[摘 要] 強(qiáng)鎮(zhèn)改革實(shí)踐已逾二十年，其總體效果如何，各地差異如何，有哪些類型？基于政府權(quán)能理論，可從鎮(zhèn)級(jí)政府權(quán)力和能力兩個(gè)維度構(gòu)建強(qiáng)鎮(zhèn)改革績效的四種類型：耦合能效型、融合求變型、失衡變通型和失衡負(fù)能型。結(jié)合多案例比較分析發(fā)現(xiàn)：耦合能效型和融合求變型績效較為明顯，而失衡變通型和失衡負(fù)能型績效亟待提升。其中，耦合能效型下，鎮(zhèn)級(jí)政府權(quán)能作用發(fā)揮最佳，失衡負(fù)能型因超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)導(dǎo)致鎮(zhèn)級(jí)政府權(quán)能難以發(fā)揮甚至起負(fù)面作用。四種績效類型表現(xiàn)出不同特征、效益、策略與向度，彼此之間可能出現(xiàn)積極或消極轉(zhuǎn)化。為此，深化強(qiáng)鎮(zhèn)改革，應(yīng)分類處理好鎮(zhèn)級(jí)政府權(quán)能結(jié)構(gòu)關(guān)系，推進(jìn)權(quán)能動(dòng)態(tài)耦合，助力鎮(zhèn)級(jí)治理效能提升和地方治理績效優(yōu)化。

[關(guān)鍵詞] 強(qiáng)鎮(zhèn)改革；政府權(quán)能；政府權(quán)力；政府能力；績效差異

[DOI編號(hào)] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2024.07.009

[中圖分類號(hào)] D630" " " " " " " " " " [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A" " " " " [文章編號(hào)] 1004-0544（2024）07-0082-09

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金“強(qiáng)鎮(zhèn)改革進(jìn)程中的鎮(zhèn)級(jí)政府權(quán)能關(guān)系耦合及優(yōu)化研究”（19BZZ049）。

作者簡介：韓藝（1980—），男，南昌大學(xué)公共政策與管理學(xué)院副院長、教授、博士生導(dǎo)師；徐彤（1997—），女，中共安徽省委黨校（安徽行政學(xué)院）馬克思主義學(xué)院教師。

一、問題的提出

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家行政權(quán)力的末梢，承擔(dān)著貫徹執(zhí)行上級(jí)政策、提供公共服務(wù)和促進(jìn)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等職責(zé)。改革開放以來，東南沿海地區(qū)的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，但受原有管理體制束縛，存在著權(quán)小責(zé)大、權(quán)能失衡問題，鎮(zhèn)域發(fā)展面臨瓶頸。為此，廣東省于2000年率先推行強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革，將原本屬于（市）縣的部分經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理權(quán)限下放給經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)。2007年，浙江省對(duì)上百個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)開展強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)改革，隨后進(jìn)一步擴(kuò)大到擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)1。2010年，中央編辦會(huì)同多部門發(fā)布《關(guān)于開展經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制試點(diǎn)工作的通知》，確定了四川、江蘇等13個(gè)省為改革對(duì)象，這標(biāo)志著強(qiáng)鎮(zhèn)改革逐步向全國展開。而伴隨著2012年國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和2013年以來“放管服”改革的實(shí)施，不少地區(qū)加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)力度，強(qiáng)鎮(zhèn)改革得以持續(xù)推進(jìn)。從各地實(shí)踐看，強(qiáng)鎮(zhèn)改革包含強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)和鎮(zhèn)改市三種，但不論何種模式，其實(shí)質(zhì)都在于通過賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（直接放權(quán)、委托執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法和派駐機(jī)構(gòu)等）以改變?cè)泄芾眢w制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)能結(jié)構(gòu)失衡、權(quán)責(zé)不匹配問題，從而擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權(quán)限，提升治理能力，促進(jìn)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

當(dāng)前，強(qiáng)鎮(zhèn)改革績效引起學(xué)界關(guān)注。通過文獻(xiàn)梳理，改革績效可以采用“4E”（經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和公平性）方法1，或從縣鎮(zhèn)關(guān)系2、改革模式間對(duì)比3等維度展開評(píng)估。各地政府具體改革路徑既具共同特征，又有地方特色4。整體而言，強(qiáng)鎮(zhèn)改革“較顯著地增強(qiáng)了鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力”5，促進(jìn)社會(huì)管理效能提升、公共服務(wù)擴(kuò)面提質(zhì)、機(jī)構(gòu)運(yùn)作綜合精干以及鎮(zhèn)級(jí)政府定位更為科學(xué)等6。但也存在問題，比如，部分地區(qū)“權(quán)力下放方式不符合法律規(guī)定”7，權(quán)力下放中“‘明放暗不放’‘放虛不放實(shí)’和‘用不了，接不住，管不好’”8，縣鎮(zhèn)權(quán)力配置、運(yùn)行存在偏差9；同時(shí)，縣級(jí)部門責(zé)任下沉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往“陷入超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)和職責(zé)空轉(zhuǎn)并存的矛盾”10。可以基于整體視角破除改革面臨的體制機(jī)制障礙11，“跳出權(quán)限下放窠臼，轉(zhuǎn)而加強(qiáng)對(duì)自主性、自主權(quán)與自主性關(guān)系的關(guān)注”12等。既有研究在強(qiáng)鎮(zhèn)改革績效、評(píng)估方法與維度、現(xiàn)存問題與優(yōu)化建議等方面取得了豐碩成果，也關(guān)注到改革的差異化問題，但對(duì)于不同地區(qū)的改革績效差異對(duì)比、類型總結(jié)以及背后的權(quán)能結(jié)構(gòu)因素關(guān)注不夠，缺少對(duì)鎮(zhèn)級(jí)政府權(quán)能關(guān)系視角下強(qiáng)鎮(zhèn)改革績效差異的類型劃分研究。

鑒于此，本文主要聚焦以下問題：強(qiáng)鎮(zhèn)改革績效有哪些類型？不同績效類型有哪些特征及存在何種差異？是何原因?qū)е鲁霈F(xiàn)了不同的績效類型？為回答上述問題，本文基于政府權(quán)能理論，從政府權(quán)力下放與能力承接的角度切入，建構(gòu)關(guān)于強(qiáng)鎮(zhèn)改革績效差異的分析框架，剖析耦合能效型、融合求變型、失衡變通型、失衡負(fù)能型四種強(qiáng)鎮(zhèn)改革績效類型，并結(jié)合多案例，比較研究四種類型的不同特征、效益、策略和向度，以揭示權(quán)能關(guān)系視角下強(qiáng)鎮(zhèn)改革績效差異的內(nèi)在機(jī)理。

二、文獻(xiàn)綜述與分析框架

（一）政府權(quán)能

政府權(quán)能（Governability），又稱“行政權(quán)能”“治理能力”，“主要是指國家和政府運(yùn)用權(quán)力和能力以實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)”1，又可指社會(huì)部門或系統(tǒng)的整體治理能力2。當(dāng)前有關(guān)政府權(quán)能的研究主要聚焦于內(nèi)涵特征、影響因素和優(yōu)化路徑三方面。

從內(nèi)涵特征看，政府權(quán)能有廣義與狹義之分。從廣義的角度，政府權(quán)能是“政府的權(quán)力、職能、能力、功能及權(quán)威的綜合實(shí)現(xiàn)狀態(tài)和它們之間的統(tǒng)一性關(guān)系”3，具體是在權(quán)力實(shí)施過程中權(quán)、威、勢等各方面的綜合體現(xiàn)。從狹義的角度，政府權(quán)能主要涉及政府權(quán)力（Government Power）和政府能力（Government Capacity）兩個(gè)要素。其中，政府權(quán)力是“賦予公共機(jī)構(gòu)及其工作人員管理公共事務(wù)的一種公共影響力”4，有顯性與隱性之分5；政府能力則是“為完成政府職能規(guī)范的目標(biāo)和任務(wù)，擁有一定的公共權(quán)力的政府組織所具有的維持本組織的穩(wěn)定存在和發(fā)展，有效地治理社會(huì)的能量和力量的總和”6。權(quán)力與能力相互影響、相互促進(jìn)，“政府權(quán)力是政府行為的依據(jù)，政府能力是政府權(quán)力實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)”7。

從影響因素看，政府權(quán)能受權(quán)力來源、權(quán)力結(jié)構(gòu)、權(quán)力功能、權(quán)力限度影響，可以通過“優(yōu)化基層組織之間合理的權(quán)力配置”來實(shí)現(xiàn)地方治理目標(biāo)8。此外，政府權(quán)能受社會(huì)基礎(chǔ)變遷的影響，其內(nèi)容、手段與途徑等也會(huì)發(fā)生變化。一般而言，政府權(quán)能的變化會(huì)滯后于社會(huì)基礎(chǔ)的變化9。

從優(yōu)化路徑看，政府權(quán)能的強(qiáng)化，可以從政府權(quán)力出發(fā)，明確上級(jí)政府職能定位、增強(qiáng)地方政府自治功能、完善現(xiàn)行法律體系10；也可以從政府能力出發(fā)，重點(diǎn)增強(qiáng)并提升制度供給、達(dá)成共識(shí)、建立信任、利益調(diào)節(jié)、風(fēng)險(xiǎn)控制、工具運(yùn)用等能力，達(dá)成并實(shí)現(xiàn)合作治理11。既做好“放”的文章，又增強(qiáng)能力，做好“賦”的設(shè)計(jì)，有效發(fā)揮政府權(quán)能作用12，處理好權(quán)力運(yùn)行的形式主義、組織結(jié)構(gòu)層面的多重性以及制度文化層面的異質(zhì)性13等問題。

可見，廣義上的政府權(quán)能，由權(quán)力、職能、能力、權(quán)威等多要素構(gòu)成；狹義上的政府權(quán)能，至少包括權(quán)力、能力兩大基本維度，能綜合反映權(quán)與能的配置關(guān)系，以及其背后的權(quán)力結(jié)構(gòu)、能力基礎(chǔ)、社會(huì)變遷等多元因素的影響作用。政府權(quán)能提供了解析政府治理與行政改革的實(shí)用分析視角。

（二）分析框架

本文基于政府權(quán)能理論的分析視角，主要聚焦權(quán)力和能力兩個(gè)維度分析鎮(zhèn)級(jí)政府權(quán)能結(jié)構(gòu)及其與強(qiáng)鎮(zhèn)改革績效之間的關(guān)聯(lián)，將強(qiáng)鎮(zhèn)改革績效劃分為四種類型（見圖1）。

Ⅰ.耦合能效型：強(qiáng)鎮(zhèn)改革中鎮(zhèn)級(jí)政府獲得的下放權(quán)力數(shù)量較多，且自身發(fā)展水平較高，治理能力較強(qiáng)，權(quán)力承接較為順利，整體呈現(xiàn)下放權(quán)力與鎮(zhèn)級(jí)能力的實(shí)質(zhì)性耦合。強(qiáng)鎮(zhèn)改革有效推動(dòng)了鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，綜合治理績效顯著提升。

Ⅱ.融合求變型：強(qiáng)鎮(zhèn)改革中鎮(zhèn)級(jí)政府獲得的下放權(quán)力數(shù)量較少，實(shí)用性有待提升；但鎮(zhèn)級(jí)政府自主性較強(qiáng)，能抓住改革契機(jī)，在積極向上爭取資源和政策的同時(shí)，通過綜合執(zhí)法改革、政務(wù)服務(wù)建設(shè)等擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展權(quán)限，促進(jìn)權(quán)與能的融合，自主謀求權(quán)能結(jié)構(gòu)優(yōu)化，能動(dòng)提升治理績效。

Ⅲ.失衡變通型：強(qiáng)鎮(zhèn)改革中鎮(zhèn)級(jí)政府獲得的下放權(quán)力數(shù)量較少或?qū)嵱眯圆粡?qiáng)，但權(quán)力附帶的考核增加了鎮(zhèn)級(jí)負(fù)擔(dān)；加上鎮(zhèn)級(jí)承接能力較弱，自主性不強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不高，權(quán)能結(jié)構(gòu)出現(xiàn)權(quán)大于能的失衡問題。在這種情況下，鎮(zhèn)級(jí)政府往往采取變通措施以應(yīng)對(duì)強(qiáng)鎮(zhèn)改革下放權(quán)力背后的責(zé)任考核壓力。

Ⅳ.失衡負(fù)能型：強(qiáng)鎮(zhèn)改革中鎮(zhèn)級(jí)政府獲得的下放權(quán)力數(shù)量較多，但由于部分權(quán)力超出了鎮(zhèn)級(jí)政府現(xiàn)有承接能力，加上鎮(zhèn)級(jí)政府本身自主性弱，在技術(shù)、管理、素質(zhì)等方面的承接能力不足，出現(xiàn)權(quán)大于能的失衡問題。因此，強(qiáng)鎮(zhèn)改革效果不顯甚至造成超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)、形式主義、政策空轉(zhuǎn)等負(fù)面影響。

三、研究方法與案例選擇

（一）研究方法

本文采用多案例的比較研究方法，考察強(qiáng)鎮(zhèn)改革績效差異的類型及其特征，主要基于以下兩方面考慮：一是基于政府權(quán)能理論視角，強(qiáng)鎮(zhèn)改革績效差異可分為四種類型，各類型均需要結(jié)合案例分析其表現(xiàn)形式與主要特征。二是多案例有利于對(duì)同類事件及其因果邏輯分別展開研究，剖析不同鎮(zhèn)之強(qiáng)鎮(zhèn)改革績效間的共性與差異、績效與策略，從而揭示強(qiáng)鎮(zhèn)改革績效差異的內(nèi)在機(jī)理。

課題組成員于2022年9月至11月通過線上的方式獲取各個(gè)鎮(zhèn)相關(guān)數(shù)據(jù)資料，主要采用的研究方法：一是深度訪談。對(duì)相關(guān)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)、工作人員進(jìn)行深度訪談并形成訪談?dòng)涗洠ㄕ碓L談內(nèi)容37萬余字）。二是文本分析。收集所在鎮(zhèn)強(qiáng)鎮(zhèn)改革的官方文件、會(huì)議記錄等紙質(zhì)或電子文本，并在官方網(wǎng)站搜尋各鎮(zhèn)相關(guān)資料。

（二）案例選擇

為研究強(qiáng)鎮(zhèn)改革績效差異及其作用機(jī)制，本研究選取W省17個(gè)鎮(zhèn)案例調(diào)研并分類。從政府權(quán)能理論視角看，在權(quán)力層面，W省對(duì)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣級(jí)審批服務(wù)執(zhí)法和經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的數(shù)量有所區(qū)分，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)和經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)鎮(zhèn)賦權(quán)事項(xiàng)原則上應(yīng)領(lǐng)盡領(lǐng)，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)可依據(jù)實(shí)際需要領(lǐng)取賦權(quán)事項(xiàng)，且印發(fā)《W省鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力指導(dǎo)目錄》，指導(dǎo)、幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)做好權(quán)責(zé)清單編制工作，其中包括92項(xiàng)行政權(quán)力。由此，各鎮(zhèn)獲得的實(shí)際權(quán)力存在差異。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)所獲權(quán)力數(shù)量多；對(duì)于普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在本研究中，多于92項(xiàng)為權(quán)大，少于92項(xiàng)為權(quán)小。在能力方面，由于能力牽涉廣泛，包括領(lǐng)導(dǎo)體制、組織體制、管理體制1和政治治理、經(jīng)濟(jì)治理、文化治理、社會(huì)治理和生態(tài)治理2等多維方面，為便于研究特別是結(jié)合訪談?wù)叩姆答佉庖?，本文主要從?jīng)濟(jì)實(shí)力、社會(huì)治理兩個(gè)維度，涉及財(cái)稅收入、工業(yè)企業(yè)、民生建設(shè)、榮譽(yù)獎(jiǎng)項(xiàng)等多方面內(nèi)容加以衡量。就此，基于典型性、多樣性、可獲取性原則，篩選出四個(gè)典型案例作為比較研究對(duì)象（見表1）。

四、案例研究：強(qiáng)鎮(zhèn)改革績效的多重樣態(tài)

（一）A鎮(zhèn)：耦合能效型

A鎮(zhèn)自2013年實(shí)行計(jì)劃單列管理，在W省率先推進(jìn)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革，經(jīng)歷數(shù)次權(quán)限調(diào)整，當(dāng)前權(quán)限下放共達(dá)229項(xiàng)。此外，作為省級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，稅收總收入高且工業(yè)基礎(chǔ)較好，同時(shí)積極推進(jìn)社會(huì)發(fā)展，增強(qiáng)民生建設(shè)，近年榮獲“全國重點(diǎn)鎮(zhèn)”“全國發(fā)展改革試點(diǎn)城鎮(zhèn)”“全國文明村鎮(zhèn)”“國家生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)”“國家園林鄉(xiāng)鎮(zhèn)”等稱號(hào)。整體來看，A鎮(zhèn)獲得的權(quán)限下放多且政府能力較強(qiáng)。強(qiáng)鎮(zhèn)改革進(jìn)程中，A鎮(zhèn)首先設(shè)立了便民服務(wù)中心與綜合執(zhí)法大隊(duì)，積極履行所下放的政務(wù)服務(wù)權(quán)限以方便民眾生活，并強(qiáng)化執(zhí)法隊(duì)伍能力建設(shè)，實(shí)行執(zhí)法人員“持證上崗、亮證執(zhí)法”制度，規(guī)范執(zhí)法行為，提高執(zhí)法水平，便民服務(wù)與執(zhí)法能力獲得明顯提升。權(quán)力承接過程中，鎮(zhèn)政府一方面通過舉辦內(nèi)部培訓(xùn)、增加交流學(xué)習(xí)、尋求上級(jí)專業(yè)指導(dǎo)等方式提升承接能力以更好地運(yùn)用權(quán)力；另一方面創(chuàng)新完善民事代辦等系列舉措，通過統(tǒng)一收集、集體代辦等形式，提高服務(wù)能力，切實(shí)方便群眾。

“我們鎮(zhèn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，獲得的權(quán)限相對(duì)于普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多；同時(shí)，相對(duì)于別的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，我們鎮(zhèn)的干部工作積極性、經(jīng)濟(jì)活躍程度也都稍微更好一些……（下放）權(quán)力中涉及發(fā)改、住建、人事、民政、衛(wèi)健等部門的行政許可、行政確認(rèn)等事項(xiàng)比較多，而且建立的便民服務(wù)中心對(duì)于方便民眾的實(shí)用性是非常強(qiáng)的。去年開始，執(zhí)法人員陸續(xù)開始考執(zhí)法證，我們也有執(zhí)法培訓(xùn)，執(zhí)法獲得了進(jìn)一步規(guī)范……我們鎮(zhèn)還做了民事代辦，只要不需要百姓簽字的辦理事項(xiàng)由村委統(tǒng)一收集，然后集中代辦，是真真切切地方便了百姓……我們是非常愿意多為百姓服務(wù)的，鎮(zhèn)一級(jí)用得比較多、與民眾利益相關(guān)的權(quán)力可以放心大膽地放下來，同時(shí)希望上級(jí)可以派專門的指導(dǎo)。”（訪談?dòng)涗洠篎T3-A鎮(zhèn)Z-202209291）

權(quán)力是政府行為的依據(jù)，能力則是政府權(quán)力有效運(yùn)用的基礎(chǔ)。如依據(jù)實(shí)際情況科學(xué)合理下放權(quán)力，且下放對(duì)象具有相匹配的承接能力，則可以實(shí)現(xiàn)權(quán)與能的實(shí)質(zhì)性耦合，充分發(fā)揮權(quán)能作用2。A鎮(zhèn)具有與所下放權(quán)力相匹配的承接能力，權(quán)與能總體上實(shí)現(xiàn)了耦合與互促，較好地滿足了鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)發(fā)展的需要，強(qiáng)鎮(zhèn)改革效果較為明顯。

（二）B鎮(zhèn)：融合求變型

B鎮(zhèn)共承接28項(xiàng)權(quán)限，權(quán)限數(shù)量少。但B鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子和主要鎮(zhèn)干部積極發(fā)揮主觀能動(dòng)性，鎮(zhèn)域工業(yè)企業(yè)數(shù)量多，且不斷加大招商引資，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興與社會(huì)治理，加強(qiáng)民生建設(shè)、城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治，近年榮獲“全國文明村鎮(zhèn)”“創(chuàng)建國家級(jí)衛(wèi)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)”等稱號(hào)，鎮(zhèn)級(jí)治理能力較強(qiáng)。強(qiáng)鎮(zhèn)改革過程中，B鎮(zhèn)受權(quán)限不足影響，便民服務(wù)與日常執(zhí)法工作難以全面開展，但積極利用有限的權(quán)能，主動(dòng)求變，優(yōu)化地方治理：在面對(duì)群眾訴求而權(quán)限不夠時(shí)，采取心理安撫、行為支持等舉措進(jìn)行柔性管理；自身積極推進(jìn)改革，舉辦專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)，增加對(duì)外交流學(xué)習(xí)，提升工作人員業(yè)務(wù)水平，強(qiáng)化治理能力，自主推動(dòng)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；同時(shí)，依據(jù)實(shí)際需要，積極向上級(jí)表達(dá)擴(kuò)權(quán)訴求，推動(dòng)權(quán)力能動(dòng)、有效下放。

“通過一段時(shí)間的工作可以發(fā)現(xiàn)，我們的工作越來越精細(xì)化，管理越來越精深，服務(wù)也更為細(xì)致，只是我們面對(duì)群眾需要時(shí)，處理問題的權(quán)限不足……便民服務(wù)方面，我們有的沒有權(quán)限，面對(duì)群眾需求，很多時(shí)候是沒有辦法的，我們努力做做他們思想工作，盡量方便他們；再比如執(zhí)法權(quán)，很多在鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒有真正下放，工作推行中確實(shí)是束手束腳的，但我們還是建立起了行政執(zhí)法大隊(duì)，并以鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌的方式配備了執(zhí)法記錄儀……我們鎮(zhèn)這些年?duì)幭葎?chuàng)優(yōu)，所有干部工作積極性都比較高、工作能力也比較強(qiáng)，我們也會(huì)定期開展專門的業(yè)務(wù)培訓(xùn)……目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)是可以承接更多權(quán)力的，希望真正用得上的權(quán)力進(jìn)一步下放，我們認(rèn)為動(dòng)態(tài)調(diào)整是非常有必要的?！保ㄔL談?dòng)涗洠篎T17-B鎮(zhèn)C-20221030）

政府能力是政府權(quán)能的重要依托，決定了政府“能干什么”和“會(huì)干什么”1。強(qiáng)有力的政府，即使權(quán)力范圍受限，也能在現(xiàn)有權(quán)能結(jié)構(gòu)中將有限權(quán)力用好、用活。B鎮(zhèn)政府通過充分利用現(xiàn)有權(quán)限，積極求變，在一定程度上拓展了權(quán)能作用空間，較好地滿足了鎮(zhèn)域治理需求，強(qiáng)鎮(zhèn)改革效果得以彰顯。

（三）C鎮(zhèn)：失衡變通型

C鎮(zhèn)共承接84項(xiàng)權(quán)限，權(quán)限下放數(shù)量偏少；C鎮(zhèn)財(cái)稅總收入較高，工業(yè)企業(yè)較多，但自主性較弱，部分黨員干部思想仍不夠解放，村鎮(zhèn)干部的服務(wù)意識(shí)和工作能力有待增強(qiáng)，鎮(zhèn)域獲得榮譽(yù)獎(jiǎng)項(xiàng)較少，同時(shí)改革受重視程度、人員配置、專業(yè)培訓(xùn)等因素影響，整體承接能力不足。強(qiáng)鎮(zhèn)改革過程中，C鎮(zhèn)雖設(shè)立了便民服務(wù)中心、綜合執(zhí)法大隊(duì)，但權(quán)力下放數(shù)量較少且部分權(quán)力沒有真正落實(shí)，又受制于專業(yè)培訓(xùn)缺失、配套設(shè)施缺乏等，擴(kuò)權(quán)效果不佳。此外，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)后，縣級(jí)部門下放的權(quán)力附帶的考核反而增加了鎮(zhèn)級(jí)負(fù)擔(dān)，打破了原有的權(quán)能平衡。C鎮(zhèn)政府在權(quán)力運(yùn)用和責(zé)任承擔(dān)過程中面臨著權(quán)力與能力、權(quán)力考核壓力與注意力分配的雙重失衡，在這種情況下鎮(zhèn)級(jí)干部被迫選擇敷衍了事、消極應(yīng)對(duì)等方式變通應(yīng)對(duì)。

“我們硬件、軟件設(shè)施都沒有配備，雖然設(shè)立了綜合執(zhí)法隊(duì)和便民服務(wù)中心，相應(yīng)編制有所區(qū)分，但只是名義上的，目前實(shí)際是‘在編不在崗，在崗不在編’……本來鄉(xiāng)鎮(zhèn)有中心任務(wù)，有主次之分；現(xiàn)在上級(jí)各個(gè)部門權(quán)力下放后，各個(gè)部門都會(huì)考核，樣樣工作都要排名，已經(jīng)抓不到重點(diǎn)了……干部可能做多錯(cuò)多，也不落好；有的干部做事敷衍、懶散、得過且過，也不會(huì)受批評(píng)，不做可能更好。”（訪談?dòng)涗洠篎T11-C鎮(zhèn)H-20221027）

在一些情況下，如果政府權(quán)力受到較多限制，其能力的運(yùn)用就很難達(dá)到預(yù)期，政府權(quán)能難以發(fā)揮出應(yīng)有的作用2。權(quán)力下放不到位，會(huì)直接影響政府治理能力；而能力的缺乏又影響到權(quán)力的運(yùn)用，使得鎮(zhèn)級(jí)政府原有的權(quán)能均衡結(jié)構(gòu)被打破。同時(shí)，權(quán)力下放背后附加的職責(zé)與考核會(huì)加重鎮(zhèn)級(jí)政府的負(fù)擔(dān)，引致注意力分配選擇與變通應(yīng)對(duì)行為。

（四）D鎮(zhèn)：失衡負(fù)能型

D鎮(zhèn)為普通鎮(zhèn)，共承接95項(xiàng)權(quán)限，權(quán)限數(shù)量較多。然而，其財(cái)稅總收入較少，鎮(zhèn)內(nèi)工業(yè)企業(yè)數(shù)量少，獲得的榮譽(yù)獎(jiǎng)項(xiàng)較少，僅被評(píng)選為“省級(jí)衛(wèi)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，缺少國家級(jí)獎(jiǎng)項(xiàng)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平均有待提升，鎮(zhèn)級(jí)治理能力相對(duì)一般。強(qiáng)鎮(zhèn)改革過程中，權(quán)力下放數(shù)量較多，D鎮(zhèn)職責(zé)變大，但部分權(quán)力執(zhí)行難度高，不少權(quán)力超過了其承接能力，致使鎮(zhèn)級(jí)政府負(fù)擔(dān)加重且下放權(quán)力難以發(fā)揮應(yīng)有作用。雖設(shè)立了綜合執(zhí)法大隊(duì)，但由于執(zhí)法素質(zhì)與專業(yè)條件跟不上，難以有效行使執(zhí)法權(quán)。同時(shí)，權(quán)力下放過程中伴隨著各類上級(jí)部門的考核排名，D鎮(zhèn)政府既疲于承接多項(xiàng)權(quán)力，又需要應(yīng)對(duì)各項(xiàng)考核，加上鎮(zhèn)干部工作積極性不足且協(xié)調(diào)溝通能力缺乏，整體超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，權(quán)大于能的失衡問題顯著，改革效果不佳。

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)越變?cè)酱?，?zhí)行難度有所提高……但我們自身?xiàng)l件有限，工作人員學(xué)習(xí)主動(dòng)性不強(qiáng)、學(xué)習(xí)動(dòng)力不足、專業(yè)不對(duì)口、培訓(xùn)缺乏等，所以現(xiàn)有權(quán)力我們不是特別了解，拿到了文件也是一臉懵的，我們根本不知道可以做什么，不可以做什么……我們本來就要應(yīng)對(duì)各項(xiàng)考核，比如鄉(xiāng)村振興，材料考核就非常多……上下級(jí)溝通也不是特別順暢，我們害怕上級(jí)責(zé)怪我們能力不夠，而且態(tài)度等其他方面也存在一些問題，所以我們也不愿意和他們多反饋……這邊還是權(quán)大于能，擴(kuò)權(quán)過程存在很明顯的問題?！保ㄔL談?dòng)涗洠篎T15-D鎮(zhèn)W-20221029）

有效政府建構(gòu)在一定的物質(zhì)基礎(chǔ)之上，無法脫離其賴以發(fā)揮作用的財(cái)力、物力、智力條件①。因此，權(quán)力的實(shí)現(xiàn)，需要相應(yīng)的承接能力來支撐，權(quán)大于能超過了一定限度，會(huì)打破既有的權(quán)能格局，進(jìn)而限制政府權(quán)能作用發(fā)揮，容易造成超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)、基層形式主義、政策空轉(zhuǎn)等負(fù)面影響。

五、強(qiáng)鎮(zhèn)改革績效類型的比較分析

由上，可梳理出耦合能效型、融合求變型、失衡變通型和失衡負(fù)能型四種績效類型，呈現(xiàn)出不同特征、效益、策略、向度等（見表2）。值得注意的是，不同績效類型只是對(duì)一段時(shí)間內(nèi)改革績效呈現(xiàn)狀態(tài)的整體劃分，隨改革推進(jìn)，可能發(fā)生轉(zhuǎn)化。

首先，強(qiáng)鎮(zhèn)改革績效四種類型各具特征與效益。從類型特征來看，耦合能效型獲得較多權(quán)力且具有相匹配的承接能力，表現(xiàn)為權(quán)大能大，在能力有效承接權(quán)力的基礎(chǔ)上，鎮(zhèn)級(jí)政府權(quán)與能總體實(shí)現(xiàn)耦合與互促。融合求變型所獲權(quán)力較少，但能力較強(qiáng)，表現(xiàn)為權(quán)小能大，在改革過程中，鎮(zhèn)級(jí)政府充分利用現(xiàn)有能力積極爭取權(quán)限，一定程度上實(shí)現(xiàn)權(quán)能融合，較好滿足鎮(zhèn)域治理需求。失衡變通型獲得權(quán)力下放較少，但因其本身能力較為缺乏，以至于原有的權(quán)能均衡結(jié)構(gòu)被打破，加上權(quán)力背后附加的職責(zé)與考核加重了負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致權(quán)能失衡，鎮(zhèn)級(jí)政府只能通過變通調(diào)適加以應(yīng)對(duì)。失衡負(fù)能型獲得權(quán)力適宜或較大，但由于能力缺乏，難以有效承接所獲權(quán)力，當(dāng)權(quán)大于能超過一定限度，打破權(quán)能均衡格局，遂產(chǎn)生失衡負(fù)效應(yīng)。從改革效益來看，耦合能效型與融合求變型效益較好，其中耦合能效型實(shí)現(xiàn)了權(quán)與能的實(shí)質(zhì)性耦合，效益最佳；失衡變通型與失衡負(fù)能型效果平平，其中失衡負(fù)能型因超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)等，擴(kuò)權(quán)改革整體效益較差。

其次，在強(qiáng)鎮(zhèn)改革的不同績效類型中，鎮(zhèn)級(jí)政府應(yīng)對(duì)策略有所區(qū)別。對(duì)于耦合能效型，市縣政府主要起指導(dǎo)作用，基于應(yīng)放盡放原則積極放權(quán)，同時(shí)鎮(zhèn)級(jí)政府具有與下放權(quán)力相匹配的承接能力，改革過程中抓住機(jī)遇、履職盡責(zé)、主動(dòng)作為，權(quán)能耦合作用顯著。對(duì)于融合求變型，市縣政府下放權(quán)力數(shù)量較少，整體起指導(dǎo)、推進(jìn)、鼓勵(lì)作用，但鎮(zhèn)級(jí)政府承接能力較強(qiáng)，能在充分利用現(xiàn)有權(quán)限的同時(shí)，積極探索，主動(dòng)求新求變，自覺推進(jìn)鎮(zhèn)域內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對(duì)于失衡變通型，市縣政府下放權(quán)力數(shù)量較少，且鎮(zhèn)級(jí)政府能力缺乏，不僅不能合理運(yùn)用下放的權(quán)力，還需承擔(dān)下放權(quán)力附帶的考核壓力，負(fù)擔(dān)加重，因之大多會(huì)選擇變通調(diào)適的策略。對(duì)于失衡負(fù)能型，上級(jí)政府權(quán)力下放數(shù)量適宜或較多，但因鎮(zhèn)級(jí)政府能力缺乏，在權(quán)能失衡狀態(tài)下可能導(dǎo)致鎮(zhèn)級(jí)政府超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，甚至出現(xiàn)形式主義應(yīng)對(duì)、放任政策空轉(zhuǎn)等消極行為。

再次，四種績效類型呈現(xiàn)不同結(jié)果與發(fā)展趨勢。耦合能效型所獲權(quán)力較多且具有相應(yīng)承接能力，鎮(zhèn)級(jí)政府的權(quán)與能總體實(shí)現(xiàn)耦合與互促，有效提升了便民服務(wù)與執(zhí)法能力，推進(jìn)了鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，改革結(jié)果呈正向。融合求變型獲得權(quán)力下放數(shù)量較少，但承接能力較強(qiáng)，鎮(zhèn)級(jí)政府發(fā)揮能動(dòng)作用，在現(xiàn)有權(quán)能結(jié)構(gòu)中將有限權(quán)力用好、用活，爭取資源，積極求變，自覺推進(jìn)改革進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)域發(fā)展，改革效度較好，結(jié)果總體呈正向。失衡變通型所獲權(quán)力較小且能力缺乏，權(quán)力下放只在一定程度上提升了鎮(zhèn)級(jí)政府便民服務(wù)能力，但與此同時(shí)可能加重鎮(zhèn)級(jí)政府考核負(fù)擔(dān)，權(quán)能結(jié)構(gòu)出現(xiàn)失衡，改革效益平平，維持現(xiàn)狀或?qū)е仑?fù)面結(jié)果。失衡負(fù)能型所獲權(quán)力大于承接能力，加上鎮(zhèn)級(jí)政府自主性較弱，當(dāng)權(quán)能過度失衡時(shí)會(huì)出現(xiàn)超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，造成負(fù)面影響。

值得注意的是，結(jié)構(gòu)分析并非只錨定單一起因，應(yīng)關(guān)注現(xiàn)象背后的系統(tǒng)性、組織性變量1，各變量隨時(shí)間推移可能發(fā)生轉(zhuǎn)變。就此而言，強(qiáng)鎮(zhèn)改革鎮(zhèn)級(jí)績效并非靜態(tài)，鎮(zhèn)級(jí)政府所獲權(quán)力與承接能力的變化調(diào)整直接影響到改革績效。因此，要推進(jìn)改革績效向積極轉(zhuǎn)化2，避免消極轉(zhuǎn)化，關(guān)鍵在于科學(xué)合理地下放權(quán)力，實(shí)現(xiàn)承接能力提升與權(quán)能動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)的雙向互動(dòng)。其一，依據(jù)社會(huì)發(fā)展需要，結(jié)合鎮(zhèn)級(jí)政府承接能力，提升下放權(quán)力的實(shí)用性與有效性。其二，增強(qiáng)鎮(zhèn)級(jí)政府的承接能力，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、專業(yè)培訓(xùn)等方面出發(fā)，培養(yǎng)并發(fā)揮鎮(zhèn)級(jí)政府的主觀能動(dòng)性，引導(dǎo)其爭取資源，主動(dòng)求變，滿足鎮(zhèn)域治理需求。其三，構(gòu)建權(quán)力下放上收的動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，協(xié)商確定、按需調(diào)整，保持這一過程的動(dòng)態(tài)性。

六、結(jié)論與討論

本文基于政府權(quán)能理論，從政府權(quán)力與政府能力兩個(gè)維度，建構(gòu)了強(qiáng)鎮(zhèn)改革績效的分類框架，并深入考察了四個(gè)典型案例，揭示權(quán)能關(guān)系視角下強(qiáng)鎮(zhèn)改革績效差異的內(nèi)在機(jī)理。研究發(fā)現(xiàn)：

（1）政府權(quán)能視角提供了解析強(qiáng)鎮(zhèn)改革績效的分析理路。強(qiáng)鎮(zhèn)改革是根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際，將部分屬于縣級(jí)的審批與經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，進(jìn)而推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與優(yōu)化鎮(zhèn)域治理。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的承接能力是關(guān)鍵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)與能關(guān)系、結(jié)構(gòu)及其變化直接決定強(qiáng)鎮(zhèn)改革績效。

（2）從權(quán)能視角出發(fā)，聚焦政府權(quán)力與政府能力兩個(gè)維度分析發(fā)現(xiàn)，強(qiáng)鎮(zhèn)改革的績效類型大致可分為耦合能效型、融合求變型、失衡變通型和失衡負(fù)能型四類。四種績效類型各有其特征、效益、策略和向度。耦合能效型權(quán)大能大，鎮(zhèn)級(jí)政府積極作為，權(quán)與能總體實(shí)現(xiàn)耦合與互促，強(qiáng)鎮(zhèn)改革效益最佳，結(jié)果呈正向。融合求變型權(quán)小能大，主要依靠鎮(zhèn)級(jí)政府積極求變，自覺能動(dòng)推進(jìn)改革，總體改革效益較好，結(jié)果總體呈正向。失衡變通型權(quán)小能小，權(quán)能結(jié)構(gòu)失衡，鎮(zhèn)級(jí)政府選擇消極自保的變通策略，改革效果平平，基本維持原狀或呈負(fù)向發(fā)展。失衡負(fù)能型權(quán)大能小，致使鎮(zhèn)級(jí)政府超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，可能采取形式主義應(yīng)對(duì)、放任政策空轉(zhuǎn)等策略，改革效益較差，結(jié)果為負(fù)向。

（3）整體而言，應(yīng)結(jié)合實(shí)際需要優(yōu)化權(quán)力下放，增強(qiáng)權(quán)力的可用性。同時(shí)，上級(jí)政府與鎮(zhèn)級(jí)政府應(yīng)合力提升鎮(zhèn)級(jí)承接能力，優(yōu)化權(quán)能結(jié)構(gòu)關(guān)系，在深化強(qiáng)鎮(zhèn)改革進(jìn)程中增加積極轉(zhuǎn)化，減少消極轉(zhuǎn)化。因此，既要積極提升鎮(zhèn)級(jí)政府承接能力，又要發(fā)揮上級(jí)政府與鎮(zhèn)級(jí)政府合力，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)能力提升與科學(xué)合理下放權(quán)力的良性互動(dòng)。

上述研究結(jié)論為進(jìn)一步深化強(qiáng)鎮(zhèn)改革，提升鎮(zhèn)級(jí)績效提供了有益啟示：

（1）進(jìn)一步優(yōu)化權(quán)力下放。一是根據(jù)實(shí)際需求與鎮(zhèn)級(jí)承接能力科學(xué)合理下放權(quán)力。要科學(xué)論證并聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)反饋，構(gòu)建起權(quán)力下放動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制與反饋機(jī)制，確保權(quán)力下放的科學(xué)性、實(shí)用性、靈活性與調(diào)適性。

（2）全面提高鎮(zhèn)級(jí)政府的承接能力與治理水平。隨著地方政府獲得更多的經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)力下放，履行更多經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職責(zé)，要通過開展專業(yè)培訓(xùn)、聯(lián)合成立執(zhí)法大隊(duì)、提供下放權(quán)力的配套條件、加大財(cái)政支持等方式提高鎮(zhèn)級(jí)政府承接能力；同時(shí)，從長遠(yuǎn)看，要通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、完善編制管理、優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)、加大數(shù)字賦能等方式全面提高鎮(zhèn)級(jí)治理水平。

（3）堅(jiān)持動(dòng)態(tài)性，適時(shí)優(yōu)化鎮(zhèn)級(jí)政府權(quán)能結(jié)構(gòu)。一是要注意防范權(quán)能失衡引發(fā)的超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)、基層形式主義、政策空轉(zhuǎn)等負(fù)面問題與消極轉(zhuǎn)化現(xiàn)象；二是要關(guān)注權(quán)能結(jié)構(gòu)及動(dòng)態(tài)變化，不斷優(yōu)化府際關(guān)系、管理體制，提高治理能力，推動(dòng)權(quán)能結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)耦合。

當(dāng)然，本文也有局限性。第一，從政府權(quán)力與政府能力兩個(gè)維度探究強(qiáng)鎮(zhèn)改革績效，但沒有分析政府權(quán)力與能力背后的影響因素，以及這些因素間的相互關(guān)系及其對(duì)于強(qiáng)鎮(zhèn)改革績效的影響。第二，對(duì)政府權(quán)力、能力這兩個(gè)影響因素缺乏精確的指標(biāo)測量，有待進(jìn)一步的實(shí)證檢驗(yàn)研究。第三，強(qiáng)鎮(zhèn)改革績效類型間的對(duì)比分析，是基于四個(gè)鎮(zhèn)的個(gè)案得出的結(jié)論，尚有待大樣本數(shù)據(jù)的驗(yàn)證。

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