摘 要：工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)已經(jīng)成為新的投資熱點(diǎn)，是鄉(xiāng)村振興的重要力量，為推動(dòng)我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展作出了相應(yīng)貢獻(xiàn)。但在具體實(shí)施過程中也面臨如何保護(hù)農(nóng)民利益、如何避免耕地非糧化非農(nóng)化以及政府如何作為等困境。需要因地制宜確定有針對(duì)性的政策措施，保障農(nóng)民利益，為工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)提供各種保障，加強(qiáng)人才和組織建設(shè)。

關(guān)鍵詞：工商資本；農(nóng)民利益；鄉(xiāng)村振興

2013年中央一號(hào)文件首次提出鼓勵(lì)工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)以來(lái)，出現(xiàn)了工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)熱潮。理論上看，工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)不僅可為農(nóng)業(yè)發(fā)展注入資金、技術(shù)、人才、管理等生產(chǎn)要素，提高土地資源的利用效率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，還可融入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提高農(nóng)民收入、保障糧食安全、保護(hù)生態(tài)資源、促進(jìn)鄉(xiāng)村治理和農(nóng)村基層黨組織建設(shè)。但在具體實(shí)施過程中，也出現(xiàn)一些問題，亟須引起重視。

一、工商資本已經(jīng)成為我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要參與者

2013年中央一號(hào)文件首次提出“鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本進(jìn)入農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)”，并探索建立嚴(yán)格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地的準(zhǔn)入和監(jiān)管制度。2018年和2021年批準(zhǔn)實(shí)施的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，將工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)進(jìn)行政府管制明確寫入法律，標(biāo)志著工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)的管理制度日趨規(guī)范。2023年、2024年中央一號(hào)文件繼續(xù)提出“深入推進(jìn)‘萬(wàn)企興萬(wàn)村’行動(dòng)”“加強(qiáng)返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園建設(shè)”“完善社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引”等重點(diǎn)工作，不斷細(xì)化對(duì)工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)的支持和監(jiān)管。

統(tǒng)計(jì)顯示，黨的十八大以來(lái)實(shí)施的精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，各種工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)累計(jì)投資額超2萬(wàn)億元，逾15萬(wàn)家工商企業(yè)采取產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)、扶貧車間、健康扶貧、電商扶貧、消費(fèi)拉動(dòng)等方式積極參與鄉(xiāng)村振興。2016—2020年實(shí)施的“萬(wàn)企幫萬(wàn)村”精準(zhǔn)扶貧活動(dòng)，12.7萬(wàn)家民營(yíng)企業(yè)精準(zhǔn)幫扶13.91萬(wàn)個(gè)村；產(chǎn)業(yè)投資1 105億多元，公益投入168億多元，解決90多萬(wàn)人就業(yè)，技能培訓(xùn)130多萬(wàn)人，共帶動(dòng)和惠及1 803萬(wàn)建檔立卡貧困人口。目前實(shí)施的“萬(wàn)企興萬(wàn)村”作為“萬(wàn)企幫萬(wàn)村”的接續(xù)項(xiàng)目不斷走深走實(shí)，工商資本繼續(xù)發(fā)揮積極作用，為鄉(xiāng)村全面振興和建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

隨著對(duì)工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)的持續(xù)鼓勵(lì)和不斷規(guī)范，在規(guī)模逐步擴(kuò)大的同時(shí)，參與主體不斷增多，參與形式更靈活多樣，既包括國(guó)有經(jīng)濟(jì)、集體所有制經(jīng)濟(jì)，更多的是私營(yíng)經(jīng)濟(jì)、聯(lián)營(yíng)經(jīng)濟(jì)、股份制經(jīng)濟(jì)，還有部分涉外經(jīng)濟(jì)以及民辦非企業(yè)類型的個(gè)體工商戶。這些經(jīng)濟(jì)類型和市場(chǎng)主體采取各種形式參與農(nóng)村建設(shè)，使投資農(nóng)業(yè)的主體不斷增加。參與鄉(xiāng)村建設(shè)的工商資本類型逐步由國(guó)有經(jīng)濟(jì)向非國(guó)有經(jīng)濟(jì)拓展，推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域投資主體不斷走向多元化。工商資本采用不同形式從生產(chǎn)、加工、儲(chǔ)運(yùn)、流通、銷售等環(huán)節(jié)進(jìn)入鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)域，部分還涉足鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給等領(lǐng)域。工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)與農(nóng)戶形成松散型、半緊密型或緊密型等利益聯(lián)結(jié)關(guān)系，探索出“工商資本+農(nóng)戶”“工商資本+基地+農(nóng)戶”“工商資本+合作社+農(nóng)戶”“返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)+”等參與方式，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，提供鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)，成為脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興不可或缺的重要力量。

二、工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)存在的問題

（一）農(nóng)民利益未得到充分保障

土地是農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)資料，是農(nóng)民的命脈，土地確權(quán)可以有效保障農(nóng)民的利益。當(dāng)前全國(guó)已基本完成農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證，涉及2億多農(nóng)戶，確權(quán)到農(nóng)戶約1億公頃承包地。在確權(quán)基礎(chǔ)上，土地流轉(zhuǎn)呈加快之勢(shì)。全國(guó)已有1 239個(gè)縣（市、區(qū)）、18 731個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積超過0.37億公頃，超過確權(quán)承包地的三成。農(nóng)村家庭承包耕地流轉(zhuǎn)進(jìn)入企業(yè)的面積3 705.33千公頃，占家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積的11.1%，流轉(zhuǎn)土地成為農(nóng)民收入的主要來(lái)源之一。

實(shí)踐證明，工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)確實(shí)能夠提高農(nóng)戶收入，但也有部分工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)實(shí)踐得出相反結(jié)論。究其原因，一是工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)可能會(huì)導(dǎo)致農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中處于相對(duì)弱勢(shì)地位，造成農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的收益受損，同時(shí)使生態(tài)環(huán)境遭到破壞。二是由于工商資本和農(nóng)民雙方權(quán)利不對(duì)等，可能會(huì)使部分農(nóng)民簽訂不平等協(xié)議，導(dǎo)致分配不公，造成農(nóng)民損失。三是工商資本的農(nóng)業(yè)技術(shù)水平和管理水平高于本地農(nóng)戶，容易壟斷農(nóng)業(yè)高附加值環(huán)節(jié)，導(dǎo)致農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)收入受損。研究表明，部分工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)流轉(zhuǎn)土地后易出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)不善、中途“跑路”現(xiàn)象，使農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入受損。工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)后大多選擇集中使用土地，如出現(xiàn)中途“跑路”現(xiàn)象，土地則需要重新劃分，給農(nóng)戶帶來(lái)額外成本，可能會(huì)進(jìn)一步減少農(nóng)戶收入。

（二）部分耕地存在非糧化非農(nóng)化現(xiàn)象

部分工商資本為保持收益，在獲得土地后放棄收益相對(duì)較低的糧食作物，更傾向于選擇回報(bào)率更高的經(jīng)濟(jì)作物、花卉業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，更有甚者發(fā)展與種植業(yè)無(wú)關(guān)的旅游業(yè)和服務(wù)業(yè)，使得近年來(lái)農(nóng)地利用非農(nóng)化、耕地利用非糧化問題較突出。賀雪峰等基于全國(guó)調(diào)查資料發(fā)現(xiàn)，如果工商資本以高價(jià)租用農(nóng)戶耕地種糧，大概率要面臨虧本和破產(chǎn)局面。從成本核算和經(jīng)濟(jì)效益看，為了不虧損，工商資本一般根據(jù)當(dāng)?shù)氐乩砦恢煤吞厣r(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)確定投資方向，附加值較高、科技含量較高和綜合效益明顯的行業(yè)則會(huì)成為重點(diǎn)投資領(lǐng)域。趙延雙等對(duì)青島市工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)非糧化問題的調(diào)查顯示，調(diào)查樣本中有55%的工商資本存在租用耕地非糧化現(xiàn)象，主要用作畜牧養(yǎng)殖和經(jīng)濟(jì)作物種植。這些工商資本中，私營(yíng)企業(yè)占42%，國(guó)有企業(yè)占32%，企業(yè)規(guī)模以中小型企業(yè)占比最大，微型企業(yè)占比最少。研究顯示，工商資本租用農(nóng)村土地會(huì)擠出從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，使其外出務(wù)工收入提高，但農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)性收入減少，最終也會(huì)影響到農(nóng)戶的種糧行為，加劇農(nóng)戶耕種的非糧化傾向。

影響耕地非糧化的因素是多方面的，整體來(lái)看，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平或地區(qū)間差異，耕地流轉(zhuǎn)租金、農(nóng)戶家庭基本特征、經(jīng)營(yíng)耕地面積大小、種糧收益、補(bǔ)貼政策、轉(zhuǎn)入耕地年限、流轉(zhuǎn)方式等都是造成耕地非糧化的重要因素。尤其值得注意的是，造成工商資本租用耕地非糧化問題的關(guān)鍵是租用土地成本過高。由于將土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)視為推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要手段，在政府支持鼓勵(lì)下，工商資本往往以較高價(jià)格推動(dòng)大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)，尤其是為了獲得連片的優(yōu)質(zhì)耕地，造成土地租金不斷攀升?；?、種子、農(nóng)藥等農(nóng)資費(fèi)用以及勞動(dòng)力成本的攀升，也會(huì)增加工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)的成本。農(nóng)業(yè)本身回報(bào)率較低、周期長(zhǎng)，工商資本為獲得利潤(rùn)，高投入和低回報(bào)只有兩個(gè)結(jié)果，要么經(jīng)營(yíng)農(nóng)地向非糧化、非農(nóng)化發(fā)展，要么退出造成企業(yè)“跑路”、爛尾頻發(fā)。

（三）政府的管理仍需逐步探索和規(guī)范

在工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)過程中，政府的作用不僅表現(xiàn)在鼓勵(lì)和引導(dǎo)，更重要的是制定各種政策對(duì)工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)進(jìn)行具體規(guī)范指導(dǎo)。中央層面主要兼顧社會(huì)穩(wěn)定、糧食安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多重目標(biāo)。每年出臺(tái)《社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引》對(duì)投資方向進(jìn)行宏觀指導(dǎo)，投資領(lǐng)域也在不斷拓寬。鼓勵(lì)工商資本在現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工流通業(yè)、鄉(xiāng)村新型服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新等領(lǐng)域投資，涵蓋種養(yǎng)業(yè)、加工流通、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)和休閑觀光農(nóng)業(yè)，以及農(nóng)村資產(chǎn)盤活、生態(tài)修復(fù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域。實(shí)際上，直接與工商資本打交道的主要是地方政府，地方政府對(duì)工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)具有的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自身發(fā)展等多維度收益與保護(hù)農(nóng)民利益等有效治理水平面臨艱巨挑戰(zhàn)。其關(guān)鍵是處理好工商資本在嵌入鄉(xiāng)村與地方政府、村集體、農(nóng)民等主體之間的關(guān)系，從而更好發(fā)揮政府的職能作用，推動(dòng)工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

現(xiàn)實(shí)中，工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)除了投資農(nóng)業(yè)領(lǐng)域相關(guān)產(chǎn)業(yè)，部分社會(huì)資本下鄉(xiāng)的投資路徑往往會(huì)遵循行政邏輯，即圍繞地方政府的發(fā)展偏好開展投資，從而獲取一定的政府補(bǔ)貼或者政策傾斜作為回報(bào)，結(jié)果是催生在農(nóng)業(yè)治理過程中的“政府—資本”互惠結(jié)構(gòu)。研究表明，造成這種現(xiàn)象的主要原因，一是地方政府干部晉升決定權(quán)主要在上級(jí)政府，導(dǎo)致地方政府為了滿足上級(jí)政府的目標(biāo)要求而與工商資本形成利益同盟與精英俘獲。二是地方政府特別是基層政府缺乏財(cái)政自主權(quán)，在缺乏資金的情況下，只能依賴工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)或扶植富人治村等來(lái)完成鄉(xiāng)村治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)，造成支農(nóng)、惠農(nóng)資金及農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目資金無(wú)法更好惠及農(nóng)民，使農(nóng)民就業(yè)及增加收入的利益訴求較難達(dá)成。從目前較為成功的資本下鄉(xiāng)項(xiàng)目看，政府的作用更好體現(xiàn)在政策引導(dǎo)和資金扶持、補(bǔ)貼和稅收等優(yōu)惠，以及以國(guó)資平臺(tái)投資入股形式實(shí)質(zhì)參與項(xiàng)目同時(shí)起到監(jiān)督作用等方面。

三、工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)的對(duì)策建議

（一）完善制度保障

嚴(yán)格項(xiàng)目審核和建設(shè)用地審查，保證土地流轉(zhuǎn)的法律政策執(zhí)行到位，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)健全和監(jiān)管體系到位，有效破解農(nóng)用建設(shè)用地指標(biāo)稀少瓶頸。確保工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)符合鄉(xiāng)村建設(shè)相關(guān)規(guī)劃要求，在土地、稅收、金融等方面為工商資本下鄉(xiāng)創(chuàng)造有利條件，鼓勵(lì)工商資本實(shí)現(xiàn)集約化、規(guī)模經(jīng)營(yíng)和可持續(xù)發(fā)展。進(jìn)一步完善工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)的資產(chǎn)增值收益分配機(jī)制，推動(dòng)形成地方政府、工商資本、村集體、合作社和農(nóng)戶利益共同體，共同參與項(xiàng)目建設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享。

（二）因地制宜制定政策措施

各地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人文傳統(tǒng)、氣候條件、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、組織化程度等差異大，工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)也應(yīng)采取不同模式參與鄉(xiāng)村振興。在國(guó)家總體政策框架下，允許地方政府在總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃、自然資源稟賦狀況及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，出臺(tái)有針對(duì)性的政策鼓勵(lì)措施，推動(dòng)形成基層政府對(duì)工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)的項(xiàng)目引導(dǎo)服務(wù)機(jī)制。

（三）創(chuàng)造良好的營(yíng)商環(huán)境

加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)田水利建設(shè)。推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)適度向引進(jìn)工商資本的村莊傾斜，不斷完善交通、水電、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)田灌排系統(tǒng)，保障耕地水澆條件，并定期檢查、維護(hù)農(nóng)田水利設(shè)施。通過土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)保證金等有效的制度設(shè)計(jì)更好防范風(fēng)險(xiǎn)，為工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)所涉及的各方主體解除后顧之憂。

（四）切實(shí)保障農(nóng)民收益

鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民積極介入農(nóng)業(yè)新型主體，以經(jīng)營(yíng)權(quán)、技術(shù)、勞動(dòng)等入股，形成政府指導(dǎo)下的“農(nóng)戶+合作社（聯(lián)社）+公司”的利益共同體，讓農(nóng)民分享更多的產(chǎn)業(yè)鏈增值收益，促進(jìn)共同富裕，提升工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)的綜合效益和可持續(xù)發(fā)展能力。

（五）加強(qiáng)人才隊(duì)伍和組織建設(shè)

組建熟悉“三農(nóng)”的工作隊(duì)伍，形成包含熟悉現(xiàn)代企業(yè)管理制度、相關(guān)法律、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)人員服務(wù)等人才儲(chǔ)備庫(kù)，監(jiān)督、管理和規(guī)范工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)進(jìn)程。定期組織技術(shù)培訓(xùn)，提高農(nóng)民技術(shù)水平，積極創(chuàng)辦新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，引導(dǎo)農(nóng)民適度參與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)利益共享。培養(yǎng)一批懂農(nóng)業(yè)、懂技術(shù)、懂管理的專門人才隊(duì)伍，服務(wù)工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)，推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興。

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[責(zé)任編輯：李偉杰]

作者簡(jiǎn)介：魏 蔚（1969—），男，河南正陽(yáng)人，副研究員，博士，主要從事糧食安全、世界農(nóng)業(yè)方面的研究。