摘 要：新質生產力特點是創(chuàng)新，關鍵在質優(yōu)，本質是先進生產力。為了更好地推動新質生產力的形成和發(fā)展，加強對我國現有產業(yè)政策和新質生產力的適應性研究具有重要意義。本文通過分析我國現有產業(yè)政策特征，針對新質生產力形成與發(fā)展的需求，提出相應的新要求。以適應新質生產力形成和發(fā)展的產業(yè)政策方向和重點，聚焦壯大新興產業(yè)、超前布局未來產業(yè)、賦能傳統(tǒng)產業(yè)升級。此外，文章從我國產業(yè)發(fā)展實踐出發(fā)，提出完善產業(yè)政策有效實施的配套機制，確保政策有效實施與靈活調整，從而促進我國產業(yè)結構優(yōu)化，提升國際競爭力，推動經濟高質量發(fā)展，完善適應新質生產力形成和發(fā)展的產業(yè)政策。

關鍵詞：新質生產力；未來產業(yè)；產業(yè)政策

一、我國現有產業(yè)政策的基本特征

黨的二十大報告明確指出，要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。產業(yè)政策應立足于“有效市場與有為政府有機結合、相互補充”。當前我國產業(yè)政策的制定及實施，脫胎于計劃經濟體制向市場經濟體制轉型時期，當前雖然已經具有一定的時代特征，但還沒有完全去除過渡時期的烙印，具體表現如下：

（一）產業(yè)政策目標：高質量發(fā)展和高水平安全兼顧

在過去很長一段時期內，我國將產業(yè)政策的重點放在產業(yè)發(fā)展上，在全球經濟一體化趨勢下，可通過積極參與國際分工融入全球產業(yè)鏈，防范由不確定因素造成的產業(yè)鏈供應鏈斷供風險。近年來，在地緣政治、科技博弈和貿易保護主義抬頭等多重因素疊加背景下，以美國為代表的一些發(fā)達國家從安全因素出發(fā)設計產業(yè)政策，加強對本國產業(yè)鏈供應鏈的“國家干預”，導致我國在全球創(chuàng)新網絡中的戰(zhàn)略空間受到不同程度的擠壓。

為應對國際國內經濟環(huán)境的復雜變化，我國將產業(yè)發(fā)展和安全上升到國家戰(zhàn)略層面。2022年年底召開的中央經濟工作會議提出，產業(yè)政策要發(fā)展和安全并舉。在“發(fā)展和安全并舉”這一新命題下，我國的產業(yè)政策重心發(fā)生變化?！鞍l(fā)展”的政策導向是高質量而非高速度，“安全”的政策重點則在于提升產業(yè)鏈供應鏈的韌性和安全水平?！安⑴e”意味著在政策目標中“產業(yè)安全”被提升到與產業(yè)發(fā)展同樣重要的地位，我國的產業(yè)政策需在確保產業(yè)安全穩(wěn)定的前提下促進產業(yè)高質量發(fā)展。2023年12月，面對復雜嚴峻的國際環(huán)境和艱巨繁重的國內改革發(fā)展穩(wěn)定任務，中央經濟工作會議進一步提出，必須堅持高質量發(fā)展和高水平安全良性互動，以高質量發(fā)展促進高水平安全，以高水平安全保障高質量發(fā)展，發(fā)展和安全要動態(tài)平衡、相得益彰。

（二）產業(yè)政策行業(yè)重點：傳統(tǒng)與新興產業(yè)并存

縱觀2009年以來推行的重點產業(yè)調整與振興規(guī)劃中的《產業(yè)結構調整指導目錄》《外商投資產業(yè)指導目錄》等重要的產業(yè)政策文件可以發(fā)現，我國產業(yè)政策涉及行業(yè)較多，既有傳統(tǒng)產業(yè)，也包括新興行業(yè)，涵蓋領域廣。以國家發(fā)展改革委2023年12月修訂發(fā)布的新版《產業(yè)結構調整指導目錄（2024年本）》為例，《目錄》共有條目1005條，其中鼓勵類352條、限制類231條、淘汰類422條，涉及數十個行業(yè)和數千種產品。

但放眼國際，發(fā)達國家在產業(yè)支持政策制定上多注重聚焦于新興產業(yè)領域，如韓國2022年發(fā)布的《國家戰(zhàn)略技術培育方案》中，選定半導體和顯示器、二次電池、氫能、人工智能和量子科技等12項國家戰(zhàn)略技術進行重點培育，并推進其中50項重點技術研發(fā)；根據韓國《2023—2037年國防科學技術革新基本計劃》，其在人工智能、有/無人協(xié)同作戰(zhàn)、量子信息、航天、能源、新材料等10大戰(zhàn)略技術領域重點支持30項國防戰(zhàn)略技術；韓國2023年出臺的《國家戰(zhàn)略技術戰(zhàn)略路線圖》中提出電池、半導體和顯示器、智能出行3個領域16項重點技術的國家任務、投資和政策方向等。再如，2020年美國發(fā)布了《關鍵和新興技術國家戰(zhàn)略》（National Strategy for Critical and emerging technologies，CETs），簡稱“CETs清單”，每兩年更新一次關鍵和新興技術領域列表及各領域內的具體技術清單。2022年美國發(fā)布的CETs清單中列出了18項關于未來發(fā)展的關鍵技術，其中不乏涉及未來產業(yè)領域的內容。2024年2月，美國國家科學技術委員會（NSTC）發(fā)布了新一版CETs清單。與2022年版本相比，2024年版的清單包括了先進計算、先進制造、人工智能、半導體與微電子等共18類新興技術領域。當然，也有部分國家對傳統(tǒng)行業(yè)進行支持，如特朗普執(zhí)政時期美國聯邦政府采取補貼、放松管制等支持性產業(yè)政策支持化石能源、鋼鐵等少數重化工業(yè)發(fā)展。然而相比之下，我國產業(yè)政策涉及領域相對較寬，傳統(tǒng)產業(yè)涉及較多。

（三）產業(yè)政策邊界范圍較為寬泛

近年來，出于保增長需要，我國密集出臺了大量產業(yè)政策，政策數量創(chuàng)改革開放以來新高，政策泛化、碎片化傾向明顯。據不完全統(tǒng)計，截至2023年12月，僅生物醫(yī)藥領域的產業(yè)政策文件數量就達380多份。從文件內容看，幾乎涵蓋了生物醫(yī)藥從產品研發(fā)、技術路線、質量品牌、零部件生產到售后服務的各個環(huán)節(jié)，產業(yè)鏈各環(huán)節(jié)都有相關產業(yè)政策涉及，政策范圍較寬，政策重點不突出。在當前經濟體制下，應進一步發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用，產業(yè)發(fā)展、技術路線、產品供給等內容應由市場選擇，而非政府直接干預，否則會導致出現供需結構性矛盾等諸多問題。

（四）產業(yè)政策手段日益多元

改革開放以來，我國為快速推進工業(yè)化進程，實施追趕和模仿戰(zhàn)略，更多地采取選擇性產業(yè)政策，對標發(fā)達國家在相同發(fā)展階段的主導產業(yè)，在不同時期選擇若干需要重點扶持的產業(yè)，并運用財政補貼、貸款貼息、稅收減免、低價供地、電價優(yōu)惠等多種政策手段，推動資源要素流向重點產業(yè)和企業(yè)。與此同時，隨著我國市場經濟體制的確立，我國日益重視功能性產業(yè)政策的作用，不斷完善產業(yè)發(fā)展生態(tài)建設，加強產品質量安全、知識產權建設等，但囿于產業(yè)政策實施的路徑依賴，以及觀念意識、法律法規(guī)滯后等因素，我國目前仍然以選擇性產業(yè)政策為主，且政策手段更多地強調直接干預和補貼，對產業(yè)發(fā)展的事前干預較多，產業(yè)政策彈性相對不足，對新興產業(yè)發(fā)展的試錯容忍度不高。

（五）產業(yè)政策對象以國企和大企業(yè)為主

目前，我國國有企業(yè)和大企業(yè)在參與國家重大戰(zhàn)略、國家重大工程、重點產業(yè)鏈供應鏈項目建設中往往享有更多優(yōu)惠政策，還可能通過其規(guī)模和影響力獲得更多的政策支持。如大企業(yè)通過設立分、子、新公司入駐當地后，根據對當地的貢獻給予產業(yè)扶持獎勵，扶持比例通常為地方留存納稅額的60%—90%。相較于國企和大企業(yè)，我國民營企業(yè)和中小企業(yè)的發(fā)展仍面臨較多政策障礙。如一些行業(yè)或領域對中小企業(yè)的市場準入門檻較高，需要較高的注冊資本、特殊資質或技術條件等，導致中小企業(yè)難以進入某些具有潛力的市場領域。我國產業(yè)政策的選擇性特征較為明顯：一是所有制的傾向性，產業(yè)政策實施的對象多是國有企業(yè)，國有化程度越高，越能得到支持和優(yōu)惠，外資企業(yè)次之，而對民營經濟重視程度還不夠；二是規(guī)?；瘍A向性強，重視大型企業(yè)，針對中小企業(yè)的政策仍顯不足。對此，可借鑒一些發(fā)達國家的經驗，如日本根據企業(yè)規(guī)模與科技含量實施差異化創(chuàng)新激勵政策。為了激勵企業(yè)強化創(chuàng)新活動，21世紀初，日本政府技術官僚與研究人員就開始對不同企業(yè)進行分類，針對企業(yè)規(guī)模與“科學-技術-產業(yè)”分類進行政策設計。

（六）政策退出機制有待健全

目前，我國很多產業(yè)支持措施沒有設置退出機制，產業(yè)政策容易演變成永久性保護。一是政策缺乏明確期限。許多補貼政策在設立之初，并未明確其執(zhí)行期限或退出時間表，這導致在政策執(zhí)行過程中，由于缺乏明確的退出時限，使得相關企業(yè)和個人難以根據政策調整自身的發(fā)展策略。二是退出條件較為模糊。產業(yè)政策通常設定了一定的條件，如企業(yè)的規(guī)模、技術水平、經濟效益等，但這些條件的表述往往較為模糊，缺乏具體的量化指標，使得在政策退出時，難以準確判斷企業(yè)或個人是否仍符合條件，導致退出機制難以有效執(zhí)行。三是評估機制有待完善。目前產業(yè)政策評估標準和評估體系還不完善，難以科學衡量政策對企業(yè)和個人的實際影響，無法根據評估結果調整政策或制定退出策略。四是退出方式相對單一。在政策退出時，往往采用“一刀切”方式，缺乏針對不同企業(yè)和個人的差異化退出策略。

二、新質生產力的形成和發(fā)展對我國產業(yè)政策提出新要求

我國產業(yè)體系建設既需要新興產業(yè)和未來產業(yè)的發(fā)展以引領產業(yè)方向，搶占國際競爭制高點，還需要改造升級傳統(tǒng)產業(yè)，推動我國整體產業(yè)高質量發(fā)展。從產業(yè)政策角度看，發(fā)展新質生產力，需要兼顧未來產業(yè)、新興產業(yè)的發(fā)展和傳統(tǒng)產業(yè)的改造升級。在此背景下，我國產業(yè)政策需要有更高更新的表現。

（一）政策需更加精準發(fā)力

第一，政策邊界范圍要精準。為了適應新質生產力發(fā)展的需要，我國產業(yè)政策的功能邊界應該體現在以下三個方面：一是解決產業(yè)發(fā)展中因市場缺陷而無法實現公共利益和發(fā)展目標的問題。戰(zhàn)略性新興產業(yè)和未來產業(yè)發(fā)展，包括新質生產力賦能改造傳統(tǒng)產業(yè)，可能會出現市場無法解決的諸如環(huán)保、節(jié)能、安全、質量等涉及公眾利益的問題，需要靠法律、政策、標準實施和嚴格監(jiān)管加以規(guī)范。二是產業(yè)的市場培育和規(guī)范問題。戰(zhàn)略性新興產業(yè)處于產業(yè)生命周期的初期，未來產業(yè)甚至還處于孕育期，產業(yè)發(fā)展的市場力量不夠強大，需要發(fā)揮產業(yè)政策作用來培育和形成市場競爭力。三是產業(yè)發(fā)展的激勵問題。相關產業(yè)市場發(fā)育仍不成熟，市場秩序仍不完善，產業(yè)主體發(fā)育不完全，產品和要素信息不對稱，單靠市場調節(jié)難以有效保護知識產權，亟待形成激勵轉型升級、創(chuàng)新發(fā)展、公平競爭的市場環(huán)境；新質生產力改造傳統(tǒng)產業(yè)的高投資成本、研發(fā)過程中的不確定性與創(chuàng)新產出的外溢效應，決定了政府必須對其研發(fā)活動提供激勵和支持。

第二，政策方向要更加精準。新質生產力與生產、流通、消費等環(huán)節(jié)高度滲透、跨界融合，給以往的產業(yè)生態(tài)、社會分工、行業(yè)和企業(yè)邊界、生產組織方式等諸多方面帶來前所未有的新變化，但這種新變化并不會改變相應產業(yè)發(fā)展生命周期各階段的規(guī)律，政策方向還是要以新質生產力產業(yè)載體的發(fā)展規(guī)律為準繩。針對新興產業(yè)和未來產業(yè)、傳統(tǒng)產業(yè)處于不同的產業(yè)生命周期階段的特點，切入點引導要準，要推動相關產業(yè)做大做強，用新質生產力改造提升傳統(tǒng)產業(yè)，發(fā)力點是在改造提升，重點解決以下問題：產業(yè)鏈關鍵環(huán)節(jié)的技術瓶頸問題；大中小企業(yè)共建共享協(xié)同效應深化問題，特別是各企業(yè)間有效分工協(xié)調問題；區(qū)域間同質化過度競爭問題，主要是各地忽視深耕優(yōu)勢細分賽道，導致新興產業(yè)和未來產業(yè)發(fā)展出現同質化競爭的現象。

第三，政策出臺時機需要更加精準。以顛覆性技術為核心的未來產業(yè)和戰(zhàn)略性新興產業(yè)處于發(fā)展初期，對政策供給變化高度敏感，發(fā)展節(jié)點之間的政策如果不能得到有效匹配，可能會造成政策效率損失。一方面，產業(yè)政策若明顯超前于新興概念驗證和主導設計發(fā)展，容易造成一擁而上、概念炒作、“新瓶舊酒”等亂象；另一方面，政府監(jiān)管若滯后于新興技術發(fā)展，使得規(guī)范和標準缺失，可能導致新業(yè)態(tài)忽視安全野蠻生長，技術負外部性造成社會損失，進而影響新技術市場化發(fā)展。政策干預時機識別是產業(yè)政策的重點和難點，既不能“拔苗助長”放大擠出效應，也不能“無為而治”錯失先發(fā)優(yōu)勢；既不能“一禁了之”盲目限制發(fā)展，也不能“一放了之”無視潛在風險。為此，需要根據相關產業(yè)發(fā)展所處的具體生命周期階段出臺相應政策：新興產業(yè)發(fā)展政策主要是圍繞如何壯大產業(yè)規(guī)模來解決制約其發(fā)展的關鍵性問題，未來產業(yè)發(fā)展政策則主要是圍繞如何孕育與布局未來產業(yè)來解決制約其發(fā)展的關鍵性問題。

（二）政策需更加寬容

我國現有產業(yè)政策是典型的趕超型產業(yè)政策，政策支持的大多數行業(yè)，其發(fā)展路徑在發(fā)達國家已經得到了實踐檢驗，為此，政策指導的產業(yè)發(fā)展往往是以工業(yè)先行國家作為參照物，政策目標具有比較明確的發(fā)展導向。然而，承載新質生產力形成和發(fā)展的產業(yè)主體是戰(zhàn)略性新興產業(yè)和未來產業(yè)，這些產業(yè)在全世界都屬于前沿領域，市場表現為主導技術和商業(yè)模式具有高度不確定性、市場結構多元化和動態(tài)化，也就是說，未來產業(yè)和新興產業(yè)的發(fā)展初期通常要經歷大規(guī)模試錯。為此，支持新興產業(yè)和未來產業(yè)發(fā)展的產業(yè)政策，無法對標先行國家的產業(yè)發(fā)展路徑，沒有可借鑒的普遍經驗，過去常用的選擇性產業(yè)政策，對未來產業(yè)和戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展的有效性可能會下降。需要根據產業(yè)特性和產業(yè)發(fā)展周期的階段性，轉變產業(yè)政策模式，特別是未來產業(yè)，其政策體系需要更加體現寬容性，通過創(chuàng)新選擇性產業(yè)政策來推進相關產業(yè)發(fā)展，主要體現在：

第一，提供公共物品和市場環(huán)境。政府要公平地為戰(zhàn)略性新興產業(yè)和未來產業(yè)的企業(yè)提供市場不能提供的公共物品，包括促進研發(fā)、創(chuàng)業(yè)孵化、職業(yè)培訓等方面的投資，確保公平的市場競爭等。

第二，要制定更為有效的直接干預政策方式。其中，對于部分技術專用性強的行業(yè)，可以采取“全局協(xié)調型”產業(yè)政策：一是為市場主體提供可置信的需求承諾，市場主體在同一技術路線上共同開展專用性投資就具有了足夠強的收益激勵。二是促進大量的市場主體形成一致行動，即當產業(yè)發(fā)展存在多重技術路線和多技術標準問題，而市場規(guī)模并不能容納多個技術路線和標準時，需要選擇特定的技術路線和技術標準。三是塑造產業(yè)競爭戰(zhàn)略，包括其技術和產品在全球技術和產品空間中的定位、產業(yè)核心資源與能力的載體或位置以及國家間競合關系。在實施所謂的全局型產業(yè)政策時，具體的政策手段仍然需要優(yōu)先考慮對研發(fā)補貼等指向激勵創(chuàng)新的政策手段。

第三，政策期限要更加著眼中長期?？紤]到未來產業(yè)和戰(zhàn)略性新興產業(yè)處于產業(yè)生命周期的初期，其發(fā)展壯大需要較長時間，存在較大的不確定性，因此產業(yè)政策的時限要立足于中長期，從而能夠讓政策調整有更大的彈性空間。

（三）政策需更加正向多元

從過往歷史來看，我國主要采取鼓勵類和限制類兩類產業(yè)政策措施以推動產業(yè)結構優(yōu)化升級。限制類產業(yè)政策主要是針對傳統(tǒng)產業(yè)，特別是針對工藝技術落后、不符合國家行業(yè)準入條件和規(guī)定、不利于產業(yè)結構優(yōu)化升級以及需要督促加快改造或禁止新建的生產能力、工藝技術、裝備及產品。國家已相繼出臺一系列的產業(yè)政策，通過目錄指導、市場準入、項目審批與核準、供地審批、貸款的行政核準、強制性清理（淘汰落后產能）等政策手段，以防止鋼鐵、電解鋁、水泥等行業(yè)盲目投資和產能過剩。從適應新質生產力形成和發(fā)展來看，戰(zhàn)略性新興產業(yè)和未來產業(yè)，當前正處于孕育萌發(fā)階段或產業(yè)化初期，主要以采取鼓勵類產業(yè)政策手段為主，但對于用新質生產力改造提升傳統(tǒng)產業(yè)，面臨著產業(yè)能級提升，以及微觀企業(yè)綠色化改造、智能化轉型成本偏高的挑戰(zhàn)，需要鼓勵類政策為傳統(tǒng)產業(yè)的企業(yè)賦能。

考慮到新興產業(yè)發(fā)展的復雜性，系統(tǒng)總結我國以及其他國家采取的產業(yè)政策做法，鼓勵類產業(yè)政策措施應該采取多元化的政策體系。一是稅收減免優(yōu)惠，主要包括對特定產業(yè)和企業(yè)在一定期限內的企業(yè)所得稅減免、增值稅減免等，企業(yè)進口設備和重要零部件進口環(huán)節(jié)關稅和增值稅的減免等，或直接進行財政補貼。二是技術改造和設備更新激勵，主要是對符合國家產業(yè)政策的技術改造項目提供技改貼息貸款、縮短設備折舊年限，對國內不能生產的進口先進技術設備和零部件減免進口環(huán)節(jié)稅等。三是研究開發(fā)補貼，主要是針對特定產業(yè)和企業(yè)的新技術、新產品研發(fā)提供的直接財政補貼，以及為研發(fā)創(chuàng)新成果產業(yè)化提供的各類財政支持等。四是出口導向和進口替代補貼，主要是為了促進出口而實施的超出出口退稅（出口環(huán)節(jié)增值稅退稅）的額外稅收優(yōu)惠或其他財政支持措施，以及以進口替代為目標的各類財稅支持政策。五是定價轉移類補貼，主要是通過政府定價，以低于市場價格的方式為特定產業(yè)或企業(yè)提供低價投入品支持，比如水、電、原材料等政府定價，這是一種變相的專項補貼。六是政府采購和重大設備首臺（套）補貼，擴大新興產業(yè)和未來產業(yè)的市場需求，引導傳統(tǒng)產業(yè)改造升級。此外，還有通過政府的產業(yè)投資基金引導等其他支持和鼓勵政策。

（四）政策需更好對接國際高標準經貿規(guī)則

近年來，大國競爭和博弈日益激烈。以美國為首的歐美發(fā)達國家借助各種手段，打壓和遏制我國產業(yè)升級和高技術產業(yè)發(fā)展。戰(zhàn)略性新興產業(yè)、未來產業(yè)是我國高技術產業(yè)主體，作為我國新質生產力發(fā)展的產業(yè)載體，其發(fā)展可能面臨歐美發(fā)達國家的競爭和打壓。

從產業(yè)政策模式結構來看，功能性產業(yè)政策大多符合國際經貿規(guī)則，選擇性產業(yè)政策和WTO規(guī)則的兼容性需要進一步加強。為此，我國下一步需加快調整政策結構，優(yōu)化選擇性產業(yè)政策，增強功能性產業(yè)政策作用。

從適應新質生產力角度看，基于徐林的研究，至少需要在以下幾個方面進行政策改進。從技術研發(fā)支持政策來看，進一步聚焦重點科學問題和與產業(yè)技術難題相關的基礎研究，以及具有公益性質的研發(fā)項目，強化對重大研發(fā)難題和專題的產、學、研機構的資源組織整合和合理分工。從金融扶持政策來看，金融機構應該堅持按商業(yè)標準為企業(yè)提供融資服務，國家政策性金融的服務領域應聚集在按市場標準難以得到融資但經濟社會發(fā)展又不可或缺的重要領域。從進口替代來看，在國際規(guī)則許可范圍內，可采取被接受的支持手段，通過政府采購、首臺（套）設備采購政策等，對重點領域進口替代進行補貼。從改進產業(yè)發(fā)展生態(tài)來看，通過市場競爭優(yōu)勝劣汰、資本市場兼并重組、并購基金參與推動等市場化手段來實現，政府應重點關注企業(yè)兼并重組過程中出現的下崗失業(yè)、轉崗就業(yè)、債務處置、產權交易糾紛等問題，為市場化產業(yè)重組提供更好的社會環(huán)境、商業(yè)環(huán)境和法治環(huán)境。

三、適應新質生產力形成和發(fā)展的產業(yè)政策方向和重點

習近平總書記指出，發(fā)展新質生產力要“培育壯大新興產業(yè)，超前布局建設未來產業(yè)”“發(fā)展新質生產力不是忽視、放棄傳統(tǒng)產業(yè)”。這就要求適應新質生產力形成和發(fā)展的產業(yè)政策重點，不僅是培育壯大新興產業(yè)和超前布局未來產業(yè)，還要通過新質生產力賦能，以新技術“裝備”傳統(tǒng)產業(yè)，實現傳統(tǒng)產業(yè)高端化、智能化、綠色化發(fā)展。

（一）壯大新興產業(yè)

1.突出重點行業(yè)

新興產業(yè)包括一般性新興產業(yè)和戰(zhàn)略性新興產業(yè)。以市場自我調節(jié)為主，政府政策通過放寬準入、創(chuàng)新監(jiān)管方式，為新產業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展創(chuàng)造良好生態(tài)。當前我國戰(zhàn)略性新興產業(yè)正迎來由快速發(fā)展向高質量發(fā)展轉型的關鍵時期。根據工信部等四部門2023年印發(fā)的《新產業(yè)標準化領航工程實施方案（2023—2035年）》，國家戰(zhàn)略性新興產業(yè)聚焦于新一代信息技術、新能源、新材料、高端裝備、新能源汽車、綠色環(huán)保、民用航空、船舶與海洋工程裝備八大產業(yè)。

2.解決戰(zhàn)略性新興產業(yè)關鍵核心技術堵點問題

針對產業(yè)關鍵核心環(huán)節(jié)的短板和不足，特別是對國外依賴較大的關鍵零部件，實行“揭榜掛帥”“賽馬”等制度，支持和鼓勵重點企業(yè)技術攻關。支持技術創(chuàng)新平臺建設，組建國家級創(chuàng)新平臺、產業(yè)技術創(chuàng)新共同體、戰(zhàn)略聯盟等，靶向制定戰(zhàn)略性新興產業(yè)技術路線圖，對標世界先進技術，提升原始創(chuàng)新和引領性技術攻關能力，提高關鍵核心技術溢出的吸收水平。

3.增強戰(zhàn)略性新興產業(yè)鏈重點環(huán)節(jié)韌性

強化重要礦產資源保障，加強國際產業(yè)安全合作，鼓勵企業(yè)建立重要資源管理體系，推動重要礦產資源來源多元化。促進新興產業(yè)與數字經濟等生產性服務業(yè)融合發(fā)展，支持新興產業(yè)融合集群發(fā)展，強化數字化服務平臺企業(yè)與集群互動發(fā)展。通過市場需求帶動關鍵技術進步，通過集中軍隊或政府采購等方式，穩(wěn)定關鍵環(huán)節(jié)的產品需求，為研發(fā)的新產品提供應用和迭代的機會。

4.完善戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展生態(tài)建設

合理布局一批與各地區(qū)產業(yè)基礎和科技創(chuàng)新優(yōu)勢相關聯的重大生產力和重大科學裝置，牽引新興產業(yè)優(yōu)化布局。完善我國戰(zhàn)略性新興產業(yè)標準體系，提高戰(zhàn)略性新興產業(yè)國際標準的話語權。加強知識產權保護，形成良好的創(chuàng)新氛圍。圍繞戰(zhàn)略性新興產業(yè)所需要的創(chuàng)新精神、科學素養(yǎng)和經營管理能力等要素，建立多層次的人才培養(yǎng)體制。強化反壟斷，完善平臺企業(yè)壟斷認定、數據收集使用管理、消費者權益保護等方面法律規(guī)范，維護市場公平競爭。

（二）超前布局建設未來產業(yè)

1.前瞻部署未來產業(yè)重點領域

密切關注前沿技術和產業(yè)領域發(fā)展動態(tài)，推進在未來制造、未來信息、未來材料、未來能源、未來空間和未來健康六大方向布局和培育未來產業(yè)。運用技術預見等科學方法開展顛覆性技術研判，在類腦智能、量子信息、基因技術、未來網絡、深?？仗扉_發(fā)、氫能與儲能等前沿科技和產業(yè)變革領域，組織實施未來產業(yè)孵化與加速計劃，預測產業(yè)發(fā)展技術路線和演進趨勢。

2.加強前沿性顛覆性技術供給

加強國家科技重大項目和重大科技攻關工程對未來產業(yè)基礎研究的支持，加大未來產業(yè)發(fā)展專項資金等對企業(yè)核心技術研發(fā)投入，推動未來產業(yè)創(chuàng)新能力建設。鼓勵龍頭企業(yè)牽頭組建創(chuàng)新聯合體，聯合國家產業(yè)創(chuàng)新平臺等創(chuàng)新載體，集聚產學研用優(yōu)勢力量，突破一批對未來產業(yè)創(chuàng)新發(fā)展具有體系化影響的關鍵核心技術，加強前沿技術多路徑探索、交叉融合和顛覆性技術供給。

3.補齊科技成果轉化薄弱環(huán)節(jié)

政府部門要避免代替市場選擇特定的技術路線和產品、產業(yè)，尊重市場規(guī)律和企業(yè)主體地位，將更多資源用在推動各類科技成果快速轉化上。支持高校院所、企業(yè)、事業(yè)單位等聯合建設一批未來產業(yè)概念驗證中心，圍繞科技成果轉化“最初一公里”，開展原理驗證、技術可行性驗證、產品原型制備和驗證等服務，降低技術選擇的機會成本和成果轉化的不確定性。建設細分產業(yè)領域專業(yè)化中試平臺，健全科技成果產權制度，繁榮技術交易市場，暢通“技術—產業(yè)”流動渠道。

4.推動創(chuàng)新性研究成果產業(yè)化

通過場景應用來加速技術、產品迭代升級。在精準有效管控各類風險的前提下，構建多層次、差異化的技術和產品應用場景。推進國家級、省級未來產業(yè)先導區(qū)建設，在特定區(qū)域內綜合采用政府采購、消費補貼、資質發(fā)放、試點示范等方式持續(xù)釋放場景資源，推動人工智能、量子技術、生命科學、氫能等領域新技術和新產品率先落地應用。培育未來產業(yè)集群提升產業(yè)能級。以企業(yè)為主體，鼓勵面向應用場景開展創(chuàng)新研發(fā)，支持高校和科研院所針對原創(chuàng)性、顛覆性技術建設早期試驗場景，謀劃和布局一大批高技術產業(yè)落地，建設具有國際影響力的科技創(chuàng)新中心，培育一批領軍企業(yè)和具有國際競爭力的產業(yè)集群。

5.建設未來產業(yè)培育發(fā)展的良好生態(tài)

改革市場準入和監(jiān)管機制，減少對未來產業(yè)的強監(jiān)管，增強未來產業(yè)治理能力和完善技術風險防范機制，完善相關法律法規(guī)，完善面向未來產業(yè)的創(chuàng)新孵化體系、科技公共服務體系、知識產權保護體系和科技投融資體系。加強新型基礎設施建設，重點布局高性能算力、下一代通信網絡、數字孿生城市等設施，為開拓全新應用場景提供基礎支撐。在重點領域培育一批掌握關鍵資源和核心能力的鏈主企業(yè)和一批專精特新中小企業(yè)。加快完善科教融合體制機制， 加強面向未來產業(yè)的人才培養(yǎng)和引進。

（三）新質生產力賦能傳統(tǒng)產業(yè)

新質生產力下的技術突破將顛覆傳統(tǒng)產業(yè)的技術基礎和基本原理，賦能傳統(tǒng)產業(yè)，對傳統(tǒng)制造業(yè)成功進行“智改”“數轉”和“網聯”。政策重點包括三個層面：

1.支持重點行業(yè)和重點企業(yè)高端化、智能化、綠色化改造

以紡織服裝、鋼鐵、有色金屬等優(yōu)勢行業(yè)為重點，推進“三化”改造，深化新一代信息技術、人工智能、高端裝備、綠色環(huán)保技術等應用，大力發(fā)展先進制造業(yè)、智能制造和服務型制造業(yè)。智能制造方面，培育一批數字化轉型發(fā)展示范的優(yōu)勢產業(yè)集群，以場景化方式支持打造一批“數字車間”“智能工廠”“企業(yè)上云”等示范標桿，支持建設一批綜合型、特色型、專業(yè)型工業(yè)互聯網平臺，鼓勵龍頭企業(yè)帶動產業(yè)鏈上下游整體推進數字化轉型，推動工業(yè)互聯網與重點產業(yè)鏈網絡協(xié)同發(fā)展，支持重點行業(yè)建設“產業(yè)大腦”，構筑網絡化生產制造和服務體系。綠色化改造方面，聚焦石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬等重點領域，加強能效對標引領，開展減污降碳協(xié)同創(chuàng)新和碳捕集、封存、綜合利用工程試點示范，建設綠色工廠、綠色工業(yè)園區(qū)和綠色供應鏈。強化資源高效循環(huán)利用，圍繞實現資源化、減量化和無害化，培育創(chuàng)建礦產資源高效開發(fā)利用示范基地和示范企業(yè)，推進再生資源高值化循環(huán)利用和工業(yè)廢水循環(huán)利用，探索建立“近零排放”工業(yè)園區(qū)。

2.增強新質生產力賦能的基礎能力

推進產業(yè)基礎再造，加快基礎零部件、基礎元器件、基礎材料、基礎軟件、基礎工藝和產業(yè)技術基礎等薄弱環(huán)節(jié)攻關突破和產業(yè)化應用。支持重點產業(yè)增品種、提品質、創(chuàng)品牌，加快綠色、智慧、創(chuàng)新產品開發(fā)，通過先進標準體系倒逼質量提升、產品升級。強化需求和場景牽引，優(yōu)化“揭榜掛帥”“賽馬制”等科研任務組織方式，深化重點產品和工藝“一條龍”應用，擴大創(chuàng)新產品應用市場。創(chuàng)新協(xié)同制造服務，提升工業(yè)設計、檢驗檢測、現代物流對傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)改造升級的支撐水平。布局建設跨行業(yè)共享制造平臺，鼓勵企業(yè)開展技術產品跨行業(yè)交叉應用，拓展傳統(tǒng)產業(yè)技術產品價值空間。

3.優(yōu)化新質生產力賦能的產業(yè)發(fā)展生態(tài)

探索平臺化、網絡化等組織形式，發(fā)展跨物理邊界的虛擬園區(qū)和集群，構建虛實結合的產業(yè)數字化新生態(tài)。發(fā)揮骨干企業(yè)創(chuàng)新引領作用，推動先進技術和設備在產業(yè)體系內部自主研發(fā)，支持建設科技創(chuàng)新服務平臺。加強優(yōu)質企業(yè)梯度培育，形成覆蓋創(chuàng)新型中小企業(yè)、專精特新中小企業(yè)、專精特新“小巨人”企業(yè)、制造業(yè)單項冠軍企業(yè)培育體系。積極引導產業(yè)鏈“鏈主”企業(yè)聯動上下游企業(yè)開展協(xié)同式改造，推動大中小企業(yè)融通發(fā)展。構建創(chuàng)新要素市場，打破創(chuàng)新資源要素流通壁壘。針對重點領域和行業(yè)，統(tǒng)籌推進融合型人才培育體制改革，優(yōu)化技術人才、管理人才以及不同層級人才的結構比例，不斷壯大融合型人才規(guī)模，快速提升人才素質。

四、完善產業(yè)政策有效實施的配套機制

為了保證新的產業(yè)政策更加科學，實施有效，要建立產業(yè)政策全流程治理機制，以及政策執(zhí)行的傳導和反饋機制，并同其他經濟政策保持協(xié)調。

（一）完善產業(yè)政策退出機制

特別是要完善戰(zhàn)略性新興產業(yè)和未來產業(yè)的政策退出機制。要把握產業(yè)發(fā)展的生命周期和發(fā)展變化，當產業(yè)發(fā)展到成熟期，適時退出直接性支持政策，形成良性有序的產業(yè)健康發(fā)展機制。要根據產業(yè)發(fā)展狀況，對政策實施期限有更加清晰的規(guī)定，能夠使相關企業(yè)根據政策調整自身的發(fā)展策略；要加強對政策退出條件研究，從企業(yè)規(guī)模、技術水平、經濟效益等方面進行具體量化指標確定；政策退出不搞“一刀切”方式，要加強政策執(zhí)行過程評估，對退出政策采取差異化退出策略。

（二）健全中央與地方政府產業(yè)政策上下聯動治理機制

中央政府是產業(yè)政策的主體，在政策制定方面具有主導地位，地方政府是產業(yè)政策的具體實施者，要保障產業(yè)政策有效實施，需要中央政府和地方政府建立產業(yè)政策的協(xié)同治理機制。中央政府主要針對市場失靈組織實施相應的激勵約束政策和必要的選擇性政策，統(tǒng)籌維護產業(yè)安全。地方政府主要負責落實和執(zhí)行中央的調控政策，加強對企業(yè)的服務，通過培育產業(yè)聯盟、中介組織等方式強化產業(yè)鏈上下游企業(yè)合作，完善人才和金融等市場環(huán)境，營造良好產業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，引導產業(yè)集聚發(fā)展。

（三）建立產業(yè)政策與競爭政策協(xié)同機制

加強產業(yè)政策和競爭政策等聯動，避免造成政策的“合成謬誤”。強化競爭政策的基礎地位，把維護公平競爭作為加強產業(yè)政策與競爭政策協(xié)同的首要原則，進一步強化公平競爭審查的剛性約束，在出臺產業(yè)政策前進行公平競爭審查，從源頭上避免產業(yè)政策排除、限制市場競爭。加強、優(yōu)化市場監(jiān)管，保障企業(yè)公平競爭。借鑒其他國家產業(yè)政策經驗，使產業(yè)政策與競爭政策在不同發(fā)展階段的側重點有所不同?？紤]到戰(zhàn)略性新興產業(yè)和未來產業(yè)還處于發(fā)展初期，應偏重于讓產業(yè)政策發(fā)揮作用；對于傳統(tǒng)產業(yè)，要注重反壟斷在優(yōu)化資源配置方面的作用，要逐漸擴大反壟斷法的適用領域，強化競爭政策規(guī)制功能，推動市場機制的健康運行。

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（王云平系中國宏觀經濟研究院產業(yè)經濟與技術經濟研究所研究員；魏麗系中國宏觀經濟研究院產業(yè)經濟與技術經濟研究所助理研究員）

Research on Industrial Policies Adapting to the Formation and Development of New Quality Productive Forces

Wang Yunping Wei Li

Abstract： New quality productive forces is characterized by innovation， the key is in quality， and the essence is advanced productivity. In order to better promote the formation and development of new quality productive forces， it is of great significance to strengthen the research on the adaptability of China’s existing industrial policy and new quality productive forces. This paper analyzes the characteristics of China’s existing industrial policy and puts forward corresponding new requirements for the formation and development of new quality productive forces. It is clear that the direction and focus of industrial policy to adapt to the formation and development of new quality productive forces should focus on growing new industries， layout future industries in advance， and empower traditional industries to upgrade. In addition， the article proposes to improve the supporting mechanism for the effective implementation of industrial policy to ensure the effective implementation and flexible adjustment of the policy in view of China’s industrial development. Through the above ways， it promotes the optimization of China’s industrial structure， enhances international competitiveness， promotes the high-quality development of the economy， and improves the industrial policy that adapts to the formation and development of new quality productive forces.

Keywords： New Quality Productive Forces； Future Industries； Industrial Policy