理體系建構(gòu)。

5.1 中國特色的管理體系已初步建立

第一，確立了價值導(dǎo)向。該管理體系是以人民利益為中心的、面向生態(tài)文明與美麗中國的管理體系，圍繞習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想、中共二十大和二十屆二中、三中全會精神，將綠水青山就是金山銀山的理念、人與自然和諧共生的目標(biāo)融入自然資源資產(chǎn)管理中，提出了“一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理”“節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主”“高水平保護(hù)支撐高質(zhì)量發(fā)展”“全民共享”等具體管理目標(biāo)。

第二，不斷健全權(quán)利體系。中國公有制產(chǎn)權(quán)在實踐中不斷推動所有權(quán)與使用權(quán)等用益物權(quán)分離，并建構(gòu)以土地權(quán)利為基礎(chǔ)的自然資源資產(chǎn)權(quán)利體系。各類自然資源以土地為承載，依托土地建構(gòu)物權(quán)體系，既符合社會認(rèn)知，也有良好的經(jīng)驗基礎(chǔ)。比如，海域海島、地上地下空間、水權(quán)、林權(quán)等都在參照土地權(quán)利建構(gòu)權(quán)利體系。尤其是通過分層設(shè)權(quán)、組合設(shè)權(quán)、整體儲備等方式不斷創(chuàng)新權(quán)利形式。另外，實踐中重視債權(quán)的補(bǔ)充作用，讓市場配置發(fā)揮作用，彌補(bǔ)了很多不具備物權(quán)的情形。

第三，初步建立了央地分工制度。一是建構(gòu)了全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制，并且從中央直接委托省和市（地）轉(zhuǎn)向從中央依次到省、市（地）、縣（區(qū)）采取逐級委托的方式；二是建立了所有者職責(zé)清單制度，并采取委托函、責(zé)任書、協(xié)議等方式將責(zé)權(quán)利規(guī)范化，明確考核規(guī)則和動態(tài)調(diào)整機(jī)制，為激勵和約束各級代理主體提供了條件。

第四，形成了資產(chǎn)經(jīng)營的全鏈條管理。全鏈條是指“調(diào)查監(jiān)測—確權(quán)登記—資產(chǎn)清查—儲備賦能—價值評估—資產(chǎn)配置—市場交易—收益分配—考核評價—監(jiān)督管理”等。重點做好擴(kuò)大有償使用范圍，建立健全各類自然資源資產(chǎn)市場制度；編制“配置方案”，重視資產(chǎn)整體配置；強(qiáng)調(diào)收益管理，發(fā)揮調(diào)節(jié)一次和二次分配的作用。

第五，具備了資產(chǎn)經(jīng)營管理的前置條件。具體包括統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測評價，確保清晰掌握“家底”；探索建立價格體系和評估規(guī)則，這是市場化的起點；推動完成清查統(tǒng)計核算，這是實現(xiàn)資產(chǎn)管理和做好監(jiān)管的基礎(chǔ)；健全自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，確保責(zé)權(quán)利的透明和規(guī)范化。

5.2 健全管理體系下一步的重點工作

面向2035年全面建立自然資源資產(chǎn)管理制度體系的目標(biāo)，現(xiàn)階段需要重點關(guān)注以下5方面內(nèi)容。

第一，健全央地分工機(jī)制。目前雖然明確了委托代理機(jī)制和清單制度，但如何更科學(xué)地設(shè)定分工的內(nèi)容？尤其是如何提高地方的積極性和責(zé)任心？未來可以進(jìn)一步建立差別化的分工機(jī)制。例如，對于有經(jīng)濟(jì)收益的自然資源資產(chǎn)，可探索建立地方之間的競爭機(jī)制、央地之間收益分享的彈性機(jī)制等，用于調(diào)動有能力的地方政府的積極性。而對于無明顯經(jīng)濟(jì)收益的自然資源資產(chǎn)，則宜建立政府托底機(jī)制和縱向制約機(jī)制，用于保證地方政府承擔(dān)所有者職責(zé)的責(zé)任義務(wù)。建構(gòu)差別化的分工機(jī)制，有利于發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，完善公平機(jī)制，并賦予地方更多的選擇權(quán)利，能夠完善當(dāng)前的清單制度。

第二，推動編制自然資源資產(chǎn)配置方案。配置方案是為了更好地發(fā)揮所有者職責(zé)的政策工具，在明確其統(tǒng)籌自然資源資產(chǎn)的整體配置和有償使用的定位基礎(chǔ)上，未來需要做好配置方案與國土空間規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃以及其他類型國有資產(chǎn)規(guī)劃的統(tǒng)籌銜接。

第三，做好收益分配管理。自然資源資產(chǎn)經(jīng)營屬于一次分配，涉及三類關(guān)系。第一類是央地之間的分配，是目前制度建設(shè)的重點，已得到足夠關(guān)注；第二類是涉及國家和集體兩類權(quán)屬的組合配置中的收益分配，目前的制度還不全面，亟需完善；第三類是集體權(quán)屬的自然資源資產(chǎn)，比如集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等，這類分配管理也已有較長時間的探索。當(dāng)前需要重視第二類國家和集體之間的分配管理，建議建立健全涉及國有與集體兩類資產(chǎn)組合供應(yīng)分配機(jī)制，建立“同權(quán)議價”機(jī)制。此外，自然資源資產(chǎn)收益的二次分配（即通過稅收和轉(zhuǎn)移支付等方式體現(xiàn)公平的分配機(jī)制）也是未來需要進(jìn)一步完善的內(nèi)容。

第四，建立健全價格體系和評估規(guī)則。不同種類、不同區(qū)域自然資源之間的價值沒有可比性，不一定需要建立全國統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)價格體系，只需要建構(gòu)地方層面各類自然資源資產(chǎn)價值評估及其價格體系，中央只建立基本的評估規(guī)則。另外，市場化還需要重視價格源于價值，價值源于產(chǎn)品，防止不當(dāng)評估增加自然資源資產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險。

第五，健全社會監(jiān)督機(jī)制。圍繞“縱向制約機(jī)制”，建立健全社會監(jiān)督機(jī)制，不僅能夠給委托者減負(fù)，也能夠形成倒逼代理者履職盡責(zé)的壓力機(jī)制，同時也可與鼓勵社會力量參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)、健全生態(tài)保護(hù)修復(fù)多元化投入機(jī)制等相互匹配。

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The Management System of State-owned Natural Resources Assets with Chinese Characteristics： Theoretical and Practical Synergy

TAN Rong1，2

（1. School of Public Affairs， Zhejiang University， Hangzhou 310058， China； 2. Land Academy for National Development， Zhejiang University， Hangzhou 310058， China）

Abstract： The purpose of this study is to observe， interpret， and forecast the current management system of natural resource assets in China， providing a reference for constructing a management system for state-owned natural resource assets with Chinese characteristics， based on the perspectives of participants at the May 2024 workshop on “Theory and Practice of the Realization of the Value of Natural Resource Assets”. The research method is to construct an analytical framework for the division of responsibilities between central and local governments and conducts a review of perspectives and literature. The research results show that： 1） the practice of managing natural resource assets in China faces the particularity of public ownership and unitary system， while also encompassing the general knowledge of centrallocal relations， incentive and regulatory mechanisms. 2） The principal-agent mechanism is a central-local division mechanism with Chinese characteristics， combining the advantages of administrative and civil entrustment， yet facing varying local attitudes and actions. 3） Establishing and improving the realization of the value of natural resource assets is an effective incentive mechanism for local governments. China has preliminarily formed a full-chain management system. 4） Establishing and improving vertical and horizontal constraint mechanisms are important regulatory mechanisms for local governments. In conclusion， a management system for natural resource assets owned by all people with Chinese characteristics has been initially established， but further improvements are needed in the institutional construction of differentiated central-local division mechanisms， allocation schemes， pricing systems， income distribution， and social supervision.

Key words： natural resource assets； principal-agent； incentive mechanism； vertical constraint mechanism

（本文責(zé)編：陳美景）

①此次會議在自然資源部自然資源所有者權(quán)益司的指導(dǎo)下，由《中國土地科學(xué)》編輯部、浙江大學(xué)公共管理學(xué)院、“山與水”系列講座執(zhí)行委員會聯(lián)合主辦，中國國土勘測規(guī)劃院地政研究中心、浙江省測繪科學(xué)技術(shù)研究院、自然資源部地理國情監(jiān)測重點實驗室等單位協(xié)辦。會議舉行了10場主旨演講，2場圓桌論壇，邀請了全國自然資源資產(chǎn)管理領(lǐng)域50余位專家學(xué)者與會研討。會議采取線上線下相結(jié)合的方式，180余人在浙江大學(xué)紫金港校區(qū)現(xiàn)場參會，累計超過4.2萬人次在線上觀看了直播。

①2021年3月27日由浙江大學(xué)科斯經(jīng)濟(jì)研究中心聯(lián)合《中國土地科學(xué)》編輯部、浙江大學(xué)公共管理學(xué)院以線上線下的方式召開了“自然資源產(chǎn)權(quán)制度和治理機(jī)制”學(xué)術(shù)研討會，邀請了香港科技大學(xué)蔡永順、華南農(nóng)業(yè)大學(xué)羅必良、蘇州大學(xué)程雪陽、中國政法大學(xué)席志國、南京農(nóng)業(yè)大學(xué)馬賢磊、浙江大學(xué)曹正漢、靳相木、譚榮等做報告。

②2022年6月26日由中國自然資源學(xué)會資源經(jīng)濟(jì)研究專業(yè)委員會主辦，中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院、浙江大學(xué)公共管理學(xué)院、浙江大學(xué)土地與國家發(fā)展研究院承辦的“新時期自然資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革與實踐專題論壇”在浙江大學(xué)公共管理學(xué)院召開，邀請了自然資源部自然資源所有者權(quán)益司吳太平、中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所沈鐳致辭，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)朱道林、中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院呂賓、劉伯恩以及浙江大學(xué)石敏俊、曹正漢、譚榮等做報告。

①如《憲法》第九條、《中華人民共和國森林法》第十四條、《中華人民共和國水法》第三條和第十二條、《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第三條和第十一條等。

②如《中華人民共和國森林法》第九條、《中華人民共和國水法》第十二條、《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第十一條等。此外，“央地分級治理原則”也體現(xiàn)在國家自然資源部、各省自然資源廳、各市自然資源局、各縣級自然資源局的機(jī)構(gòu)職責(zé)（職能）之中。

①孫佑海解釋了法律上的登記主義和對抗主義的內(nèi)涵。登記主義是指不登記就沒效，不登記就不可能對抗第三人。對抗主義是指交易雙方之間達(dá)成了交易協(xié)議，只要不涉及到對第三方交易就有效。

②自然資源資產(chǎn)組合供應(yīng)是指在特定國土空間范圍內(nèi)，將多門類自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)整體配置給同一使用權(quán)人的供應(yīng)方式。組合供應(yīng)的目的在于有效應(yīng)對自然資源利用的協(xié)同效應(yīng)、權(quán)衡效應(yīng)和復(fù)合型自然資源難以剝離使用的問題。

③自然資源部在2018年以來開展了一系列關(guān)于地上地下空間綜合開發(fā)利用和節(jié)約集約用地管理的政策研究，并在全國范圍內(nèi)開展了案例征集等活動，形成了一批政策儲備和典型模式案例庫。