[摘 要] 縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展是一個(gè)系統(tǒng)工程，其發(fā)展程度與縣域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件、教育相關(guān)制度、參與主體及其行動(dòng)策略、評(píng)價(jià)準(zhǔn)則等要素緊密相連，而既有研究對(duì)其復(fù)雜要素缺乏整合分析。因此，可借鑒制度分析與發(fā)展框架的“通用術(shù)語(yǔ)”，構(gòu)建縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的整合性分析框架，從外生變量、運(yùn)行機(jī)制、改革結(jié)果及評(píng)價(jià)準(zhǔn)則等方面整合縣域義務(wù)教育改革的相關(guān)變量，并厘清變量之間的互動(dòng)關(guān)系。這有助于縣域開(kāi)展義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的整體設(shè)計(jì)，對(duì)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展情況進(jìn)行靜態(tài)與動(dòng)態(tài)分析，提升對(duì)發(fā)展中相關(guān)問(wèn)題的解釋力和預(yù)測(cè)力，完善發(fā)展機(jī)制和政策，在更大范圍內(nèi)和更高程度上實(shí)現(xiàn)縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展目標(biāo)。

[關(guān)鍵詞] 制度分析與發(fā)展框架；縣域；義務(wù)教育；優(yōu)質(zhì)均衡

[DOI編號(hào)] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2024.07.003

[中圖分類號(hào)] G522.3; G527" " " " " " "[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A" " " [文章編號(hào)] 1004-0544（2024）07-0024-08

基金項(xiàng)目：江蘇省習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心一般項(xiàng)目“江蘇省義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的路徑優(yōu)化與創(chuàng)新研究”（23ZXZB027）；江蘇省教育科學(xué)“十四五”規(guī)劃重點(diǎn)資助項(xiàng)目“江蘇縣域內(nèi)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展路徑與策略研究”（B/2022/01/24）。

作者簡(jiǎn)介：陳靜漪（1981—），女，教育學(xué)博士，河海大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師；宗曉華（1982—），男，管理學(xué)博士，南京大學(xué)教育研究院教授、博士生導(dǎo)師。

隨著縣域義務(wù)教育基本均衡發(fā)展目標(biāo)的逐步實(shí)現(xiàn)，建立公平而有質(zhì)量的義務(wù)教育發(fā)展機(jī)制、“加快義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化”1成為當(dāng)前我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展的主要任務(wù)。2017年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于做好縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估工作的通知》，為縣域義務(wù)教育改革發(fā)展提出了任務(wù)和要求；2019年教育部啟動(dòng)了全國(guó)縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估認(rèn)定工作；2022年確立了135個(gè)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡先行創(chuàng)建縣，開(kāi)展了縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的實(shí)踐探索。黨的二十屆三中全會(huì)也提出，“優(yōu)化區(qū)域教育資源配置”，“完善義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡推進(jìn)機(jī)制”2。但是總體來(lái)看，我國(guó)縣域義務(wù)教育發(fā)展不平衡、不充分的矛盾依然突出，特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和初步實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育基本均衡的縣域，在義務(wù)教育供給、分配及其機(jī)制創(chuàng)新方面存在諸多困難和發(fā)展瓶頸。2021年教育部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于編制義務(wù)教育薄弱環(huán)節(jié)改善與能力提升項(xiàng)目規(guī)劃（2021—2025年）的通知》，旨在通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和信息化建設(shè)，重點(diǎn)改善薄弱學(xué)校辦學(xué)條件、擴(kuò)大城鎮(zhèn)學(xué)位供給、提升學(xué)校教育能力，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)中小學(xué)校辦學(xué)差距，為縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)發(fā)展提供基礎(chǔ)保障。

目前關(guān)于縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的研究，主要從實(shí)踐問(wèn)題出發(fā)，把縣域作為基本的分析單元，圍繞義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展中的問(wèn)題與困境1、路徑與策略、政策與構(gòu)想等方面展開(kāi)理論和實(shí)踐探討2 。既有文獻(xiàn)表明，我國(guó)縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的政策供給和政策內(nèi)容豐富，政策實(shí)施效果和成就顯著，但目前改革和發(fā)展的瓶頸主要是縣域義務(wù)教育發(fā)展機(jī)制不健全，需要從教育投入、教師交流、學(xué)校布局、教育治理等要素著手，從宏觀和微觀層面探索和完善縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展機(jī)制和實(shí)施策略3。相關(guān)研究結(jié)論對(duì)解決實(shí)踐問(wèn)題具有一定的參考價(jià)值和啟示意義，但這種“問(wèn)題—對(duì)策”式的研究往往集中于縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡改革的靜態(tài)考察和單一要素的探討，忽略了改革的動(dòng)態(tài)屬性和問(wèn)題之間的關(guān)聯(lián)，甚至隔離了教育問(wèn)題發(fā)生和發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境。縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展是一個(gè)系統(tǒng)工程，優(yōu)質(zhì)水平和均衡程度與縣域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件、相關(guān)制度和規(guī)則、改革參與主體及其行動(dòng)策略、改革評(píng)價(jià)準(zhǔn)則等要素緊密相連，如何將這些復(fù)雜要素整合到統(tǒng)一的框架之中，如何通過(guò)制度和政策調(diào)節(jié)來(lái)系統(tǒng)理解和解決改革面臨的諸多困境是目前亟須解決的問(wèn)題?；诖耍狙芯拷梃b制度分析與發(fā)展框架，構(gòu)建縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的整合性分析框架，將“縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展”作為一個(gè)整體問(wèn)題來(lái)考察，對(duì)影響發(fā)展的內(nèi)外變量進(jìn)行結(jié)構(gòu)化和系統(tǒng)化闡釋，厘清要素之間的互動(dòng)關(guān)系和作用機(jī)制，為更好地研究和推進(jìn)縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展提供規(guī)范分析。

一、制度分析與發(fā)展框架的一般闡釋

制度分析與發(fā)展框架（Institutional Analysis and Development，以下簡(jiǎn)稱IAD）是以埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）為代表的學(xué)者經(jīng)過(guò)幾十年的研究逐步發(fā)展而來(lái)，它集合了社會(huì)科學(xué)多門(mén)學(xué)科理論，被譽(yù)為制度分析的“通用術(shù)語(yǔ)”。IAD主要由外生變量、行動(dòng)場(chǎng)域和互動(dòng)結(jié)果評(píng)價(jià)三部分構(gòu)成（如圖1所示）4。該框架提煉出了外生變量如何影響行動(dòng)場(chǎng)域的結(jié)構(gòu)、行動(dòng)者的行為選擇，繼而影響行動(dòng)結(jié)果并反饋給外生變量的內(nèi)在邏輯。

IAD中的外生變量由自然物質(zhì)條件（Biophysical/ Material Conditions）、共同體屬性（Attributes of Community）和應(yīng)用規(guī)則（Rules-in-Use）三類可變因素組成。自然物質(zhì)條件是與公共事物生產(chǎn)和供給相關(guān)的物質(zhì)資源、人力資源以及物品的各類屬性；共同體屬性是共同體成員普遍接受的行為規(guī)范、偏好的同質(zhì)性、在認(rèn)識(shí)結(jié)構(gòu)上的類似程度等，經(jīng)常用“社會(huì)結(jié)構(gòu)”和“文化”來(lái)表示這一變量；應(yīng)用規(guī)則是影響個(gè)體行為的相關(guān)規(guī)定，按影響范圍可以劃分為外在制度環(huán)境和內(nèi)部運(yùn)行規(guī)則體系5。

行動(dòng)場(chǎng)域（Action Arena）作為框架的分析焦點(diǎn)，是行動(dòng)者通過(guò)行為選擇把外生變量和結(jié)果連接起來(lái)的重要渠道。行動(dòng)場(chǎng)域主要由行動(dòng)情境（Action Situation）和行動(dòng)者（Participants）構(gòu)成。行動(dòng)情境是直接影響行動(dòng)者行為過(guò)程的結(jié)構(gòu)，規(guī)則制度通過(guò)影響行動(dòng)情境而對(duì)行為互動(dòng)和結(jié)果產(chǎn)生影響。不同的行動(dòng)者在特定的行動(dòng)情境中，通過(guò)偏好、信息和選擇機(jī)制將產(chǎn)生一系列的相互作用，包括資源的獲取、競(jìng)爭(zhēng)與沖突、協(xié)商與監(jiān)督、合作與妥協(xié)等，并產(chǎn)生一定的結(jié)果1。

相關(guān)組織和機(jī)構(gòu)通過(guò)對(duì)互動(dòng)結(jié)果的評(píng)價(jià)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)行動(dòng)場(chǎng)域和外生變量的反饋。依據(jù)結(jié)果與預(yù)期一致與否，行動(dòng)者或繼續(xù)遵循原有的行為模式和互動(dòng)方式，或修正自身的行為，或推動(dòng)行動(dòng)場(chǎng)域本身的結(jié)構(gòu)變遷，以實(shí)現(xiàn)結(jié)果與預(yù)期的一致性。奧斯特羅姆提出評(píng)價(jià)準(zhǔn)則可由一套價(jià)值系統(tǒng)構(gòu)成，包括經(jīng)濟(jì)效率、融資均衡達(dá)到的公平、再分配的公平、問(wèn)責(zé)制、一致性和適應(yīng)性等2。

綜上，IAD將復(fù)雜變量置于一個(gè)綜合的框架中，研究制度如何改變個(gè)人行為，而人們?nèi)绾卫弥贫葋?lái)解決面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)，理解現(xiàn)有制度邏輯，改進(jìn)制度績(jī)效。該框架作為制度與政策分析工具被廣泛應(yīng)用于治安、教育、醫(yī)療等公共資源領(lǐng)域的研究之中，在教育領(lǐng)域被用于異地高考、生源競(jìng)爭(zhēng)、教育政策制定等研究主題，對(duì)處理多因素綜合作用的復(fù)雜性問(wèn)題，提供了制度分析的有益概念，表現(xiàn)出了分析工具的優(yōu)越性。因此，本研究將其應(yīng)用于縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展之中，構(gòu)建縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的整合性制度分析框架，抽象出縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的外生變量、運(yùn)行機(jī)制、結(jié)果及評(píng)價(jià)準(zhǔn)則等內(nèi)部核心要素，并確定要素之間的相互關(guān)系，提升對(duì)改革問(wèn)題的解釋力和預(yù)判力，促進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的理論與實(shí)踐探索。

二、縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的外生變量

縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展是縣域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及其相關(guān)制度綜合作用的產(chǎn)物，不同縣域的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件及相關(guān)制度安排不同，其義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡實(shí)現(xiàn)的路徑和模式也不盡相同。因此，系統(tǒng)分析和闡釋縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的外生變量，對(duì)設(shè)計(jì)和構(gòu)建縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展機(jī)制具有重要的作用。

（一）縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的自然物質(zhì)條件分析

縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的自然物質(zhì)條件可以分解為影響行動(dòng)主體特定行為的自然條件和物質(zhì)條件兩個(gè)方面，其中自然條件分析是對(duì)縣域義務(wù)教育所處的自然地理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的刻畫(huà)，物質(zhì)條件分析是對(duì)縣域義務(wù)教育產(chǎn)品屬性的分析。

1.縣域義務(wù)教育所處的自然地理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境

縣域是以縣級(jí)行政區(qū)劃為地理空間，在功能上集農(nóng)、工、商、財(cái)政、金融、衛(wèi)生、教育、科技等于一體，是一個(gè)具體而微的行政單元，一個(gè)行政組織和結(jié)構(gòu)與高層政府最為相像的“微觀中國(guó)”1。我國(guó)有2800多個(gè)縣（區(qū)），而且每個(gè)縣（區(qū)）所處的地理環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平都不盡相同，按照自然地理、資源環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)等要素，可以劃分出多種縣域類型?？h域所處的自然地理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境狀況在一定程度上反映了縣域范圍內(nèi)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的關(guān)系、縣級(jí)財(cái)政供給能力、縣域人口聚落狀況、縣域空間可達(dá)性，而這些要素綜合決定了縣域義務(wù)教育的供給和需求狀況、義務(wù)教育發(fā)展水平、學(xué)校布局的空間特性、城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡程度以及縣域義務(wù)教育生態(tài)等，這將影響縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展規(guī)則的制定和運(yùn)行，以及改革行動(dòng)主體的策略和激勵(lì)，進(jìn)而影響改革效果。然而，目前對(duì)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展政策的研究和機(jī)制設(shè)計(jì)，往往缺乏對(duì)縣域所處的自然地理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的考量，這導(dǎo)致政策適切性不足、經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ降膶?shí)效性不強(qiáng)，制約了義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的進(jìn)程。

2.縣域優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育消費(fèi)的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性

在影響縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的物質(zhì)條件中，義務(wù)教育本身的產(chǎn)品屬性是最重要的變量，它決定了義務(wù)教育如何生產(chǎn)和由誰(shuí)提供的問(wèn)題。關(guān)于義務(wù)教育的產(chǎn)品屬性定位，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為義務(wù)教育屬于公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品。而強(qiáng)調(diào)個(gè)人有限理性和國(guó)家意志的有益品（Merit Goods）理論對(duì)分析縣域義務(wù)教育產(chǎn)品屬性更具契合性2。作為有益品的縣域義務(wù)教育，其消費(fèi)的社會(huì)收益大于個(gè)人收益、消費(fèi)的國(guó)家收益大于地區(qū)收益。在縣域范圍內(nèi)，優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育屬于稀缺資源，其消費(fèi)上具有一定的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性。特別是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)差距較大的縣域，優(yōu)質(zhì)教育資源主要集中于城鎮(zhèn)地區(qū)的部分學(xué)校，有限的優(yōu)質(zhì)資源難以滿足廣大家長(zhǎng)的教育需求，也造成了城鎮(zhèn)學(xué)校的大班額問(wèn)題。這就要求在“以縣為主”體制下強(qiáng)化各級(jí)政府的義務(wù)教育供給責(zé)任，特別是省級(jí)政府的統(tǒng)籌責(zé)任，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源供給。同時(shí)，應(yīng)改變縣級(jí)政府優(yōu)質(zhì)教育資源配置方式，建立城鄉(xiāng)融合的體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育資源和要素的雙向流動(dòng)，消弭優(yōu)質(zhì)教育的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，彰顯其公共性和公平性。

（二）縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的城鄉(xiāng)社會(huì)分析

縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展最大的障礙依然是城鄉(xiāng)差異，而義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的重心是要將城鎮(zhèn)社會(huì)和鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)聯(lián)起來(lái)，在改革互動(dòng)中形成共同體關(guān)系3。不同自然物質(zhì)屬性的縣域，其城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)也存在差異，共同體內(nèi)部在普遍接受的行為規(guī)范、價(jià)值取向上的一致性、成員之間的資源分配情況、認(rèn)識(shí)結(jié)構(gòu)上的相似程度等方面會(huì)呈現(xiàn)出不同的屬性4，這種同質(zhì)性或異質(zhì)性特征對(duì)教育改革過(guò)程和結(jié)果產(chǎn)生不同的影響。當(dāng)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)社會(huì)在行為規(guī)范、價(jià)值取向、資源分配、認(rèn)知結(jié)構(gòu)等方面表現(xiàn)出同質(zhì)屬性時(shí)，共同體成員將擁有共享的教育改革偏好、規(guī)范、目標(biāo)和資源，有效的改革規(guī)則更容易制定和推行，而且管理和監(jiān)督的成本相對(duì)較低，教育改革效果好且可持續(xù)；如果縣域內(nèi)城鄉(xiāng)社會(huì)表現(xiàn)出異質(zhì)屬性，城鄉(xiāng)之間教育觀念差異大、教育價(jià)值取向不同，教育要素獨(dú)立且分隔，那么改革和推行有效教育規(guī)則的任務(wù)則變得非常困難，教育改革效果差且往往難以為繼。而縣域內(nèi)城鄉(xiāng)社會(huì)要形成同質(zhì)屬性，需要加強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵建設(shè)，加快鄉(xiāng)村振興，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。同時(shí)，義務(wù)教育改革參與主體要擱置“城鎮(zhèn)中心”“重點(diǎn)學(xué)?！钡恼J(rèn)知偏見(jiàn)，超越“單位”“部門(mén)”“個(gè)體”的利益局限，將各自偏好、規(guī)范、目標(biāo)和資源切入到上位的公共利益、縣域教育發(fā)展、國(guó)家教育改革的目標(biāo)和價(jià)值取向之中，在更高層面上形成教育改革共識(shí)，協(xié)調(diào)共同體之間的參與行為，提高教育改革的認(rèn)同度，加快教育改革進(jìn)程。

（三）縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的應(yīng)用規(guī)則分析

作為外生變量的應(yīng)用規(guī)則是影響改革運(yùn)行的共同協(xié)議，是改革主體需要共同遵守的行為規(guī)范。它既可以是正式的法律、制度和政策文本，也可以是各行動(dòng)主體在長(zhǎng)期互動(dòng)過(guò)程中形成的行為習(xí)慣，其作用主要是增強(qiáng)縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的可預(yù)期性，減少相關(guān)主體的機(jī)會(huì)主義行為和交易成本。

影響縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的規(guī)則較多，按照奧斯特羅姆的制度分析層次，可以劃分為法律層面的規(guī)則、集體選擇層面規(guī)則和操作層面規(guī)則1。其中法律層面的規(guī)則包括國(guó)家憲法、教育類法律、行政法規(guī)等政策文本所提供的法律框架；集體選擇層面規(guī)則確立的是義務(wù)教育事權(quán)與支出責(zé)任、管理責(zé)任劃分的體制框架，包括縣域義務(wù)教育的生產(chǎn)主體及其生產(chǎn)方式、義務(wù)教育的供給主體及其供給方式、義務(wù)教育生產(chǎn)和供給的數(shù)量和質(zhì)量、義務(wù)教育生產(chǎn)和供給的過(guò)程管理等；操作層面規(guī)則指的是縣級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)制定和實(shí)施的義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的政策文件、規(guī)則要求等，包括制定與縣域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平以及義務(wù)教育發(fā)展水平相適應(yīng)的城鄉(xiāng)教育資源投入、配置和使用規(guī)則。各個(gè)層次的規(guī)則只有形成耦合和嵌套關(guān)系，才能保障政策的有效運(yùn)行和改革目標(biāo)的達(dá)成。

目前，在集體選擇層面還存在政府間義務(wù)教育財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分不適切問(wèn)題，需要適度增加中央財(cái)政直接負(fù)擔(dān)義務(wù)教育的項(xiàng)目和比重，如增加隨遷子女可遷移的教育經(jīng)費(fèi)2。同時(shí)，加強(qiáng)省級(jí)財(cái)政對(duì)縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的職責(zé)，縮小省內(nèi)縣域間的教育差距。在操作層面存在縣級(jí)政府政績(jī)考核重?cái)?shù)量指標(biāo)、義務(wù)教育履職過(guò)程中監(jiān)督不到位等問(wèn)題，這就要求省在對(duì)縣級(jí)政府義務(wù)教育政績(jī)考核時(shí)，關(guān)注義務(wù)教育質(zhì)量和滿意度指標(biāo)，并制定有效的監(jiān)督機(jī)制，包括行政系統(tǒng)內(nèi)的自上而下的監(jiān)管、行政系統(tǒng)外的教育改革利益相關(guān)者以及社會(huì)大眾的監(jiān)督等。

三、縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制分析

縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展是一個(gè)多主體參與和互動(dòng)的過(guò)程，而且參與主體的行動(dòng)是在一定情境下展開(kāi)的，奧斯特羅姆認(rèn)為行動(dòng)情境是影響行動(dòng)者行為過(guò)程的結(jié)構(gòu)，其本質(zhì)上是一組博弈規(guī)則或者制度運(yùn)行機(jī)制。所以，縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的行動(dòng)場(chǎng)域可以理解為其改革的運(yùn)行機(jī)制，包括改革的行動(dòng)者及其互動(dòng)關(guān)系、改革機(jī)制及其內(nèi)部結(jié)構(gòu)。

（一）縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的行動(dòng)者及其互動(dòng)關(guān)系

縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的行動(dòng)者可以劃分為決策主體、行為主體和利益主體，各主體通過(guò)政策制定、執(zhí)行以及效果反饋等行為對(duì)改革起到?jīng)Q策、實(shí)踐和動(dòng)力作用。其中決策主體主要包括縣域各級(jí)政府及相關(guān)職能部門(mén)的責(zé)任人、部分科研機(jī)構(gòu)的專家學(xué)者等，他們?cè)诮逃母镏袇⑴c決策。行動(dòng)主體主要包括中小學(xué)校校長(zhǎng)、教師、基層教育管理人員、公益組織以及新聞媒體等，他們通過(guò)執(zhí)行上級(jí)主管部門(mén)的教育決策、提供教育資源、傳播信息、監(jiān)督過(guò)程與結(jié)果等方式參與教育改革。利益主體包括學(xué)生及家長(zhǎng)、社會(huì)公眾，他們通過(guò)表達(dá)教育需求、反饋改革效果、提供信息資源，從教育內(nèi)部和外部發(fā)揮教育變革的動(dòng)力作用。

縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展行動(dòng)者的身份和作用具有相對(duì)性和多重性，不同身份主體在地位與作用、利益與權(quán)力、資源與能量等方面存在差別，主體之間會(huì)有矛盾和沖突，抑或存在越位和缺位問(wèn)題，影響改革的效果。而且行動(dòng)主體在教育改革的不同階段、面對(duì)不同改革任務(wù)，其主體身份會(huì)發(fā)生變化3。如縣級(jí)政府及其職能部門(mén)是決策主體，但從政府層級(jí)關(guān)系上看，又是上級(jí)教育政策的執(zhí)行主體；從教育的外部性角度看，也是教育改革的利益主體。教師作為教育改革的行為主體，在執(zhí)行教育決策過(guò)程中，是自身教育行為的決策者，從結(jié)果上看，也是教育改革的利益主體。隨著現(xiàn)代治理體系的建設(shè)，教育決策主體除了權(quán)力主體外，行為主體和利益主體也參與其中，呈現(xiàn)多元組合。另外，不同行動(dòng)主體之間會(huì)通過(guò)正式制度、共同利益、共享目標(biāo)或是矛盾沖突等途徑產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，并通過(guò)權(quán)利、規(guī)則和資源建立起互動(dòng)關(guān)系，最終形成一定的相互作用模式，影響改革結(jié)果。

（二）縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展機(jī)制及其結(jié)構(gòu)分析

在縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展中，由于存在多個(gè)行動(dòng)者和多種行動(dòng)身份，不同行動(dòng)者及其行動(dòng)選擇可以組合成不同的機(jī)制結(jié)構(gòu)。以縣級(jí)教育主管部門(mén)作為改革的決策主體為例，在改革中縣級(jí)教育主管部門(mén)結(jié)合區(qū)域義務(wù)教育均衡發(fā)展?fàn)顩r、教育資源配置情況以及決策權(quán)力分配格局，制定其義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展方案，而改革方案作為行動(dòng)選擇集合，不同的方案內(nèi)容將產(chǎn)生不同的改革結(jié)果。同時(shí)改革方案的實(shí)施又受到其他決策主體、行為主體、利益主體的信息和權(quán)限的影響，這就要求縣級(jí)教育主管部門(mén)在方案的制定和執(zhí)行過(guò)程中統(tǒng)籌處理相關(guān)信息和協(xié)調(diào)各種權(quán)利結(jié)構(gòu)，對(duì)改革的成本和收益進(jìn)行科學(xué)的論證和預(yù)測(cè)，然后做出改革策略選擇，以實(shí)現(xiàn)縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展目標(biāo)（如圖2所示）。

縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡改革過(guò)程中存在多個(gè)主體、多重身份，結(jié)合內(nèi)外信息和權(quán)力結(jié)構(gòu)會(huì)產(chǎn)生多種行為選擇，最后形成多元互動(dòng)關(guān)系。目前在實(shí)證研究層面缺少對(duì)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡改革運(yùn)行機(jī)制的分析。運(yùn)行機(jī)制還是一個(gè)沒(méi)有打開(kāi)的“黑箱”，而運(yùn)行機(jī)制是義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡改革的核心環(huán)節(jié)，如果不能厘清改革參與主體及互動(dòng)關(guān)系的形成過(guò)程，就難以有效解決縣域義務(wù)教育何以實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題。因此，通過(guò)廣泛的田野調(diào)查和案例研究，形成縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展運(yùn)行機(jī)制的個(gè)像和群像，將是促進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的突破口和研究的生長(zhǎng)點(diǎn)。

四、縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的行動(dòng)結(jié)果及評(píng)估準(zhǔn)則

在特定的外生變量和運(yùn)行機(jī)制的影響下，縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展形成了相應(yīng)的改革模式，也產(chǎn)生了一定的改革結(jié)果。而這種改革結(jié)果是否與行動(dòng)者的改革預(yù)期一致，則需要運(yùn)用一些評(píng)估準(zhǔn)則來(lái)衡量。如果教育改革結(jié)果契合了行動(dòng)者的改革期望，教育改革中形成的政策體系將會(huì)制度化。相反，若改革結(jié)果達(dá)不到行動(dòng)者的期望，行動(dòng)者可能會(huì)重新回到行動(dòng)場(chǎng)域，開(kāi)始新一輪的行為選擇，也可能會(huì)因此而放棄現(xiàn)有的改革路徑，開(kāi)始探索新的改革機(jī)制。

（一）縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的行為結(jié)果

目前縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展是在義務(wù)教育均衡發(fā)展基礎(chǔ)上嵌入城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展機(jī)制，目的是促進(jìn)城鄉(xiāng)間、學(xué)校間、群體間教育公平以及縣域義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展。因此，縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的行為結(jié)果主要體現(xiàn)在厘定教育改革目標(biāo)，完善教育管理機(jī)制和教育治理機(jī)制。首先須厘清縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展目標(biāo)，即實(shí)現(xiàn)公平而有質(zhì)量的教育，同時(shí)探索出提升教育質(zhì)量和促進(jìn)教育公平的改革策略。其次要在學(xué)校布局、教育資源配置、教育發(fā)展規(guī)劃等方面完善城鄉(xiāng)一體化管理機(jī)制，同時(shí)明確其他職能部門(mén)在義務(wù)教育用地、財(cái)政投入、人事編制等方面的職責(zé)與權(quán)限，形成部門(mén)間協(xié)同管理關(guān)系。最后應(yīng)完善義務(wù)教育治理機(jī)制，一方面，合理劃分各級(jí)政府在義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展中的職責(zé)，明確各級(jí)政府教育支出責(zé)任，保障教育改革中的財(cái)政供給；另一方面，完善學(xué)校、教師、學(xué)生及家長(zhǎng)、社會(huì)公眾等利益相關(guān)者參與教育改革的渠道，搭建需求表達(dá)以及信息交流的平臺(tái)，完善第三方評(píng)價(jià)與監(jiān)督機(jī)制。

（二）縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的評(píng)估準(zhǔn)則

縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的外生變量作用于運(yùn)行機(jī)制，運(yùn)行機(jī)制內(nèi)部行動(dòng)者與相關(guān)要素形成互動(dòng)，并產(chǎn)生改革結(jié)果。而改革結(jié)果是否合意則需要進(jìn)行評(píng)估，依據(jù)縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展目標(biāo)和制度分析的一般規(guī)范，其評(píng)估準(zhǔn)則主要有：教育投入充足、教育資源配置公平、教育資源使用效率、教育產(chǎn)出質(zhì)量、教育滿意度、制度的適應(yīng)性和持續(xù)性。其中教育投入充足、教育資源配置公平、教育資源使用效率主要評(píng)估教育改革過(guò)程，教育產(chǎn)出質(zhì)量和教育滿意度主要關(guān)注教育改革結(jié)果，而制度的適應(yīng)性和持續(xù)性是對(duì)教育改革本身制度安排的評(píng)價(jià)，所以這些評(píng)估準(zhǔn)則關(guān)照到了縣域城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革的不同環(huán)節(jié)和要素，較為全面地反映了改革效應(yīng)。

目前，現(xiàn)行的縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)教育改革過(guò)程中的教育投入和資源配置關(guān)注較多，形成了系統(tǒng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。但對(duì)教育資源使用效率關(guān)注不足，教育資源沒(méi)有充分發(fā)揮其實(shí)效性，這也進(jìn)一步影響到教育產(chǎn)出和結(jié)果中的質(zhì)量部分，即學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量、教師專業(yè)發(fā)展、學(xué)生素質(zhì)和能力發(fā)展等。而評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)中，在教育質(zhì)量方面僅僅關(guān)注到學(xué)生學(xué)業(yè)水平及實(shí)際差異率1，缺少多維度、體系化的教育質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)表達(dá)。同時(shí)，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)還忽略了對(duì)改革制度持續(xù)性的評(píng)估，沒(méi)有考察縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡方面的制度安排，是否與法律層面的規(guī)則、集體選擇層面規(guī)則和操作層面規(guī)則相契合，是否能夠適應(yīng)不斷變化的外在環(huán)境并進(jìn)行制度創(chuàng)新。所以，目前縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)仍需進(jìn)一步完善和細(xì)化。

五、縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的整合性分析框架及其優(yōu)勢(shì)

在借鑒制度分析與發(fā)展框架的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展外生變量、運(yùn)行機(jī)制、行動(dòng)結(jié)果及評(píng)估準(zhǔn)則的系統(tǒng)分析，可構(gòu)建出縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的整合性分析框架，在框架應(yīng)用方面將顯示出系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)化和動(dòng)態(tài)分析優(yōu)勢(shì)。

（一）一個(gè)整合性分析框架構(gòu)建

將制度分析與發(fā)展框架應(yīng)用于縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的分析，可形成一個(gè)更具整合性的分析框架（Integrated Institutional Analysis Framework，簡(jiǎn)稱“IIA”）（如圖3所示）。該框架詳細(xì)闡述了在縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡改革中，改革行動(dòng)者在外生變量的影響下，通過(guò)集體行動(dòng)形成改革模式和結(jié)果，權(quán)威組織依據(jù)一定的評(píng)估準(zhǔn)則對(duì)改革模式和結(jié)果進(jìn)行評(píng)估，并通過(guò)對(duì)評(píng)估結(jié)果的反饋來(lái)影響和改變外生變量和運(yùn)行機(jī)制。IIA整合了縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的復(fù)雜要素，并將其納入一個(gè)邏輯一致的分析框架中，這有助于對(duì)改革中涉及的多種變量進(jìn)行結(jié)構(gòu)化和系統(tǒng)化分析，厘清變量之間的互動(dòng)關(guān)系和作用機(jī)制，并通過(guò)制度和政策的調(diào)節(jié)，系統(tǒng)理解和解決改革中面臨的資源不均、激勵(lì)不足和效果不佳等問(wèn)題。

（二）整合性分析框架的應(yīng)用優(yōu)勢(shì)

1.將復(fù)雜因素系統(tǒng)化有助于縣域開(kāi)展義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展整體設(shè)計(jì)

縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，從各地改革實(shí)踐以及相關(guān)研究文獻(xiàn)來(lái)看，目前沒(méi)有將“縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展”作為一個(gè)整體問(wèn)題來(lái)考察，政策的推行也難以協(xié)同教育的關(guān)聯(lián)要素和相關(guān)部門(mén)綜合施策。IIA將縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的復(fù)雜要素整合到外生變量、運(yùn)行機(jī)制、改革結(jié)果與評(píng)價(jià)準(zhǔn)則之中，并使之系統(tǒng)化，這有助于各地結(jié)合自身?xiàng)l件對(duì)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展開(kāi)展整體設(shè)計(jì)，將相關(guān)因素納入政策調(diào)節(jié)范疇，形成改革合力，保障改革目標(biāo)的達(dá)成。

2.將相關(guān)變量結(jié)構(gòu)化有助于完善縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展機(jī)制和政策

IIA將縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的相關(guān)變量結(jié)構(gòu)化，外生變量分析聚焦于縣域自然地理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境、優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育產(chǎn)品屬性、城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)、各個(gè)層次的規(guī)則等方面，這進(jìn)一步明確了影響政策的因素和政策可調(diào)節(jié)的范疇；將運(yùn)行機(jī)制結(jié)構(gòu)化，分解為行動(dòng)者、行動(dòng)者身份、行動(dòng)集合、行動(dòng)者獲得的信息、行動(dòng)者對(duì)決策的控制力、成本與收益、潛在結(jié)果等，并抽象出了各部分之間的互動(dòng)邏輯，這明晰了機(jī)制和政策的作用過(guò)程，對(duì)改革結(jié)果具有較強(qiáng)的解釋力和預(yù)測(cè)性；將改革結(jié)果和評(píng)價(jià)準(zhǔn)則細(xì)化，從教育投入充足、教育資源配置公平、教育資源使用效率、教育產(chǎn)出質(zhì)量、教育滿意度、制度的適應(yīng)性和持續(xù)性等方面來(lái)評(píng)價(jià)縣域義務(wù)教育發(fā)展模式、城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展關(guān)系、義務(wù)教育管理與治理機(jī)制等，將政策目標(biāo)與改革結(jié)果評(píng)價(jià)相結(jié)合，這將有助于進(jìn)一步完善縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展機(jī)制和政策。

3.將靜態(tài)與動(dòng)態(tài)分析相結(jié)合有助于達(dá)成縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展目標(biāo)

IIA既可以做靜態(tài)分析，也可以做動(dòng)態(tài)分析。從靜態(tài)角度看，不同縣域由于所處的自然物質(zhì)條件、城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境不同，其義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制也不盡相同，由此產(chǎn)生出縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展不同模式，并形成不同教育管理和治理機(jī)制。從動(dòng)態(tài)角度看，一定時(shí)期內(nèi)，外生變量綜合作用于義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制，運(yùn)行機(jī)制內(nèi)部各要素在一定規(guī)則的影響下產(chǎn)生相應(yīng)的教育改革結(jié)果，依據(jù)評(píng)價(jià)準(zhǔn)則對(duì)教育改革結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)信息反饋給義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的外生變量和運(yùn)行機(jī)制，外生變量和運(yùn)行機(jī)制隨之做出相應(yīng)的規(guī)則調(diào)整并進(jìn)入下一輪改革之中，直到實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展目標(biāo)。至此，各主體和要素之間形成的博弈規(guī)則可以作為義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡的經(jīng)驗(yàn)和模式，將其體系化和制度化以保障改革的可持續(xù)性，同時(shí)為其他縣域提供經(jīng)驗(yàn)和參考。IIA將靜態(tài)分析與動(dòng)態(tài)分析相結(jié)合，不僅可以解釋和評(píng)判縣域義務(wù)教育在既有外生變量和運(yùn)行機(jī)制下的優(yōu)質(zhì)均衡結(jié)果，還可以預(yù)測(cè)外生變量和運(yùn)行機(jī)制調(diào)整后可能的改革結(jié)果，以便及時(shí)規(guī)范和調(diào)整改革策略，實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。

責(zé)任編輯" "余夢(mèng)瑤