摘要：突發(fā)事件的跨區(qū)域擴(kuò)散性成為現(xiàn)代社會風(fēng)險危機的本質(zhì)特征之一，區(qū)際應(yīng)急協(xié)同成為必要。在區(qū)際應(yīng)急協(xié)同機制中，信息共享是突發(fā)事件防范、應(yīng)對以及恢復(fù)的前提與基礎(chǔ)。然而，傳統(tǒng)行政區(qū)行政模式下的區(qū)際突發(fā)事件信息共享面臨著信息壁壘問題突出、共享協(xié)議規(guī)范性不足和共享理念缺乏等現(xiàn)實困境，其根源在于相關(guān)應(yīng)急法律規(guī)范并未建立制度化的信息共享機制。區(qū)際突發(fā)事件信息共享機制應(yīng)當(dāng)是規(guī)范化、制度化的規(guī)則體系，其核心是制度化的區(qū)際突發(fā)事件信息共享規(guī)則。構(gòu)建區(qū)際突發(fā)事件信息共享規(guī)則制度，需要明確地方政府的主體地位及其信息共享權(quán)責(zé)，規(guī)范突發(fā)事件信息共享的范圍與內(nèi)容，健全區(qū)際突發(fā)事件信息共享的運行機制，進(jìn)而提升突發(fā)事件區(qū)際應(yīng)急協(xié)同能力和治理水平。

關(guān)鍵詞：突發(fā)事件信息共享；區(qū)域應(yīng)急一體化；區(qū)際應(yīng)急協(xié)同；區(qū)際合作

中圖分類號：D922.1 "文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

收稿日期：

2024-01-08

基金項目：2021年度國家社科基金一般項目“區(qū)域經(jīng)濟(jì)法基本理論研究”（21BFX106）

作者簡介：陳婉玲，女，華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，產(chǎn)業(yè)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)法制研究中心主任；胡鵬鵬，男，華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)專業(yè)博士研究生。

文章編號：2096-028X（2024）04-0070-10

區(qū)域一體化的發(fā)展促使不同區(qū)域之間的聯(lián)系日益密切，風(fēng)險在不同區(qū)域之間擴(kuò)散更為容易，區(qū)際應(yīng)急協(xié)同成為必要。在區(qū)際應(yīng)急協(xié)同中，突發(fā)事件信息具體作用于突發(fā)事件預(yù)防和處理等環(huán)節(jié)，并發(fā)揮著監(jiān)測、預(yù)警、溝通和協(xié)調(diào)等功能。突發(fā)事件信息的完整性、真實性直接影響著突發(fā)事件應(yīng)急治理效果，這也奠定了突發(fā)事件信息在應(yīng)急治理中的基礎(chǔ)性地位。在規(guī)范層面，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》）和《中華人民共和國傳染病防治法》（簡稱《傳染病防治法》）等法律規(guī)范僅對突發(fā)事件信息共享作出了概括性規(guī)定，長期以來的突發(fā)事件信息交流集中于縱向的信息公布和上報機制，橫向的區(qū)際突發(fā)事件信息共享機制建設(shè)滯后，地方政府主要依賴于區(qū)域之間通報信息、上級政府及其部門發(fā)布的相關(guān)信息。實踐中，地方政府共享區(qū)際突發(fā)事件信息的主動性和積極性不高，存在“信息壁壘”問題。以突發(fā)公共衛(wèi)生事件為例，由于尚未建立突發(fā)事件信息共享機制，即使在聯(lián)防聯(lián)控機制下，也存在不同地區(qū)的突發(fā)事件信息管理主體不明確、數(shù)據(jù)收集與處理標(biāo)準(zhǔn)不一、各地區(qū)在信息處理中各自為政等問題，影響了突發(fā)事件應(yīng)急治理效能。如何解決區(qū)際突發(fā)事件信息共享問題，成為提升地方政府應(yīng)急治理能力和改善現(xiàn)行應(yīng)急治理體制效能的重要議題。

隨著數(shù)字政府建設(shè)的推進(jìn)，信息在突發(fā)事件應(yīng)急治理機制中的重要性更加凸顯，突發(fā)事件應(yīng)急治理的制度需求也促進(jìn)了突發(fā)事件信息治理的研究。從相關(guān)研究成果來看，主要包括以下兩個方面。一是突發(fā)事件信息公開。針對實踐中突發(fā)事件信息公開制度存在的問題，部分學(xué)者提出健全和完善突發(fā)事件信息公開機制的建議，如王錫鋅教授指出，法律規(guī)則的抽象性、管理體制中信息權(quán)力壟斷導(dǎo)致了突發(fā)事件信息公開的功能障礙，應(yīng)當(dāng)完善法律規(guī)則、改進(jìn)管理體制、優(yōu)化社會治理生態(tài)；【參見王錫鋅：《傳染病疫情信息公開的障礙及克服》，載《法學(xué)》2020年第3期，第19-35頁。】劉超教授認(rèn)為，信息內(nèi)容規(guī)定的缺失、信息公布主體的抵牾與封閉以及制度內(nèi)在張力導(dǎo)致了信息公開的困境，其根源在于管制理念下制度設(shè)計與運行的單向性特征，應(yīng)當(dāng)基于互動模式、風(fēng)險交流理念完善突發(fā)事件信息公開制度；【參見劉超：《風(fēng)險交流視閾下傳染病疫情信息公布制度省思——從新型冠狀病毒肺炎疫情防控切入》，載《法學(xué)評論》2020年第3期，第41頁?！亢鹘淌谡J(rèn)為，不僅應(yīng)當(dāng)以法治思維與法治方式建立突發(fā)事件信息公開協(xié)同機制，還應(yīng)當(dāng)完善風(fēng)險防控機制、擔(dān)當(dāng)容錯機制以及公眾參與機制等配套性制度?！緟⒁姾鳎骸兑咔樾畔⒐_的法治反思》，載《政治與法律》2020年第4期，第29-34頁。】二是突發(fā)事件應(yīng)急協(xié)同。針對突發(fā)事件跨界危機需要相關(guān)主體協(xié)調(diào)合作而相關(guān)治理主體參與有限的問題，部分學(xué)者提出了突發(fā)事件應(yīng)急協(xié)同治理，包括部際協(xié)同、府際協(xié)同、機構(gòu)協(xié)同。其中，部際協(xié)同基于風(fēng)險交流的規(guī)制視角主張加強社會主體多元參與、建立相應(yīng)的風(fēng)險交流機制；【參見王詩宗、楊帆：《基層政策執(zhí)行中的調(diào)適性社會動員：行政控制與多元參與》，載《中國社會科學(xué)》2018年第11期，第155頁?！扛H協(xié)同包括橫向府際協(xié)同與縱向府際協(xié)同，強調(diào)不同層級或不同區(qū)域突發(fā)事件治理的協(xié)同；【參見張玉磊：《跨界危機治理中的府際合作研究》，載《上海大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2018年第2期，第139頁?！繖C構(gòu)協(xié)同是指同一層級政府內(nèi)部不同機構(gòu)之間的協(xié)同?！緟⒁姀埡２ǎ骸稇?yīng)急管理中的跨區(qū)域協(xié)同》，載《南京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué)）》2021年第1期，第102-110頁?！可鲜鲅芯刻岢隽送话l(fā)事件信息治理模式與理念的重構(gòu)，特別是突發(fā)事件應(yīng)急協(xié)同治理。目前，針對突發(fā)事件信息共享機制的研究仍然有限，很少有學(xué)者基于協(xié)同治理研究區(qū)際突發(fā)事件信息共享制度的構(gòu)建。

區(qū)際突發(fā)事件信息共享是指不同區(qū)域之間共享和使用突發(fā)事件信息，目的是通過分析和研判相關(guān)信息以提升區(qū)際突發(fā)事件應(yīng)急治理效能。從主體來看，突發(fā)事件信息共享包括跨部門的信息共享、跨區(qū)域的信息共享以及中央與地方的信息共享，筆者主要圍繞跨區(qū)域突發(fā)事件信息共享機制進(jìn)行研究，即區(qū)際突發(fā)事件信息共享機制。

相比之下，國外區(qū)際突發(fā)事件信息共享理論與實踐較為豐富，如美國政府通過制定數(shù)據(jù)開放共享戰(zhàn)略建立了跨區(qū)域的數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)和協(xié)同合作機制、日本政府構(gòu)建了突發(fā)事件管理機制與突發(fā)事件應(yīng)急管理合作模式。因此，筆者以區(qū)際突發(fā)事件信息協(xié)同治理為依據(jù)，分析區(qū)際突發(fā)事件信息共享的理論邏輯，剖析區(qū)際突發(fā)事件信息共享的現(xiàn)實困境，提出相應(yīng)的制度構(gòu)建建議。陳婉玲，胡鵬鵬：區(qū)際突發(fā)事件信息共享機制的制度化構(gòu)建

一、區(qū)際突發(fā)事件信息共享的現(xiàn)實困境與制度成因

（一）區(qū)際突發(fā)事件信息共享的現(xiàn)實困境

突發(fā)事件信息共享是非常態(tài)背景下的政府?dāng)?shù)據(jù)共享，因而其法律依據(jù)不僅包括政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的一般性規(guī)范，也包括突發(fā)事件應(yīng)急治理規(guī)范。根據(jù)相關(guān)規(guī)范的效力級別，可以分為兩個層面。一是國家層面的制度規(guī)范：包括政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的規(guī)范性文件和突發(fā)事件應(yīng)對的法律規(guī)范，前者如《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》等規(guī)范性文件，后者如《突發(fā)事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》等法律規(guī)范。其中，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第18條要求共同負(fù)責(zé)跨區(qū)域突發(fā)事件的地方政府建立信息共享和協(xié)調(diào)配合機制，第62條和第64條要求地方政府共享突發(fā)事件信息，但是這些制度規(guī)則的操作性有限，為地方政府的制度探索提供了空間。二是地方層面的制度規(guī)范：包括政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的地方性法規(guī)和突發(fā)事件應(yīng)對的地方性法規(guī)，前者如《貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》《上海市數(shù)據(jù)條例》《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》等地方性法規(guī)，后者如《北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《山東省突發(fā)事件應(yīng)急保障條例》等專門性法規(guī)。

這些制度規(guī)范不同程度涵蓋了突發(fā)事件信息共享的目標(biāo)與需求，但區(qū)際突發(fā)事件信息共享制度的系統(tǒng)性構(gòu)建仍然滯后，難以滿足區(qū)際突發(fā)事件信息共享的實踐需求。

跨區(qū)域突發(fā)事件應(yīng)急治理的客觀需求推動了地方政府共享突發(fā)事件信息的實踐。當(dāng)前，國內(nèi)不少地區(qū)針對區(qū)際突發(fā)事件信息共享進(jìn)行了一定的制度探索與實踐，其中長三角地區(qū)、京津冀地區(qū)、粵港澳大灣區(qū)等區(qū)域通過區(qū)際應(yīng)急合作協(xié)議探索突發(fā)事件信息共享機制，如長三角地區(qū)南京市與滁州市、馬鞍山市、宣城市、蕪湖市通過跨區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動協(xié)議促進(jìn)突發(fā)事件信息的共享合作，京津冀地區(qū)唐山市玉田縣與天津市寶坻區(qū)通過簽署《寶坻玉田跨區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動機制協(xié)議書》確立了信息共享機制，但這些探索仍面臨著現(xiàn)實困境。

第一，突發(fā)事件信息壁壘問題突出，信息收集和處理碎片化?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第16條確立了分類管理、分級負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地為主的應(yīng)急管理體制。這種建立于韋伯官僚理論基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)治理體制強調(diào)風(fēng)險的屬地治理，這也是地方政府職責(zé)分工和屬地責(zé)任的必然要求，即在區(qū)域空間內(nèi)，作為區(qū)域主體的地方政府是風(fēng)險治理的主體，承擔(dān)著突發(fā)事件應(yīng)急治理的重要職責(zé)。在該體制下，地方政府根據(jù)屬地管理原則收集和處理突發(fā)事件信息，不同地方之間的突發(fā)事件信息治理相互分割，突發(fā)事件信息處于一種碎片化狀態(tài)，存在嚴(yán)重的“信息孤島”“部門私有化”等信息壁壘問題?！緟⒁婈愄m杰、劉彥麟：《京津冀區(qū)域政府信息資源共享推進(jìn)機制研究》，載《情報科學(xué)》2015年第6期，第111頁?！磕壳?，突發(fā)事件信息區(qū)域壁壘與地方保護(hù)主義成為制約突發(fā)事件信息共享的主要障礙。以突發(fā)公共衛(wèi)生事件為例，由于各地政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)相對獨立，其推出的個人健康信息系統(tǒng)以本地區(qū)通行為主，省際不共享互認(rèn)，存在數(shù)據(jù)交換延遲等突出問題，制約了區(qū)際應(yīng)急協(xié)同。為解決這一問題，區(qū)際應(yīng)急聯(lián)動協(xié)議模式的突發(fā)事件信息共享探索應(yīng)際而生。此種模式的突發(fā)事件信息共享體現(xiàn)了突發(fā)事件應(yīng)急治理的現(xiàn)實需求，但這些由地方政府主導(dǎo)的分散探索仍然是碎片化作業(yè)狀態(tài)，不同的合作機制相互分割，如長三角地區(qū)除了跨區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動協(xié)議，還存在著《長三角一體化示范區(qū)疾控聯(lián)盟協(xié)同發(fā)展合作協(xié)議》等諸多碎片化的合作協(xié)議。這不僅有悖于高效便民的行政法原則，也降低了信息共享和交換的效率，決策和指揮部門難以及時掌握和判斷，影響突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)和處置的科學(xué)性和規(guī)范性。

第二，突發(fā)事件信息共享協(xié)議的規(guī)范性不足。當(dāng)前，區(qū)際突發(fā)事件信息共享停留在各種會議制度與單項的合作機制方面，如《長三角一體化示范區(qū)疾控聯(lián)盟協(xié)同發(fā)展合作協(xié)議》《西北省會城市應(yīng)急聯(lián)動工作備忘錄》《漢中市廣元市區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動協(xié)議》《寶坻玉田跨區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動機制協(xié)議書》。這種協(xié)議模式的突發(fā)事件信息共享機制具有靈活高效、應(yīng)用范圍廣的優(yōu)點，但也存在規(guī)范化程度低、效果不穩(wěn)定等問題。首先，合作協(xié)議的規(guī)范化程度低，缺乏實質(zhì)性的權(quán)利義務(wù)條款，忽視協(xié)議的效力或執(zhí)行等問題，【參見俞祺：《從區(qū)域協(xié)作到區(qū)域性規(guī)范——兼論區(qū)域合作文件的性質(zhì)與效力》，載《中國行政管理》2021年第9期，第64頁?！科鋵嶋H運行效果取決于地方政府的自發(fā)性。其次，合作機制缺乏正式規(guī)則的剛性制約，不具備法律的權(quán)威性，也沒有爭議解決機制，容易出現(xiàn)責(zé)任不清、合作意愿消減而中止合作的情況，不利于地方政府之間合作的持續(xù)?！緟⒁娭芊紮z、熊先蘭：《大數(shù)據(jù)背景下城市重大突發(fā)事件協(xié)同治理研究》，中國社會科學(xué)出版社2020年版，第79頁?！孔詈?，這種合作協(xié)議的標(biāo)準(zhǔn)化程度較低：從合作協(xié)議的名稱來看，包括區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動協(xié)議、跨區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動機制協(xié)議書、跨區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動協(xié)議、應(yīng)急管理一體化發(fā)展協(xié)議、應(yīng)急聯(lián)動工作備忘錄等；從合作內(nèi)容來看，包括突發(fā)事件信息共享、信息通報制度、信息共享機制和應(yīng)急信息互通共享機制等內(nèi)容。可見，僅僅依靠區(qū)際應(yīng)急協(xié)議的軟約束很難保證突發(fā)事件應(yīng)對過程中有效合作的充分開展，倡導(dǎo)型、承諾型的合作機制終將會流于形式，應(yīng)急協(xié)議往往無法完全實現(xiàn)其目標(biāo)?！緟⒁娡鯀不ⅲ骸毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展中應(yīng)急合作問題與策略》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報》2016年第2期，第53頁?！?/p>

第三，突發(fā)事件信息共享理念缺乏，共享動力不足。目前，中國突發(fā)事件應(yīng)急治理機制仍受傳統(tǒng)科層管理模式的影響，這種傳統(tǒng)組織機構(gòu)與地方政府的非合作行為共同導(dǎo)致了突發(fā)事件信息共享理念淡薄，共享突發(fā)事件信息的動力不足?！綧ichael Edelstein amp; Lisa M. Lee，et al.，Strengthening Global Public Health Surveillance Through Data and Benefit Sharing，Emerging Infectious Diseases，Vol.24：1324，p.1327（2018）.】首先，不同區(qū)域的地方政府之間沒有領(lǐng)導(dǎo)或監(jiān)督關(guān)系，相互之間自然沒有確定提供本地區(qū)突發(fā)事件信息的當(dāng)然義務(wù)；其次，信息的占有和處理是一種新的權(quán)力源泉，信息共享本質(zhì)上是對地方政府信息資源的重新配置，意味著地方政府讓渡一定的權(quán)力和資源，而權(quán)力與資源的喪失無疑會影響突發(fā)事件信息占有者的共享意愿；再次，處于壟斷環(huán)境中的地方政府并未因信息共享而獲得激勵，而信息共享可能伴隨著與信息安全性相關(guān)的成本

的不斷提高，這也成為阻礙突發(fā)事件信息共享的現(xiàn)實障礙；【參見李衛(wèi)海：《應(yīng)急管理中的協(xié)調(diào)機制研究》，法律出版社2017年版，第63頁?！孔詈?，地方政府在突發(fā)事件應(yīng)急治理中往往受到地方政治生態(tài)的影響，不得不承受較大的輿論壓力與維穩(wěn)壓力，其遏制突發(fā)事件等負(fù)面信息擴(kuò)散的主觀意愿較強，也難以準(zhǔn)確、及時和全面地共享突發(fā)事件信息?！緟⒁娬渤性?、趙博然：《風(fēng)險交流還是利益協(xié)調(diào)：地方政府社會風(fēng)險溝通特征研究——基于30起環(huán)境群體性事件的多案例分析》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報》2019年第1期，第7頁?！恳浴八苫ń廴臼录睘槔?，處于上游的吉林市政府出于擔(dān)責(zé)與地方利益的考量否認(rèn)松花江被污染的事實，直至水體污染的5日后才將相關(guān)信息通報給黑龍江省政府和相關(guān)部門?？梢?，隱瞞信息是區(qū)際突發(fā)事件快速、協(xié)調(diào)應(yīng)對的一項關(guān)鍵且長期的挑戰(zhàn)。【參見袁建軍：《應(yīng)對突發(fā)公共事件中政府和企業(yè)互動研究》，廣東人民出版社2014年版，第280頁。】地方政府的主觀意愿與政府領(lǐng)導(dǎo)觀念是突發(fā)事件信息共享的主要推動力量。

（二）區(qū)際突發(fā)事件信息共享困境之制度成因

根據(jù)交易成本理論，以上問題產(chǎn)生的根源是突發(fā)事件信息共享的交易成本過高，即缺乏降低交易成本的突發(fā)事件信息共享制度安排，其主要表現(xiàn)具體如下。

第一，突發(fā)事件信息共享權(quán)責(zé)缺失。突發(fā)事件的跨區(qū)域擴(kuò)散性需要制度規(guī)則規(guī)范地方政府之間的突發(fā)事件應(yīng)急治理行為，促進(jìn)突發(fā)事件應(yīng)急治理行為的規(guī)范化。目前，現(xiàn)有的制度規(guī)范集中于縱向上下級政府之間的突發(fā)事件信息共享職責(zé)和權(quán)力，而橫向的地方政府之間突發(fā)事件信息共享職權(quán)規(guī)定不明，相關(guān)規(guī)則模糊。正如上文所述，政府已注意到信息共享的價值與現(xiàn)實意義，相繼出臺一系列政策文件和法律規(guī)范對政務(wù)信息開放共享作出了規(guī)定，但并未明確地方政府突發(fā)事件信息共享的法定職權(quán)，也未就突發(fā)事件信息共享的權(quán)責(zé)關(guān)系與程序作出具體規(guī)定。行政職權(quán)源于行政職責(zé)和國家的行政職能，是實現(xiàn)行政職能、履行行政職責(zé)的必要手段?！緟⒁娡鯇W(xué)輝、宋玉波等：《行政權(quán)研究》，中國檢察出版社2002年版，第127頁?！烤同F(xiàn)有的法律規(guī)范而言，不僅《突發(fā)事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》等法律規(guī)范明確建立突發(fā)事件信息共享制度，《北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等地方性法規(guī)也要求實現(xiàn)突發(fā)事件信息溝通和資源共享，但這些條款均為原則性的規(guī)定，既未明確地方政府突發(fā)事件信息共享的職權(quán)，也因缺少實質(zhì)授權(quán)而難以產(chǎn)生剛性制約，導(dǎo)致突發(fā)事件信息共享實踐中相關(guān)主體的權(quán)責(zé)不明。由于突發(fā)事件應(yīng)對法律規(guī)范中相應(yīng)責(zé)任條款欠缺，而區(qū)際應(yīng)急協(xié)議的約束有限，加之缺乏有效的激勵與約束機制，制約了區(qū)際突發(fā)事件信息共享的效能。

第二，區(qū)際突發(fā)事件信息共享范圍與內(nèi)容不明確。就突發(fā)事件應(yīng)對立法而言，不論《突發(fā)事件應(yīng)對法》第59條規(guī)定的加強跨部門跨地區(qū)的信息交流與情報合作、《傳染病防治法》第35條規(guī)定的毗鄰和相關(guān)地方的政府部門之間及時互相通報相關(guān)信息，還是《山東省突發(fā)事件應(yīng)急保障條例》第4條要求加強信息溝通和資源共享，均存在原則性較強、缺乏具體的操作性等問題。其中，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第62條要求地方政府向可能受到危害的毗鄰或相關(guān)地區(qū)的人民政府通報，但并未就通報的具體內(nèi)容作出規(guī)定。一方面，不同類型突發(fā)事件信息的來源和性質(zhì)差異較大，

地方政府對于突發(fā)事件信息共享范圍、內(nèi)容的認(rèn)知不一；另一方面，地方政府收集和處理突發(fā)事件信息的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)各不相同，

不同制度規(guī)則中信息共享范圍與內(nèi)容的規(guī)定體系性不足，導(dǎo)致突發(fā)事件信息共享的碎片化作業(yè)，影響了突發(fā)事件應(yīng)急治理的效率。此外，突發(fā)事件信息的上報和發(fā)布工作中存在的采集不規(guī)范、數(shù)據(jù)不精準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、報送不及時等問題也同樣存在于區(qū)際突發(fā)事件信息共享實踐中。

第三，傳統(tǒng)科層制結(jié)構(gòu)下突發(fā)事件信息共享的運行機制不健全。現(xiàn)行的突發(fā)事件應(yīng)急治理體制是根據(jù)公共危機的屬性由突發(fā)事件對口部門承擔(dān)主要預(yù)防和處置工作，各職能部門都擁有獨立的權(quán)利和職責(zé)，并各自建立應(yīng)急管理體系?！緟⒁姀堄窭冢骸掇D(zhuǎn)型期中國公共危機治理模式研究：從碎片化到整體性》，中國社會科學(xué)出版社2016年版，第110頁。】這種分部門、分類別的突發(fā)事件應(yīng)急管理體制過分強調(diào)專業(yè)分工和職能權(quán)限劃分，忽視了治理主體之間的協(xié)調(diào)以及本位主義的問題，導(dǎo)致突發(fā)事件應(yīng)急治理實際上是一個個相對獨立的系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)各地方政府基于自身的屬地管理職權(quán)與責(zé)任范圍預(yù)防和處置突發(fā)事件，跨區(qū)域的突發(fā)事件信息共享組織建設(shè)滯后，缺乏專門負(fù)責(zé)區(qū)際突發(fā)事件信息共享的組織機構(gòu)。

長期以來，突發(fā)事件應(yīng)急治理依賴于這種集中的、閉合式的行政區(qū)行政，而僵化的官僚等級式組織結(jié)構(gòu)制約了突發(fā)事件信息共享的運行與協(xié)調(diào)。這種情形下權(quán)力分割與突發(fā)事件應(yīng)急治理系統(tǒng)性之間的矛盾更為突出，加之地方政府應(yīng)急治理中存在利益博弈，影響了區(qū)際應(yīng)急協(xié)同。突發(fā)事件信息共享協(xié)調(diào)機制滯后主要表現(xiàn)為兩個方面。一是突發(fā)事件信息共享的協(xié)調(diào)主體不明。目前，規(guī)范層面突發(fā)事件信息共享的協(xié)調(diào)主體分立，如《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》第2.1條規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)重特大突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對的指導(dǎo)協(xié)調(diào)和環(huán)境應(yīng)急的日常監(jiān)督管理工作?！薄吨腥A人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》（簡稱《網(wǎng)絡(luò)安全法》）第51條規(guī)定：“……國家網(wǎng)信部門應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有關(guān)部門加強網(wǎng)絡(luò)安全信息收集、分析和通報工作，……”可見，協(xié)調(diào)主體的多元化導(dǎo)致了跨區(qū)域突發(fā)事件信息共享的協(xié)調(diào)復(fù)雜化，而現(xiàn)行的突發(fā)事件應(yīng)急管理機制并未就區(qū)際突發(fā)事件信息共享的協(xié)調(diào)主體作出規(guī)定。二是突發(fā)事件信息共享的協(xié)調(diào)規(guī)則不健全?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第19條只規(guī)定了突發(fā)事件應(yīng)急治理中上下級政府之間的協(xié)調(diào)和橫向的跨部門協(xié)調(diào)，并未規(guī)定跨區(qū)域的橫向突發(fā)事件協(xié)調(diào)規(guī)則與程序，實踐中即使是包含突發(fā)事件信息共享的區(qū)際應(yīng)急聯(lián)動協(xié)議，也普遍缺乏

相應(yīng)的溝通協(xié)調(diào)機制。

二、區(qū)際突發(fā)事件信息共享的權(quán)責(zé)安排

突發(fā)事件應(yīng)急治理需要明確的一般性規(guī)則和全面的合法性保障?！緟⒁姡鄣拢菥亍じヌm肯貝格：《法治國家與應(yīng)急視角下的國家治理》，中國法制出版社2023年版，第67頁?！俊锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第18條要求地方政府建立跨區(qū)域突發(fā)事件信息共享和協(xié)調(diào)配合機制，《中華人民共和國傳染病防治法（修訂草案第二次審議稿）》（簡稱《傳染病防治法（修訂草案第二次審議稿）》）第43條規(guī)定：“國家建立跨部門、跨地域的傳染病監(jiān)測信息共享機制，……”區(qū)際突發(fā)事件信息共享必然是程序化和制度化的信息共享，因此必須加強區(qū)際突發(fā)事件信息共享制度建設(shè)，通過正式規(guī)則補充和強化非正式約束的有效性，降低信息、監(jiān)督以及實施的成本。【參見［美］道格拉斯·C.諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》，杭行譯，格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社2014年版，第55-56頁?！客话l(fā)事件信息共享本質(zhì)是突發(fā)事件信息這種特殊資源的配置方式，必須借助法律這一分配工具提供制度供給，才能保證突發(fā)事件信息共享的正當(dāng)性與有效性。在區(qū)際突發(fā)事件信息共享制度中，共享主體的識別及其權(quán)責(zé)安排處于關(guān)鍵地位。

（一）區(qū)際突發(fā)事件信息共享主體的確定

區(qū)際突發(fā)事件信息共享機制中，地方政府是主體要素，其通過一定的信息技術(shù)在特定情形下傳播和交流突發(fā)事件信息，從而得到一定的反饋，滿足自身的信息需求，因而首先需要明確地方政府的角色定位。【參見李文靜、唐超、李志：《重大公共安全風(fēng)險中信息交互對公眾風(fēng)險感知的影響研究》，載《武警學(xué)院學(xué)報》2021年第12期，第48頁?！俊锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第59條、第62條和第64條以及《傳染病防治法》第35條規(guī)定的信息通報限于特定的主體之間，這就要求明確突發(fā)事件信息的共享主體。不論是突發(fā)事件應(yīng)對立法還是具有突發(fā)事件信息共享功能的區(qū)際應(yīng)急合作協(xié)議，其首要前提是確定相關(guān)主體。在中國應(yīng)急治理體制中，區(qū)際突發(fā)事件信息共享主體首先是行政主體，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第16條至第19條也規(guī)定了國務(wù)院和縣級以上地方各級政府的應(yīng)急治理主體地位，但國務(wù)院因其最高國家行政機關(guān)的特性不應(yīng)當(dāng)成為區(qū)際突發(fā)事件信息共享主體，縣級以下的地方政府也因于法無據(jù)而不具備區(qū)際突發(fā)事件信息共享主體地位，因此區(qū)際突發(fā)事件信息共享主體首先應(yīng)當(dāng)是縣級以上地方政府。當(dāng)然，區(qū)際突發(fā)事件信息共享是指跨區(qū)域行政主體之間突發(fā)事件信息共享，其目標(biāo)在于通過獲取有效信息預(yù)防和處置突發(fā)事件，因而信息共享的主體應(yīng)當(dāng)是突發(fā)事件發(fā)生地區(qū)（風(fēng)險地區(qū)）和擴(kuò)散地區(qū)（可能擴(kuò)散地區(qū)）的行政主體。具體而言，區(qū)際突發(fā)事件信息共享主體應(yīng)當(dāng)包括兩個條件。一是突發(fā)事件具有跨區(qū)域傳播性。突發(fā)事件的跨區(qū)域傳播性成為區(qū)際突發(fā)事件信息共享的必要條件，不具有跨區(qū)域擴(kuò)散性的突發(fā)事件因其不能影響或者不可能影響其他區(qū)域而無需區(qū)際應(yīng)急協(xié)同。就《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定的4種突發(fā)事件而言，自然災(zāi)害和突發(fā)公共衛(wèi)生事件因其較強的跨區(qū)域擴(kuò)散性成為區(qū)際突發(fā)事件信息共享機制的主要關(guān)注對象。二是共享主體具有空間毗鄰性或與突發(fā)事件相關(guān)性。實踐中，區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動協(xié)議的簽訂主體往往具有空間上的毗鄰性，如《長三角一體化示范區(qū)疾控聯(lián)盟協(xié)同發(fā)展合作協(xié)議》的三方簽訂主體（青浦、吳江、嘉善）具有地理空間上的毗鄰性，《漢中市廣元市區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動協(xié)議》的雙方簽訂主體互為鄰市。此外，在水污染事件應(yīng)急治理中，流域的上游地區(qū)與下游地區(qū)也應(yīng)當(dāng)因水污染事件的相關(guān)性成為突發(fā)事件信息共享主體。當(dāng)然，區(qū)際突發(fā)事件信息共享的主體與突發(fā)事件的類型具有較強的相關(guān)性，如環(huán)境污染事件與突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息共享主體范圍明顯不同，但也因共享主體地理空間的毗鄰性而具有高度重合性。

（二）突發(fā)事件信息共享的權(quán)力與義務(wù)

地方政府在突發(fā)事件應(yīng)急治理中應(yīng)當(dāng)具有獲得突發(fā)事件信息的法定職權(quán)，這也構(gòu)成了其共享突發(fā)事件信息的邏輯前提。如前所述，突發(fā)事件信息共享職權(quán)的不明確已成為區(qū)際突發(fā)事件信息共享的重要掣肘，即《突發(fā)事件應(yīng)對法》第62條僅規(guī)定了縣級以上地方政府對可能受到危害的毗鄰或者相關(guān)地區(qū)的通報義務(wù)，但該條款規(guī)定的條件是可能發(fā)生重大或者特別重大突發(fā)事件，不僅比較模糊，可操作性也亟待提升，因而需要通過完善《突發(fā)事件應(yīng)對法》中地方政府突發(fā)事件信息共享職權(quán)的授予和相應(yīng)法律責(zé)任的確定，為地方政府突發(fā)事件信息共享提供明確的法律依據(jù)。法律是權(quán)利義務(wù)的規(guī)范體系，區(qū)際突發(fā)事件信息共享本質(zhì)上是地方政府之間權(quán)利和信息資源的交換和分享過程，而這一機制的核心就是權(quán)責(zé)安排。區(qū)際突發(fā)事件信息共享不同于常態(tài)下的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，倘若放任地方政府自愿選擇，則會誘發(fā)財政、責(zé)任等層面的機會主義行為，進(jìn)而導(dǎo)致區(qū)際突發(fā)事件信息共享的碎片化和無序狀態(tài)。【參見白云鋒：《應(yīng)急背景下區(qū)域一體化的法治邏輯》，載《社會科學(xué)》2023年第3期，第189頁。】因此，《突發(fā)事件應(yīng)對法》應(yīng)當(dāng)明確地方政府的區(qū)際突發(fā)事件信息共享職權(quán)，并將特定情形下地方政府的突發(fā)事件信息共享義務(wù)上升為強制性職責(zé)。區(qū)際突發(fā)事件信息共享職權(quán)既是積極的義務(wù)，即積極提供突發(fā)事件信息；也是消極的克制義務(wù)，以免阻止他人提供突發(fā)事件信息?！綪inky Langat ＆ Dmitri Pisartchik，et al.，Is There a Duty to Share？Ethics of Sharing Research Data in the Context of Public Health Emergencies，Public Health Ethics，Vol.4：4，p.5（2011）.】區(qū)際突發(fā)事件信息共享機制中地方政府的職權(quán)主要包括獲得突發(fā)事件信息的職權(quán)，而義務(wù)是共享突發(fā)事件信息的職責(zé)。當(dāng)然，地方政府的突發(fā)事件信息共享也應(yīng)當(dāng)保護(hù)公民的信息與隱私安全，這就要求地方政府承擔(dān)信息、隱私的保護(hù)和安全保障等義務(wù)。這些權(quán)利和義務(wù)構(gòu)成了區(qū)際突發(fā)事件信息共享的主要內(nèi)容，因而應(yīng)當(dāng)將其作為強制性規(guī)范在《突發(fā)事件應(yīng)對法》等應(yīng)急治理法律規(guī)范中予以規(guī)定。

（三）突發(fā)事件信息共享的責(zé)任

有權(quán)必有責(zé)，責(zé)任是權(quán)力的本質(zhì)屬性。突發(fā)事件的不確定性要求為其建立相應(yīng)的法律制度和政治制度，而制度的核心是責(zé)任的均衡和分擔(dān)?！緟⒁姡鄣拢轂鯛柪锵！へ惪?、［德］約翰內(nèi)斯·威爾姆斯：《自由與資本主義——與著名社會學(xué)家烏爾里?！へ惪藢υ挕罚穱肿g，浙江人民出版社2001年版，第121頁?！客瑫r，相關(guān)主體法律責(zé)任的明晰是解決地方政府突發(fā)事件信息共享動力不足、確保地方政府依法履職的必要保障。區(qū)際應(yīng)急協(xié)議模式的突發(fā)事件信息共享機制因其約束有限而需制度規(guī)則予以補強，制度規(guī)則不僅要強化地方政府突發(fā)事件信息共享職權(quán)，更要明確地方政府拒絕共享突發(fā)事件信息的法律責(zé)任。突發(fā)事件信息共享的法律責(zé)任是指地方政府在突發(fā)事件應(yīng)急治理中，因拖延懈怠、推諉塞責(zé)未及時采取必要和可能的措施共享突發(fā)事件信息以及拒絕、阻礙共享突發(fā)事件信息，并造成嚴(yán)重后果，由上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)追究以行政法責(zé)任為主要責(zé)任的制度?！緟⒁娖萁▌偅骸吨袊姓?yīng)急法學(xué)》（第2版），清華大學(xué)出版社2020年版，第272-273頁?！康胤秸袚?dān)突發(fā)事件信息共享法律責(zé)任的依據(jù)是《中華人民共和國憲法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》《中華人民共和國公務(wù)員法》等法律規(guī)范。目前，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第95條規(guī)定了地方政府不履行或者不正確履行法定職責(zé)的法律責(zé)任，而行政法治中權(quán)責(zé)一致原則要求地方政府在享有突發(fā)事件信息共享職權(quán)的同時應(yīng)當(dāng)承擔(dān)與職權(quán)相稱、平衡的法律責(zé)任，因此，有必要在《突發(fā)事件應(yīng)對法》中增加地方政府不愿意共享突發(fā)事件信息或者阻礙突發(fā)事件信息共享等失職行為的法律責(zé)任。

就法律責(zé)任的形式而言，應(yīng)當(dāng)包括民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。具體地，應(yīng)當(dāng)對不履行突發(fā)事件信息共享職責(zé)或者拒絕、阻礙突發(fā)事件信息共享的行為追究其法律責(zé)任：針對地方政府可以要求其承擔(dān)撤銷行政行為、履行職責(zé)、責(zé)令改正、通報批評、行政賠償?shù)刃姓?zé)任；針對地方政府工作人員可以追究行政責(zé)任或給予政務(wù)處分?！緟⒁姾怠⒏咧Q：《我國政府信息共享的現(xiàn)狀、困境和出路——以行政法學(xué)為視角》，載《浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2012年第2期，第127頁。】此外，根據(jù)洛克（Locke）的理論，行政權(quán)在出現(xiàn)不受規(guī)整的緊急狀態(tài)的情況下有權(quán)在其自由裁量權(quán)范圍內(nèi)不按法律行事，但事后必須就其行為向公眾作出說明，并且可能要承擔(dān)責(zé)任?！緟⒁姡鄣拢菥亍じヌm肯貝格：《法治國家與應(yīng)急視角下的國家治理》，中國法制出版社2023年版，第53頁?！康胤秸耐话l(fā)事件信息共享行為本是一種應(yīng)急行為，此種行為往往對常態(tài)化的程序性行政規(guī)范帶來不同程度的挑戰(zhàn)，加之突發(fā)事件信息共享往往受突發(fā)事件多樣性、應(yīng)急過程復(fù)雜性以及風(fēng)險結(jié)果不確定性的影響，因而需要利用包容性治理建立應(yīng)急治理容錯機制，以此促進(jìn)地方政府突發(fā)事件信息共享行為。具體而言，由于突發(fā)事件處置行為具有一定的應(yīng)急性、風(fēng)險預(yù)防性，在地方政府責(zé)任追究方面應(yīng)當(dāng)為共享行為中的信息錯誤【信息錯誤，是指非故意分享虛假或誤導(dǎo)性信息。Michael J. Mazarr ＆ Abigail Casey，et al.，Hostile Social Manipulation Present Realities and Emerging Trends，Rand Corporation，2019，p.12.】等客觀行為留下一定的容錯空間，以免因過于嚴(yán)格的追責(zé)機制導(dǎo)致源頭上阻卻地方政府共享突發(fā)事件信息的意愿和動力。

三、區(qū)際突發(fā)事件信息共享的范圍與內(nèi)容

法律不能停留于授予地方政府職權(quán)以應(yīng)對突發(fā)事件，還必須對相應(yīng)權(quán)力的適用范圍、適用對象等設(shè)定相應(yīng)的基本規(guī)則。【參見趙鵬：《疫情防控中的權(quán)力與法律——〈傳染病防治法〉適用與檢討的角度》，載《法學(xué)》2020年第3期，第29頁?！棵鞔_區(qū)際突發(fā)事件信息的共享范圍和內(nèi)容，不僅是區(qū)際突發(fā)事件信息共享機制有效實施的客觀要求，也是現(xiàn)代社會法治確定性原則的應(yīng)有之義。

就突發(fā)事件信息的范圍而言，國務(wù)院頒布的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》雖然要求明確部門數(shù)據(jù)共享的范圍邊界和使用方式，但并未就區(qū)際數(shù)據(jù)共享作出規(guī)定。區(qū)際突發(fā)事件信息共享不同于政府部門之間的數(shù)據(jù)共享，因而有必要明確區(qū)際突發(fā)事件信息共享的范圍和邊界。在規(guī)范層面，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第59條要求加強跨地區(qū)的信息交流與情報合作，第62條和第64條要求地方政府向可能受到危害的毗鄰或者相關(guān)地區(qū)的人民政府通報突發(fā)事件隱患和預(yù)警信息，而《中華人民共和國政府信息公開條例》第20條將突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案、預(yù)警信息及應(yīng)對情況納入政府應(yīng)當(dāng)主動公開的范圍。目前，《突發(fā)事件應(yīng)對法》對突發(fā)事件的類型作出了規(guī)定，循此邏輯，突發(fā)事件信息共享的范圍首先是自然災(zāi)害信息、事故災(zāi)難信息、公共衛(wèi)生信息和社會安全信息。正如部分學(xué)者指出，突發(fā)事件信息的范圍包括前期風(fēng)險檢測預(yù)警、現(xiàn)場處置、善后恢復(fù)等環(huán)節(jié)?！緟⒁娡魝ト骸秴^(qū)域應(yīng)急聯(lián)動》，中央編譯出版社2014年版，第168頁?！俊锻话l(fā)事件應(yīng)對法》關(guān)于突發(fā)事件信息共享的要求是范圍能否有效服務(wù)于應(yīng)急治理目的，而突發(fā)事件的跨時空傳播性決定了突發(fā)事件信息共享不僅涵蓋事發(fā)地、毗鄰地的空間維度，還應(yīng)當(dāng)包括事前、事中、事后的時間維度，因此應(yīng)當(dāng)在《突發(fā)事件應(yīng)對法》中明確突發(fā)事件信息共享的范圍：一方面應(yīng)當(dāng)將突發(fā)事件事前風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警、事發(fā)先期處置、事中現(xiàn)場處置、事后善后恢復(fù)等環(huán)節(jié)的信息納入共享的時間范圍；另一方面應(yīng)當(dāng)明確突發(fā)事件的事發(fā)地、毗鄰地等空間范圍。

《突發(fā)事件應(yīng)對法》第10條要求突發(fā)事件應(yīng)急治理應(yīng)當(dāng)遵循行政合理原則。這就要求突發(fā)事件信息共享應(yīng)當(dāng)遵循突發(fā)事件分級管理的要求，根據(jù)不同類型突發(fā)事件的性質(zhì)、程度和范圍采取不同的應(yīng)對措施。【參見李飛主編：《〈中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法〉釋義及實用指南》（第2版），中國民主法制出版社2014年版，第43頁?！匡L(fēng)險社會突發(fā)事件具有跨界性，突發(fā)事件應(yīng)急治理具有緊急性，且往往存在對于完整突發(fā)事件信息的需求，故而應(yīng)當(dāng)根據(jù)突發(fā)事件信息共享的范圍進(jìn)一步明確共享的內(nèi)容。目前，區(qū)際突發(fā)事件信息共享內(nèi)容的不明確、不標(biāo)準(zhǔn)阻礙了地方政府共享信息的動力和效能。從信息資源共享和保密的角度出發(fā)，可將突發(fā)事件信息的內(nèi)容分為需要對外公開的突發(fā)事件信息、政府及其部門共享的突發(fā)事件信息、政府及其部門收集的突發(fā)事件信息和針對特定個體開放的突發(fā)事件信息，而區(qū)際突發(fā)事件信息的共享內(nèi)容應(yīng)當(dāng)限于政府及其部門共享的突發(fā)事件信息。在規(guī)范層面，《應(yīng)急管理部關(guān)于推進(jìn)應(yīng)急管理信息化建設(shè)的意見》規(guī)定省級應(yīng)急管理部門編制本地區(qū)信息共享目錄，并要求省級應(yīng)急管理部門與國家應(yīng)急指揮平臺共享信息內(nèi)容。在實踐層面，區(qū)際突發(fā)事件合作協(xié)議關(guān)于突發(fā)事件信息共享內(nèi)容的規(guī)定不一，其中，《西北省會城市應(yīng)急聯(lián)動工作備忘錄》將共享的突發(fā)事件信息擴(kuò)充至日常工作信息、應(yīng)急管理輿情信息、重要目標(biāo)物信息，以及自然災(zāi)害和事故災(zāi)難類突發(fā)事件監(jiān)測預(yù)警信息。可見，突發(fā)事件信息的共享內(nèi)容比較廣泛，但通常是指除了涉及國家安全、商業(yè)秘密和個人隱私之外的政府?dāng)?shù)據(jù)資源。部分學(xué)者認(rèn)為，突發(fā)事件信息包括科層組織內(nèi)部的信息溝通、數(shù)據(jù)共享、指令傳遞、規(guī)則文件、會議精神等內(nèi)容；【參見林彬：《粵港澳大灣區(qū)府際應(yīng)急協(xié)同的信息流通機制》，載《城市觀察》2021年第3期，第29頁?！恳灿袑W(xué)者認(rèn)為，突發(fā)事件信息內(nèi)容包括突發(fā)事件的類型、發(fā)生的地點和時間、事件的規(guī)模和影響、可能引發(fā)的因素和未來發(fā)展趨勢，對于已發(fā)生的突發(fā)事件，還包括已造成的損害和已采取的初步應(yīng)對措施?！緟⒁娏著櫝保骸稇?yīng)急法概論》，應(yīng)急管理出版社2020年版，第182頁?！肯啾戎?，后者更能完整反映地方政府的突發(fā)事件信息需求，同時也因體現(xiàn)了突發(fā)事件預(yù)防和處理階段而具有一定的合理性，因此有必要通過立法明確突發(fā)事件的類型、發(fā)生的地點和時間、事件的規(guī)模和影響、可能引發(fā)的因素和未來發(fā)展趨勢以及造成的損害和已采取的初步應(yīng)對措施等內(nèi)容。

突發(fā)事件信息共享內(nèi)容是涉及突發(fā)事件的信息，但突發(fā)事件信息共享與公民隱私、個人信息存在一定的沖突，因而需要法律制度予以平衡。突發(fā)事件信息共享不能突破隱私和個人信息保護(hù)的私法限度，因此，應(yīng)制定更嚴(yán)格的規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)。保證信息收集和共享等處理環(huán)節(jié)的合法性與正當(dāng)性、規(guī)范突發(fā)事件信息的共享范圍和內(nèi)容正是應(yīng)急法治應(yīng)有之義?！緟⒁姀垙姡骸段覈鴧^(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議的制度優(yōu)化——從“依法援助”到“依約協(xié)作”》，載《華北電力大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2023年

第3期，第88頁?！客瑫r，《傳染病防治法（修訂草案第二次審議稿）》第12條要求傳染病防治中開展個人信息處理活動應(yīng)當(dāng)遵守《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》等法律、行政法規(guī)的規(guī)定，確保個人信息安全，保護(hù)個人隱私。從域外來看，美國政府共享的突發(fā)事件信息排除了影響政務(wù)、危及國家安全和個人隱私的信息。循此邏輯，突發(fā)事件信息的共享不能凌駕于國家安全、公民隱私和個人信息保護(hù)之上，因而應(yīng)當(dāng)將國家安全信息、

公民隱私和個人信息列入突發(fā)事件信息共享的負(fù)面清單。

四、區(qū)際突發(fā)事件信息共享的運行機制

區(qū)際突發(fā)事件信息共享主體之間是平等、競合關(guān)系而非層級、博弈關(guān)系，其在區(qū)際應(yīng)急機制中是自主合作而非命令安排，這一機制運行的制約有限，因而構(gòu)建靈活高效的運行體系至關(guān)重要?！緟⒁娏直颍骸痘浉郯拇鬄硡^(qū)府際應(yīng)急協(xié)同的信息流通機制》，載《城市觀察》2021年第3期，第30頁?！繀^(qū)際突發(fā)事件信息共享運行機制要求在實施機制、協(xié)調(diào)機制和激勵機制等方面形成一套規(guī)范化的制度體系。

（一）區(qū)際突發(fā)事件信息共享的實施機制

傳統(tǒng)條塊分割的應(yīng)急治理模式在跨區(qū)域突發(fā)事件應(yīng)急治理中往往受到部門主義和地方保護(hù)主義的制約，難以實現(xiàn)突發(fā)事件的協(xié)同治理。結(jié)構(gòu)功能主義理論認(rèn)為，組織的結(jié)構(gòu)決定著組織功能的發(fā)揮，這成為設(shè)立區(qū)際突發(fā)事件信息共享實施機制的理論依據(jù)。突發(fā)事件信息共享機制應(yīng)著眼于建立以突發(fā)事件為核心的實施組織，促進(jìn)區(qū)域之間的突發(fā)事件信息溝通交流，消除信息壁壘問題。同時，區(qū)域應(yīng)急一體化的應(yīng)急治理目標(biāo)要求共享突發(fā)事件信息，而突發(fā)事件信息共享的內(nèi)核就是構(gòu)建以突發(fā)事件信息為核心的政府組織。就政務(wù)數(shù)據(jù)共享而言，國內(nèi)多地開展了以數(shù)據(jù)共享為基礎(chǔ)的跨區(qū)域協(xié)作實踐，建立數(shù)據(jù)共享平臺并設(shè)立跨行政區(qū)域的數(shù)據(jù)共享組織，滿足了不同主體的現(xiàn)實需求?！緟⒁姾憽⒅芟璧龋骸稊?shù)字法治：實踐與變革》，浙江大學(xué)出版社2022年版，第79頁?！客?，具有特殊性的突發(fā)事件信息共享也應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的實施組織。從域外經(jīng)驗來看，美國政府參照美國巡回法院的設(shè)立方式，采取區(qū)域管轄原則，共設(shè)立了11個地方應(yīng)急管理機構(gòu)；俄羅斯政府為了應(yīng)急管理的權(quán)威性和統(tǒng)一性，由緊急情況部在聯(lián)邦和聯(lián)邦主體之間設(shè)立了8個區(qū)域中心，每個區(qū)域中心的應(yīng)急管理主體工作由緊急情況部的區(qū)域分部負(fù)責(zé)?！緟⒁娡跫t建：《健全國家應(yīng)急管理法律體系問題研究》，法律出版社2021年版，第101-110頁?！扛鶕?jù)2018年的《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，原應(yīng)急管理辦公室被并入應(yīng)急管理部門，但應(yīng)急管理部門并未繼承原應(yīng)急管理辦公室此前直接服務(wù)于政府的信息溝通等職能，削弱了地方政府之間的橫向聯(lián)系。因此，有必要整合地方政府設(shè)立的涉及應(yīng)急管理的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，設(shè)立相應(yīng)級別的突發(fā)事件信息共享機構(gòu)（如應(yīng)急委員會），由其承擔(dān)原應(yīng)急管理辦公室的信息溝通等職能，履行地方政府共享區(qū)際突發(fā)事件信息的職責(zé)。

（二）區(qū)際突發(fā)事件信息共享的協(xié)調(diào)機制

基于突發(fā)事件跨區(qū)域傳播的邏輯起點，突發(fā)事件信息共享的運行實踐需要地方政府的相互協(xié)調(diào)與配合。突發(fā)事件信息承載著不同的利益，這就需要突發(fā)事件信息共享主體之間協(xié)調(diào)以讓渡部分利益，因而突發(fā)事件信息共享的協(xié)調(diào)本質(zhì)上是利益的協(xié)調(diào)，即平衡區(qū)域之間的利益矛盾和沖突?！緟⒁婈愋闵?、陳斐：《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)路徑評價》，商務(wù)印書館2013年版，第11頁。】協(xié)調(diào)是通過角色、規(guī)則和結(jié)構(gòu)對工作領(lǐng)域之間的交流進(jìn)行規(guī)范的過程?！綠erardo A. Okhuysen amp; Beth A. Bechky，Coordination in Organizations：An Integrative Perspective，Academy of Management Annals，Vol.3：463，p.467（2009）.】法治是協(xié)調(diào)利益、解決沖突并建立秩序的重要工具，法律本身即具有鼓勵合作與交易的目標(biāo)追求，與中國“以利益驅(qū)動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”的需求具有內(nèi)在價值上的契合?！緟⒁婈愅窳?、陳亦雨：《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的利益調(diào)整與法治進(jìn)路》，載《上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2021年第6期，第133頁?！繛閷崿F(xiàn)地方政府之間突發(fā)事件信息共享機制運作的整體性效果，需要加入?yún)f(xié)調(diào)機制，促進(jìn)整體合力的發(fā)揮。

突發(fā)事件信息共享協(xié)調(diào)的制度依據(jù)是《中華人民共和國國家安全法》第51條規(guī)定的“建立情報信息工作協(xié)調(diào)機制”、《網(wǎng)絡(luò)安全法》第51條規(guī)定的“國家網(wǎng)信部門應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有關(guān)部門加強網(wǎng)絡(luò)安全信息收集、分析和通報工作”以及《國務(wù)院辦公廳關(guān)于施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉若干問題的意見》建立政府內(nèi)部的信息發(fā)布協(xié)調(diào)機制的思路，但上述規(guī)范并未對地方政府之間的信息協(xié)調(diào)作出規(guī)定，規(guī)范層面的協(xié)調(diào)組織還處于分立混亂狀態(tài)。國務(wù)院機構(gòu)改革后的應(yīng)急管理部承繼了國務(wù)院辦公廳下設(shè)的應(yīng)急辦的職責(zé)，但應(yīng)急管理部門與衛(wèi)生健康、公安、民政、網(wǎng)信等部門均屬于同級別政府的內(nèi)部機構(gòu)，而區(qū)際突發(fā)事件信息共享的協(xié)調(diào)對象是地方政府，因此有必要建立超越本級地方政府部門的突發(fā)事件信息共享協(xié)調(diào)機構(gòu)。在域外層面，美國依托《州際應(yīng)急管理互助協(xié)議》（Emergency Management Assistance Compact，簡稱EMAC）制定了各州之間在突發(fā)事件應(yīng)急管理協(xié)調(diào)方面法律化、制度化的框架，其中，EMAC委員會通過設(shè)置全國協(xié)調(diào)小組、協(xié)調(diào)小隊等以應(yīng)急聯(lián)絡(luò)與協(xié)調(diào)為主要職責(zé)的組織，打破了行政區(qū)劃的阻礙，加強了突發(fā)事件應(yīng)急治理的協(xié)作與配合?！緟⒁娭煺?、郭雪松等：《區(qū)域公共安全與應(yīng)急管理協(xié)調(diào)聯(lián)動機制研究：基于陜西省的實證研究》，科學(xué)出版社2017年版，第29頁?！客瑫r，美國第三版《全國突發(fā)事件管理系統(tǒng)》（National Incident Management System）注重信息共享系統(tǒng)和信息共享中心的功能，其中應(yīng)急操作中心不僅明確了突發(fā)事件信息共享組織，同時也通過統(tǒng)一協(xié)作加強事件現(xiàn)場的協(xié)同，滿足整體管理的實際需要?！緟⒁娪沃颈螅骸睹绹谌珖话l(fā)事件管理系統(tǒng)的變革重點：統(tǒng)一行動》，載《中國行政管理》2019年第2期，第137頁?！侩S著區(qū)域一體化和跨區(qū)域合作治理的不斷推進(jìn)，地方政府間的聯(lián)席會議已成為地方政府合作的主要協(xié)調(diào)組織。

在規(guī)范層面，《泛珠三角區(qū)域內(nèi)地跨?。▍^(qū)）特別重大、重大動物疫情應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定聯(lián)席會議作為區(qū)域合作協(xié)調(diào)機構(gòu)并負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)應(yīng)急處置。在實踐層面，華北五省區(qū)市建立了地區(qū)間聯(lián)席會議制度，加強華北地區(qū)聯(lián)防聯(lián)控，互通疫情信息。區(qū)際突發(fā)事件信息共享的協(xié)調(diào)是一種綜合協(xié)調(diào)，因而可以建立由各地方政府特別是地方政府應(yīng)急管理、衛(wèi)生健康、公安、民政、網(wǎng)信等部門組成的區(qū)際突發(fā)事件信息共享聯(lián)席會議，由其

協(xié)調(diào)突發(fā)事件信息共享中的利益沖突。相比之下，有強制執(zhí)行力的協(xié)調(diào)機構(gòu)因其具有決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)而更有效率，區(qū)際突發(fā)事件信息共享的協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)是一種約束性的協(xié)調(diào)。因此，不僅要明確區(qū)際突發(fā)事件信息共享聯(lián)席會議的協(xié)調(diào)主體資格，還應(yīng)當(dāng)賦予其一定的決策權(quán)和執(zhí)法權(quán)，

由其承擔(dān)區(qū)際突發(fā)事件信息共享協(xié)調(diào)工作。突發(fā)事件信息共享協(xié)調(diào)機制必然包括協(xié)調(diào)責(zé)任，因而有必要明確突發(fā)事件信息共享協(xié)調(diào)主體未履行協(xié)調(diào)職責(zé)或未完整履行協(xié)調(diào)職責(zé)的法律責(zé)任，通過法律形式建立監(jiān)督懲罰約束機制，解決區(qū)際突發(fā)事件信息共享中的爭議問題。

（三）區(qū)際突發(fā)事件信息共享的激勵機制

制度規(guī)則的最終形式是相關(guān)參與人之間利益沖突的產(chǎn)物，這個最終產(chǎn)物以沖突中的行為人的意圖和動機為基礎(chǔ)?！緟⒁姡勖溃萁芸恕つ翁兀骸吨贫扰c社會沖突》（第2版），周偉林譯，上海人民出版社2017年版，第28頁?！抗策x擇理論指出，有理性的、尋求自我利益的個體不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益，除非給予成員不同于共同或者集團(tuán)利益的獨立激勵?！緟⒁姡勖溃萋獱枴W爾森：《集體行動的邏輯》，陳郁、郭宇峰、李宗新譯，格致出版社、上海人民出版社2014年版，第56頁。】區(qū)際突發(fā)事件信息共享機制中，不同治理主體掌握的突發(fā)事件信息并不完全對等。對于突發(fā)事件信息共享的提供方而言，突發(fā)事件信息的共享意味著一定成本的付出，如果沒有上級行政主體的強制力要求或足夠的利益驅(qū)動，其不會考慮與毗鄰或相關(guān)地區(qū)共享突發(fā)事件信息。

為了平衡突發(fā)事件信息共享中的利益沖突、提高突發(fā)事件信息提供方的共享動力，對突發(fā)事件信息提供方進(jìn)行合理激勵成為突發(fā)事件信息共享機制持續(xù)運行的必要保障。具體而言，就是構(gòu)建區(qū)際突發(fā)事件信息共享的激勵機制，其核心是制定突發(fā)事件信息共享激勵規(guī)則：一方面是建立以共享突發(fā)事件信息的及時性、準(zhǔn)確性和完整性等為主要評估指標(biāo)的突發(fā)事件信息共享評估機制，根據(jù)評估結(jié)果對信息提供方的地方政府予以相應(yīng)的激勵；另一方面是明確激勵的標(biāo)準(zhǔn)和方式，即以績效考核為驅(qū)動力將區(qū)際突發(fā)事件信息共享納入到地方政府的工作體系和考核制度之中，減少地方政府壟斷或封鎖突發(fā)事件信息的行為?！緟⒁姀堄窭冢骸掇D(zhuǎn)型期中國公共危機治理模式研究：從碎片化到整體性》，中國社會科學(xué)出版社2016年版，第177頁?！?/p>

五、結(jié)語

突發(fā)事件信息成為風(fēng)險社會政府應(yīng)急治理變革的關(guān)鍵變量。作為應(yīng)急治理的一項重要議題，突發(fā)事件信息共享是突發(fā)事件應(yīng)急治理的關(guān)鍵機制，不僅包括政府及其部門之間的信息共享，也應(yīng)當(dāng)包括跨區(qū)域主體之間的突發(fā)事件信息共享，后者同樣在應(yīng)急治理中具有至關(guān)重要的地位。區(qū)際突發(fā)事件信息共享是政府信息共享在區(qū)域一體化背景下的拓展與擴(kuò)充，是打破地方政府突發(fā)事件信息壁壘、提高應(yīng)急治理效能的重要途徑和方式，也是地方治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要標(biāo)志。在法治建設(shè)和新治理環(huán)境下，“契約式”的區(qū)際突發(fā)事件信息共享模式因其合作形式的不規(guī)范性和實施效果的不確定性而應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向制度化、規(guī)范化的區(qū)際突發(fā)事件信息共享機制。構(gòu)建區(qū)際突發(fā)事件信息共享機制，就是通過法律、利用立法性國家技術(shù)建立社會秩序規(guī)范，不僅應(yīng)當(dāng)完善以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為核心的突發(fā)事件應(yīng)對立法，也應(yīng)當(dāng)制定突發(fā)事件信息共享的配套法規(guī)，對區(qū)際突發(fā)事件信息共享的主體、職責(zé)義務(wù)、運行機制與協(xié)調(diào)機制等作出明確的規(guī)定。

Institutionalized Construction of Inter-Regional Emergency Information Sharing Mechanism

CHEN Wanling，HU Pengpeng

（Economic Law School，East China University of Political Science and Law，Shanghai 201620，China）

Abstract：The cross-regional spread of emergencies has become one of the essential features of risky crises in modern society， and emergency information is a key variable in the transformation of national emergency governance. Inter-regional emergency information sharing belongs to government data sharing in an extraordinary context， with the goal of inter-regional emergency response coordination and the essence of public resource sharing. The legal basis for emergency information sharing includes not only the general norms of open sharing of government data， but also the norms of emergency response governance. The objective needs of inter-regional emergency response governance have driven the practice of sharing emergency information among local governments. Currently， many regions have carried out certain institutional explorations for inter-regional emergency information sharing， but these practices face the following practical dilemmas： firstly， the problem of emergency information barriers is prominent， and information collection and processing is fragmented; secondly， the normative nature of emergency information sharing agreements is insufficient; lastly， the concept of emergency information sharing lacks， and the motivation for sharing is insufficient. According to transaction cost theory， the root cause of the above problems is the high transaction cost of emergency information sharing， i.e.， the lack of institutional arrangements to reduce the transaction cost， which is mainly manifested in the lack of clear authority for emergency information sharing， the lack of sound sharing rules and the lagging behind of the coordination mechanism. Emergency governance requires clear general rules and comprehensive legitimacy guarantee. The essence of emergency information sharing is the allocation of such special resources as emergency information， which must be provided by the law as a distribution tool to ensure the legitimacy and effectiveness of emergency information sharing. Firstly， it is clear that the local government is the main body of the inter-regional emergency information sharing mechanism. The main body of inter-regional emergency information sharing should include two conditions： on the one hand， the inter-regional proliferation of emergencies is a necessary condition for sharing inter-regional emergency information; on the other hand， the local government has spatial adjacency or is related to the emergencies. Secondly， the legal competence of local governments in emergency governance of emergencies constitutes the logical premise of their information sharing， and the information sharing mechanism should clarify their information sharing competence and elevate the obligation of information sharing in specific circumstances to a mandatory duty other than voluntarily. In addition， the institutional rules should not only strengthen the local government’s authority to share information on emergencies， but also clarify the local government’s legal responsibility， while establishing a fault-tolerance mechanism for emergency governance through inclusive governance. Thirdly， the scope of inter-regional emergency information sharing should be clarified， the content of inter-regional emergency information sharing should be standardized， and a negative list system should be established. Fourthly， the equality between the subjects of inter-regional emergency information sharing determines the weak constraints of the mechanism， and it is crucial to build a flexible and efficient operation system. The inter-regional emergency information sharing mechanism is inevitably an institutionalized mechanism， which requires the formation of a set of standardized system in terms of implementation mechanism， coordination mechanism and incentive mechanism.

Key words：emergency information sharing；regional emergency integration；inter-regional emergency synergy；inter-regional cooperation