[摘 要] 地方政府城市營銷行為在自救、轉(zhuǎn)型與發(fā)展三重動因的交織下開展，它由地方政府積極推動，同時依靠平臺、媒介等市場化的力量予以組織，市場主體則通過多樣化的經(jīng)濟活動全程參與。依照發(fā)展型規(guī)制與中立型規(guī)制并舉的邏輯對城市營銷進行理念重塑，在確保政府行為競爭中立的前提下，確保城市營銷理性、適度、精準、可持續(xù)性的干預品格是必要之舉。在營銷決策階段，要開展政府干預影響評估，確保營銷有效益；在營銷實施階段，要依法實施公平競爭審查，防范損害市場公平競爭；在營銷持續(xù)階段，要進行常態(tài)化法治保障體系建設，不斷穩(wěn)固和強化營銷效果。

[關鍵詞] 地方政府；城市營銷；經(jīng)濟法；淄博

[DOI編號] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2024.07.015

[中圖分類號] D922.29; F299.2" " " " " "[文獻標識碼] A" " " [文章編號] 1004-0544（2024）07-0144-09

基金項目：2023年度國家社科基金項目“黨建引領鄉(xiāng)村治理法治化水平提升研究”（23BDJ013）。

作者簡介：曹勝亮（1974—），男，法學博士，武漢工程大學馬克思主義學院院長、教授，中國地質(zhì)大學（武漢）馬克思主義學院博士生導師；閆昊（1999—），男，武漢工程大學黨建與社會治理研究中心助理研究員。

一、問題與思路

城市營銷是指運用市場營銷的意識、機制和手段，對城市資源進行挖掘、整合和增進，通過提升城市的知名度、美譽度吸引各種市場要素資源的聚集、增值和發(fā)展，從而提升城市競爭力的社會管理活動的總稱1。在市場經(jīng)濟背景下，伴隨著不同區(qū)域之間在經(jīng)濟發(fā)展、公共服務、社會治理等方面的競爭日趨激烈，而以城市為單位的行政區(qū)域又能通過政府干預顯著提升集聚市場要素資源的能力，基于城市間競爭激勵下的城市營銷行為得以萌芽和發(fā)展。近年來，得益于信息技術和數(shù)字經(jīng)濟的快速發(fā)展，依托各類互聯(lián)網(wǎng)自媒體渠道的城市營銷手段日趨繁盛，產(chǎn)生了基于新流量營銷手段下爆火的所謂“短視頻城市”“流量城市”“網(wǎng)紅城市”等。在2023年“五一”假期期間，淄博更是因其在各自媒體渠道中對本地燒烤美食的精準營銷而爆火，一時間，“一把串攪動一座城”，其中引發(fā)的相關討論持久不息2。

一直以來，對城市營銷問題的研究主要集中于經(jīng)濟學、管理學、傳播學或市場營銷相關領域，法學對此問題的關注度甚低。從法律性質(zhì)上來看，城市營銷是以地方政府為主體所實施的一種對本城市資源的宣傳、整合、推廣和發(fā)展活動，它在兼具有傳播學、營銷學、管理學性質(zhì)之外，也是一種高度現(xiàn)代化的政府干預經(jīng)濟的行為。在法學諸部門中，作為以研究“調(diào)整需要由國家干預的經(jīng)濟關系的法律規(guī)范的總稱”的經(jīng)濟法1，理應對此類極具特色的政府干預行為施加必要的關注與規(guī)制。尤其是近年來，伴隨著三年新冠疫情的陣痛、國際政治經(jīng)濟形勢的急劇變動以及我國經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的交互影響，我國諸多城市的發(fā)展都面臨著新的困境。在此背景下，城市營銷活動可能成為地方政府發(fā)掘新發(fā)展機遇的必要手段，它將可能在促進城市經(jīng)濟復蘇和發(fā)展模式轉(zhuǎn)型方面發(fā)揮重要的階段性作用；但與此同時，若城市營銷行為施之不當，則意味著對政府干預手段的濫用或誤用，可能擾亂市場機制的正常運轉(zhuǎn)，從而進一步影響城市發(fā)展。

因此，從經(jīng)濟法視野研究城市營銷行為，有助于系統(tǒng)性把握我國諸多地方政府城市營銷過程中存在的問題，進而為其設計出一整套改進對策，優(yōu)化政府干預經(jīng)濟的法治化程度與實際效果?；谶@一思考，本文將研究思路設置如下：首先，以近期爆火的淄博為研究樣本，分析當前我國地方政府城市營銷行為的動因和整體特征；其次，結合實踐情況對當前各類典型的城市營銷行為存在的缺憾進行系統(tǒng)性分析；再次，從經(jīng)濟法視野下的規(guī)制理論角度切入，對地方政府城市營銷重新進行理念重塑；最后，從經(jīng)濟法整體制度設計的視角，為地方政府城市營銷行為設計出系統(tǒng)性的法律規(guī)制對策，優(yōu)化其后續(xù)發(fā)展。

二、當前地方政府城市營銷的動因與特征——以淄博為樣本的分析

被一把烤串帶火的淄博儼然是近期城市營銷的“頂流”。系統(tǒng)梳理淄博燒烤爆火的譜系可知，本次事件最初發(fā)酵于2023年3月初“大學生組團到淄博吃燒烤”的詞條登頂同城熱搜榜榜首，經(jīng)過網(wǎng)上熱議后游客被吸引前往，并最終在“五一”假期期間達到頂峰，在此之后則有式微之勢。由于在客流量最高峰期間，淄博在社會治理、營商環(huán)境、市場監(jiān)管、風土人情等各方面呈現(xiàn)了優(yōu)秀的表現(xiàn)，其得以在流量“過峰”后仍保留有部分余溫2。因此，以淄博作為樣本分析當前地方政府城市營銷的動因和特征，極具典型性。

（一）營銷動因：自救、轉(zhuǎn)型與發(fā)展的三重奏

我國地方政府城市營銷的動因是自救、轉(zhuǎn)型與發(fā)展三重因素耦合與交織的結果。

首先，自救是當前城市營銷的首要因素。經(jīng)歷三年新冠疫情沖擊，城市經(jīng)濟的恢復和發(fā)展是當前重中之重。自2023年始，如何通過有為政府的積極干預促進經(jīng)濟復蘇，成為較多地方政府共同關注的現(xiàn)實問題，中央也陸續(xù)下發(fā)了與提振經(jīng)濟有關的政策文件，與地方政府的現(xiàn)實需求密切呼應3。此時，精準有效的城市營銷成為促進城市自救和經(jīng)濟復蘇的催化劑。事實上，淄博燒烤之所以在2023年伊始爆火，即是年輕人一方面具有疫后出游的緊迫需求，另一方面又“囊中羞澀”，而低價但美味的淄博燒烤與彼時年輕人的這一境遇精準貼合。

其次，轉(zhuǎn)型是當前城市營銷的深層需求。近年來，我國經(jīng)濟結構與發(fā)展模式均面臨轉(zhuǎn)型，一部分仰賴能源、資源、勞動力等粗放式產(chǎn)業(yè)的城市亟待轉(zhuǎn)型，亟須在互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字經(jīng)濟、高新技術、新興服務業(yè)等更能體現(xiàn)時代特征的產(chǎn)業(yè)中尋找新的發(fā)展動能。在這一過程中，依托新媒體環(huán)境的城市營銷活動便成為重塑城市形象、增進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的加速器。而這也正是淄博爆火的深層機理：作為山東重要的老工業(yè)基地，淄博是一個典型的資源型城市，近年來面臨急迫的經(jīng)濟發(fā)展動能轉(zhuǎn)換問題，由淄博燒烤所帶動的旺盛旅游業(yè)顯著助力了淄博市“斷腕求存、向新而生” 1。

最后，發(fā)展是當前城市營銷的永恒動力。高度的城市化通常是市場經(jīng)濟運行到一定程度后的必然結果。在這一階段，城市自然成為聚焦優(yōu)勢生產(chǎn)要素和其他資源的單元性區(qū)域，此時，一國內(nèi)部的區(qū)域競爭通常表現(xiàn)為城市與城市之間、城市群與城市群之間的競爭，城市營銷自然在這一環(huán)境下油然而生并有所發(fā)展。城市營銷本質(zhì)上是將城市作為一種產(chǎn)品的競爭手段（city as a product）2。 “如今這個時代，城市與城市之間爭奪勞動力與資金之戰(zhàn)日益激烈，城市營銷不再是遮遮掩掩的羞言之物，而是拿到臺面上的話題?！?城市自身的發(fā)展顯然是城市營銷的根本動因和最終底色，如何在不同地方政府所主導的各個城市競爭中獲得優(yōu)勢，進而為本城市贏得長足的經(jīng)濟社會發(fā)展動力，通常是城市營銷的最終目的。

（二）營銷特征：政府激勵與市場回應的雙螺旋

在中國，城市營銷通常由地方政府主動部署和決策，但在具體實施過程中，則仍需要依照市場化的機制和手段，借助市場主體的充分組織和回應，在政府與市場的雙向互動下進行。政府機構具有自救、轉(zhuǎn)型與發(fā)展的三重動力激勵，而市場主體也有復蘇、增值的內(nèi)在需求，通過這種必要的政府激勵和有效的市場回應之雙螺旋互動，城市營銷得以有序開展。

1.營銷形式：依托政府推動、依靠市場組織

地方政府具有充分的推動本地經(jīng)濟發(fā)展的動力，這在改革開放以來的經(jīng)濟發(fā)展實踐中得到明顯印證。且不同地方政府之間還存在一定的競爭性，即通過政策措施優(yōu)化和發(fā)展營商環(huán)境，吸引人才、生產(chǎn)要素向本地區(qū)流動和集聚，進而在城市發(fā)展中獲取相較其他地區(qū)的優(yōu)勢地位。在此環(huán)境下，中國的城市營銷活動通常都由當?shù)卣苯油苿?，它是一種有意識的政府干預經(jīng)濟運作的活動。只不過，在市場經(jīng)濟環(huán)境下，即使是依托政府推動的城市營銷，也必須依照市場化的運作方式，依靠各類市場主體的組織、運作、互動予以有效展開。亦即，政府是城市營銷的直接推動力量，而市場則是城市營銷得以持續(xù)化開展的深層動力。

近年來，得益于信息獲取快、傳播成本低、內(nèi)容豐富和高互動性的新興信息技術的發(fā)展和支撐4，依托于互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字經(jīng)濟的電子商務、新媒體等渠道成為促進城市營銷煥發(fā)新生機的技術保障。借助電子商務，一系列本土屬性極強的產(chǎn)品和服務得以打破地區(qū)限制，在全國范圍內(nèi)傳播和發(fā)展；借助社交網(wǎng)站、短視頻、直播等新媒體技術，城市形象得以迅捷傳播，占據(jù)流量高地。已有相關研究表明，城市實體網(wǎng)絡的瀏覽量與線下打卡量呈現(xiàn)出十分顯著的正相關關系5。而淄博城市營銷的成功經(jīng)驗亦得益于其早期在短視頻平臺對燒烤美食的推廣實效。在此環(huán)境下，新時期一項成功的城市營銷活動通常表現(xiàn)出如下規(guī)律：首先在政府支持下確定某個方向或傳播形式，其次在市場主體組織活動下，依托于互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字技術的加持得以迅速發(fā)展和推廣，并取得一定成效，最后在政府的引導和市場主體的回應下進一步發(fā)展。

2.營銷保障：政府機構搭臺、市場主體唱戲

短視頻等數(shù)字經(jīng)濟技術的加持和支撐大大提高了城市營銷的初步宣傳實效。但任何一個城市都不是僅僅活在互聯(lián)網(wǎng)平臺所搭建的數(shù)字空間之中，而需要通過實實在在的生產(chǎn)經(jīng)營活動將城市營銷的流量予以變現(xiàn)。當受到新媒體宣傳鼓動的社會公眾通過旅游、定居、投資等形式實地前往該城市時，該城市應當采取充實的保障措施將其前期宣傳的城市形象穩(wěn)固、強化下來，進而令城市營銷的實際效果得以延續(xù)和發(fā)展。淄博城市營銷的典型個案即表明：“政府機構搭臺、市場主體唱戲”的方式最為可取。詳言之，一方面，政府通過審慎可靠的市場監(jiān)管、公共服務搭下良好營商環(huán)境之“臺”；另一方面，當?shù)氐氖袌鲋黧w則通過展現(xiàn)優(yōu)質(zhì)繁榮的市場服務“唱戲”，強化受眾對城市的良好印象。在“五一”假期客流量高峰期間，淄博市各部門儼然全市備“考”，一直確保住宿價格穩(wěn)定、餐飲服務有序、社會治安穩(wěn)固，通過良好的城市服務與社會秩序共同完成了獨特的“城市情感治理”1。

三、經(jīng)濟法視野下地方政府城市營銷的現(xiàn)實缺憾

城市營銷實際上是經(jīng)濟法中的國家干預在現(xiàn)代市場經(jīng)濟環(huán)境下的綜合運用，它有助于治理市場失靈，解決城市發(fā)展過程中一些痛點和難點，為其贏得新的發(fā)展機遇；但經(jīng)濟法理論亦認為，不恰當?shù)膰腋深A活動亦有可能誘發(fā)政府失靈問題，從而產(chǎn)生一些難以治理的風險。從近幾年我國地方政府城市營銷的現(xiàn)實情況來看，這種風險主要體現(xiàn)于如下三個方面：

（一）公權擴張驅(qū)動下的濫用職權風險

我國雖依循單一制的國家結構形式，但地方政府亦針對本地經(jīng)濟社會管理事務享有一定程度的立法與執(zhí)法自主權，這種自主權是使中國的城市營銷活動具備強烈政府干預屬性的本源所在。地方自主享有的立法權和執(zhí)法權不能突破全國統(tǒng)一的上位法，但是，這一原則在處理城市營銷問題時，則展現(xiàn)出明顯的尷尬：鑒于城市營銷是在本地經(jīng)濟發(fā)展驅(qū)動下實施的一種地方政府干預市場運行的行為，而本地享有的立法與執(zhí)法自主權又是城市營銷的直接保障力量，在此種環(huán)境下，地方政府可能會以濫用職權的形式，以犧牲部分利益相關者或某些公共秩序為代價，提高城市營銷效果。比如，為了控制和優(yōu)化城市宣傳內(nèi)容，通過公共資源控制新媒體信息關鍵詞的升降權，人為打造城市高流量詞條；為了能在招商引資過程中改善目標投資者的主觀感受，驅(qū)趕本地區(qū)已經(jīng)駐扎的市場主體；為了維持較高的治安水平，不必要地提高城市管理標準，給當?shù)鼐用竦娜粘Ｉ顜聿槐?；等等?/p>

事實上，上述表現(xiàn)已在爆火的淄博城市營銷活動中有所體現(xiàn)：為了能在2023年“五一”假期的旅游高峰期間打造良好城市形象，淄博本地即通過監(jiān)管加碼的形式維護市場秩序，這當中雖主要是一些公正、有序的正當市場監(jiān)管和維護營商環(huán)境的做法，但亦不乏濫用職權的行為。比如，淄博市發(fā)改委和淄博市市場監(jiān)督管理局即出臺了《關于階段性對賓館酒店客房哄抬價格行為認定有關問題的通知》對當?shù)刭e館酒店客房價格進行臨時控制，任何價格上漲超過50%的均被認定為哄抬價格違法行為。從改善旅游體驗的角度而言，這種臨時的價格控制措施似有必要，但需要指出的是，《中華人民共和國價格法》《價格違法行為行政處罰規(guī)定》和《市場監(jiān)管總局關于查處哄抬價格違法行為的指導意見》均對在何種情況下認定哄抬價格違法行為作出明確規(guī)定，這當中對漲價的動機、時間、合理性、危害后果等均有復雜的構成要件要求，對于任何不屬于政府定價或政府指導價范圍的商品和服務，現(xiàn)行上位法并不存在漲價達到某種比例即直接視同違法的激進規(guī)定2。嚴格來說，淄博市的這一做法超越了其應當享有的地方執(zhí)法權限范圍，違背了上位法的規(guī)定，是對本地市場主體經(jīng)營自主權的不正當限制3。

（二）地方利益驅(qū)動下的區(qū)域惡性競爭風險

城市營銷本質(zhì)上是一種政府將城市形象和城市資源作為產(chǎn)品予以投資經(jīng)營的過程，它源于地方政府的利益驅(qū)動，以服務于本地經(jīng)濟社會發(fā)展需求為全部目的。故此，在地方政府的城市營銷決策過程中，其他地方乃至全國整體的利益需求并不被重視，甚至在很多情況下，這些利益需求還會被視為競爭對手，有必要在營銷過程中予以排斥和驅(qū)逐。因此，在城市營銷過程中，有些地方政府可能存在一種惡性競爭的沖動，即以犧牲其他地方利益為代價，換取本城市的發(fā)展。比如，為入駐本地的企業(yè)、人才等開出超出正常標準的條件，或以透支未來多年的財稅收入為代價，給予超高額的退稅等優(yōu)惠待遇，誘導市場主體在短期收益的刺激下違背正常競爭規(guī)律，向本城市遷徙。這一現(xiàn)象也在淄博事件爆火后有所體現(xiàn)：在2023年內(nèi)，淄博已經(jīng)出臺多個綜合性政策文件，對入駐本地的高學歷人才和市場主體推出了一系列包含生活補貼、購房補貼、財政補貼、稅收優(yōu)惠、投融資支持的支持措施，相關支持金額動輒數(shù)十萬，在全國都屬于極高標準1。

上述受地方利益驅(qū)動的城市營銷手段本質(zhì)上是一種區(qū)域惡性競爭，它使不同地區(qū)之間的市場主體難以獲得一個公平、開放、有序的競爭環(huán)境，擾亂了市場機制在資源配置中的作用；另外，這些政策在具體設計上通常不夠科學和嚴謹，易存在較大的規(guī)避或套利空間，往往難以實現(xiàn)其促進本地經(jīng)濟發(fā)展上的目標功能，以至于出現(xiàn)如稅收流失、企業(yè)惡性遷徙等負面情形2。而根據(jù)全國統(tǒng)一大市場建設的精神，應當“破除地方保護和區(qū)域壁壘”“不搞‘小而全’的自我小循環(huán)，更不能以‘內(nèi)循環(huán)’的名義搞地區(qū)封鎖”，要“及時清理廢除各地區(qū)含有地方保護、市場分割、指定交易等妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的政策”3，上述城市營銷活動中的做法顯然違背了這些規(guī)定。

（三）“流量經(jīng)濟”驅(qū)動下的可持續(xù)性風險

除了濫用職權與惡性競爭外，近年來的地方政府城市營銷活動還存在一個可持續(xù)性的隱憂：依托短視頻、社交網(wǎng)站、直播帶貨等“流量經(jīng)濟”的驅(qū)動，很多城市營銷在短期內(nèi)即煥發(fā)出極大的流量效益，城市形象的知名度和受關注度在短期內(nèi)陡然提升，當?shù)芈糜魏蜕虅栈顒右嗫赡塬@得短時間內(nèi)的極快發(fā)展。但是，在這股流量過后，很多城市營銷活動缺乏后續(xù)持久的支持與長足動力，不得不在數(shù)月高光之后偃旗息鼓，最終城市自身的發(fā)展并未明顯改觀。這一現(xiàn)象亦出現(xiàn)于爆火的淄博。淄博經(jīng)歷了“全線走紅”的兩個多月時間，隨即便開始遭遇明顯的人氣衰減，相關旅游業(yè)、餐飲業(yè)的繁榮之景亦有偃旗息鼓之勢，淄博的城市營銷能否取得長久、穩(wěn)固的持續(xù)效果，頗有隱憂4。

上述現(xiàn)象之所以產(chǎn)生，是因為依托于“流量經(jīng)濟”“網(wǎng)紅經(jīng)濟”驅(qū)動的城市營銷行為，通常具有營銷效果易達峰又易回落的特點。得益于新媒體手段的普遍應用，只要策略得當、資源高效利用，很多城市的營銷活動都能在較短時間內(nèi)取得迅捷優(yōu)質(zhì)的宣傳效果，從而得以令標簽化的城市形象在短期內(nèi)占據(jù)流量高峰5，并通過旅游、電子商務等經(jīng)濟活動變現(xiàn)，城市營銷的市場效益迅速達到峰值。但是，并非所有城市都做好了在公共服務、社會秩序、營商環(huán)境等方面的全面準備，待標簽化的城市體驗被短期內(nèi)消費殆盡或消費者在這股流量高峰中實際體驗到了真實的城市水平，發(fā)現(xiàn)“貨不對板”后，這股浪潮便有可能迅速地退卻。地方政府除在短期內(nèi)攫取了一股流量收益外，并未實際增益本地的城市形象和經(jīng)濟發(fā)展，困擾城市的一些疑難問題并未根本解決；甚至在這股流量高峰中，由于過于急功近利和追求短期回報，反而使城市治理中的一些頑疾暴露得更加充分，城市營銷難以持續(xù)1。

四、地方政府城市營銷的理念重塑：發(fā)展型規(guī)制與中立型規(guī)制并舉

經(jīng)濟法尊重市場在資源配置中的決定性作用，并倡導政府在尊重市場規(guī)律的前提下發(fā)揮干預作用2。經(jīng)濟法對任何政府干預經(jīng)濟行為的規(guī)制都倡導同時防范政府和市場的“兩個失靈”，并強調(diào)要同時調(diào)用政府與市場力量的“雙手并用”3。而這一原理亦能觀照地方政府城市營銷的內(nèi)在機理：基于對城市自身發(fā)展一些階段性的市場失靈議題，地方政府有必要通過干預的形式予以回應，這構成了城市營銷的動力源；而基于防范政府干預經(jīng)濟過程中可能存在的政府失靈，又必須對城市營銷的整體過程進行必要的規(guī)范和限制，確保其正當運行。故此，依照經(jīng)濟法的基本原理，城市營銷本身是地方政府基于本地經(jīng)濟發(fā)展需求驅(qū)動下的正常的干預行為，這無可厚非，只不過這種干預必須是謙抑、審慎、正當、可持續(xù)的。簡言之，經(jīng)濟法對待地方政府城市營銷的規(guī)制態(tài)度，應是一種“激勵”與“控制”平衡的藝術4，即應堅持發(fā)展型規(guī)制與中立性規(guī)制并舉的理念，對城市營銷進行重塑。

（一）城市營銷的發(fā)展型規(guī)制理念

所謂發(fā)展型規(guī)制，即必須正視市場經(jīng)濟環(huán)境下地方政府的發(fā)展需求，以法治化的態(tài)度激勵地方政府參與市場經(jīng)濟的運作，贏得發(fā)展機遇、拓展發(fā)展空間。在我國，地方政府理應在推進本地經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮重要的能動性作用，這在我國改革開放以來的經(jīng)濟社會工作實踐中已得到充分的例證5。《中華人民共和國立法法》也授予地方人大及其政府在經(jīng)濟社會發(fā)展方面廣泛的自主立法權，這一自主權并不僅局限于省級范疇，亦包括設區(qū)的市人大及其政府6。從現(xiàn)實需求來看，各級地方政府通常承擔著與本地經(jīng)濟密切相關的公共事務，如籌集財政收入、改善公共服務、增進地區(qū)福祉等，這一系列公共責任有必要通過落實其本地經(jīng)濟發(fā)展職責的形式予以拓補。

由此觀之，通過城市營銷的方式，將本城市的形象與優(yōu)勢推銷出去，進而吸引人才、企業(yè)、市場要素等向本地區(qū)合理流動，這是一種正當且必要的政府投資經(jīng)營形式，是在正視和合理利用市場規(guī)律的前提下對政府干預職能的妥當應用，沒有必要妖魔化這一現(xiàn)象。對待城市營銷行為，理性的態(tài)度應當是以法治化的標準，以規(guī)范、透明、有序的形式對其予以塑造：一方面，要確保城市營銷的過程不存在濫用或超越職權的情形，一切營銷行為均在法治軌道之內(nèi)履行，符合法治政府建設有關“職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意”的基本要求7；另一方面，又要依照法治化的手段保障城市營銷過程，確保其決策透明、實施有效、監(jiān)督有序，切實在促進本地經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮長效的可持續(xù)性作用。

（二）城市營銷的中立型規(guī)制理念

所謂中立型規(guī)制，即在激勵地方政府引領本地經(jīng)濟發(fā)展作用的同時，必須確保這種作用是適度且中立的，不得擾亂市場機制的決定性作用，不得排除、限制競爭。在城市營銷決策和實施過程中，必須遵循有關政府行為競爭中立的基本要求，即不得因政府干預扭曲市場規(guī)律和自由競爭1，不得授予任何一類市場主體不正當?shù)母偁巸?yōu)勢或競爭劣勢2。

整體而言，城市營銷活動所應依循的競爭中立規(guī)制理念主要包含內(nèi)部中立與外部中立兩個層面：所謂內(nèi)部中立是指，在受城市營銷活動影響的所有本地市場主體中，任一類主體均不得被授予任何不正當?shù)母偁巸?yōu)勢或劣勢，所有經(jīng)營者均應在其獲得的競爭待遇平等、對等的營銷環(huán)境中開展自由競爭和優(yōu)勝劣汰。政府不得主動挑選優(yōu)勝者，不得因城市營銷而擾亂市場主體間的公平競爭3。所謂外部中立是指，在城市營銷實施過程中，不得以透支或損害其他地區(qū)利益為代價換取自身利益。我國實行單一制的國家結構形式，在單一制邏輯下，地方政府并不具備任何完全獨立的自治權，其社會經(jīng)濟管理方面的自主權都來源于中央政府的授權。包括城市營銷活動在內(nèi)的任何本地發(fā)展問題，都須維護全國統(tǒng)一大市場建設的基本要求，不得在城市發(fā)展過程中實施任何地區(qū)封鎖、地方保護或損害其他地方經(jīng)濟利益的行為，否則會“將全國統(tǒng)一的市場經(jīng)濟割裂為一塊一塊地方計劃經(jīng)濟，嚴重影響市場經(jīng)濟效率并破壞國家法制的統(tǒng)一與完整”4。

五、地方政府城市營銷經(jīng)濟法規(guī)制的具體對策

在發(fā)展型規(guī)制與中立型規(guī)制并舉的理念指引下，既有必要激勵和推進我國地方政府的城市營銷行為，又有必要進行適度的規(guī)范和限制，進而確保其在精準、適度、謙抑、有序的邏輯下運行。整體而言，有必要依照城市營銷活動在決策、實施和持續(xù)的不同階段性特征，分別設計出與其運行邏輯相匹配的規(guī)制對策。

（一）城市營銷決策階段的政府干預影響評估

在城市營銷的決策階段，經(jīng)濟法規(guī)制的核心目標為，通過特定程序評估擬實施的城市營銷決策，確保其目標正當、手段合法、代價合理、預期有效益。城市營銷是地方政府糅合政府投資、地方立法、公共傳媒、市場監(jiān)管、宏觀調(diào)控等各類行為的復雜干預活動，理應納入法治政府建設的整體控制體系下，對其決策活動予以妥當監(jiān)督。當前我國對法治政府建設的基本精神明確要求“嚴格落實重大行政決策程序……充分發(fā)揮風險評估功能，確保所有重大行政決策都嚴格履行合法性審查和集體討論決定程序”，并應“完善行政決策執(zhí)行機制……依法推進決策后評估工作，將決策后評估結果作為調(diào)整重大行政決策的重要依據(jù)”5。

如今，“政府對經(jīng)濟的管制，對民眾福利的保障，對諸如環(huán)境、勞工等領域的社會性管制等活動，事實上將行政活動推到了所有社會問題的最前沿”6。在此背景下，必須對重要的政府干預在決策階段即進行有關正當性、合法性、合理性與效益性方面的評估，防止其在后續(xù)具體實施過程中濫用公共職權、侵犯合法利益或浪費公共資源，這有助于確保將政府干預經(jīng)濟的行為控制在行之有效的行為界限之內(nèi)1。

結合地方政府城市營銷活動的現(xiàn)實規(guī)律來看，筆者認為，對于任何地方政府實施的城市營銷決策活動，均至少應進行如下四方面內(nèi)容的政府干預影響評估程序：一是營銷目標正當性評估，即要評估擬實施的城市營銷活動旨在解決困擾本城市經(jīng)濟社會發(fā)展的何種問題，這一目標是否具有現(xiàn)實必要性和正當性，是否與國家整體的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、基本經(jīng)濟政策、其他大政方針等相符。二是營銷規(guī)則合法性評估，即要評估擬開展的各類城市營銷方法及其配套制度是否有充足的合法性依據(jù)，如是否屬于相關政府機構合法職權范圍，未濫用或超越職權；在營銷過程中擬制定的法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件是否不與上位法相違背，是否侵犯其他利益相關者的合法權益等。三是營銷手段合理性評估，即要評估在擬開展的各類城市營銷手段中，是否切實合理地有助于營銷目標的實現(xiàn)，且這些手段未對政府財政產(chǎn)生不合理的負擔，未造成社會資源的過度浪費。四是營銷效益合比例性評估，即要評估在擬開展的各類城市營銷手段中，其預期產(chǎn)生的社會收益與其產(chǎn)生的社會成本相比是合比例的，對城市發(fā)展的積極影響遠大于其不良影響。

為了保障上述評估的有效開展，地方政府應當進一步健全法治化政府決策程序的建設，并著重培養(yǎng)一批高校、科研機構或社會組織充當?shù)谌皆u估主體，共同參與到城市營銷決策的評估過程之中。

（二）城市營銷實施階段的公平競爭審查機制

在城市營銷的實施階段，經(jīng)濟法規(guī)制的核心目標為，通過實施公平競爭審查機制，確保營銷手段沒有擾亂市場規(guī)律，沒有排除、限制競爭，符合有關維持公平競爭秩序的基本要求。城市營銷通常包含依托于各類傳媒渠道的傳播環(huán)節(jié)和依附于各類生產(chǎn)銷售活動的經(jīng)營環(huán)節(jié)兩個層次，前者會直接影響市場主體的決策和行為，后者會對市場主體的權利、義務、經(jīng)營狀況產(chǎn)生直接干預。依照《中華人民共和國反壟斷法》第5條第二款和國家市場監(jiān)管總局《公平競爭審查制度實施細則》第2條的規(guī)定，只要政府部門實施的政策措施涉及市場主體經(jīng)濟活動，就應當進行公平競爭審查。如果經(jīng)審查認為某些城市營銷政策措施的實施具有排除、限制競爭的效果，則應當停止實施，或修正至不具有排除、限制競爭效果之后再行實施。結合我國城市營銷的實踐來看，對營銷期間實施的任何政策措施，其公平競爭審查機制均應尤其重視以下兩方面問題：

首先，應當同時重視審查營銷手段的直接競爭影響和潛在競爭損害。前文已述，由于城市營銷活動帶有強烈的區(qū)域自身利益驅(qū)動色彩，它除了會對本地市場主體的競爭活動產(chǎn)生影響外，也可能會縱容或默許損害其他地區(qū)潛在競爭利益的行為。此時，由于這些區(qū)域外的市場主體難以直接體現(xiàn)于政策措施考量范圍之內(nèi)，在進行公平競爭審查時，極容易淡化或完全忽視其可能產(chǎn)生的排除、限制競爭效果。因此，針對城市營銷措施的公平競爭審查必須同時關注兩個層次的競爭影響：其一為對本區(qū)域內(nèi)市場主體活動的影響，這重在審查營銷措施是否授予任一類市場主體不正當?shù)母偁巸?yōu)勢或劣勢，以及是否產(chǎn)生排除、限制本地相關市場競爭的效果；其二則為對外部區(qū)域潛在市場主體活動的影響，這重在審查營銷措施是否不合理地將外地市場主體排除在競爭機會之外，以及是否存在其他不公平對待本地和外地市場主體的情形，更要審查該營銷措施是否損害了其他行政區(qū)劃的正當競爭利益。

其次，應當同時重視審查營銷手段的經(jīng)營者效果和消費者福利?！豆礁偁帉彶橹贫葘嵤┘殑t》第13—16條共規(guī)定了四大類涉及經(jīng)營者主體活動具體影響的審查標準，這些審查內(nèi)容都應當在城市營銷政策措施的審查中予以落實。但除此之外，還應當清醒地認識到，鑒于城市營銷行為是將城市視為產(chǎn)品的整體推廣活動，其相關政策措施通常會對本地的整體營商環(huán)境和消費環(huán)境均產(chǎn)生長足影響。在此背景下，公平競爭審查制度的運行除了要考慮其對經(jīng)營者競爭環(huán)境的影響外，還要考慮其對“消費者福利”的影響。比如，在城市營銷實踐中，有些地方政府出于為潛在投資者留下良好營商環(huán)境印象的考慮，可能會在某些商圈陡然提升城市管理標準，使原本已熟悉或適應該商圈的消費者體驗感下降。但是，如果此時僅考慮政策措施對經(jīng)營者競爭效果的影響，則可能被認為是有利乃至頗受歡迎的，而其可能存在的勞民傷財之憂則被忽視。故此，對城市營銷行為的公平競爭審查，必須明確規(guī)定要審查其是否限制了消費者的選擇能力、提高了選擇成本、降低了消費質(zhì)量等，如果答案是肯定的，此類政策措施也應當予以修正1。

（三）城市營銷持續(xù)階段的法治保障體系建設

一個具有可持續(xù)性實效的城市營銷活動必然是一個長期性、持久性、連續(xù)性的干預活動，不能任由其在占據(jù)短期流量效益后即處于放任狀態(tài)，而是需要在后續(xù)發(fā)展中“文火久煎”，持久增益本地社會經(jīng)濟發(fā)展。換言之，通過把握流量爆點掌握住城市營銷效果的“上半場”固然重要，但如何在“下半場”中通過一整套法律制度建設來真正意義上打造城市實力，令營銷效果真正得以沉淀起來，持續(xù)性地增益城市發(fā)展，才更加考驗決策者的智慧2。在城市營銷長期的持續(xù)階段，經(jīng)濟法規(guī)制的核心目標為，通過妥當?shù)母櫛O(jiān)測、有序監(jiān)管與地方立法，不斷淘汰和修正存在缺憾的營銷手段，穩(wěn)固和完善被證明有效的營銷經(jīng)驗。整體而言，這一階段對城市營銷的規(guī)制主要包含如下具有邏輯先后關系的三個方面：

首先，在城市營銷取得初步的階段性成果后，要及時建立城市營銷效果的跟蹤監(jiān)測機制，確保后續(xù)營銷活動全程規(guī)范可控，防止相關政策措施偏離其既有軌道。在新媒體環(huán)境下，城市營銷極容易短期內(nèi)陷入流量打造的虛假繁榮之下而迷失自身。故而，應當建立針對城市營銷的跟蹤監(jiān)測機制，確保相關手段不弱化、不虛化、不異化，可以常態(tài)化、持續(xù)性地運行實施。

其次，待跟蹤監(jiān)測機制識別出相關城市營銷手段發(fā)生弱化、虛化、異化等問題時，則通過健全的有序監(jiān)管機制追究相關機構或人員的法律責任，這有助于保障城市營銷能持續(xù)性地發(fā)揮效果。如果城市營銷的跟蹤監(jiān)測機制及時識別出了營銷手段存在改弦易轍、資源浪費、實效降低等情況，就有必要通過剛性的監(jiān)管體制問責相關政府機構或主管人員，必要時還要追究其法律責任。通過這種方式，可以有效地建立起城市營銷活動的任職保障與威懾機制，進一步保證相關政策措施常態(tài)化運行。

最后，待上述城市營銷效果的跟蹤監(jiān)測與有序監(jiān)管機制常態(tài)化運行一段時間后，會逐漸積攢、反饋出一系列有助于保障城市營銷長期發(fā)揮積極效果的有效做法，此時，要通過制定專門地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等地方立法的形式，將上述規(guī)則穩(wěn)固下來，使其形成持續(xù)性、常態(tài)化的法律保障機制。這有助于為后續(xù)城市營銷行為進一步發(fā)揮效果與提升效益確立最規(guī)范化的法治依據(jù)。必要時，相互連接的不同城市之間還可通過地方立法協(xié)調(diào)的形式，將一些相同或互補的城市營銷手段協(xié)調(diào)起來，構建起城市群之間的城市營銷地方立法協(xié)作機制，共同穩(wěn)固城市營銷效果3。

六、結語

在市場經(jīng)濟環(huán)境下，地方政府既具備充實的本地經(jīng)濟發(fā)展自主性，又必須受到單一制國家結構形式相關法律規(guī)則的約束。故此，城市營銷行為理應在全國統(tǒng)一大市場及其法治環(huán)境的統(tǒng)率下，受到必要的規(guī)范和限制。通過系統(tǒng)的經(jīng)濟法規(guī)制，可以確保地方政府在恰當、適度的發(fā)展激勵下，開展精準、理性、可持續(xù)的城市營銷；同時又能保障政府行為的競爭中立，不在城市營銷過程中擾亂市場規(guī)律、誘導地區(qū)封鎖、侵犯個體權益、妨礙公平競爭。本文對此進行了初步的討論，作為學界較罕見的以經(jīng)濟法視角研究城市營銷的論述，本文具有一定的首創(chuàng)性。但后續(xù)有關本問題的深入研討，尚有待經(jīng)濟法學界的持續(xù)性關注與理論拓展。

責任編輯" "楊" "幸，" "余夢瑤