[摘要]從預(yù)防階段化解環(huán)境風(fēng)險儼然已成為環(huán)境治理的新趨勢。我國環(huán)境行政公益訴訟的預(yù)防性功能并未在相關(guān)制度規(guī)范中得以明確，缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與理論基礎(chǔ)。突破我國環(huán)境行政公益訴訟的局限性，可以從域外制度經(jīng)驗(yàn)入手，逐步完善環(huán)境行政公益訴訟制度架構(gòu)與內(nèi)容，探索實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政公益訴訟的預(yù)防功能拓展。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境行政公益訴訟；環(huán)境風(fēng)險；預(yù)防功能；環(huán)境公益訴訟

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2024.08.003

一、制度引入：我國環(huán)境行政公益訴訟的制度現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢

我國的環(huán)境行政公益訴訟2015年進(jìn)入試點(diǎn)階段，2017年被正式寫入《中華人民共和國行政訴訟法》，在司法實(shí)踐中始終充當(dāng)著規(guī)范環(huán)境行政權(quán)力、救濟(jì)環(huán)境公共利益的重要角色[1]。我國環(huán)境行政公益訴訟以環(huán)境的實(shí)際損害為起訴前提，側(cè)重事后的損害填補(bǔ)，但事后救濟(jì)性的環(huán)境行政公益訴訟存在弊端。環(huán)境風(fēng)險往往是不確定、不可逆的，環(huán)境風(fēng)險一旦發(fā)展成為環(huán)境損害結(jié)果，就難以在短時間內(nèi)恢復(fù)到原有狀態(tài)。傳統(tǒng)的事后救濟(jì)手段已無法滿足現(xiàn)實(shí)需求，亟需融入風(fēng)險預(yù)防理念，對環(huán)境保護(hù)治理領(lǐng)域行政權(quán)的監(jiān)督拓展到預(yù)防階段。

二、困境檢視：我國環(huán)境行政公益訴訟預(yù)防性功能拓展的現(xiàn)實(shí)局限

（一）訴訟對象范圍不明，預(yù)防價值未得到體現(xiàn)

我國《行政訴訟法》中規(guī)定提起環(huán)境行政公益訴訟的前提為“國家利益或者社會公共利益受到侵害”，但此處“侵害”究竟為受到侵害還是包含受到侵害之虞并不明晰。兩益所受侵害的范圍界定直接關(guān)乎環(huán)境行政公益訴訟預(yù)防性功能建構(gòu)的基礎(chǔ)問題，如若未將兩益受到侵害之虞界定在“侵害”范圍之內(nèi)，那么預(yù)防價值目標(biāo)在既有的環(huán)境行政公益訴訟中便無法實(shí)現(xiàn)。此外，對于何種情形屬于“受到侵害之虞”也缺乏立法的明確規(guī)制，訴訟范圍不明將使原告主體無從判斷行政機(jī)關(guān)的行為是否符合起訴條件。

（二）一元起訴主體模式存在局限，預(yù)防性監(jiān)管效能不足

檢察機(jī)關(guān)為我國行政公益訴訟的唯一原告主體，這一模式在司法實(shí)踐中暴露諸多不足。

一是案件來源渠道單一，環(huán)境監(jiān)管具有滯后性?！度嗣駲z察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)的行政公益訴訟案源主要源自檢察院在行使職權(quán)過程中發(fā)現(xiàn)的線索。但環(huán)境風(fēng)險極為隱蔽，檢察機(jī)關(guān)畢竟欠缺環(huán)境領(lǐng)域問題的專業(yè)經(jīng)驗(yàn)，該類型的案件易被檢察機(jī)關(guān)忽視。一些潛在的環(huán)境問題直到輿論發(fā)酵曝光后才進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)的視野，具有一定的滯后性[2]。二是司法地方化問題凸顯，事前監(jiān)管失調(diào)。地方人民檢察院的經(jīng)費(fèi)供給、人員編制、工作條件改善等都仰賴地方政府審批，司法機(jī)關(guān)在解決案件時難免受到地方政府的干涉[3]。地方檢察院在面對勢力較強(qiáng)、不愿配合的地方政府時并不希望站在政府的對立面，更偏向采用冷處理手段，事先監(jiān)督的獨(dú)立性受到限制。

（三）訴前程序存在缺陷，易引發(fā)環(huán)境風(fēng)險的擴(kuò)大

《行政訴訟法》規(guī)定檢察建議為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的必要前置程序。設(shè)置行政公益訴訟前置程序的本意是督促行政機(jī)關(guān)積極履職、整改不當(dāng)行為，不必經(jīng)過漫長、繁瑣的訴訟程序就可以達(dá)到環(huán)境保護(hù)的公益目的。但訴前程序在實(shí)際運(yùn)用過程中與立法設(shè)計的預(yù)期效果相差較遠(yuǎn)。檢察建議不屬于“命令性文件”，并不具備強(qiáng)制力，行政機(jī)關(guān)有權(quán)自主決定是否采用檢察機(jī)關(guān)的檢察建議。行政機(jī)關(guān)對檢察機(jī)關(guān)所出具的檢察建議普遍不夠重視，導(dǎo)致環(huán)境風(fēng)險被擱置而轉(zhuǎn)化為環(huán)境損害。

（四）風(fēng)險不確定情形下，檢察機(jī)關(guān)面臨舉證困境

首先，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟時需要對兩益受到侵害進(jìn)行證明。但環(huán)境損害風(fēng)險具有蓋然性，當(dāng)實(shí)際的環(huán)境損害后果尚未發(fā)生時，檢察機(jī)關(guān)取證就成了一大難題。檢察機(jī)關(guān)在已發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的行為將誘發(fā)環(huán)境風(fēng)險的情形下，因無法取得確鑿證據(jù)而造成案件拖延，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)防環(huán)境損害的訴訟功能。其次，《檢察公益訴訟司法解釋》中規(guī)定：檢察機(jī)關(guān)需要承擔(dān)環(huán)境公益受到損害和已履行訴前程序的證明材料。檢察機(jī)關(guān)需對行政機(jī)關(guān)行為是否會引發(fā)環(huán)境風(fēng)險進(jìn)行證明，相較于行政機(jī)關(guān)而言舉證難度更大，需要耗費(fèi)大量時間與精力在證據(jù)搜集、材料整理、程序?qū)徟?。檢察機(jī)關(guān)人力資源有限，鑒于繁重的訴訟成本，檢察機(jī)關(guān)可能會怠于提起環(huán)境行政公益訴訟。

三、經(jīng)驗(yàn)鏡鑒：域外制度經(jīng)驗(yàn)啟示

（一）預(yù)防功能的法定化、系統(tǒng)化

美、德、日三國在起訴條件的規(guī)制中明確了“環(huán)境風(fēng)險”的可訴性，未將環(huán)境的實(shí)質(zhì)損害作為必要條件。雖然預(yù)防功能在各國環(huán)境行政公益訴訟中的呈現(xiàn)方式不同，但均有法律條文的明確規(guī)定甚至被納入法典之中專門規(guī)制，為預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的確立提供了制度空間。

（二）有限制的原告主體資格擴(kuò)張

各國環(huán)境行政公益訴訟原告資格上呈現(xiàn)放寬趨勢，讓多元的主體參與到監(jiān)督行政機(jī)關(guān)環(huán)境管理行為之中。放寬原告主體資格的限制難免會引發(fā)對“濫訴”的擔(dān)憂，在美、德、日三國的制度實(shí)踐中都輔以一定程度的限制手段，通過訴前程序?qū)Π讣M(jìn)行過濾，先給予行政機(jī)關(guān)自我核查糾正的機(jī)會，一定期限后若行政機(jī)關(guān)仍未改正才可以進(jìn)入訴訟程序。除了程序上的過濾機(jī)制，各國還對受案范圍進(jìn)行限縮。如美國要求被告的行為違反《清潔空氣法》《清潔水法》等單行法的規(guī)定；德國對行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)行為進(jìn)行列舉規(guī)定，符合規(guī)定的方可提起訴訟；日本則規(guī)定被告行為所侵犯的利益是法定的。

（三）設(shè)置訴前行為防止環(huán)境風(fēng)險擴(kuò)大的特殊措施

效率問題在環(huán)境損害的預(yù)防環(huán)節(jié)中極為重要。美國結(jié)合環(huán)境問題的緊迫性考量設(shè)定了訴前程序的例外制度，保證情勢緊急的環(huán)境問題能先行得到遏制。同時還設(shè)置禁止令促使行政機(jī)關(guān)停止違法行政行為、督促行政機(jī)關(guān)履職，遏制環(huán)境風(fēng)險的擴(kuò)大。德國的訴前行為保全亦有異曲同工之妙。日本環(huán)境協(xié)商制度加強(qiáng)了行政主體與公民的溝通聯(lián)系，有效避免了環(huán)境風(fēng)險與有關(guān)糾紛的產(chǎn)生。

（四）有利于原告的舉證責(zé)任分配制度

在舉證責(zé)任的分配上，美國和日本都要求原告只需提供證明環(huán)境損害可能的初步證據(jù)，行政機(jī)關(guān)行為與環(huán)境損害風(fēng)險后果間的因果關(guān)系則由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。德國由于采用職權(quán)主義訴訟模式，可以由環(huán)境領(lǐng)域的專業(yè)法官進(jìn)行取證，一定程度上也緩解了原告的舉證壓力。域外國家在舉證責(zé)任分配上均考慮到了原告所處的不利地位，相對減輕了原告的舉證責(zé)任。

四、制度因應(yīng)：環(huán)境行政公益訴訟制度預(yù)防性功能拓展的具體對策

（一）通過立法或司法解釋確認(rèn)預(yù)防功能及其規(guī)制范圍

域外確認(rèn)預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的模式有兩種：一是在法典中設(shè)立體系化的制度；二是在同一環(huán)境行政公益訴訟制度中以雙重功能模式的形式出現(xiàn)。本文認(rèn)為我國預(yù)防性行政訴訟在現(xiàn)行《行政訴訟法》基礎(chǔ)上展開具有可能性。就規(guī)范性角度而言，我國《行政訴訟法》第一條對訴訟對象規(guī)定的表述為“解決行政爭議”，實(shí)際上已經(jīng)為環(huán)境行政公益訴訟的預(yù)防性預(yù)留了制度空間[4]。從實(shí)踐角度而言，目前我國的環(huán)境行政公益訴訟也有利于預(yù)防性功能的拓展，已確立的訴前程序、訴訟程序等都可以成為預(yù)防性功能拓展的制度基礎(chǔ)。

據(jù)此，筆者認(rèn)為可以通過頒布司法解釋或在修訂《行政訴訟法》時，明確條文中“受到侵害”的內(nèi)涵范圍，將“受到侵害之虞”的情形也納入規(guī)制對象，確認(rèn)環(huán)境行政公益訴訟具有預(yù)防功能。接著再輔以對具體訴訟環(huán)節(jié)的優(yōu)化，確保環(huán)境行政公益訴訟預(yù)防功能在實(shí)踐中的可行性。

同時，我國還需對“受到侵害之虞”的具體范圍作出回答。我國可以引入預(yù)防性環(huán)境民事訴訟中的“重大風(fēng)險”概念，只有當(dāng)環(huán)境污染具有不可逆性且重大程度污染的發(fā)生具有高度蓋然性時，才屬于預(yù)防性的環(huán)境行政公益訴訟規(guī)制范圍。以預(yù)期損失衡量環(huán)境污染風(fēng)險，在一定程度上也是政策分析概念化環(huán)境問題的最佳方式[5]。

（二）適當(dāng)拓寬原告主體資格

我國可以賦予環(huán)保團(tuán)體在環(huán)境行政公益訴訟中的原告資格。環(huán)保團(tuán)體具有長期從事環(huán)境保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)，較之檢察機(jī)關(guān)更容易發(fā)現(xiàn)潛在的環(huán)境風(fēng)險。并且環(huán)保團(tuán)體本身就具有公益性質(zhì)，與地方政府間的利益關(guān)系牽涉不多，可以有效避免行政權(quán)的干涉。避免環(huán)保團(tuán)體的濫訴可以從起訴條件以及訴前程序兩個方面規(guī)避，要求環(huán)保團(tuán)體需同時滿足兩益受到侵害以及經(jīng)訴前程序仍尚未解決環(huán)境風(fēng)險兩個要件時方可起訴。

公民尚不具備參與環(huán)境行政公益的條件。公民對于環(huán)境領(lǐng)域的法律制度以及環(huán)境污染的專業(yè)知識都不甚了解，易造成司法資源的浪費(fèi)。檢察機(jī)關(guān)可以開通相關(guān)的信息溝通渠道，使公民以監(jiān)督建議的形式參與到環(huán)境治理的進(jìn)程中。

（三）完善訴前程序

一是設(shè)置訴前程序的例外情形。由于環(huán)境風(fēng)險的緊迫程度不同，部分極為緊迫的環(huán)境問題需要立即遏制否則就會造成不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境損害。在訴前程序中理應(yīng)為情況緊急的環(huán)境風(fēng)險開設(shè)一條“綠色通道”，允許直接步入訴訟程序?qū)で缶葷?jì)。

二是賦予檢察建議強(qiáng)制力。檢察建議在司法實(shí)踐中常因缺乏法律強(qiáng)制力而常常受到行政機(jī)關(guān)的消極處理。據(jù)此，可以通過行政懲處機(jī)制處罰不作為的行政機(jī)關(guān)，亦或要求不作為的行政機(jī)關(guān)在之后的訴訟階段承擔(dān)更多的舉證責(zé)任，否則就要承擔(dān)敗訴的不利后果。

三是增設(shè)訴前的預(yù)防性保護(hù)措施。訴前程序可以增設(shè)“禁止令”與“預(yù)先警告”作為保障手段，由檢察機(jī)關(guān)根據(jù)行政機(jī)關(guān)履行檢察建議的情況自由選擇。針對行政機(jī)關(guān)不當(dāng)?shù)男袨?，允許檢察機(jī)關(guān)通過法院向行政機(jī)關(guān)發(fā)出“禁止令”，要求行政機(jī)關(guān)終止執(zhí)行，暫時“凍結(jié)”行政機(jī)關(guān)行為。針對行政機(jī)關(guān)的不作為行為，則通過對行政機(jī)關(guān)的“預(yù)先警告”督促行政機(jī)關(guān)積極作為[6]。

四是在訴前程序中設(shè)立磋商機(jī)制保障檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間進(jìn)行充分交流與溝通，檢察機(jī)關(guān)在磋商階段應(yīng)當(dāng)給予行政機(jī)關(guān)陳述與申辯的機(jī)會，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)主動向檢察機(jī)關(guān)解釋未能消除環(huán)境風(fēng)險的具體原因[7]。檢察機(jī)關(guān)可以協(xié)同行政機(jī)關(guān)就檢察建議所指出的問題協(xié)商確定改進(jìn)措施與期限等，提高環(huán)境問題的解決效率。

（四）側(cè)重行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任

在舉證責(zé)任分配上更適宜參照美國與日本的初步證據(jù)制度，允許檢察機(jī)關(guān)和其他原告主體僅需提供證明環(huán)境損害可能的初步證明材料。至于行政行為與環(huán)境風(fēng)險間的因果關(guān)系則交由行政機(jī)關(guān)論證，如若行政機(jī)關(guān)不能提出反面的證據(jù)證明自己行為的合法性，則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不利后果。側(cè)重環(huán)境行政公益訴訟中行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任承擔(dān)，可以極大減輕原告訴前的取證成本負(fù)擔(dān)，充分調(diào)動原告提起預(yù)防性的環(huán)境行政公益訴訟的主動性，更好地發(fā)揮環(huán)境行政公益訴訟預(yù)防環(huán)境風(fēng)險的作用。

五、結(jié)語

拓展環(huán)境行政公益訴訟的預(yù)防性功能是環(huán)境法制體系在程序法層面對生態(tài)優(yōu)先原則的重視與回應(yīng)。通過對域外制度經(jīng)驗(yàn)的探索借鑒，可以有效彌補(bǔ)我國環(huán)境行政公益訴訟在預(yù)防功能發(fā)揮上的局限性，推動我國環(huán)境行政公益訴訟制度的預(yù)防性功能拓展從應(yīng)然走向?qū)嵢弧?/p>

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作者簡介：鄭文軒（2002.10-），女，漢族，福建寧德人，本科在讀，研究方向：法學(xué)。