摘" "要：數(shù)字經濟的蓬勃發(fā)展催生出網約車司機這一新就業(yè)形態(tài)，國家也對其勞動者權益的保障予以及時回應，出臺了與之相關的政策，但新政策在執(zhí)行過程中不可避免地會受到一些因素的影響，導致政策的實施未能達到預期效果。因此，基于史密斯政策執(zhí)行過程模型對網約車司機勞動者權益保障政策進行分析，發(fā)現(xiàn)政策在執(zhí)行過程中存在著政策體系自身不夠完善、執(zhí)行機構政策執(zhí)行動力不足、政策目標群體認知出現(xiàn)偏差、政策執(zhí)行環(huán)境受到影響等制約因素。為了確保網約車司機勞動者權益保障政策在執(zhí)行過程中能取得更滿意的成效，需要從優(yōu)化政策體系、強化政策執(zhí)行機構執(zhí)行動力、提升政策目標群體的認可程度、優(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)境四方面來研究政策執(zhí)行的制約因素。

關鍵詞：勞動權益保障；網約車司機；政策執(zhí)行；史密斯模型

中圖分類號：D922.5" " " "文獻標志碼：A" " " 文章編號：1673-291X（2024）20-0115-04

在全球新一輪技術革命的推動下，數(shù)字經濟得到了快速的發(fā)展，從而催生出網約車司機這一新就業(yè)形態(tài)，這不僅給公眾的出行帶來了極大便利，也引發(fā)了交通運輸領域就業(yè)形式的重大變革。我國在網約車司機勞動權益保障政策方面逐步完善，同時，在保障網約車司機勞動權益中也發(fā)揮了不可忽視的作用。但由于網約車司機勞動權益工作保障政策在實施過程中掣肘較多，政策實施難度較大，因此在實施的過程中不可避免地出現(xiàn)了偏差[1]。一項政策要想取得成功不僅需要完善的政策文本，還需要政策的有效執(zhí)行。因此，本文采用史密斯政策執(zhí)行模型，從政策執(zhí)行的角度對網約車司機勞動權益保障的制約因素進行剖析，并提出破解路徑，為政策路徑的優(yōu)化提出新的思路。

一、資料和方法

（一）數(shù)據來源

在人力資源和社會保障部搜索網約車司機勞動權益保障政策文本，并對政策文本進行分析。同時以CNKI為檢索平臺，將檢索條件設定為“主題=（網約車司機+平臺勞動者+新就業(yè)形態(tài)勞動者）and（勞動權益+權益保障政策）”，共檢索到文獻269篇。

（二）分析框架

20世紀70年代，政策執(zhí)行逐漸成為公共政策研究領域關注的重點，其中T.史密斯在《政策執(zhí)行過程》（1973）一文中提出了一個描述政策執(zhí)行過程的模型[2]。該模型認為，政策執(zhí)行過程受到理想化政策、執(zhí)行機構、目標群體和環(huán)境因素四種要素影響。結合網約車司機勞動權益保障政策來看，首先，理想化的政策需要政策本身具有合理性、合法性與可行性。其次，執(zhí)行機構是指執(zhí)行勞動權益保障政策的機構，它由政府和平臺組成。再次，網約車司機是政策最直接的受益人，因此在微博、抖音等平臺對網約車司機所發(fā)視頻進行搜索，發(fā)現(xiàn)他們對于自身勞動風險和平臺收益的實際反映情況與政策預期效果相比存在偏差。最后，網約車司機勞動權益保障政策的執(zhí)行環(huán)境主要受到制度環(huán)境和基礎設施環(huán)境兩項因素的影響。這四種要素作為一個整體，共同作用于政策的執(zhí)行結果。

二、網約車司機勞動權益保障政策執(zhí)行的制約因素

（一）政策體系自身不夠完善

首先，政策文本模糊使得政策執(zhí)行缺少明確的標準。以《關于加強交通運輸新業(yè)態(tài)從業(yè)人員權益保障工作的意見》為例，其中一條提出：“相關行業(yè)主管部門、工會組織、行業(yè)協(xié)會等要持續(xù)關注行業(yè)運行情況及網約車駕駛員勞動報酬水平，并適時公開發(fā)布，引導駕駛員形成合理收入預期。”此條政策中“適時”“合理”等詞語既缺乏明確的含義和指向，也沒有明確的測量標準。這很有可能使執(zhí)行機構對政策的理解和內化出現(xiàn)偏差，難以把握網約車司機勞動權益保障政策的實施標準以及要義，最終導致政策在多級傳達中失去了原本的意義，造成政策失真。

其次，地方政策文本缺乏針對性。通過整理歸納地方出臺的網約車司機勞動權益保障的相關政策發(fā)現(xiàn)，目前多數(shù)省市出臺的有關網約車司機勞動權益保障的政策都是根據中央統(tǒng)一出臺的政策，結合地方實際情況進行小幅增刪所形成的；甚至部分省份如黑龍江省、云南省等地區(qū)，并沒有專門為保障網約車司機的勞動權益出臺相關的政策，而只是轉發(fā)中央出臺的《關于加強交通運輸新業(yè)態(tài)從業(yè)人員權益保障工作的意見》。政策在實施過程中，不同地區(qū)的實際情況與可能會遇到的困難也不盡相同，一味地去照抄照搬中央政策很容易導致政策缺乏自主調整的靈活性，從而影響政策的有效性。

（二）執(zhí)行機構政策執(zhí)行動力不足

政府在實施網約車司機勞動權益保障政策方面具有不可替代的作用。政府已經在省級和地市級層面建立或完善多部門協(xié)同監(jiān)管聯(lián)席會議機制，鼓勵多部門參與協(xié)同治理工作[3]。但是在政策執(zhí)行的過程中，涉及到交通運輸、網信辦、發(fā)展改革委等多個不同的部門，一些地方部門可能為了本部門的行政管理目標對政策執(zhí)行加以限制。例如，部分地區(qū)的交通運輸部門為了維護巡游出租汽車的利益在設置網約車政策文本時將車齡和許可證年限規(guī)定過短[4]，這嚴重背離了國家對于新經濟、新業(yè)態(tài)“包容審慎”的原則，也損害了網約車司機的勞動權益[5]。此外，在政策執(zhí)行過程中，由于對協(xié)同監(jiān)管的管理方式過于粗放，權責劃分模糊，很容易出現(xiàn)權責劃分不清晰的情況，造成多頭管理或無人管理的情況，導致政策的執(zhí)行效率低。

網約車平臺是直接履行網約車司機勞動權益保障責任的機構。《關于維護新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動保障權益的指導意見》明確界定了平臺與勞動者處于勞動關系、不完全符合勞動關系但企業(yè)對勞動者進行勞動管理、個人依托平臺自主開展經營活動三種情況時平臺需承擔的責任，為維護網約車司機的勞動權益提供了政策保障。但在政策執(zhí)行的過程中，一些網約車公司試圖通過規(guī)避勞動關系的方法來降低用工成本，例如，通過勞務派遣、讓司機注冊成為個體戶而與之簽訂合作協(xié)議等方式延伸用工鏈條，否定與專職司機的勞動關系，只與他們訂立書面協(xié)議。這就導致司機的勞動權益受損，影響政策執(zhí)行的成效。

（三）政策目標群體對政策的認可度不夠

第一，長時間的勞動可能使網約車司機面臨過度勞累風險。《關于加強交通運輸新業(yè)態(tài)從業(yè)人員權益保障工作的意見》提出，“保障從業(yè)人員獲得合理休息”的倡議。但是調查顯示，網約車司機平均每周工作6.25天，每天工作11.06小時，每周平均工作時長為70.16小時，超時工作者占比高達89.73%[6]。這是由于網約車司機每日接單數(shù)量存在不確定性，一旦某天接單數(shù)量減少，司機當天所得到的報酬也會隨之減少，租車費用、駕駛費用、家庭生計費用等就會壓得司機喘不過氣。對收入的渴望使得網約車司機想通過增加勞動時間的方式來增加當日的營業(yè)額，從而自主形成過勞機制。

第二，平臺抽成和平臺活動會影響網約車司機收入。在《2023年推動交通運輸新業(yè)態(tài)平臺企業(yè)降低過高抽成工作方案》中提出，“降低平臺抽成，保障網約車司機的收入權益?！钡珜嶋H上，網約車司機的收益還受平臺活動影響。平臺通過發(fā)放大額優(yōu)惠券來搶占市場份額，但最終承擔優(yōu)惠券成本的卻是司機，這就會導致司機的收益減少[7]。以網約車司機在社交平臺上分享的賬單為例，乘客優(yōu)惠前金額為71.95元，在支付過程中用了17.99元的優(yōu)惠券后，平臺再按照實付金額的17.99%的比例抽取9.56元的抽成，最后司機只能到手53.96元，司機的勞動報酬權受到侵犯。

（四）政策執(zhí)行環(huán)境受到影響

第一，社會保險制度對網約車司機的適用性欠佳。《關于加強交通運輸新業(yè)態(tài)從業(yè)人員權益保障工作的意見》等政策鼓勵網約車司機參加社會保險，但現(xiàn)行社會保險制度使得他們在參保時面臨兩難境地。在養(yǎng)老保險方面，網約車司機作為靈活就業(yè)人員在繳納城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險時只有繳費比例的40%能夠計入個人賬戶，他們認為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的繳費并不劃算且繳納金額難以承受；而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的給付水平較低，滿足不了他們對養(yǎng)老保障的需求。這導致他們在繳費問題上猶豫不決，影響?zhàn)B老保險的繳費率。而在醫(yī)療保險方面，職工醫(yī)療保險也比城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險繳費多，再加上參保手續(xù)較為復雜等一系列原因，最終導致網約車司機社會保險缺失現(xiàn)象較為嚴重。

第二，營運環(huán)境有提升空間。網約車司機工作時要在城市內到處奔波，因此，《關于加強交通運輸新業(yè)態(tài)從業(yè)人員權益保障工作的意見》允許網約車臨時停靠，從而達到破解出租汽車駕駛員“就餐難、停車難、如廁難”的目的，但在政策執(zhí)行過程中，“充電難”的問題目前仍然被忽視。為響應新能源汽車推廣政策，網約車司機多使用新能源汽車，但充電難也成為他們的一大困擾。司機王師傅表示，“接到長途訂單時先得算一下電量、充電站和返程問題，要是不能滿足這幾點，干脆不接單?！倍鴮嶋H上，許多網約車司機也面臨同樣的困境，網約車司機在路上跑車時需要對車進行長時間的充電，在充電樁數(shù)量少的情況下很容易受到此類問題的影響，從而影響運營效率。

三、網約車司機勞動權益保障政策執(zhí)行制約因素的破解路徑

（一）優(yōu)化政策體系

第一，細化政策文本。一方面，在制定政策的過程中，要提升政策表述的明確性，避免出現(xiàn)模糊性的詞語。例如，在政策中明確規(guī)定網約車駕駛員勞動報酬公開發(fā)布的時間，確保政策執(zhí)行機構和目標群體能夠明確政策實施的標準，防止出現(xiàn)因政策表意不明導致政策在實施過程中出現(xiàn)偏差，從而保證總體目標的實現(xiàn)。另一方面，在制定政策文本時應明確政策的監(jiān)督問責機制以及相對應的處罰機制，以便在開展政策執(zhí)行監(jiān)督的過程中能夠有規(guī)可依，從而在網約車司機勞動權益保障政策實施的過程中達到效果最佳。

第二，出臺與政策相關配套措施。為了更有效地保障網約車司機的勞動權益，各地政府需要深入了解本地的網約車司機勞動權益保障狀況，包括網約車司機的工作時間、收入水平等?；谶@些實際情況，結合中央出臺的政策，制定更適合本地區(qū)情況的政策，并鼓勵各地區(qū)在保障司機權益方面進行創(chuàng)新，以適應不斷變化的行業(yè)環(huán)境。但也要注意，地方政策在調整過程中需要與中央政策保持一定的協(xié)調性，確保全國范圍內網約車司機權益保障工作有一個統(tǒng)一的大方向。這樣的做法既能滿足中央的統(tǒng)一要求，又能充分考慮到各地的具體需求，可提高政策的有效性和適應性。

（二）強化執(zhí)行機構的執(zhí)行動力

政府在執(zhí)行網約車司機勞動權益保障政策的過程中，需要對責任主體進行適當?shù)囊龑?，轉變治理理念。參與協(xié)同聯(lián)動的各部門必須摒棄傳統(tǒng)的以部門利益為驅動的短視行為，將維護網約車司機勞動權益作為共同目標，形成合力。同時，參與協(xié)同治理的各部門也要充分發(fā)揮各自的專業(yè)優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，厘清自身的職責界限，積極參與網約車司機勞動權益保障政策的執(zhí)行，避免權責重疊或空白，從而保障政策執(zhí)行的協(xié)同與高效。通過構建全面合理的責任體系，形成一個以交通管理部門為核心、其他相關部門為輔的多部門聯(lián)動監(jiān)管體制。這不僅能夠促進政策順利實施，而且能夠加強各責任主體之間的交流和監(jiān)督，從而提高政策執(zhí)行效率。

網約車平臺除了要對平臺進行必要維護外，還應該承擔起對網約車司機勞動權益的保護責任。對于網約車平臺與司機之間的勞動關系，要根據具體情況進行具體分析。對于符合勞動關系規(guī)定的司機，平臺必須與他們簽訂勞動合同，保障司機的勞動權益；對于不完全符合勞動關系但接受平臺管理的專職司機，平臺需與他們訂立書面協(xié)議，協(xié)議內寫明雙方的權利與義務，避免因合同不明導致的勞動糾紛；對于那些依托平臺自主開展經營活動的兼職網約車司機，平臺也要與他們明確平臺與他們的權利與義務，即要確保各類網約車司機都能夠獲得與自身情況相應的勞動權益。

（三）提升政策目標群體的認可程度

第一，增強重視身體健康的意識。網約車司機過勞主要是在利益驅動下，司機主動地過度供給勞動量而形成的自主過勞。因此，要想讓他們重視自身的身體健康不僅需要讓他們樹立健康意識，還可通過提高網約車運營效率的方式減少他們的勞動供給[8]。一方面，政府應督促平臺對派單機制進行優(yōu)化，提高網約車司機在線期間車輛服務的運營效率，即降低車輛空駛時間、減少司機在線等單時間、增加司機的接單數(shù)量，從而減少司機過勞的傾向。另一方面，政府也應開展對于網約車司機身心健康的教育，特別是普及司機職業(yè)病的預防、緩解等與網約車司機有關的健康知識，使得每一位網約車司機都能重視自身的健康狀況。

第二，保護網約車司機的收益權益。在乘客支付訂單后，司機端應明確看到該訂單乘客支付的總金額、乘客所用優(yōu)惠金額、駕駛員勞動報酬、平臺抽成等內容，保障司機的知情權。政府應限制平臺將成本轉嫁給司機這一行為，明確乘客使用優(yōu)惠券后平臺與司機承擔優(yōu)惠金額的比例，保證網約車司機既有乘客可接又有錢可賺，形成合理的平臺司機收入機制。此外，政府應引導平臺降低對網約車司機的抽成比例，督促平臺設置合理的比例上限，并定期將抽成比例在移動客戶端和媒體上公開發(fā)布，以增強行業(yè)的透明度與規(guī)范性。

（四）改善政策執(zhí)行環(huán)境

第一，完善社會保險體系。根據網約車司機自身的收入狀況和特點，對現(xiàn)有的社會保險機制進行改革。應調整靈活就業(yè)人員參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險繳費進入個人賬戶的比例和繳費的基數(shù)、檔次，建立一個申報程序簡單、繳費金額科學、轉接程序簡便的新型社會保險機制，使網約車司機認可并愿意繳納[9]。而對于由于某些原因無法繳納城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的司機，可向他們推薦城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，使他們有最基本的社會保險保障，從而推動“居民全員參保”的實現(xiàn)。

第二，優(yōu)化營運環(huán)境。為優(yōu)化網約車司機的運營環(huán)境，應在休息站、加油站、停車場等網約車司機經常去的地區(qū)增加充電設施，擴大充電樁的安裝范圍，建立并逐步優(yōu)化適度超前、布局均衡、智能高效的充電網絡，以解決司機因電量不足或目的地缺乏充電設施而無法接單的問題[10]。同時，增加快充充電樁的數(shù)量，緩解“充電一小時，排隊兩小時”難題。此外，對網約車司機“就餐難、停車難、如廁難”的問題仍要加以重視，通過設置足夠的網約車?？奎c、司機休息站等方式，提高司機的運營舒適度，促進網約車行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻：

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[10]" "楊緒忠，黃揚.如何緩解新能源車車主的“里程焦慮”？[N].寧波日報，2023-10-30（4）.

Optimization Research on the Implementation of Labor Rights Protection Policies for Ride Hailing Drivers

—Analysis based on the Smith Policy Implementation Process Model

ZHANG Boya， DENG Yonghui

（Harbin University of Commerce， Harbin 150028， China）

Abstract： The booming development of the digital economy has given rise to a new form of employment for ride hailing drivers， and the government has responded promptly to protect the rights and interests of its workers by introducing relevant policies. However， the implementation of the new policies will inevitably be affected by some factors， resulting in the failure to achieve the expected results. Therefore， based on the Smith policy implementation process model， an analysis of the policy on protecting the rights and interests of ride hailing drivers and workers was conducted， and it was found that there are constraints in the implementation process of the policy， such as the policy system itself not being perfect， insufficient policy execution motivation of executing agencies， cognitive bias of policy target groups， and impact on the policy implementation environment. In order to ensure that the policy of protecting the rights and interests of ride hailing drivers and workers can achieve more satisfactory results in the implementation process， it is necessary to study the constraining factors of policy implementation from four aspects： optimizing the policy system， strengthening the execution power of executing agencies， enhancing the recognition of policy target groups， and optimizing the policy implementation environment.

Key words： Labor rights protection; Ride hailing drivers; Policy implementation; Smith model

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