摘要：本文選取項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理、項(xiàng)目產(chǎn)出、項(xiàng)目效益、滿意度5個一級指標(biāo)，下設(shè)15個二級指標(biāo)、37個三級指標(biāo)，采用模糊層次分析法（FAHP），對東汶河流域水土保持項(xiàng)目進(jìn)行績效評價。探討了績效評價結(jié)果的成因，采用SCP范式（即“結(jié)構(gòu)—行為—績效”分析范式），分析了項(xiàng)目績效形成機(jī)制，強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)多元主體協(xié)同合作，形成長效機(jī)制的重要性，對其他地區(qū)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)項(xiàng)目的績效探索和提升具有借鑒意義。

關(guān)鍵詞：水土保持項(xiàng)目；績效評價；績效形成機(jī)制；東汶河流域；山東省臨沂市

中圖分類號：S157""" 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A""" doi：10.12128/j.issn.16726979.2024.07.004

引文格式：龐文悅，袁詩睿，羅國瑞.山東省臨沂市東汶河流域水土保持項(xiàng)目績效評價和形成機(jī)制研究［J］.山東國土資源，2024，40（7）：2531.PANG Wenyue， YUAN Shirui， LUO Guorui. Study on Performance Evaluation and Formation Mechanism of Soil and Water Conservation Projects in Dongwen River Basin in Linyi City in Shandong Province［J］.Shandong Land and Resources，2024，40（7）：2531.

收稿日期：20240517；修訂日期：20240524；編輯：曹麗麗

基金項(xiàng)目：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)校級大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃支持項(xiàng)目（202320XX27）

作者簡介：龐文悅（2004—），女，山東臨沂人，本科在讀，土地資源管理專業(yè)；Email：2923224536@qq.com

0" 引言

地處沂蒙山區(qū)腹地的東汶河，是沂河的重要支流，位于云蒙湖水庫下游，源出蒙陰縣岸堤水庫，全長約110km，流域面積約2428.46km2，經(jīng)蒙陰、沂南兩縣流入沂河，主要流域在沂南境內(nèi)［1］。流域內(nèi)以低山和丘陵為主，坡地、洼地和溝壑交錯分布，植被覆蓋率低，水土流失問題較為突出［2］。同時，水土流失導(dǎo)致河流泥沙含量增加，在金馬河、孫祖河等東汶河支流河道淤積，抬高了河床，降低了行洪能力，最終威脅沂河水生態(tài)及水安全。

2021年，臨沂市以沂蒙山區(qū)域山水工程實(shí)施為契機(jī)，開展東汶河流域水土保持項(xiàng)目。該項(xiàng)目以東汶河流域?yàn)閱卧诹饔騼?nèi)進(jìn)行“荒山造林、水土保持、礦山修復(fù)”一體化保護(hù)和修復(fù)，取得了良好的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會效益［3］，被自然資源部評為“中國山水工程”典型案例。

1" 東汶河流域水土保持項(xiàng)目績效評價

1.1" 評價方法確定

綜合考慮績效數(shù)據(jù)的匱乏、績效指標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)的模糊性和模糊層析分析法標(biāo)清晰、計算簡便的自身優(yōu)勢［4］，本文采用模糊層次分析法（FAHP）計算東汶河流域水土保持項(xiàng)目績效。

1.2" 數(shù)據(jù)來源

本文根據(jù)從沂蒙山區(qū)域山水工程辦公室獲取的項(xiàng)目基本信息和數(shù)據(jù)、專家打分?jǐn)?shù)據(jù)以及通過問卷調(diào)查所獲取的數(shù)據(jù)，進(jìn)行績效的測算和評價。

1.3" 指標(biāo)體系構(gòu)建

依據(jù)財政部發(fā)布的《項(xiàng)目支出績效評價管理辦法》［5］《重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理資金管理辦法》［6］等文件的要求，確定績效評價體系，詳見表1。

1.4" 指標(biāo)權(quán)重確定

1.4.1" 優(yōu)先關(guān)系矩陣的構(gòu)造

優(yōu)先關(guān)系矩陣是每一層次中的因素針對于上層因素的相對重要性進(jìn)行兩兩比較建立的矩陣，也稱模糊互補(bǔ)矩陣［7］。即：

F=（fij）n×n=f11f12∧f1nf21f22∧f2nMMOMfn1fn2∧fnn（1）

式中：fij表示第i個元素相對于第j個元素的模糊關(guān)系，采用0.1～0.9標(biāo)度法，且fij+fji=1，i，j=1，2，∧，n。

為了定量描述任意兩個元素關(guān)于某準(zhǔn)則的相對重要程度，使用0.1～0.9的標(biāo)度法［8］進(jìn)行標(biāo)記。

采用改進(jìn)的專家打分法［9］，對各層指標(biāo)因素開展兩兩比較，根據(jù)其相對重要性進(jìn)行判斷評分，根據(jù)工作年限和職稱來衡量經(jīng)驗(yàn)水平、劃分權(quán)重，將打分結(jié)果與相對應(yīng)的權(quán)重相乘，對其進(jìn)行相對應(yīng)修正。進(jìn)而可得PA優(yōu)先關(guān)系矩陣：

0.500.290.220.200.270.710.500.290.240.440.780.710.500.400.670.800.760.600.500.730.730.560.330.270.50（2）

同理，求解其他指標(biāo)間的指標(biāo)優(yōu)先關(guān)系矩陣。

1.4.2" 優(yōu)先關(guān)系矩陣改造成模糊一致矩陣

記ri=∑nk=1fik，i=1，2，∧，n，做變換rij=ri-rj2n+0.5，i，j=1，2，∧，n，將優(yōu)先關(guān)系矩陣改造為模糊一致矩陣［10］。

R=（rij）n×n=r11r12∧r1nr21r22∧r2nMMOMrn1rn2∧rnn（3）

由此方法可得PA模糊一致矩陣。

0.5000.4300.3420.3090.4090.5700.5000.4120.3790.4790.6580.5880.5000.4670.5670.6910.6210.5330.5000.6000.5910.5210.4330.4000.500（4）

同理，求解其他指標(biāo)間的模糊一致矩陣。此時矩陣均滿足一致性條件，即無需再進(jìn)行一致性檢驗(yàn)［11］。

1.4.3" 權(quán)重的計算

根據(jù)li=∑nj=1rij-0.5，i=1，2，∧，n，ωi=2lin（n-1），i=1，2，∧，n，可得ωPA=（0.1490，0.1840，0.2280，0.2445，0.1945）T，同理，求解其他指標(biāo)的相對權(quán)重值。進(jìn)而將其轉(zhuǎn)化為相對于總目標(biāo)的綜合權(quán)重。

1.5" 績效計算

采用直接調(diào)查法、佐證材料法對各指標(biāo)得分進(jìn)行定量評價［12］，結(jié)合各指標(biāo)綜合權(quán)重，計算得出績效評價結(jié)果（表2）。

1.6" 結(jié)果分析

根據(jù)工程績效評價結(jié)果，可知東汶河流域水土保持項(xiàng)目績效評價結(jié)果總分為94.1294，整體表現(xiàn)較優(yōu)。從績效評價結(jié)果的一級指標(biāo)來看，項(xiàng)目產(chǎn)出、項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理三個方面的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)得較好，而在更好地提升項(xiàng)目效益和實(shí)現(xiàn)居民滿意度方面還存在一定的改進(jìn)空間。從績效評價結(jié)果的二級指標(biāo)來看，生態(tài)效益、社會效益、可持續(xù)影響效益所占權(quán)重雖高于經(jīng)濟(jì)效益，然而其實(shí)際得分率卻低于經(jīng)濟(jì)效益，對這三方面仍須更加重視才能獲得更高的績效水平。從績效評價結(jié)果的三級指標(biāo)來看，除少部分指標(biāo)（脆弱區(qū)造林成本控制、水土流失治理成本控制、植被覆蓋率增加比率、水質(zhì)改善情況）外，其余指標(biāo)得分率均較優(yōu)，在90%以上。

2" 東汶河流域水土保持項(xiàng)目績效形成機(jī)制

2.1" 范式選擇

基于對生態(tài)治理和修復(fù)工程特有的規(guī)律及特性的深入分析，采用SCP范式，即“結(jié)構(gòu)（Structure）—行為（Conduct）—績效（Performance）”分析框架［13］，對東汶河流域水土保持項(xiàng)目的績效形成過程進(jìn)行探討。

2.2" 形成機(jī)制分析

2.2.1" 政府購買環(huán)境公共服務(wù)的結(jié)構(gòu)分析

（1）參與主體結(jié)構(gòu)

①購買主體。項(xiàng)目的購買主體為沂南縣自然資源和規(guī)劃局和沂南縣水利局購買部門。它們通過中國政府購買服務(wù)信息平臺、全國公共資源交易平臺、采招網(wǎng)等發(fā)布公開招標(biāo)信息，擇優(yōu)選定承包單位。

②承接主體。項(xiàng)目的承接主體為山東盛通工程建設(shè)有限公司。沂南縣自然資源和規(guī)劃局和沂南縣水利局公開招標(biāo)，符合要求的企業(yè)和事業(yè)單位可以參加投標(biāo)，提交投標(biāo)文件和計劃書，中標(biāo)者即可獲得資金并開始工程建設(shè)。

③評估主體。項(xiàng)目的評估主體為沂南縣自然資源和規(guī)劃局和沂南縣水利局購買部門、江蘇富華工程造價咨詢有限公司、專家學(xué)者和公眾。出于政策糾偏考量，政府購買部門會實(shí)時對自身行為和整個購買過程進(jìn)行評估［14］。為了強(qiáng)化預(yù)算約束和績效管理，沂南縣政府委托山東大宇會計師事務(wù)所有限公司，對項(xiàng)目進(jìn)行資金績效評價、審計服務(wù)、建立項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫和提供人員駐場服務(wù)，彌補(bǔ)傳統(tǒng)的政府自我評估的缺陷［15］。中科院生態(tài)環(huán)境所和省生態(tài)修復(fù)中心組成聯(lián)合體，對項(xiàng)目進(jìn)行生態(tài)要素監(jiān)測評價、課題研究、多媒體“沙盤”展示建設(shè)和成果宣傳推介，并提出專業(yè)意見，以實(shí)現(xiàn)評估的科學(xué)性。而公眾在評估活動中往往處于被動狀態(tài)，在當(dāng)前評估機(jī)制下僅能夠參與工程滿意度評估，參與范圍嚴(yán)重受限。

④監(jiān)督主體。項(xiàng)目的監(jiān)督主體為沂南縣自然資源和規(guī)劃局和沂南縣水利局購買部門、財政審計部門和公眾［16］。政府購買部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，全面負(fù)責(zé)本地區(qū)方案編制、項(xiàng)目篩選、立項(xiàng)審批和組織實(shí)施等工作任務(wù)的落實(shí)?？h財政部門、審計部門會同業(yè)務(wù)主管部門，加強(qiáng)對項(xiàng)目資金使用、工程進(jìn)度、建設(shè)管理等方面的監(jiān)督檢查，對存在問題的工程及時叫停并限期整改，對資金使用出現(xiàn)問題且整改不到位的工程，由上級財政收回或調(diào)整用于其他項(xiàng)目，以保障資金規(guī)范使用、安全高效。公眾則可以通過批評、建議、申訴等方式參與監(jiān)督，但由于缺少公眾監(jiān)督的專門條款，實(shí)際的公眾參與度較低。

（2）購買內(nèi)容結(jié)構(gòu)

在東汶河流域水土保持項(xiàng)目中，政府的購買內(nèi)容主要有理論性服務(wù)、工程性服務(wù)和技術(shù)性服務(wù)。理論性服務(wù)主要包括科研立項(xiàng)和勘察設(shè)計，對上游王山峪脆弱區(qū)造林、中游西高莊水土保持、下游庵子溝礦山治理三個子項(xiàng)目逐一制定實(shí)施方案，明確目標(biāo)任務(wù)、技術(shù)路線，并進(jìn)行充分論證。工程性服務(wù)主要包括設(shè)備提供和工程施工，對設(shè)置生態(tài)保育管網(wǎng)、修復(fù)小微濕地、河道綜合治理、增加植被覆綠等項(xiàng)目具體內(nèi)容進(jìn)行工程落實(shí)。技術(shù)性服務(wù)主要包括檢測監(jiān)理、風(fēng)險評估和績效評價，通過公開招標(biāo)選取最優(yōu)檢測監(jiān)理機(jī)構(gòu)和方案，選擇資質(zhì)較高的第三方進(jìn)行風(fēng)險評估和績效評價，為項(xiàng)目實(shí)施提供建議?；谏鲜龇治?，可以發(fā)現(xiàn)東汶河流域水土保持項(xiàng)目的主要內(nèi)容結(jié)構(gòu)實(shí)際上對承接主體的參與范圍進(jìn)行了限制，實(shí)際上存在默認(rèn)的參與門檻，無形中標(biāo)定了各主體的參與領(lǐng)域，從而影響著承接主體的參與方向［17］。

2.2.2" 政府購買環(huán)境公共服務(wù)的行為分析

從購買方的角度來看，一方面，他們?nèi)匀怀袚?dān)著公共職責(zé)，包括確認(rèn)招標(biāo)項(xiàng)目、精明購買、評估項(xiàng)目績效和支出財政等職責(zé)，對于東汶河流域水土保持項(xiàng)目，主要考慮的是該項(xiàng)目所帶來的長期生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。另一方面，中央政策法規(guī)以指導(dǎo)、意見等居多，政策風(fēng)格更加突出原則性、規(guī)范性、指導(dǎo)性，而地方政策著眼于細(xì)化具體的工作方法，在具體購買政策實(shí)施中存在著政策彈性，需要進(jìn)行綜合考量。

從承接方的角度來看，山東盛通工程建設(shè)有限公司以盈利為目標(biāo)，衡量項(xiàng)目的盈利狀況是它們的固有邏輯。

從受益方的角度來看，公眾作為項(xiàng)目的直接受益方，主要通過參與評估、監(jiān)督等活動來參與購買過程，對具體購買活動參與較少，更傾向于表達(dá)主觀感受，更關(guān)注當(dāng)前的環(huán)境狀況及自身生活的獲益情況。

2.2.3" 政府購買環(huán)境公共服務(wù)的績效分析

東汶河流域水土保持項(xiàng)目在強(qiáng)監(jiān)督行為模式下，作為購買方的政府和作為受益方的公眾在整個購買活動中形成相對權(quán)力優(yōu)勢，績效評價活動也更側(cè)重于反映二者的利益訴求［18］。政府以長期生態(tài)保護(hù)和修復(fù)為主要目標(biāo)，而公眾則更關(guān)注短期經(jīng)濟(jì)收益。因此，對于項(xiàng)目產(chǎn)出、項(xiàng)目效益、滿意度3個方面會有所側(cè)重，從而影響績效評價的內(nèi)容及效果。

然而需要注意的是，在強(qiáng)監(jiān)督行為模式下的績效評價，其重點(diǎn)往往偏向于對目標(biāo)達(dá)成情況和公眾滿意度的考量，這可能會在一定程度上忽視對資金效率的評價，從而導(dǎo)致評價內(nèi)容不夠全面，存在一定的局限。因此，這種績效評價模式在推動相應(yīng)行為正反饋的同時，也可能導(dǎo)致績效評價完善度的負(fù)反饋化，使得評估活動逐漸趨于片面，難以對整體購買活動進(jìn)行全面、綜合、科學(xué)的評價。

為了有效破解這一困境，購買方、承接方和受益方（即政府、企業(yè)和公眾）之間的全面合作顯得尤為重要。這種三方合作模式有助于實(shí)現(xiàn)政府購買服務(wù)的帕累托最優(yōu)狀態(tài)，使社會資源得到高效利用，本質(zhì)上是一種合作治理模式，其中各方在協(xié)商過程中都具有相對平等的地位［19］。在這種合作治理模式下，政府與公眾能夠更加關(guān)注企業(yè)的具體行為，避免盲目追求目標(biāo)而忽視資金效率的問題。同時，這種模式也能夠有效防止政府與企業(yè)之間的暗箱操作，確保公眾在監(jiān)督評估中的地位得到機(jī)制性保障，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公眾滿意度的有效衡量。此外，企業(yè)與公眾對政府的責(zé)任認(rèn)識也將更加明確，政府的宏觀控制作用也能得到更好的發(fā)揮。通過這種合作治理模式，績效評價的內(nèi)容可以得到各主體目標(biāo)策略的補(bǔ)充和完善。在此基礎(chǔ)上，通過“結(jié)構(gòu)—行為—績效”的閉環(huán)機(jī)制，可以進(jìn)一步強(qiáng)化三方合作模式的正反饋［20］，促進(jìn)績效評價體系的不斷完善和發(fā)展。

3" 結(jié)論

（1）東汶河流域水土保持項(xiàng)目績效整體表現(xiàn)較優(yōu)，但項(xiàng)目實(shí)施范圍規(guī)劃和成本劃定成為其限制性因素，需要深入分析東汶河流域的實(shí)際情況和水土保持需求，不斷調(diào)整和優(yōu)化實(shí)施范圍規(guī)劃，并進(jìn)行成本分析、評估和控制，將項(xiàng)目實(shí)施范圍規(guī)劃和成本劃定轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目績效提升的有利因素。

（2）績效評價活動側(cè)重于反映政府和公眾的利益訴求，并呈現(xiàn)出政策制度結(jié)構(gòu)優(yōu)化、協(xié)同合作傾向加強(qiáng)、績效評價體系逐步科學(xué)完善的發(fā)展趨勢。需要加強(qiáng)購買方、承接方與受益方的三方合作，建立有效順暢的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化正反饋，形成長效機(jī)制，促進(jìn)績效評價體系的不斷完善和發(fā)展。

（3）整個購買活動仍是圍繞購買方、承接方、受益方開展，尤其以購買方與承接方為主，對于第三方的參與雖有明確規(guī)定，但重視度不夠。需要發(fā)揮政府、專家、企業(yè)和公眾等多元參與主體在政府購買環(huán)境公共服務(wù)的作用，明確規(guī)定購買方，不斷擴(kuò)大承接方范圍，增強(qiáng)公眾與第三方在監(jiān)督與評估活動中的影響力。

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Study on Performance Evaluation and Formation Mechanism of Soil and Water Conservation Projects in Dongwen River Basin in Linyi City in Shandong Province

PANG Wenyue， YUAN Shirui， LUO Guorui

（Public Administration College of" Nanjing Agricultural University， Jiangsu Nanjing 210095， China）

Abstract：In this paper， selecting 5 primary indicators， including project decisionmaking， project management， project output， project benefits and satisfaction， 15 secondary indicators and 37 tertiary indicators.， by using fuzzy analytic hierarchy process （FAHP） ， performance of soil and water conservation projects in Dongwen river basin has been evaluated. The causes of performance evaluation results have been studied. By using SCP paradigm （structure—conduct—performance analysis paradigm）， formation mechanism of project" performance has been analyzed. The importance of strengthening multiparty collaboration and forming a longterm mechanism has been emphasized. It will provide some references for exploring and improving the performance of ecological protection and restoration projects in other regions.

Key words： Soil and water conservation project; performance evaluation; performance formation mechanism; Dongwen river basin; Linyi city in Shandong province