摘" 要" 當(dāng)前社會(huì)信用體系建設(shè)逐步邁向法治化和規(guī)范化，社會(huì)信用法律體系的完善是推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)的重要保障。作為信用立法中最基礎(chǔ)的概念之一，公共信用信息在概念界定、歸集、披露、信用修復(fù)等方面如何更好地納入法治軌道，是值得深入研究的課題。本文以江蘇社會(huì)信用立法實(shí)踐為基礎(chǔ)，分析江蘇公共信用信息在歸集、公開(kāi)、使用、信用修復(fù)等方面的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，明確公共信用信息管理的法治要求，提出依法依規(guī)加強(qiáng)公共信用信息管理的對(duì)策舉措。

關(guān)鍵詞" 信用立法；公共信用信息；社會(huì)信用體系建設(shè)；江蘇

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視社會(huì)信用體系建設(shè)。黨的二十大報(bào)告提出“完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、公平競(jìng)爭(zhēng)、社會(huì)信用等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)制度。健全誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制”。2024年《政府工作報(bào)告》也提出著力推動(dòng)社會(huì)信用等方面制度規(guī)則統(tǒng)一。目前，已有53部法律、62部行政法規(guī)專(zhuān)門(mén)寫(xiě)入信用條款，社會(huì)信用體系建設(shè)的綜合性、基礎(chǔ)性法律《中華人民共和國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)法》被納入十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，社會(huì)信用體系法治化建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。

江蘇社會(huì)信用體系建設(shè)工作起步于2004年，隨著實(shí)踐的深入，對(duì)信用法治化要求和法規(guī)支撐需求日趨迫切。2021年7月29日，歷時(shí)三年歷經(jīng)三審的《江蘇省社會(huì)信用條例》正式通過(guò)，并于2022年1月1日起實(shí)施，為全省信用體系建設(shè)提供了根本遵循和明確指引，充分發(fā)揮了地方立法的引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用。特別是專(zhuān)章規(guī)定了“信用信息管理”，對(duì)公共信用信息的定義，公共信用信息歸集、披露、安全等管理活動(dòng)作出明確規(guī)定。

一、信用立法中公共信用信息的界定

公共信用信息作為信用立法中的基本概念之一，關(guān)涉公權(quán)對(duì)私權(quán)進(jìn)行規(guī)制的界限，必須準(zhǔn)確界定公共信用信息的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，依法審慎歸集應(yīng)用公共信用信息。

（一）公共信用信息的定義

國(guó)家層面的社會(huì)信用立法尚在進(jìn)程中，地方信用立法穩(wěn)步推進(jìn)，截至2023年12月，已有26個(gè)省（區(qū)、市）、16個(gè)地級(jí)市出臺(tái)了信用地方性法規(guī)，地方信用立法已然成為各地社會(huì)信用體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的重點(diǎn)工程。從各地信用立法中對(duì)公共信用信息的定義來(lái)看，基本符合以下結(jié)構(gòu)：公共信用信息=公共信用信息提供主體+公共信用信息獲取方式+信用主體的信用數(shù)據(jù)和資料（詳見(jiàn)表1）。

《江蘇省社會(huì)信用條例》第四條明確了公共信用信息的定義，是指公共信用信息提供單位，即國(guó)家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織和人民團(tuán)體，在依法履行職責(zé)和提供公共服務(wù)時(shí)產(chǎn)生、獲取的信用信息。將人民團(tuán)體納入公共信用信息提供單位是江蘇的地方特色。從該定義來(lái)看，也是符合上述結(jié)構(gòu)公式的。

1.公共信用信息提供主體。如表1所示，大多數(shù)省市的公共信用信息提供主體包括國(guó)家機(jī)關(guān)（或者行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)）、法律法規(guī)授權(quán)的組織，個(gè)別地方除了上述主體外，還包括群團(tuán)組織、公共服務(wù)企事業(yè)單位?？梢钥闯?，公共信用信息提供主體限定為行使管理職能或提供公共服務(wù)的主體。江蘇將人民團(tuán)體納入公共信用信息提供主體，是因?yàn)樵趯?shí)踐中，工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、科協(xié)、僑聯(lián)、臺(tái)聯(lián)、青聯(lián)、工商聯(lián)等人民團(tuán)體在履職過(guò)程中也會(huì)產(chǎn)生反映信用主體信用狀況的信息，這些信息具有一定的公共屬性，也納入公共信用信息范圍。

2.公共信用信息產(chǎn)生方式。各地包括江蘇對(duì)公共信用信息的產(chǎn)生方式描述基本一致。首先，信息提供主體必須依法履行職責(zé)，即公共信用信息來(lái)源必須具有合法性，公共信用信息的記錄和公開(kāi)必須基于行政行為的合法性。其次，信息提供主體產(chǎn)生和獲取的公共信用信息具有“公共”屬性，基于清晰、明確的公益目的，必須與信息提供主體履行職責(zé)、提供公共服務(wù)有密切聯(lián)系，不能隨意擴(kuò)大，提供不相關(guān)信息。

3.公共信用信息主體。即信用主體，一般是指法人、自然人和非法人組織，江蘇等部分省市強(qiáng)調(diào)了具有完全民事行為能力的自然人。

4.公共信用信息的客觀屬性。公共信用信息必須是第一手直接反映真實(shí)狀況的信息，而不能是基于偽造、歪曲的事實(shí)，公共信用信息具有客觀性。同時(shí)，客觀性也表明公共信用信息不能摻雜任何主觀性評(píng)價(jià)，只能是客觀描述和事實(shí)，由信息使用者通過(guò)公共信用信息自行判斷信用主體的信用狀況。

（二）公共信用信息的范圍

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度 構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，要“明確界定公共信用信息范圍”，對(duì)公共信用信息“實(shí)行目錄制管理”。江蘇及各地方信用立法均明確了該要求。通過(guò)建立目錄清單方式，將分散在法律法規(guī)政策中的相關(guān)規(guī)定，以目錄這種簡(jiǎn)潔明了的方式進(jìn)行集中展示，有助于廓清公私邊界，規(guī)范政府權(quán)力，保障合法權(quán)益。

《江蘇省社會(huì)信用條例》對(duì)公共信用信息目錄及納入目錄的失信信息范圍作了明確規(guī)定，主要有反映信用主體違法失信的信息，作出虛假信用承諾或者違背承諾的信息，隱瞞事實(shí)等弄虛作假行為的信息，違反誠(chéng)信執(zhí)行規(guī)定、拒不履行生效法律文書(shū)信息等，防止不合適的泛用濫用。

（三）公共信用信息的分類(lèi)

國(guó)家發(fā)改委、人民銀行最新發(fā)布《全國(guó)公共信用信息基礎(chǔ)目錄（2024年版）》，明確納入公共信用信息13類(lèi)，相較2022年版新增了1類(lèi)“知識(shí)產(chǎn)權(quán)信息”。多數(shù)省市按照信息對(duì)主體產(chǎn)生的影響進(jìn)行簡(jiǎn)單分類(lèi)，部分省市作出詳細(xì)分類(lèi)。例如，湖北省規(guī)定登記類(lèi)信息，繳納稅款、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等信息；湖南省將行政管理信息、拒不履行生效司法裁判文書(shū)的信息以及受到表彰、獎(jiǎng)勵(lì)等信息納入目錄。

《江蘇省社會(huì)信用條例》明確公共信用信息包括基礎(chǔ)信息、失信信息和其他信息。根據(jù)國(guó)家基礎(chǔ)目錄，結(jié)合工作實(shí)踐，江蘇公共信用信息在三大類(lèi)基礎(chǔ)上進(jìn)行細(xì)化，分為基礎(chǔ)信息、公共信息、正面信息、負(fù)面信息、評(píng)價(jià)信息和其他信息六類(lèi)，涵蓋了國(guó)家基礎(chǔ)目錄的13類(lèi)信息。

二、江蘇省公共信用信息管理實(shí)踐

江蘇自2004年起開(kāi)展社會(huì)信用體系建設(shè)，歷經(jīng)二十年發(fā)展，公共信用信息管理和信用體系建設(shè)取得顯著進(jìn)展。

（一）主要成效

1.全面建成公共信用信息系統(tǒng)。公共信用信息系統(tǒng)是社會(huì)信用體系建設(shè)的基礎(chǔ)性工程?！督K省社會(huì)信用條例》明確公共信用信息系統(tǒng)是歸集和共享公共信用信息的統(tǒng)一載體。2007年江蘇省委省政府明確“一網(wǎng)三庫(kù)一平臺(tái)” （信用江蘇網(wǎng)站、法人信用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)、自然人信用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)、金融信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)、公共信用信息服務(wù)平臺(tái)）的架構(gòu)，經(jīng)過(guò)十多年發(fā)展和優(yōu)化升級(jí)，省級(jí)公共信用信息系統(tǒng)成為上聯(lián)國(guó)家、橫通部門(mén)、縱貫地市的信用信息共享交換“總樞紐”，有力支撐了“放管服”改革和服務(wù)民生?！靶庞媒K”網(wǎng)站率先實(shí)現(xiàn)全國(guó)一體化公示，成為信用服務(wù)和誠(chéng)信宣傳的“總窗口”，開(kāi)設(shè)了“江蘇省信用管理示范企業(yè)信用信息服務(wù)專(zhuān)欄”，提供“兩提示、一提醒、一體檢”保姆式服務(wù)，打造了“蘇信服”微信公眾號(hào)，實(shí)現(xiàn)信用“掌上知、手中辦”。

2.基本形成信用信息歸集共享機(jī)制。在全國(guó)公共信用信息基礎(chǔ)目錄基礎(chǔ)上，依法擴(kuò)展江蘇公共信用信息補(bǔ)充目錄。采取“管理+技術(shù)”手段，實(shí)現(xiàn)省市縣三級(jí)信用信息全覆蓋、標(biāo)準(zhǔn)化、常態(tài)化歸集。目前庫(kù)中有效信息總量超過(guò)138億條，涵蓋全省1370萬(wàn)社會(huì)法人和7000萬(wàn)自然人。建立月報(bào)告、季通報(bào)、一對(duì)一交流反饋、年終考核等監(jiān)督管理制度，實(shí)現(xiàn)信息歸集量質(zhì)“雙提升”。致力打造省級(jí)數(shù)據(jù)共享交換樞紐，實(shí)現(xiàn)上與國(guó)家平臺(tái)全量共享，下與地市互補(bǔ)共享，橫聯(lián)部門(mén)按需共享的多層次、全方位共享交換。

3.拓展創(chuàng)新信用信息應(yīng)用。在行政管理和公共服務(wù)中全面應(yīng)用信用信息，嵌入部門(mén)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，支撐行業(yè)監(jiān)管創(chuàng)新。2018年開(kāi)發(fā)建設(shè)信用信息一體化服務(wù)平臺(tái)，全面支撐“信用江蘇”網(wǎng)站、一體化服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)、自助查詢終端“三位一體”融合服務(wù)，服務(wù)觸角向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸。提供國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化公共信用信息查詢報(bào)告，用于招標(biāo)投標(biāo)和信用評(píng)級(jí)等事項(xiàng)，聚焦百姓衣食住行，構(gòu)建“信易+”多場(chǎng)景應(yīng)用，有力支撐“放管服”改革和信用惠民便企，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。2022年初，落實(shí)國(guó)家關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè)，促進(jìn)中小微企業(yè)融資的決策部署，建設(shè)全國(guó)融資信用服務(wù)平臺(tái)江蘇省級(jí)節(jié)點(diǎn)，為中小微企業(yè)融資提供信息服務(wù)。

4.保障信用主體權(quán)益力度不斷加強(qiáng)。依托“信用中國(guó)協(xié)同工作平臺(tái)”，省市協(xié)同開(kāi)展行政處罰公示信息修復(fù)，有力引導(dǎo)了企業(yè)主動(dòng)履行義務(wù)。積極應(yīng)對(duì)各種影響，把信用修復(fù)作為助企紓困和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要抓手，探索破產(chǎn)重整、和解企業(yè)信用修復(fù)，幫助進(jìn)入破產(chǎn)重整、和解程序的企業(yè)重建信用、脫困重生。

（二）存在問(wèn)題

1.原有管理規(guī)定強(qiáng)制力不足。2018年省政府出臺(tái)的《江蘇省公共信用信息管理辦法（試行）》法律層級(jí)不高，強(qiáng)制力不足，雖然上有《江蘇省社會(huì)信用條例》作法律支撐，下有公共信用信息目錄作制度支撐，但在實(shí)踐中仍有強(qiáng)制不足、落實(shí)不到位的情形，亟須加快出臺(tái)相關(guān)政府規(guī)章，依法依規(guī)實(shí)施公共信用信息管理。

2.信息歸集難度大。隨著“放管服”改革逐步深化，眾多權(quán)力事項(xiàng)下放基層，省級(jí)層面難以歸集到市縣信用信息；國(guó)家部委條線垂直開(kāi)發(fā)的系統(tǒng)自下而上歸集信息，相關(guān)信息在省級(jí)不落地；一些應(yīng)用急需的關(guān)鍵信息，公積金、社保、納稅等重點(diǎn)領(lǐng)域信用信息，尤其是近幾年國(guó)家要求歸集的合同履約信息、信易貸等信息，歸集難度較大，一定程度影響日益增多的社會(huì)應(yīng)用需求和應(yīng)用效果。

3.信息共享難度大。省市一體化建設(shè)尚在推進(jìn)中，系統(tǒng)支撐一體化歸集共享有待加強(qiáng)，特別是市級(jí)系統(tǒng)支撐能力不足，省市信息共享周期過(guò)長(zhǎng)，個(gè)別縣級(jí)地區(qū)需要通過(guò)省級(jí)層面共享信息。

4.信息應(yīng)用場(chǎng)景需拓展。當(dāng)前，信用信息應(yīng)用主要集中在信用查詢服務(wù)、報(bào)告出具等方面，依法依規(guī)實(shí)施信用獎(jiǎng)懲、開(kāi)展公共信用綜合評(píng)價(jià)、信用監(jiān)測(cè)預(yù)警等支撐信用監(jiān)管和服務(wù)有待加強(qiáng)?！靶乓?”在惠民便企領(lǐng)域創(chuàng)新應(yīng)用仍需拓展，個(gè)人信用信息應(yīng)用尚在探索之中，線上線下融合服務(wù)、移動(dòng)端應(yīng)用等尚有更多拓展空間。

5.信用主體權(quán)益保護(hù)需加強(qiáng)。《江蘇省社會(huì)信用條例》對(duì)信用主體的知情權(quán)、異議權(quán)、修復(fù)權(quán)、信息撤銷(xiāo)權(quán)等進(jìn)行了規(guī)定，但在實(shí)踐中對(duì)信用主體權(quán)益保護(hù)意識(shí)的宣貫、引導(dǎo)信用主體強(qiáng)化權(quán)益保障的力度不夠，實(shí)名制、授權(quán)等個(gè)人信息安全機(jī)制，投訴和維權(quán)等機(jī)制需加快完善。

三、依法依規(guī)加強(qiáng)公共信用信息管理

（一）加快公共信用信息立法

《江蘇省社會(huì)信用條例》規(guī)定，公共信用信息管理規(guī)定由省人民政府制定。加快制定出臺(tái)《江蘇省公共信用信息管理辦法》，明確全省公共信用信息管理的調(diào)整對(duì)象、基本定位及主要內(nèi)容，規(guī)范公共信用信息從產(chǎn)生、傳輸、處理、儲(chǔ)存、共享、開(kāi)放、應(yīng)用到歸檔的全過(guò)程規(guī)范管理，明確各環(huán)節(jié)信用信息管理的主體職責(zé)、規(guī)范內(nèi)容和執(zhí)行質(zhì)量要求等，全面提升公共信用信息管理的合法性基礎(chǔ)。同時(shí)，充分把握好與《民法典》《個(gè)人信息保護(hù)法》等相關(guān)法律制度的銜接，落實(shí)國(guó)家和省關(guān)于公共信用信息管理的新要求，以及《江蘇省社會(huì)信用條例》中涉及公共信用信息管理的規(guī)定，為江蘇公共信用信息工作提供有力的制度遵循。

（二）充分發(fā)揮系統(tǒng)統(tǒng)一載體作用

公共信用系統(tǒng)是歸集和共享信用信息的統(tǒng)一載體。一是加快推動(dòng)省公共信用信息系統(tǒng)與全國(guó)信用信息共享平臺(tái)、“信用中國(guó)”網(wǎng)站對(duì)接，實(shí)現(xiàn)互通共享。并與省公共數(shù)據(jù)平臺(tái)、企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)等平臺(tái)和系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)共享。二是統(tǒng)籌推進(jìn)全省一體化建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)13個(gè)設(shè)區(qū)市與省級(jí)平臺(tái)一體化對(duì)接，實(shí)現(xiàn)一體化歸集、一體化處理、一體化業(yè)務(wù)協(xié)同、一體化基礎(chǔ)應(yīng)用。三是強(qiáng)化系統(tǒng)支撐能力建設(shè)，綜合運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，強(qiáng)化信用畫(huà)像、信用行為綜合分析、信用數(shù)據(jù)挖掘、信用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等分析功能，構(gòu)建覆蓋全省的公共信用綜合評(píng)價(jià)模型，有效支撐新型監(jiān)管和“放管服”改革。

（三）依法加強(qiáng)公共信用信息歸集

規(guī)范公共信用信息歸集。一是按照“依法依規(guī)、保護(hù)權(quán)益、審慎適度、清單管理”的原則，依法審慎納入公共信用信息，根據(jù)國(guó)家公共信用信息基礎(chǔ)目錄和江蘇省補(bǔ)充目錄，編制數(shù)據(jù)項(xiàng)目清單，明確歸集要求、校驗(yàn)規(guī)則、歸集周期、是否公開(kāi)、是否共享以及共享范圍、公示和保存期限等，并實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。二是統(tǒng)一公共信用信息分類(lèi)和歸集標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合現(xiàn)有工作實(shí)際，規(guī)范公共信用信息從記錄到歸集、處理、存儲(chǔ)等全流程要求，強(qiáng)化數(shù)據(jù)質(zhì)量管理，保障信息的真實(shí)性、有效性和權(quán)威性。三是完善公共信用信息歸集通道，采取統(tǒng)一歸集、逐級(jí)上報(bào)與條線歸集、逐級(jí)共享相結(jié)合的方式，協(xié)同互補(bǔ)歸集，提高信用信息歸集時(shí)效和質(zhì)量。四是加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息安全保護(hù)。健全信用信息安全管理制度，實(shí)行網(wǎng)絡(luò)安全等級(jí)保護(hù)，采取有效安全保密措施，保障公共信用信息安全。

（四）依法規(guī)范公共信用信息披露

公共信用信息披露是向信用主體依法提供公共信用信息的服務(wù)行為，主要包括依法公開(kāi)、政務(wù)共享、依職權(quán)查詢、實(shí)名認(rèn)證查詢、授權(quán)查詢等方式。一是研究出臺(tái)公共信用信息披露規(guī)范，明確各披露方式的內(nèi)容、流程、期限和要求，合法、安全、充分地披露和開(kāi)放。明確禁止披露的情形，對(duì)違反相關(guān)規(guī)定的行為承擔(dān)法律責(zé)任。二是依法開(kāi)放公共信用信息。公共信用信息開(kāi)放是大勢(shì)所趨，在沒(méi)有現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)借鑒的情況下，按照依法、有序開(kāi)放的總體要求，研究探索逐步開(kāi)放的范圍和內(nèi)容，優(yōu)先在關(guān)系民生保障、群眾利益的領(lǐng)域向社會(huì)開(kāi)放，引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)主體將信用作為市場(chǎng)資源配置要素，擴(kuò)大信用交易規(guī)模，發(fā)展信用經(jīng)濟(jì)。

（五）創(chuàng)新拓展公共信用信息應(yīng)用

信用信息應(yīng)用的廣度和深度，決定了社會(huì)信用體系建設(shè)的廣度和深度。一是在進(jìn)一步規(guī)范公共信用信息基礎(chǔ)服務(wù)的基礎(chǔ)上，研究拓展公共信用信息的應(yīng)用領(lǐng)域，以公共信用信息評(píng)價(jià)、信用監(jiān)測(cè)預(yù)警等為主要內(nèi)容，探索創(chuàng)新更多信用信息應(yīng)用場(chǎng)景。二是用好“互聯(lián)網(wǎng)+信用服務(wù)”，為各類(lèi)主體查詢信用信息提供便利，特別是在惠民便企領(lǐng)域，主動(dòng)營(yíng)造信用信息及信用信息產(chǎn)品創(chuàng)新性應(yīng)用的良好環(huán)境，使信用成為有形資產(chǎn)，讓企業(yè)、老百姓切身感受到信用帶來(lái)的紅利。三是加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)、第三方信用服務(wù)機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)以及其他組織的合作，推動(dòng)公共信用信息、金融信用信息、市場(chǎng)信用信息的融合應(yīng)用。

（六）強(qiáng)化信用主體權(quán)益保障

信用主體權(quán)益是社會(huì)信用立法中備受關(guān)注的內(nèi)容，必須加以重視并采取有效措施予以保障。一是建立健全異議處理、信用修復(fù)、投訴舉報(bào)等制度，進(jìn)一步規(guī)范權(quán)益保護(hù)的途徑和內(nèi)容，確保有法可依、有章可循。二是通過(guò)服務(wù)窗口、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)、移動(dòng)客戶端等途徑向社會(huì)提供便捷、精準(zhǔn)的信用查詢服務(wù)，在信用報(bào)告中注明信用信息來(lái)源、使用情況以及申訴方式，切實(shí)保障信用主體知情權(quán)。三是暢通異議申訴渠道，明確異議申訴方式和程序，賦予信用主體限期“陳述”與“申辯”的權(quán)力，幫助經(jīng)營(yíng)主體及時(shí)發(fā)起主動(dòng)異議，對(duì)存在錯(cuò)誤、遺漏或侵犯信用主體合法權(quán)益的信息，及時(shí)予以更正、刪除。四是完善失信行為糾正后的信用信息修復(fù)機(jī)制。失信信息并不伴隨信用主體終身，信用主體可以在糾正失信行為、履行相關(guān)義務(wù)后提請(qǐng)信用信息修復(fù)，信息修復(fù)后，失信信息不再公示。此外，當(dāng)失信信息公示期屆滿后，失信信息也應(yīng)停止公示和使用，并及時(shí)在對(duì)外提供服務(wù)的平臺(tái)上移除，維護(hù)信用主體合法權(quán)益。

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（作者單位：江蘇省戰(zhàn)略與發(fā)展研究中心）

【責(zé)任編輯：張卓】