兩項(xiàng)制度銜接的必要性

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與檢察公益訴訟制度都是黨的十八屆四中全會(huì)確定的改革舉措，均為生態(tài)文明建設(shè)的保障性制度。習(xí)近平總書記在關(guān)于黨的十八屆四中全會(huì)決定的說明中指出，在現(xiàn)實(shí)生活中，對(duì)一些行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成對(duì)國家和社會(huì)公共利益侵害或者有侵害危險(xiǎn)的案件，如國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等，由于與公民、法人和其他社會(huì)組織沒有直接利害關(guān)系，使其沒有也無法提起公益訴訟，導(dǎo)致違法行政行為缺乏有效司法監(jiān)督，不利于促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，加強(qiáng)對(duì)公共利益的保護(hù)。由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進(jìn)法治政府建設(shè)。由此可見，檢察公益訴訟的價(jià)值主要在于及時(shí)監(jiān)督糾正行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)和不作為，促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，行政公益訴訟是建立檢察公益訴訟制度的政策初衷。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革以使造成生態(tài)環(huán)境損害的違法者承擔(dān)應(yīng)有的賠償責(zé)任為核心，以及時(shí)修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境為重點(diǎn)，破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的不合理局面，切實(shí)維護(hù)人民群眾環(huán)境權(quán)益。生態(tài)環(huán)境主管部門不依法啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償程序，在制度原理上看也是檢察機(jī)關(guān)督促履職的對(duì)象。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，主要是督促生態(tài)環(huán)境主管部門積極履職，起到提醒、督促的預(yù)防性救濟(jì)作用。

雖然《民事訴訟法》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)損害社會(huì)公共利益的違法行為提起民事公益訴訟，但也規(guī)定了公告的訴前程序，只有在相關(guān)的機(jī)關(guān)和社會(huì)組織不提起民事公益訴訟的情況下，檢察機(jī)關(guān)才能提起民事公益訴訟。因而，檢察民事公益訴訟的制度價(jià)值在于督促有關(guān)主體維護(hù)公益，而不是檢察機(jī)關(guān)直接起訴維護(hù)公益，這是檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位所決定的。在發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害的情況下，也應(yīng)該由生態(tài)環(huán)境主管部門優(yōu)先提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。政府部門、機(jī)構(gòu)在工作人員的專業(yè)性、設(shè)施設(shè)備的完備化、技術(shù)及資金支持等方面都較社會(huì)組織更為優(yōu)越的考慮。因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先具有一定程度的合理性。檢察機(jī)關(guān)作為公益代表，只是在公益得不到充分維護(hù)的情況下，才提起民事公益訴訟，發(fā)揮兜底性保障作用。檢察公益訴訟與生態(tài)損害賠償制度在保障生態(tài)文明建設(shè)中各有側(cè)重，檢察公益訴訟主要起到預(yù)防性救濟(jì)和兜底性保障作用，而生態(tài)損害賠償制度側(cè)重于發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害后的補(bǔ)償性救濟(jì)，兩項(xiàng)制度之間存在邏輯順序上相互銜接關(guān)系和制度運(yùn)行中的部分重合之處。

兩項(xiàng)改革推進(jìn)以來，全國檢察機(jī)關(guān)積極作為，公益訴訟在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域取得了明顯效果；行政機(jī)關(guān)作為生態(tài)文明建設(shè)的主要力量、公共利益第一序位代表，而生態(tài)損害賠償制度卻成效甚微。生態(tài)環(huán)境損害賠償工作進(jìn)展緩慢，檢察機(jī)關(guān)辦理了大量的生態(tài)環(huán)境類公益訴訟案件，但也面臨生態(tài)環(huán)境損害鑒定和生態(tài)修復(fù)等技術(shù)性難題，檢察公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償工作呈現(xiàn)各自為戰(zhàn)局面，沒有形成有效保障生態(tài)文明建設(shè)的合力。準(zhǔn)確把握兩項(xiàng)制度的功能定位，實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)制度的有序銜接，做好兩家單位的協(xié)作配合，有利于推進(jìn)我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的全面開展，也有助于提升改革的整體成效。

兩項(xiàng)制度銜接的主要內(nèi)容

一是明確兩項(xiàng)制度的具體實(shí)施部門。首先需要明確生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人的具體負(fù)責(zé)部門，參考國家和海南省的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部門可以作為該項(xiàng)工作的具體承辦單位，其他生態(tài)環(huán)境主管部門如自然資源、水務(wù)、城建等單位在職責(zé)范圍內(nèi)予以配合。檢察機(jī)關(guān)的具體承辦部門為公益訴訟案件的承辦部門，具體做好銜接工作。

二是明確雙方的主要職責(zé)。生態(tài)環(huán)境部門以及其他生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的職能部門要充分發(fā)揮主管部門的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和職權(quán)作用，在生態(tài)損害認(rèn)定、鑒定評(píng)估、生態(tài)修復(fù)上履行主管部門職責(zé)，主動(dòng)追究違法行為人的賠償和修復(fù)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)“生態(tài)有價(jià)、損害擔(dān)責(zé)、應(yīng)賠盡賠”的環(huán)境保護(hù)理念；檢察機(jī)關(guān)要發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用，督促、提醒生態(tài)環(huán)境主管部門保護(hù)環(huán)境、防范風(fēng)險(xiǎn)，并在調(diào)查取證、法律適用等法律專業(yè)工作上支持生態(tài)環(huán)境主管部門主張生態(tài)環(huán)境損害賠償；在主管部門索賠基礎(chǔ)上，根據(jù)具體情況需要補(bǔ)充追究公益侵權(quán)責(zé)任。

三是建立兩項(xiàng)制度的銜接機(jī)制。首先在線索管理階段，應(yīng)該由生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)一收集、管理生態(tài)環(huán)境損害線索，確定立案標(biāo)準(zhǔn)。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害事件后，應(yīng)該及時(shí)通報(bào)給有關(guān)生態(tài)環(huán)境部門以及其他生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的職能部門，由這些部門及時(shí)開展行政執(zhí)法活動(dòng)，并由生態(tài)環(huán)境部門會(huì)同相關(guān)職能部門啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償程序。生態(tài)環(huán)境部門對(duì)生態(tài)環(huán)境損害事件立案的，及時(shí)將相關(guān)案情通報(bào)檢察機(jī)關(guān)。

其次，在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的磋商環(huán)節(jié)，以生態(tài)環(huán)境部門為主，檢察機(jī)關(guān)可以參與磋商，配合生態(tài)環(huán)境部門做好相關(guān)工作。生態(tài)環(huán)境部門主持磋商程序時(shí)，可以邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)派員出席，檢察人員可以就磋商程序以及磋商事項(xiàng)提出意見和建議，配合生態(tài)環(huán)境部門與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商。生態(tài)環(huán)境部門邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)參與磋商的，應(yīng)于磋商會(huì)議前7日告知相關(guān)檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)于磋商會(huì)議前3日回函參會(huì)人員職務(wù)和姓名等情況。

再次，在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟階段，檢察機(jī)關(guān)支持起訴；或者由檢察機(jī)關(guān)起訴，生態(tài)環(huán)境部門提供技術(shù)支持。生態(tài)環(huán)境部門作為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人指定的部門，與賠償義務(wù)人磋商后達(dá)不成賠償協(xié)議，或者賠償義務(wù)人拒絕參與磋商的，應(yīng)當(dāng)依法提起生態(tài)損害賠償訴訟。生態(tài)環(huán)境部門提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟時(shí)，可以申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)支持起訴；檢察機(jī)關(guān)可以在調(diào)查取證、法律適用等方面給予支持，必要時(shí)可以出席法庭，并提交書面支持意見。生態(tài)環(huán)境部門根據(jù)案件復(fù)雜程度，比如涉案賠償義務(wù)人之間法律關(guān)系復(fù)雜、責(zé)任認(rèn)定和劃分難度大、超越生態(tài)環(huán)境損害賠償方案確定的責(zé)任范圍等情形，認(rèn)為由檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟更有利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境時(shí)，可以商請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟；檢察機(jī)關(guān)同意起訴的，生態(tài)環(huán)境部門制作移送案件申請(qǐng)書，并將案件材料移送檢察機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟程序中，需要就生態(tài)損害進(jìn)行鑒定或者需要編制生態(tài)修復(fù)方案、計(jì)算生態(tài)修復(fù)費(fèi)用時(shí)，生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)該予以配合，依法作出生態(tài)環(huán)境損害認(rèn)定、出具主管部門意見或?qū)＜乙庖?，或委托有資質(zhì)的單位出具鑒定報(bào)告或者修復(fù)方案，在辦案要求的時(shí)限內(nèi)提交給檢察機(jī)關(guān)。檢察公益訴訟案件庭審中，生態(tài)環(huán)境部門派員出席法庭，就相關(guān)問題接受法官及被告詢問，或者應(yīng)檢察官的要求對(duì)專業(yè)技術(shù)性問題作出必要解釋。

最后，在執(zhí)行階段，由生態(tài)環(huán)境部門組織實(shí)施后續(xù)生態(tài)修復(fù)工作，發(fā)現(xiàn)法院不依法執(zhí)行的或者有其他不能及時(shí)完成修復(fù)任務(wù)障礙的，可以商由檢察機(jī)關(guān)參與處理。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商成功后、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟終結(jié)后、環(huán)境民事公益訴訟終結(jié)后，生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)執(zhí)收生態(tài)環(huán)境損害賠償費(fèi)用，并組織實(shí)施后續(xù)生態(tài)環(huán)境修復(fù)及其評(píng)估工作。人民法院不依法執(zhí)行生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議、民事公益訴訟判決的，生態(tài)環(huán)境部門可以申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)依法監(jiān)督。（作者系海南省人民檢察院第二分院四級(jí)高級(jí)檢察官、第五檢察部副主任）