摘要：研究目的：探索構(gòu)建系統(tǒng)化的土地節(jié)約集約利用治理體系，為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供理論支撐。研究方法：文獻(xiàn)分析法和歸納演繹法。研究結(jié)果：（1）國(guó)家治理視域下的土地節(jié)約集約利用治理體系是在現(xiàn)代資源節(jié)約集約利用理念下，通過(guò)多主體共同參與，依托土地節(jié)約集約利用制度，運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法制和技術(shù)等有效手段，在互動(dòng)機(jī)制下實(shí)現(xiàn)土地資源科學(xué)化、協(xié)同化、精細(xì)化、智能化治理的綜合系統(tǒng)。（2）實(shí)踐中土地節(jié)約集約利用治理面臨治理理念與實(shí)踐之間的錯(cuò)位、治理主體關(guān)系協(xié)調(diào)難、精細(xì)化治理制度供給不足、治理手段亟需創(chuàng)新轉(zhuǎn)型等挑戰(zhàn)。（3）建立健全科學(xué)化、協(xié)同化、精細(xì)化、智能化土地節(jié)約集約利用治理體系需要推動(dòng)現(xiàn)代土地節(jié)約集約利用理念的落地，優(yōu)化多主體協(xié)同治理，完善精細(xì)化的治理制度體系，提升智能化治理能力。研究結(jié)論：土地節(jié)約集約利用需要以現(xiàn)代治理思維深入推進(jìn)，構(gòu)建與之相適應(yīng)的治理體系，助力土地節(jié)約集約利用治理實(shí)踐。

關(guān)鍵詞：土地節(jié)約集約利用；治理體系；國(guó)家治理；對(duì)策路徑

中圖分類號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-8158（2024）07-0041-10

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“城鄉(xiāng)區(qū)域平衡發(fā)展理念下的土地制度綜合改革研究”（19ZDA088）。

中共二十大報(bào)告中提出，實(shí)施全面節(jié)約戰(zhàn)略，推進(jìn)各類資源節(jié)約集約利用，加快構(gòu)建廢棄物循環(huán)利用體系。通過(guò)土地節(jié)約集約利用促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置、提高資源環(huán)境保障能力，對(duì)于推動(dòng)國(guó)土空間的可持續(xù)發(fā)展、落實(shí)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策具有重要意義。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力，我國(guó)土地節(jié)約集約利用已取得明顯成效。政策上，一系列的國(guó)家法規(guī)、規(guī)范文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)，推動(dòng)節(jié)約集約用地頂層設(shè)計(jì)日趨完善[1-3]；理論上，從概念內(nèi)涵[4-6]、評(píng)價(jià)指標(biāo)[7]、影響機(jī)制[8-9]、政策體系[10-11]等方面探討資源節(jié)約集約的研究成果不斷豐富；實(shí)踐中，節(jié)約集約示范縣（市）創(chuàng)建為節(jié)約集約利用模式和機(jī)制創(chuàng)新提供了試點(diǎn)與實(shí)踐平臺(tái)[12]；觀念上，節(jié)約集約的社會(huì)共識(shí)已基本形成。

隨著中共十八屆三中全會(huì)提出“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標(biāo)，治理已經(jīng)成為國(guó)家各領(lǐng)域發(fā)展的重要理論與實(shí)踐問(wèn)題[13]。在自然資源領(lǐng)域，治理是實(shí)現(xiàn)自然資源利用和保護(hù)的社會(huì)公平性、效益性和可持續(xù)性的關(guān)鍵因素[14]。已有研究探索了自然資源治理體系構(gòu)建[15-17]，并指出強(qiáng)化自然資源節(jié)約集約利用，建立多方協(xié)同的自然資源節(jié)約集約利用綜合治理模式，是推動(dòng)自然資源治理體系建設(shè)和治理能力提升的重要路徑[10，17]。土地是自然資源最基本的依托和基礎(chǔ)，現(xiàn)有研究往往將土地節(jié)約集約利用作為國(guó)土空間治理、自然資源治理等議題的有機(jī)組成部分納入討論[15，18]，也有研究將其視為土地要素治理中平衡央地關(guān)系的重要抓手[19]，但鮮有研究基于治理理論對(duì)土地節(jié)約集約利用本身進(jìn)行理論探討，并嘗試構(gòu)建土地節(jié)約集約利用治理體系。此外，盡管已有研究對(duì)土地節(jié)約集約利用政策體系進(jìn)行了深入探討，明確了從管指標(biāo)到管規(guī)劃，再到管頂層設(shè)計(jì)和宏觀管理[20]，節(jié)約集約用地政策體系已步入專門化、法制化的成熟發(fā)展階段，但在實(shí)際運(yùn)作中，政策的制定與執(zhí)行需要一個(gè)更為全面和系統(tǒng)的治理體系作為支撐。現(xiàn)階段，土地節(jié)約集約利用管理體系在實(shí)施過(guò)程中仍暴露出若干不足，包括規(guī)劃協(xié)調(diào)的欠缺、市場(chǎng)化配置機(jī)制的不完善，以及對(duì)土地資源結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配的應(yīng)對(duì)不足等[6，11，21]，不僅阻礙了土地資源優(yōu)化配置和資源環(huán)境保障能力的提升，也對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因而亟需通過(guò)整合和創(chuàng)新現(xiàn)有的制度體系與管理體制，構(gòu)建一個(gè)更加高效和適應(yīng)新發(fā)展階段的土地節(jié)約集約利用治理體系。

傳統(tǒng)的西方治理理論以消解國(guó)家邏輯、促進(jìn)治理多元化為特征[22]，但在我國(guó)“人多地少”的國(guó)情與土地公有制背景下，對(duì)土地節(jié)約集約利用治理的探討無(wú)法回避國(guó)家邏輯的主導(dǎo)作用，從國(guó)家治理視域出發(fā)可為我國(guó)的土地資源管理提供更符合發(fā)展需求的理論支持和政策指導(dǎo)。綜上，本文重點(diǎn)聚焦于利用粗放問(wèn)題突出的城鄉(xiāng)建設(shè)用地，從國(guó)家治理視域出發(fā)，探討土地節(jié)約集約利用治理體系的概念內(nèi)涵、關(guān)鍵要素與運(yùn)作機(jī)制，并基于實(shí)踐情形明確當(dāng)前土地節(jié)約集約利用的治理困境，據(jù)此提出針對(duì)性的改革路徑，為探索構(gòu)建資源節(jié)約集約治理體系提供理論依據(jù)，助力國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

1 國(guó)家治理視域下的土地節(jié)約集約利用治理體系框架

國(guó)家治理是一種具有廣泛而深厚的社會(huì)關(guān)系的治理形態(tài)[23]，涵蓋經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化、政治等各領(lǐng)域的社會(huì)關(guān)系和聯(lián)系。土地資源治理是生態(tài)領(lǐng)域資源治理體系下的重要內(nèi)容[15]，是國(guó)家治理面向資源系統(tǒng)的細(xì)分部分。土地節(jié)約集約利用治理是以提高土地節(jié)約集約利用水平和綜合效益的自然資源治理。在國(guó)家治理視域下，土地節(jié)約集約利用治理體系是由治理理念、治理主體、治理制度和治理手段等要素在互動(dòng)式治理機(jī)制下互相作用而形成的綜合系統(tǒng)[24]。土地節(jié)約集約利用治理體系的內(nèi)涵可以概括為：在現(xiàn)代資源節(jié)約集約利用理念下，依托健全的土地節(jié)約集約利用治理制度，運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法制和現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)、智慧監(jiān)管等有效的治理手段，通過(guò)國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)主體互動(dòng)式治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地資源科學(xué)化、協(xié)同化、精細(xì)化、智能化治理，推動(dòng)低效土地資源的節(jié)約集約和有效利用，緩解人地緊張關(guān)系，減少社會(huì)矛盾，促進(jìn)耕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)和文化基因保護(hù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展（圖1）。

1.1 土地節(jié)約集約利用治理體系的關(guān)鍵要素

治理理念是治理主體關(guān)于治理活動(dòng)的價(jià)值取向，是實(shí)施治理的基礎(chǔ)。構(gòu)建土地節(jié)約集約利用治理體系需要將現(xiàn)代治理理念融入土地節(jié)約集約利用治理實(shí)踐中。一方面，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理與源頭治理的現(xiàn)代治理理念[15]，這些理念是現(xiàn)代資源節(jié)約集約利用治理的基本遵循。另一方面，資源節(jié)約集約利用的基本內(nèi)涵是通過(guò)減少資源消耗和提高資源利用強(qiáng)度，實(shí)現(xiàn)資源利用經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)綜合效益最大化，在實(shí)踐發(fā)展中價(jià)值取向經(jīng)歷了從節(jié)約優(yōu)先向生態(tài)優(yōu)先的轉(zhuǎn)變[10-11]。因此，土地節(jié)約集約利用應(yīng)以堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理為前提，以綜合治理為原則，以推動(dòng)資源配置合理高效、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能提升，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展為治理理念。

治理主體是治理活動(dòng)的決策者、實(shí)施者和參與者。在既有治理理論中，政府、市場(chǎng)和社會(huì)被認(rèn)為是治理活動(dòng)中的三類主體，探討三者關(guān)系演變與職能邊界是治理理論發(fā)展的重要脈絡(luò)[25]?；诠蕉忠暯?，土地節(jié)約集約利用治理體系中的治理主體可大致劃分為作為管理者的國(guó)家和土地產(chǎn)權(quán)主體兩大類。前者包括科層結(jié)構(gòu)下的各級(jí)政府及其職能部門、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等，在公共領(lǐng)域運(yùn)用國(guó)家權(quán)力推動(dòng)土地節(jié)約集約利用以保障公共利益；后者包括土地所有權(quán)人（國(guó)家和集體）、使用權(quán)人等，權(quán)屬主體通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制和社群機(jī)制參與土地節(jié)約集約治理，以期實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，并在治理實(shí)踐中表現(xiàn)為市場(chǎng)主體與社會(huì)主體。國(guó)家既是土地節(jié)約集約利用治理的決策者，也是實(shí)施者和參與者。

治理制度規(guī)定了治理主體的職責(zé)和權(quán)限，為治理提供了框架和規(guī)范，是治理實(shí)踐的基本遵循。目前我國(guó)已形成了包括規(guī)劃管控制度、計(jì)劃調(diào)節(jié)制度、用地標(biāo)準(zhǔn)控制制度、土地資源市場(chǎng)配置制度、土地綜合整治利用制度、評(píng)價(jià)考核督察制度、節(jié)地技術(shù)推廣示范制度的土地節(jié)約集約利用制度體系[1-2，10]。

治理手段是落實(shí)治理制度和實(shí)現(xiàn)治理理念的具體方法與工具。國(guó)家治理是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要綜合運(yùn)用包括行政、經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)手段等在內(nèi)的多種治理手段[24]。面向土地資源，相應(yīng)的節(jié)約集約治理手段包括行政管控、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、法律規(guī)范、技術(shù)創(chuàng)新等。

綜合來(lái)看，治理理念確立了資源節(jié)約集約利用的價(jià)值取向，為整個(gè)體系提供了根本性的指引，決定了治理主體的行為方向和目標(biāo)，治理理念的變化與發(fā)展也會(huì)推動(dòng)治理制度的創(chuàng)新和完善。在此基礎(chǔ)上，政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元治理主體，制定和實(shí)施相關(guān)的治理制度，明確各主體的角色定位和行動(dòng)范圍，并在制度的約束和激勵(lì)下，依托行政、經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)等治理手段開(kāi)展治理活動(dòng)。同時(shí)，治理制度為治理手段的選擇和應(yīng)用提供了依據(jù)和規(guī)范，確保治理手段的合法性和有效性?？梢?jiàn)，治理理念引領(lǐng)治理主體的行為，治理主體通過(guò)治理制度來(lái)實(shí)現(xiàn)治理理念所確立的目標(biāo)，治理手段則是治理制度的具體執(zhí)行方式。治理體系的有效運(yùn)作有賴于這四者在特定的互動(dòng)機(jī)制下相互協(xié)同，確保土地節(jié)約集約利用治理能夠靈活適應(yīng)外部環(huán)境的變化，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性。

1.2 土地節(jié)約集約利用治理的機(jī)制分析

治理機(jī)制是在治理體系框架下各關(guān)鍵要素通過(guò)相互作用促使治理活動(dòng)得以開(kāi)展的結(jié)構(gòu)關(guān)系和運(yùn)行方式。在國(guó)家治理視域下，社會(huì)治理的基本分類邏輯是區(qū)分國(guó)家對(duì)社會(huì)的治理、社會(huì)的自我治理以及二者互動(dòng)下的合作共治[23]，從傳統(tǒng)行政機(jī)制為主導(dǎo)的治理方式向行政、市場(chǎng)和社群機(jī)制互補(bǔ)嵌入的互動(dòng)式治理轉(zhuǎn)向正是國(guó)家治理體系創(chuàng)新方向[26]。對(duì)土地節(jié)約集約利用治理的機(jī)制分析亦可遵循國(guó)家對(duì)土地利用的治理和產(chǎn)權(quán)主體對(duì)土地利用的自我治理及其二者互動(dòng)治理的邏輯線索。

現(xiàn)代治理體系的核心是以科層結(jié)構(gòu)為主干的行政官僚體系[27]。首先，國(guó)家行動(dòng)者是土地節(jié)約集約利用“元治理”的唯一主體[28]。自然資源主管部門等政府主體通過(guò)實(shí)施元治理，主導(dǎo)制定土地節(jié)約集約利用制度框架體系，以通過(guò)促進(jìn)資源靈活配置與政府有效干預(yù)為主要特征的激勵(lì)約束機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地資源的節(jié)約集約治理與可持續(xù)性發(fā)展[29]。其次，在土地節(jié)約集約利用治理實(shí)踐中，自然資源主管部門等國(guó)家行動(dòng)者以土地利用管理者與土地產(chǎn)權(quán)主體的雙重身份，通過(guò)行政機(jī)制主導(dǎo)、市場(chǎng)機(jī)制嵌入的方式參與治理。在市場(chǎng)機(jī)制下，政府由傳統(tǒng)公共領(lǐng)域的管理者遁入私人領(lǐng)域，代理行使國(guó)有自然資源所有權(quán)，以市場(chǎng)主體的身份參與市場(chǎng)活動(dòng)，完成土地資源的競(jìng)爭(zhēng)性配置[19]。

產(chǎn)權(quán)主體對(duì)土地利用的自我治理是指產(chǎn)權(quán)主體在沒(méi)有政府干預(yù)的情況下自發(fā)演進(jìn)形成的協(xié)調(diào)機(jī)制、組織模式和制度結(jié)構(gòu)[26]，即土地所有者、使用者或經(jīng)營(yíng)者等根據(jù)自身的利益與目標(biāo)，通過(guò)自愿交易、競(jìng)爭(zhēng)配置和互助合作等方式自主決策土地利用活動(dòng)。需要指出的是，消解了國(guó)家邏輯的純粹的自我治理模式忽視了行政機(jī)制或公共部門在強(qiáng)化社群治理等方面的作用。因此，我國(guó)的土地節(jié)約集約利用治理活動(dòng)需進(jìn)一步依托國(guó)家與產(chǎn)權(quán)主體協(xié)同的互動(dòng)式治理機(jī)制。

國(guó)家與產(chǎn)權(quán)主體的互動(dòng)式治理，既涵蓋了自上而下的制度設(shè)計(jì)和政策引導(dǎo)，也囊括了自下而上的市場(chǎng)反饋與社會(huì)參與。一方面，國(guó)家不再是唯一的決策者，而是通過(guò)制定政策和法規(guī)來(lái)引導(dǎo)和監(jiān)管土地的節(jié)約集約利用，同時(shí)為市場(chǎng)和社會(huì)主體的參與提供框架和激勵(lì)。在治理實(shí)踐中表現(xiàn)為以利益引導(dǎo)為核心，以經(jīng)濟(jì)、技術(shù)治理手段為主，在市場(chǎng)配置、整治盤活、技術(shù)推廣的節(jié)約集約用地制度框架下，對(duì)產(chǎn)權(quán)主體形成多元激勵(lì)，推動(dòng)公司企業(yè)、社區(qū)組織、公民個(gè)體等主體在土地節(jié)約集約利用方面采取積極行動(dòng)。另一方面，市場(chǎng)機(jī)制中的價(jià)格信號(hào)、供需關(guān)系等能夠反映出土地利用的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)成本，為政策制定者提供調(diào)整和完善政策的依據(jù)；而社會(huì)主體通過(guò)反饋機(jī)制參與土地利用決策過(guò)程，并推動(dòng)利益分配機(jī)制的完善。

2 土地節(jié)約集約利用治理面臨的挑戰(zhàn)

前文對(duì)土地節(jié)約集約利用治理體系的整體框架分析，從理論上闡明了國(guó)家治理視域下土地節(jié)約集約利用治理體系的內(nèi)涵與特征。而在實(shí)踐中，治理體系的有效運(yùn)作有賴于其構(gòu)成要素在互動(dòng)機(jī)制下實(shí)現(xiàn)協(xié)同，并通過(guò)必要的調(diào)整和創(chuàng)新以適應(yīng)不斷變化的實(shí)際需求?；诖?，深入分析土地節(jié)約集約利用治理當(dāng)前所面臨的實(shí)踐挑戰(zhàn)，對(duì)于完善土地節(jié)約集約利用治理體系具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2.1 土地節(jié)約集約利用治理理念與實(shí)踐之間的錯(cuò)位

我國(guó)“人多地少”的國(guó)情和中央及地方出臺(tái)的大量相關(guān)政策，使土地節(jié)約集約利用理念的社會(huì)共識(shí)已基本形成，并普遍認(rèn)為土地利用應(yīng)當(dāng)以社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境綜合效益與人民福祉的最大化為前提[11]。然而在實(shí)踐中，受地方“土地財(cái)政”模式驅(qū)動(dòng)和改革開(kāi)發(fā)以來(lái)地價(jià)快速上升現(xiàn)實(shí)的影響，用地主體往往更關(guān)注土地增值帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收益。

政府作為土地征收者和供應(yīng)者，長(zhǎng)期以來(lái)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要價(jià)值取向，在部分地區(qū)形成了以商住用地的高地價(jià)補(bǔ)償吸引投資的低地價(jià)、通過(guò)產(chǎn)品生產(chǎn)地稅收促進(jìn)地方發(fā)展的以地謀發(fā)展模式，導(dǎo)致城鎮(zhèn)，尤其是工業(yè)用地的粗放低效利用；此外，土地征收低成本和市政街道、廣場(chǎng)、綠化地帶等公共用地使用的無(wú)成本，也導(dǎo)致部分地方城市道路、廣場(chǎng)、綠地等公共用地利用效率低下。作為市場(chǎng)主體，企業(yè)以低成本獲取和使用土地是造成土地粗放利用的原因之一，而對(duì)土地升值或政府高價(jià)回購(gòu)的預(yù)期進(jìn)一步導(dǎo)致其缺乏節(jié)約集約用地的動(dòng)力。對(duì)于社會(huì)主體而言，房地產(chǎn)的保值增值屬性和無(wú)保有成本的現(xiàn)狀，使得通過(guò)購(gòu)買不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行投資甚或投機(jī)成為個(gè)體較優(yōu)選擇，同時(shí)造成部分城市房屋的空置現(xiàn)象，快速城鎮(zhèn)化下農(nóng)房保有的無(wú)成本及其交易的限制，同樣造成農(nóng)房大量空置閑置?？傮w上看，由于我國(guó)土地低成本取得、低成本或無(wú)成本保有使用、交易限制等制度安排，加之以地謀發(fā)展的發(fā)展模式與經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，產(chǎn)權(quán)主體的土地價(jià)值意識(shí)較強(qiáng)，而責(zé)任意識(shí)相對(duì)較弱，這種錯(cuò)位使得公眾難以自覺(jué)進(jìn)行土地節(jié)約集約利用。

2.2 科層制結(jié)構(gòu)主導(dǎo)下的治理主體關(guān)系協(xié)調(diào)問(wèn)題

我國(guó)由政府主導(dǎo)、多方參與的土地節(jié)約集約利用治理活動(dòng)，呈現(xiàn)出科層制占主導(dǎo)的治理結(jié)構(gòu)特征，這種結(jié)構(gòu)給政府權(quán)力的運(yùn)作靈活性和內(nèi)部關(guān)系的協(xié)調(diào)帶來(lái)了挑戰(zhàn)。從縱向看，中央政府與地方政府之間既存在委托代理關(guān)系[30]，也存在著不同的利益訴求和職責(zé)分工。地方政府往往追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方利益最大化，傾向于盡量多批土地和擴(kuò)大規(guī)劃用地規(guī)模，以吸引投資增加地方財(cái)政收入和就業(yè)機(jī)會(huì)。而中央政府則更加注重土地節(jié)約集約利用，強(qiáng)調(diào)合理規(guī)劃和通過(guò)下達(dá)指標(biāo)逐級(jí)控制土地利用規(guī)模，以維護(hù)資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。這種央地利益沖突和分歧導(dǎo)致出現(xiàn)土地批而未供、供而未用、用而未盡的資源浪費(fèi)現(xiàn)象。從橫向看，現(xiàn)行相關(guān)規(guī)程評(píng)價(jià)土地節(jié)約集約利用程度涉及到價(jià)格、稅收、GDP、投資強(qiáng)度、環(huán)保條件、土地適用條件等多個(gè)方面的標(biāo)準(zhǔn)和約束條件，這些數(shù)據(jù)分屬于不同政府職能部門[11]，在缺乏部門信息共享機(jī)制以及整體協(xié)調(diào)情形下，自然資源主管部門往往難以準(zhǔn)確掌握這些數(shù)據(jù)并進(jìn)行統(tǒng)籌管理，限制了土地節(jié)約集約利用治理能力的提高。

在推動(dòng)國(guó)家行動(dòng)者與產(chǎn)權(quán)主體協(xié)同的互動(dòng)式土地節(jié)約集約利用治理中，還需關(guān)注政府與土地產(chǎn)權(quán)主體的關(guān)系協(xié)調(diào)。首先，在土地資源配置與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，政府既是土地利用管理者，又是土地產(chǎn)權(quán)主體，但治理活動(dòng)中規(guī)則制定者和執(zhí)行者的雙重角色，可能存在利益沖突，因而需要政府明確界定自身在不同情境下的角色和職責(zé)。其次，在互動(dòng)式治理中，政府通過(guò)完善資源市場(chǎng)配置機(jī)制、多主體利益共享機(jī)制與反饋評(píng)估機(jī)制等激勵(lì)約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)主體通過(guò)市場(chǎng)、社群機(jī)制參與土地節(jié)約集約利用治理的制度化、常規(guī)化，以確保土地產(chǎn)權(quán)主體在土地節(jié)約集約利用治理中的積極參與和長(zhǎng)期承諾。在此過(guò)程中，需要充分考慮和協(xié)調(diào)不同產(chǎn)權(quán)主體的訴求，并平衡土地節(jié)約集約利用的長(zhǎng)期可持續(xù)性目標(biāo)與產(chǎn)權(quán)主體可能尋求的短期利益。

2.3 全局性管控下精細(xì)化治理制度供給不足

從規(guī)劃管控上看，目前的國(guó)土空間總體規(guī)劃編制基本以現(xiàn)有城鎮(zhèn)建成區(qū)擴(kuò)大10%～30%的規(guī)模作為2035年的規(guī)劃規(guī)模，并通過(guò)用途管制和指標(biāo)約束予以落實(shí)。然而，統(tǒng)一的硬性規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)可能無(wú)法應(yīng)對(duì)區(qū)域的差異性情形。例如，收縮型城市和集聚型城市顯然不應(yīng)采用相同的增量規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，否則會(huì)導(dǎo)致收縮城市用地粗放程度加劇而集聚城市土地節(jié)約集約程度提升的區(qū)域節(jié)約集約“馬太效應(yīng)”。此外，產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為特殊治理單元，完全按照城市規(guī)劃要求進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)可能導(dǎo)致土地浪費(fèi)問(wèn)題。如遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的化工園區(qū)建設(shè)，按現(xiàn)行規(guī)定只能用城鎮(zhèn)規(guī)劃編制規(guī)范來(lái)編制園區(qū)規(guī)劃，但人們一般不愿居住在其附近，且隨著智能化的發(fā)展，工作人員也將會(huì)逐步減少，導(dǎo)致土地閑置和粗放利用以及政府財(cái)力的浪費(fèi)。這要求在土地節(jié)約集約治理中根據(jù)實(shí)際情況實(shí)施精細(xì)化的規(guī)劃管控。

從標(biāo)準(zhǔn)控制上看，現(xiàn)有的土地節(jié)約集約利用治理體系通過(guò)嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)用地使用標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范土地利用[31]。政策鼓勵(lì)各地在嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際制定地方用地標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化和提高相關(guān)要求。實(shí)踐中，部分用地標(biāo)準(zhǔn)偏低或過(guò)于籠統(tǒng)，需要進(jìn)行更新和調(diào)整，且如廣場(chǎng)等特定城市基礎(chǔ)設(shè)施用地的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)約束依然缺位。各省在城市容積率、建設(shè)用地定額標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)村宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)、建筑面積等標(biāo)準(zhǔn)控制方面存在較大地區(qū)差異，在缺乏中央監(jiān)管的情形下會(huì)導(dǎo)致部分地區(qū)的用地標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)性不足，進(jìn)而影響土地利用效率提高。

此外，土地要素配置效率與節(jié)約集約治理能力的提升依賴于創(chuàng)新土地取得、土地利用、用途轉(zhuǎn)換、土地回收全過(guò)程土地管理政策體系，而現(xiàn)狀還存在產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)不靈活、建設(shè)用地轉(zhuǎn)換利用規(guī)則尚缺位、土地退出機(jī)制與有償使用制度不完善等問(wèn)題。土地供應(yīng)方面，傳統(tǒng)工業(yè)用地大多按50年出讓，但現(xiàn)實(shí)中大部分企業(yè)壽命遠(yuǎn)小于50年，容易導(dǎo)致老舊企業(yè)土地閑置新興產(chǎn)業(yè)無(wú)地可用的局面，而低效用地退出或轉(zhuǎn)用機(jī)制尚在起步階段，阻礙了土地資源的合理流動(dòng)。在用途轉(zhuǎn)換方面，當(dāng)前農(nóng)轉(zhuǎn)用已有嚴(yán)格的法律法規(guī)引導(dǎo)和約束，但不同類型的存量建設(shè)用地內(nèi)部轉(zhuǎn)換利用規(guī)則尚缺乏統(tǒng)一可操作的規(guī)定，不利于城市更新中存量建設(shè)用地盤活。

2.4 數(shù)字化背景下治理手段的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型需求

當(dāng)前土地節(jié)約集約利用治理面臨著對(duì)傳統(tǒng)行政手段的過(guò)度依賴，對(duì)現(xiàn)代信息技術(shù)的綜合應(yīng)用不夠普遍，限制了治理效能的全面提升，也難以適應(yīng)快速變化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)需求。如在低效用地盤活過(guò)程中，空間數(shù)據(jù)往往分散在不同單位，缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理和共享機(jī)制，出現(xiàn)信息孤島現(xiàn)象，導(dǎo)致難以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的統(tǒng)籌管理和高效利用；又如各部門實(shí)施的項(xiàng)目之間的統(tǒng)籌規(guī)劃缺乏有效銜接以及協(xié)同共享機(jī)制，導(dǎo)致申報(bào)單位工作量變大、項(xiàng)目實(shí)施周期變長(zhǎng)，審批效能不高；再如傳統(tǒng)的人工巡查等監(jiān)管手段已不適應(yīng)當(dāng)前精細(xì)化管理的要求，需要引入遙感監(jiān)測(cè)、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)，以實(shí)現(xiàn)更高效的監(jiān)管。

在數(shù)字化背景下，推動(dòng)土地節(jié)約集約利用治理需要進(jìn)一步提升技術(shù)要素的投入質(zhì)量，引入先進(jìn)的信息技術(shù)，如大數(shù)據(jù)、人工智能和物聯(lián)網(wǎng)等，以提高土地資源管理的精準(zhǔn)度和效率，還需要通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新來(lái)解決土地利用過(guò)程中的監(jiān)測(cè)、評(píng)估和預(yù)警等問(wèn)題。

3 建立健全科學(xué)化、協(xié)同化、精細(xì)化、智能化土地節(jié)約集約利用治理體系的對(duì)策與路徑

基于國(guó)家治理視域下我國(guó)土地節(jié)約集約利用治理的理論構(gòu)建，針對(duì)實(shí)踐中土地節(jié)約集約利用面臨的治理困境，建立健全土地節(jié)約集約利用治理體系應(yīng)從理念普及、主體協(xié)同、制度完善和手段創(chuàng)新4個(gè)方面入手，進(jìn)一步推動(dòng)治理體系科學(xué)化、協(xié)同化、精細(xì)化與智能化（圖2）。

3.1 推動(dòng)科學(xué)的現(xiàn)代土地節(jié)約集約利用理念落地

現(xiàn)代土地節(jié)約集約利用理念的普及和落地，需要引導(dǎo)從節(jié)約優(yōu)先向生態(tài)優(yōu)先的價(jià)值觀念轉(zhuǎn)變，促使產(chǎn)權(quán)主體更加關(guān)注土地的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境綜合效益，以及人民福祉的最大化，從而實(shí)現(xiàn)土地利用方式的轉(zhuǎn)型。

在向社會(huì)主體傳達(dá)土地節(jié)約集約利用對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要性，進(jìn)一步提高社會(huì)主體對(duì)土地節(jié)約集約利用的認(rèn)知和意識(shí)的同時(shí)，通過(guò)多樣化措施建立激勵(lì)約束機(jī)制，引導(dǎo)市場(chǎng)主體和社會(huì)主體在土地利用中更加注重節(jié)約和集約利用，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。適度提高土地節(jié)約集約用地標(biāo)準(zhǔn)，建立中央對(duì)地方和部分行業(yè)部門用地標(biāo)準(zhǔn)的審核和監(jiān)督機(jī)制，從源頭上治理土地粗放低效利用問(wèn)題；對(duì)土地節(jié)約集約利用的城鎮(zhèn)在國(guó)土空間規(guī)劃編制時(shí)給予新增用地的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)粗放低效利用的城鎮(zhèn)減少甚至取消新增用地量，對(duì)于減量型規(guī)劃給予一定的經(jīng)濟(jì)或政策獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)超占超建部分收取超標(biāo)費(fèi)，搬遷時(shí)施行差別化補(bǔ)償方法。更重要或更長(zhǎng)效的措施是完善我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)稅收或財(cái)產(chǎn)稅收政策，適度提高某些土地取得成本和使用稅，設(shè)立遺產(chǎn)稅，保障代際之間的公平公正并推動(dòng)土地節(jié)約集約利用。

3.2 優(yōu)化土地節(jié)約集約利用多主體協(xié)同治理

國(guó)家治理視域下的土地節(jié)約集約利用治理是一個(gè)多主體參與的復(fù)雜體系。國(guó)家主導(dǎo)的治理機(jī)制通過(guò)政策和法規(guī)制定提供宏觀指導(dǎo)和監(jiān)管框架，產(chǎn)權(quán)主體的自我治理機(jī)制體現(xiàn)土地權(quán)益主體基于自身利益的自主決策和協(xié)調(diào)，而國(guó)家與產(chǎn)權(quán)主體間的互動(dòng)式治理則融合了頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新，形成了上下互動(dòng)、市場(chǎng)與社會(huì)共同參與的協(xié)同治理模式。

國(guó)家行動(dòng)者內(nèi)部關(guān)系協(xié)調(diào)上，一方面，通過(guò)制定與城鎮(zhèn)人口和規(guī)模相掛鉤的地方財(cái)政上繳或中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付額度政策，以及實(shí)施土地審批和國(guó)土空間規(guī)劃分類編制制度，促進(jìn)中央與各地方政府之間建立內(nèi)生型、公平高效的溝通和協(xié)同機(jī)制，使中央政府的節(jié)約集約利用目標(biāo)與地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)。另一方面，建立部門間信息共享機(jī)制，確保相關(guān)數(shù)據(jù)在政府職能部門之間的流通和共享，使自然資源主管部門能夠準(zhǔn)確掌握各項(xiàng)數(shù)據(jù)，提高土地節(jié)約集約利用治理能力。國(guó)家與產(chǎn)權(quán)主體關(guān)系協(xié)同上，一方面，明確政府作為跨界協(xié)調(diào)者在土地資源配置中的多重角色邊界，通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家法規(guī)和規(guī)范土地取得、使用政策，避免相關(guān)利益主體免費(fèi)或低價(jià)取得劃撥或出讓土地，增設(shè)或適度提高土地使用和保有成本，杜絕利用土地資源獲取不當(dāng)利益的食利階層或剝奪土地合法權(quán)益現(xiàn)象，確保各權(quán)利主體之間的利益平衡，促進(jìn)資源利用效用與成本之間的平衡和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。另一方面，通過(guò)制度建設(shè)，進(jìn)一步激活市場(chǎng)機(jī)制和社群機(jī)制，促進(jìn)國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)主體之間的嵌入式互動(dòng)。通過(guò)公平合理的利益分配機(jī)制構(gòu)建，確保各級(jí)政府、土地產(chǎn)權(quán)主體、企業(yè)、社區(qū)組織和公民個(gè)體等在土地節(jié)約集約利用中的利益得到妥善平衡和保障，鼓勵(lì)各方積極參與土地節(jié)約集約利用的決策和實(shí)施過(guò)程；建立健全市場(chǎng)配置機(jī)制，擴(kuò)大土地交易范圍，激發(fā)市場(chǎng)活力，激勵(lì)土地產(chǎn)權(quán)主體進(jìn)行優(yōu)化配置和集約利用；完善信息共享平臺(tái)，提高土地利用治理的透明度，為社會(huì)參與提供決策支持。

3.3 完善土地節(jié)約集約利用精細(xì)化治理制度體系

推動(dòng)規(guī)劃管控制度精細(xì)化。制定規(guī)劃時(shí)考慮實(shí)際需求，研究并應(yīng)用不同地區(qū)和城市在建設(shè)密度、容積率及設(shè)施配套方面的最佳實(shí)踐，將精細(xì)化節(jié)約集約治理貫徹其中。區(qū)分增量型規(guī)劃與存量型規(guī)劃，對(duì)土地利用節(jié)約集約程度高、人口規(guī)模擴(kuò)大的地區(qū)采用增量型規(guī)劃，在適度擴(kuò)大規(guī)模的基礎(chǔ)上，優(yōu)化空間布局，突顯歷史文化特色、城市風(fēng)貌，引領(lǐng)科技創(chuàng)新和高新產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升生活品質(zhì)，同時(shí)挖掘存量空間潛力；對(duì)土地利用粗放低效、人口規(guī)?？s小的地區(qū)采用存量型規(guī)劃，考慮人口流動(dòng)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異，通過(guò)布局優(yōu)化和空間活化手段，提升土地使用效率，激發(fā)地方經(jīng)濟(jì)活力。優(yōu)化特殊產(chǎn)業(yè)或項(xiàng)目用地規(guī)劃，例如針對(duì)有一定污染的化工園區(qū)和礦業(yè)用地，除制定嚴(yán)格的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和管理措施以確保環(huán)境安全和可持續(xù)發(fā)展外，建議可按區(qū)外獨(dú)立項(xiàng)目用地進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)。

推動(dòng)用地標(biāo)準(zhǔn)控制精細(xì)化。在土地節(jié)約集約理論與技術(shù)方法支撐下，研究和完善節(jié)約集約用地標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。首先，建立由國(guó)家用地標(biāo)準(zhǔn)、差別化地方用地標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)部門用地標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成的節(jié)約集約用地標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)，主要包括工業(yè)產(chǎn)業(yè)用地、房地產(chǎn)用地、農(nóng)村宅基地、公共設(shè)施及基礎(chǔ)設(shè)施用地標(biāo)準(zhǔn)等，且地方用地標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)部門用地標(biāo)準(zhǔn)需接受國(guó)家相關(guān)部門指導(dǎo)和審核。研究探索不同地區(qū)、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、不同等級(jí)、不同功能的城市建筑密度、建筑容積率、基礎(chǔ)設(shè)施公共設(shè)施配套方面的建設(shè)規(guī)律，制定和完善包含相應(yīng)的容積率和建設(shè)密度等城市用地標(biāo)準(zhǔn)，從源頭上治理土地粗放低效利用。針對(duì)特定行業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，制定相關(guān)部門的用地標(biāo)準(zhǔn)，例如電力、光伏、風(fēng)電、鐵路、煤炭、公路、機(jī)場(chǎng)、生活垃圾場(chǎng)、石油等獨(dú)立工礦和基礎(chǔ)設(shè)施。其次，建立包括個(gè)別補(bǔ)充調(diào)整機(jī)制和全面更新調(diào)整機(jī)制的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制體系，以適應(yīng)土地資源供需情況和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的變化。

推動(dòng)土地取得、土地利用、用途轉(zhuǎn)換、土地回收全過(guò)程土地管理政策體系精細(xì)化。土地取得方面，確立土地彈性年限出讓、租賃、先租后讓、城鎮(zhèn)規(guī)劃控制范圍外農(nóng)村集體建設(shè)用地入市等制度，擴(kuò)大土地有償使用適用范圍，推動(dòng)包括國(guó)家機(jī)關(guān)辦公用地、交通、能源和水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施以及各類社會(huì)事業(yè)用地中的經(jīng)營(yíng)性用地取得進(jìn)一步市場(chǎng)化，例如，允許油井等城鎮(zhèn)規(guī)劃圈外的建設(shè)用地，通過(guò)集體建設(shè)用地出讓或租賃方式取得，可解決地方政府所面臨的因采油結(jié)束后退回產(chǎn)生的零星國(guó)有土地管理和利用上的難題，也避免了周邊農(nóng)戶非法侵占問(wèn)題，同時(shí)確保了企業(yè)在開(kāi)采結(jié)束后不會(huì)面臨因難以退回劃撥用地使用權(quán)而產(chǎn)生的土地稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。土地利用方面，制定相關(guān)法規(guī)鼓勵(lì)土地的復(fù)合使用和地下地上綜合利用，推動(dòng)不同功能土地有機(jī)融合；修改完善不動(dòng)產(chǎn)登記條例，鼓勵(lì)將土地按照不同層次和用途進(jìn)行分割利用和產(chǎn)權(quán)登記，促進(jìn)土地多層次、多功能的復(fù)合利用，提高土地利用效率和空間利用率；制定適應(yīng)新業(yè)態(tài)發(fā)展的法規(guī)，明確新興產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新業(yè)態(tài)在土地利用方面的使用規(guī)則，為其提供適應(yīng)性的政策和支持；探索在適當(dāng)時(shí)機(jī)建立不動(dòng)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)保有稅，根據(jù)不同地區(qū)和不同地類不動(dòng)產(chǎn)的利用狀況設(shè)定差別稅率，對(duì)閑置低效用地征收較高的保有稅，提高持有成本，降低不動(dòng)產(chǎn)收益，促使產(chǎn)權(quán)主體采取積極措施（如歐美國(guó)家的產(chǎn)權(quán)主體將處于衰敗區(qū)域不易出售出租但仍需繳納財(cái)產(chǎn)稅的不動(dòng)產(chǎn)免費(fèi)贈(zèng)送給政府），實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約集約和有效利用。用途轉(zhuǎn)換方面，建立城市規(guī)劃范圍內(nèi)外有條件的用途轉(zhuǎn)換與利益分配制度。如在明確審批標(biāo)準(zhǔn)和程序的前提下，通過(guò)制定積分制用途轉(zhuǎn)換和利益分配政策，確保轉(zhuǎn)換的合理性、公正性和可持續(xù)性。制定明確的土地回收政策，并與不動(dòng)產(chǎn)稅收政策聯(lián)動(dòng)，明確依政策回收、連片整治回收、司法處置回收、協(xié)商回收等不同土地回收情形的條件、依據(jù)、實(shí)施實(shí)體與補(bǔ)償規(guī)則，使閑置低效用地可以適時(shí)回收處置再利用。

3.4 提升土地節(jié)約集約利用智能化治理能力

創(chuàng)新治理方式，強(qiáng)化技術(shù)治理手段，深化資源節(jié)約集約數(shù)字化和智慧化治理，有效解決科層制結(jié)構(gòu)主導(dǎo)下的治理主體關(guān)系協(xié)調(diào)問(wèn)題。通過(guò)數(shù)據(jù)共享與協(xié)同、制度優(yōu)化與整合以及決策支持與智能化管理，實(shí)現(xiàn)治理主體之間的協(xié)調(diào)與合作，推動(dòng)土地資源的節(jié)約集約管理和可持續(xù)利用。

依托宗地統(tǒng)一編碼建立每一宗土地的“身份碼”，即憑借智能化平臺(tái)實(shí)現(xiàn)從宗地編碼到包含本宗地上大量相關(guān)信息、具有“芯片”功能的“身份碼”升級(jí)轉(zhuǎn)變。通過(guò)“身份碼”串聯(lián)項(xiàng)目各環(huán)節(jié)所需的事項(xiàng)、材料以及在本宗地上產(chǎn)生的各相關(guān)管理部門的數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期監(jiān)管。按照全域土地精準(zhǔn)管控理念，全面加強(qiáng)制度重塑、數(shù)據(jù)集成、流程再造、業(yè)務(wù)協(xié)同，以建設(shè)項(xiàng)目用地“全生命周期”管理和項(xiàng)目數(shù)據(jù)“一棵樹”為核心，深化“一張圖”數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，強(qiáng)化數(shù)據(jù)治理，創(chuàng)建數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化和移動(dòng)化的自然資源管理新模式。具體來(lái)說(shuō)，依托自然資源數(shù)字化，為國(guó)土空間規(guī)劃編制和體檢、城市更新、國(guó)土整治、國(guó)土政策制定等提供依據(jù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地利用類型、用地布局、建設(shè)強(qiáng)度等方面的精準(zhǔn)管控，確保土地資源的高效利用和合理配置；推動(dòng)建設(shè)用地全生命周期管理數(shù)字化，覆蓋建設(shè)用地批準(zhǔn)、征收、供應(yīng)信息，以及土地開(kāi)發(fā)用途、開(kāi)工竣工期限、規(guī)劃指標(biāo)限值、建設(shè)方案審批、批后利用情況及產(chǎn)生的效益、稅收等數(shù)據(jù)，防止建設(shè)用地浪費(fèi)和低效利用；發(fā)展預(yù)警智能化，對(duì)沒(méi)有按時(shí)開(kāi)工竣工、不符合竣工標(biāo)準(zhǔn)、土地利用中“標(biāo)準(zhǔn)地”系列指標(biāo)未達(dá)成等情況進(jìn)行智能化預(yù)警；實(shí)現(xiàn)監(jiān)管智慧化，對(duì)采集的土地利用情況進(jìn)行數(shù)據(jù)智能分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并進(jìn)行干預(yù)，推動(dòng)地上和地下空間的監(jiān)管結(jié)合，提高土地資源的利用效率和節(jié)約集約程度。

4 討論與結(jié)論

4.1 討論

從國(guó)家治理理論視域上看，土地節(jié)約集約利用治理是國(guó)家治理面向資源系統(tǒng)的細(xì)分部分，是以提高土地節(jié)約集約利用水平和綜合效益為導(dǎo)向的資源治理。以系統(tǒng)觀念看待土地節(jié)約集約利用治理體系，不僅要分析體系中各要素的特點(diǎn)，更要從要素構(gòu)成的整體性能了解系統(tǒng)的作用機(jī)制[32]。不同于傳統(tǒng)自上而下以行政機(jī)制為主導(dǎo)的政府管理[33]，現(xiàn)代土地節(jié)約集約利用治理在堅(jiān)持國(guó)家邏輯的基礎(chǔ)上促進(jìn)治理多元化，推動(dòng)多元主體通過(guò)互動(dòng)式治理機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地資源科學(xué)化、協(xié)同化、精細(xì)化、智能化治理，保障土地資源利用和保護(hù)的社會(huì)公平性、效益性和可持續(xù)性。在推動(dòng)治理體系落地實(shí)施過(guò)程中，尚需把握好以下難點(diǎn)。

一是政府作為治理主體角色重疊帶來(lái)的挑戰(zhàn)。在土地節(jié)約集約利用治理中，政府是構(gòu)建治理框架體系的元治理主體，也是通過(guò)行政機(jī)制參與治理的管理實(shí)施主體，還是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制參與土地資源市場(chǎng)化配置的土地產(chǎn)權(quán)主體。這種角色重疊可能導(dǎo)致政府在治理過(guò)程中面臨自身利益與公共利益的沖突，因而需要通過(guò)機(jī)制設(shè)計(jì)推動(dòng)多元治理互補(bǔ)嵌入，形成制衡與協(xié)調(diào)。二是土地節(jié)約集約利用本身作為相對(duì)概念而非絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)帶來(lái)的挑戰(zhàn)。土地節(jié)約集約利用治理活動(dòng)的順利實(shí)施依賴于具有可操作性的節(jié)約集約用地標(biāo)準(zhǔn)，而合理的節(jié)約集約用地標(biāo)準(zhǔn)同時(shí)要體現(xiàn)空間范圍和時(shí)間跨越的差異性、動(dòng)態(tài)性與尺度性[11]。如何建立科學(xué)的評(píng)估方法和指標(biāo)動(dòng)態(tài)調(diào)整體系需進(jìn)一步在實(shí)踐中充分論證。

4.2 結(jié)論與展望

土地利用系統(tǒng)是具有時(shí)空動(dòng)態(tài)變化特征的綜合系統(tǒng)，對(duì)土地節(jié)約集約利用的認(rèn)識(shí)應(yīng)當(dāng)與社會(huì)發(fā)展階段的要求和具體實(shí)踐相結(jié)合。在加快推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，土地節(jié)約集約利用需要以現(xiàn)代治理思維深入推進(jìn)，完善與之相適應(yīng)的制度體系。本文基于國(guó)家治理視域，深入探討土地節(jié)約集約治理的關(guān)鍵要素與運(yùn)作機(jī)制，明晰土地節(jié)約集約利用治理體系的基本內(nèi)涵。在此基礎(chǔ)上結(jié)合現(xiàn)實(shí)實(shí)踐討論了土地節(jié)約集約治理面臨的挑戰(zhàn)，進(jìn)而提出建立健全科學(xué)化、協(xié)同化、精細(xì)化、智能化土地節(jié)約集約利用治理體系的路徑。未來(lái)可考慮從以下方面進(jìn)一步研究探討，優(yōu)化土地節(jié)約集約利用治理。其一，探索在實(shí)踐中如何確定最優(yōu)最佳的土地節(jié)約集約程度。在理論上，學(xué)界已闡明了適宜的節(jié)約集約利用標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該以土地利用的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境綜合效益與人民福祉的最大化為目標(biāo)，但綜合性的節(jié)約集約利用標(biāo)準(zhǔn)依然需要依靠明確科學(xué)的指標(biāo)才能在實(shí)踐中真正落地。其二，探討土地節(jié)約集約利用治理體系建設(shè)如何與相關(guān)領(lǐng)域的治理體系相互配合和協(xié)調(diào)。土地資源的利用和管理與環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等領(lǐng)域密切相關(guān)，土地節(jié)約集約利用治理體系需要與這些領(lǐng)域相互銜接，形成一個(gè)協(xié)同推進(jìn)的整體。其三，立足于政府主體在治理活動(dòng)中的角色重疊現(xiàn)狀，基于治理理論解構(gòu)其內(nèi)部構(gòu)造，在不同治理機(jī)制互補(bǔ)嵌入情形下探討國(guó)家行動(dòng)者在土地節(jié)約集約利用治理中的角色邊界。

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Governance System Establishment of Land Saving and Intensive Use

YE Yanmei1，2， LUO Heng1， DONG Mali3， QIU Zilu4

（1. School of Public Affairs， Zhejiang University， Hangzhou 310058， China； 2. Land Academy for National Development， Zhejiang University， Hangzhou 310058， China； 3. Human Resources Development Center， Ministry of Natural Resources of the People’s Republic of China， Beijing 100860， China； 4. Land Consolidation Center of Zhejiang Province， Hangzhou 310007， China）

Abstract： The purpose of this study is to establish a comprehensive governance system for land saving and intensive use under the background of modernization of governance system and governance capacity in China. The research methods of literature review and inductive analysis are employed. The research results show that 1） the governance system for land saving and intensive use from the perspective of state governance is based on the modern concept of resource conservation and intensive use and involves the participation of multiple subjects， by using effective means， e.g.， administration， economic tools， legal system and technologies to achieve scientific， coordinated， precise and intelligent land governance through the interactive mechanism. 2） In practice， the governance of land saving and intensive use faces challenges， such as the misalignment between the concept and practice， relationship coordination of governance subjects， insufficient supply of refined institutional systems， and the need for innovative governance approaches. 3） The establishment of a scientific， coordinated， precise and intelligent governance system for land saving and intensive use requires promoting the implementation of the modern concept of land saving and intensive use， optimizing multistakeholder collaborative governance， the improvement in institutional system， and enhancing intelligent governance capabilities. In conclusion， land saving and intensive use need to be deeply advanced with a modern governance thinking to construct an adaptive governance system to promote the governance practice of land saving and intensive use.

Key words： land saving and intensive use； governance system； state governance； countermeasures and paths

（本文責(zé)編：張冰松）