征收水資源稅的理論基礎與實踐優(yōu)勢

水資源稅是環(huán)境稅的一種，指對使用水資源的行為征收的稅。征收水資源稅不僅旨在增加財政收入，更重要的是通過經(jīng)濟手段調(diào)控水資源的使用和保護，推動水資源的可持續(xù)利用和發(fā)展。

征收的理論基礎 1．公共物品理論認為，由于水資源具有非排他性和非競爭性的特點，傳統(tǒng)市場機制難以實現(xiàn)其有效分配。政府介入通過征稅可以防止資源的過度使用和悲劇的公地現(xiàn)象，從而實現(xiàn)水資源的社會最優(yōu)分配。

2．外部性理論認為，水資源的使用常伴隨著外部成本，如生態(tài)系統(tǒng)破壞和水質(zhì)下降。外部性理論強調(diào)，市場在存在外部性時無法實現(xiàn)資源的有效配置。水資源稅能將這些外部成本內(nèi)部化，迫使使用者承擔其行為的社會成本，糾正市場失靈。

3．庇古稅理論提出，作為一種應對負外部性的經(jīng)濟手段，庇古稅適用于水資源管理中的調(diào)控，通過稅收懲罰和調(diào)整那些導致公共資源損失或環(huán)境負擔的用水行為。

4．科斯定理： 雖然科斯定理原則上支持通過談判解決資源分配問題，但高昂的交易成本常常使得市場解決方案不可行。在這種情況下，征稅成為一種有效的政府干預手段，幫助達到資源效率和優(yōu)化配置。

實踐優(yōu)勢 雖然加大對水資源有關技術和基礎設施投資、廣泛宣傳教育節(jié)水意識及水資源保護的重要性、實施用水配額制度等方式都有助于保護水資源，但在眾多保護水資源的途徑中，征收水資源稅的方式對于促進水資源保護亦有其不可取代的優(yōu)勢。

1．彌補市場失靈，更具靈活性。水資源作為典型的公共物品，無法通過市場機制有效分配水資源，征收水資源稅可以調(diào)控個體對公共物品的使用，從而解決由于市場失靈導致的過度消耗問題。此外，政府可以根據(jù)水資源狀況和社會經(jīng)濟發(fā)展需要，動態(tài)調(diào)整稅率和征稅方式，使政策保持適時和有效。

2．經(jīng)濟效益高。環(huán)境經(jīng)濟學提出，環(huán)境問題本質(zhì)上是資源配置問題，環(huán)境破壞往往是因為環(huán)境成本沒有被市場正確反映。水資源稅通過對水資源的使用進行定價，通過征稅方式，增加使用水資源的直接成本，進而影響所有用水者的行為。隨著企業(yè)和消費者面臨更高的用水成本，他們會重新評估水資源的使用效率，進而采取減少用水量、提高用水效率、投資水資源回收技術等措施。長期實施，可促進個體的用水行為發(fā)生根本性改變，形成節(jié)約用水的習慣和文化。

3．影響范圍廣，資源配置效率高。水資源稅適用于所有水資源用戶，從而會在全社會范圍內(nèi)產(chǎn)生節(jié)水的推動力。通過設置不同的稅率，可以鼓勵用水者在水資源使用上做出更優(yōu)化的選擇，引導資源向更有效的用途轉(zhuǎn)移，從而提高整個社會的水資源配置效率。

4．可增加財政收入。征收水資源稅可以為政府提供穩(wěn)定的收入來源，這些資金可以進一步用于水資源保護和管理的相關項目，如水質(zhì)改善、水基礎設施建設和公眾教育等，形成財政收入再利用的良性循環(huán)，推動缺水地區(qū)水資源狀況改善。

中國水資源稅試點現(xiàn)狀

水資源稅試點效果 根據(jù)最新實證研究結(jié)果，水資源稅改革可以提高水資源使用效率并促進企業(yè)研發(fā)投入，實現(xiàn)環(huán)境和經(jīng)濟的雙重紅利效應。不僅有助于增加地方稅收收入，也在引導用水行為的改變、促進節(jié)水、改良稅收征管制度等方面取得良好效果。

從稅收角度看，河北省自2016年7月試點開始到2018年，水資源稅累計征收額超過36.8億元，月均征收額約為1.6億元。這一數(shù)據(jù)與水資源費時期相比，增長了超過128%。

在節(jié)水效果方面，山東缺水地區(qū)企業(yè)通過改變用水結(jié)構和采取節(jié)水措施，減少地下水用量。煙臺市的萬華集團投資建設了再生水利用項目，通過這一項目，該公司的地下水用水量在2018年比改革前減少了超過556萬立方米，降幅達到61%。

試點省份還加強了水量計量和監(jiān)管，河北省和山東省都通過安裝在線監(jiān)控計量設施，實現(xiàn)了水量數(shù)據(jù)的實時監(jiān)控。這不僅提高了稅收的準確性，也增強了稅收征收的透明度和公平性。

水資源稅推廣面臨的困境 但是在試點中，仍然存在一些問題，主要表現(xiàn)在征收管理、計量管理、協(xié)調(diào)性及社會接受度等方面：

1．征收管理復雜，這要體現(xiàn)在計量管理薄弱和跨部門協(xié)調(diào)不足。一方面，水資源稅的核心在于按量征收，這就要求有精確的水量計量系統(tǒng)?，F(xiàn)有的水量計量設施尚未完全覆蓋，特別是在一些偏遠和農(nóng)村地區(qū)。很多水用量難以準確核定，這直接影響到稅收的公正性和效率。另一方面，水資源稅的征收管理涉及多個政府部門，包括稅務、水利和地方政府等，水利部門負責水量的核定和許可，而稅務部門負責稅收的征收和管理。不一致的信息系統(tǒng)和工作機制常常導致信息不對稱，影響稅收的準確性和及時性，這使得稅收管理過程復雜化。此外，由于涉及多個部門，各部門在職責、權限、資源配置上的差異可能導致執(zhí)行中的摩擦和效率問題。

2．稅率設計難以同經(jīng)濟發(fā)展狀況相協(xié)調(diào)，不征稅情形設置不全面。稅率調(diào)整通常會影響到企業(yè)的長期投資和運營決策，水資源稅的稅率設計不僅需要考慮水資源的稀缺性、用水行為的環(huán)境影響，還應當兼顧經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性。稅率差異化設計可能帶來的負面經(jīng)濟影響主要表現(xiàn)在某些特定行業(yè)的企業(yè)上，如高爾夫球場和大型洗浴中心。由于高耗水企業(yè)日常運營需水量大，征收水資源稅會使其面臨的稅負顯著增加，導致其運營成本上升，這在一定程度上抑制了地方經(jīng)濟的發(fā)展。此外，目前的水資源稅中，不征稅的情形設定相對較窄，缺少針對性的減免措施，例如對農(nóng)業(yè)抗旱和維護生態(tài)環(huán)境必須的臨時應急取水的減免不夠完善。

3．社會接受度有待提高。水資源稅雖然從政策角度上旨在促進資源的合理利用和環(huán)境保護，但在具體實施中可能會引發(fā)公眾的不滿或抵觸，特別是在稅率顯著提高的情況下。在河北省，由于水資源稅導致一些企業(yè)和農(nóng)業(yè)用戶的用水成本增加，引起了部分社會成員的關注和不滿。這種社會反響需要政府通過有效的溝通和政策解釋來進行管理，確保稅收改革能夠得到廣泛的理解和支持。

水資源稅的全球發(fā)展趨勢與中國改革方向

全球發(fā)展趨勢 1972年的聯(lián)合國人類環(huán)境會議的召開標志著國際社會對環(huán)境問題的正式關注，各國政府考慮采用包括稅收在內(nèi)的經(jīng)濟工具來解決環(huán)境問題，水資源稅亦興起于這個時期。歐洲是實行水資源稅的先行者，德國和荷蘭是最先開始的國家之一。

德國的水資源稅制相對分散，由各聯(lián)邦州根據(jù)地區(qū)具體情況自行立法，賦予地方政府更多關于水資源稅率設定和收入使用的權力，征收稅收重點不僅在于財政收入，而且在于補償因水資源管理政策受影響的群體，如限制化肥使用的農(nóng)民，強調(diào)稅收的?？顚Ｓ眯?。荷蘭早在1970年代就引入了水污染稅，1981年為補足財政缺口進一步引入了地下水稅，抑制過度開采地下水。由于稅收實施的行政成本較高，在改善地下水狀況方面未能達到預期效果，最終，在2011年終止了地下水稅。當前德國與荷蘭正致力于整合水資源管理，強調(diào)將水資源稅納入更廣泛的水管理政策中，這些政策包括污染控制、洪水管理和生態(tài)系統(tǒng)保護，力求創(chuàng)建一種全面的可持續(xù)水資源使用方法。

相比之，俄羅斯實行綜合的水資源稅制，涵蓋了水資源的使用和污染兩個方面。水資源稅政策包括對用戶根據(jù)水量征稅及對水污染行為征費，根據(jù)經(jīng)濟狀況的變化和水資源價值的實時情況調(diào)整水資源稅率，以此促進水資源的合理使用和環(huán)境保護。

由此可見，三個國家水資源稅制均在改革中不斷發(fā)展，但都強調(diào)環(huán)保和資源保護的目標，強調(diào)可持續(xù)性和靈活性，稅收收入最終都用于環(huán)境保護項目及水資源的基礎設施建設及維護。改革突出動態(tài)稅率、法律嚴謹性和稅收收入專用，使經(jīng)濟激勵與環(huán)境目標保持一致。

中國水資源稅的改革方向 結(jié)合全球趨勢和學者研究成果，中國未來水資源稅改革可以分為兩個方面：稅制設計和征管改進。

稅制設計方面，學者們建議從全要素方法界定水資源稅納稅人、統(tǒng)一劃分取用水類型，以及增加和完善不征收水資源稅的情形，確保稅法中納稅人界定的明確性和征稅的公平性。此外，有學者強調(diào)需要優(yōu)化資源稅的稅目設置，擴大征稅范圍，完善減免稅優(yōu)惠，并加強稅源管理，以充分發(fā)揮資源稅在節(jié)約資源和環(huán)境保護方面的作用。

征管改進方面，張寶建議通過明確的激勵和約束機制、確保水資源稅收入?？顚Ｓ?、合理分配稅收收入、以及在保障基本水需求與稅收調(diào)節(jié)之間找到平衡，來完善水資源稅制度。王曉潔認為還需增加對水資源計量基礎設施的投入，建立保障民生行業(yè)的稅負補償機制。倪娟建議進一步完善疏干排水的計量方法、保障基層水利部門經(jīng)費，以及加強稅務與其他部門的協(xié)調(diào)合作，以確保水資源稅制的全面推廣和實施效果。

中國幅員遼闊，地理氣候差異大，未來推廣征收水資源稅尤其需要結(jié)合當?shù)氐慕?jīng)濟狀況和水資源狀況，因地制宜。在水資源稅收稅款管理和使用方面可以借鑒國外經(jīng)驗，賦予地方更多財政自治權，并進一步強調(diào)稅款專用，以發(fā)揮水資源稅的作用。

（作者單位：北京科技大學文法學院）