摘要：自2015年起，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在吉林等七個省市部署開展改革試點，并于2018年在全國范圍內(nèi)全面試行，取得了一定的成績。作為中國生態(tài)文明建設(shè)中一項獨具特色的生態(tài)環(huán)境保護制度，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度除需進一步完善自身外，尚需在解決基本問題的基礎(chǔ)上，進一步協(xié)調(diào)與相關(guān)制度之間的關(guān)系。其中，明確界定磋商協(xié)議的性質(zhì)、理順生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境行政監(jiān)管之間的關(guān)系、協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與行政公益訴訟的關(guān)系是幾個最為重要的問題。當下應(yīng)當基于改革試點的經(jīng)驗，不斷完善相關(guān)法律規(guī)定，以實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害救濟領(lǐng)域法律制度的有機統(tǒng)一，從而為生態(tài)環(huán)境法典的制定奠定良好的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境損害賠償制度；磋商協(xié)議；行政監(jiān)管；行政公益訴訟

中圖分類號：D922.68 "文獻標志碼：A

收稿日期：

2024-08-15

基金項目：2022年度國家社科基金青年項目“回應(yīng)型治理視角下街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革的法治化研究”（22CFX056）

作者簡介：黃學賢，男，法學博士，蘇州大學王健法學院教授、博士生導師，南京師范大學中國法治現(xiàn)代化研究院研究員，江蘇高校區(qū)域法治發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心研究人員。

文章編號：2096-028X（2024）04-0061-09

黨的十八大報告要求“加強環(huán)境監(jiān)管，健全生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度和環(huán)境損害賠償制度”，【參見胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告》，載《求是》2012年第22期，第19頁?！俊吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步提出“實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復制度”。以“環(huán)境損害—人身權(quán)與財產(chǎn)權(quán)救濟”的單一模式為基礎(chǔ)構(gòu)建而成的傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)損害賠償制度，雖然在一定程度上能夠使受害人的人身權(quán)或者財產(chǎn)權(quán)獲得有效救濟，但導致了生態(tài)環(huán)境作為侵權(quán)損害的介質(zhì)，仍處于不利狀態(tài)?！緟⒁姽Ｋ{、陳德敏：《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律性質(zhì)思辨及展開》，載《重慶大學學報（社會科學版）》2018年第4期，第177頁?！?015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》發(fā)布，在吉林、江蘇、山東、湖南、重慶、貴州、云南七個試點省市陸續(xù)啟動改革試點項目，成效斐然。2017年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳再次發(fā)布《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（簡稱《改革方案》），自2018年1月1日起，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在全國范圍內(nèi)試行。根據(jù)《改革方案》“四、工作內(nèi)容”部分的規(guī)定，造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個人為賠償義務(wù)人，應(yīng)當承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償責任，修復受損生態(tài)環(huán)境；賠償義務(wù)人造成的生態(tài)環(huán)境損害無法修復的，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機構(gòu)根據(jù)磋商或判決要求，結(jié)合本區(qū)域生態(tài)環(huán)境損害情況開展替代修復。建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的重要目的就是落實損害擔責的原則，破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的困局，提高中國生態(tài)文明建設(shè)水平。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的核心是，由省級、市地級政府作為賠償權(quán)利人啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序，在與致害人協(xié)商不成的情況下由權(quán)利人提起訴訟。這一制度的目的是解決實踐中生態(tài)環(huán)境損害得不到有效救濟的問題。

近年來，隨著行政法律體系的不斷完善，法治政府建設(shè)不斷推進，環(huán)境行政監(jiān)管日益加強。同時，隨著公益訴訟制度的建立與發(fā)展，以環(huán)境公益訴訟為主要內(nèi)容的環(huán)境司法專門化呈現(xiàn)出日益擴張的趨勢。在這種趨勢下，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度面臨著來自多方的挑戰(zhàn)。目前，涉及生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的主要規(guī)范除了《改革方案》外，還有《中華人民共和國民法典》（簡稱《民法典》）等法律、《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》、《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（2020年修正）、《關(guān)于推進生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》。此外，還有十幾個省級生態(tài)環(huán)境保護督察辦法、十幾個省級地方性法規(guī)規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償內(nèi)容。可以預(yù)見，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度會成為未來一定時期內(nèi)中國生態(tài)文明建設(shè)中一項具有自身特色的生態(tài)環(huán)境保護制度。目前完善該制度并協(xié)調(diào)相關(guān)關(guān)系是最為基礎(chǔ)和重要的工作。其中，明確界定磋商協(xié)議的性質(zhì)、理順生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境行政監(jiān)管的關(guān)系、協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與行政公益訴訟的關(guān)系，可謂是幾個關(guān)鍵點。

黃學賢：行政法視野下生態(tài)環(huán)境損害賠償制度有效實施的幾個基本問題

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議的性質(zhì)

磋商程序是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的核心環(huán)節(jié)，也是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的特色。目前，該制度的不完善在很大程度上源于磋商程序本身存在諸多理論上的歧義，如磋商協(xié)議的性質(zhì)、磋商程序的設(shè)定、磋商協(xié)議的執(zhí)行等。其中，磋商協(xié)議的性質(zhì)無疑是一個基礎(chǔ)性問題。關(guān)于磋商程序，《改革方案》“二、工作原則”部分將其定位為環(huán)境損害訴訟之必需的前置條件，對促進“責任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿?、修復有效”的賠償制度的建立至關(guān)重要，【《改革方案》“一、總體要求和目標”部分規(guī)定：“……到2020年，力爭在全國范圍內(nèi)初步構(gòu)建責任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿弧⑿迯陀行У纳鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度?！薄繉μ岣呱鷳B(tài)環(huán)境損害賠償和修復的效率、降低行政和司法成本具有突出的功效。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的磋商協(xié)議由行政機關(guān)主動啟動，并可通過司法確認保障其有效實施，因而其公法色彩非常明顯。但與行政處罰等傳統(tǒng)行政行為不同的是，磋商程序中的談判協(xié)商又具有典型的民事私法行為特點?！陡母锓桨浮芳跋嚓P(guān)領(lǐng)域司法解釋等涉及生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的文件都沒有從制度層面明確賠償磋商協(xié)議的法律屬性，學界對此亦未達成共識，實踐中也存在不同的理解，導致生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議的性質(zhì)存在較大的分歧，這在很大程度上影響了實踐中磋商協(xié)議的效力及其執(zhí)行，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的功能也因此受到極大制約。關(guān)于磋商協(xié)議法律屬性的爭議焦點，尤以民事性和行政性的分野為最。

（一）民事協(xié)議說

民事協(xié)議說的支持者主張：行政機關(guān)代表國家，以自然資源所有權(quán)人而非生態(tài)環(huán)境管理者身份與賠償義務(wù)人平等協(xié)商，以求達成賠償協(xié)議，進而實現(xiàn)維護環(huán)境公共利益的最終目標。【參見陳俊宇、徐瀾波：《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議之性質(zhì)厘定與司法效果》，載《當代法學》2022年第6期，第71頁?！繜o論是從磋商程序中雙方的地位平等，還是從磋商的目的是達成賠償協(xié)議來看，磋商協(xié)議都符合民事協(xié)議的定性本質(zhì)?！陡母锓桨浮分惺褂玫摹百r償權(quán)利人”與“賠償義務(wù)人”，本質(zhì)上體現(xiàn)了民事賠償請求權(quán)的行使。將磋商協(xié)議視為民事協(xié)議，與磋商失敗后轉(zhuǎn)為環(huán)境民事訴訟程序的制度設(shè)計相吻合。在磋商過程中還可以引入第三方調(diào)解機構(gòu)來主持磋商程序，以及對于經(jīng)調(diào)解達成的協(xié)議可向人民法院申請司法確認等規(guī)定，更是強化了磋商協(xié)議的民事性?！緟⒁娫S芝芝：《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的基礎(chǔ)理論探討》，載《農(nóng)村經(jīng)濟與科技》2019年第7期，第49頁。】將磋商協(xié)議定性為民事協(xié)議的觀點，實際上是從以《改革方案》為主的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的文本出發(fā)，而不是從問題本身出發(fā)所得出的結(jié)論。

（二）行政協(xié)議說

行政協(xié)議說的支持者主張：在生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)拇枭踢^程中，行政機關(guān)假以私法領(lǐng)域的協(xié)商手段維護公共利益，這符合行政法理論中的“為行政管理”目的論，也體現(xiàn)了新型行政執(zhí)法模式的協(xié)作性和協(xié)商性。故此，不能完全用私法理論來解釋這種帶有強烈行政特征的磋商協(xié)議，磋商程序只是其外在形式，其本質(zhì)仍然是為了實現(xiàn)行政職能。【參見黃錫生、韓英夫：《生態(tài)損害賠償磋商制度的解釋論分析》，載《政法論叢》2017年第1期，第17頁；郭海藍、陳德敏：《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律性質(zhì)思辨及展開》，載《重慶大學學報（社會科學版）》2018年第4期，第181頁；康京濤：《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律性質(zhì)及規(guī)范構(gòu)造》，載《蘭州學刊》2019年第4期，第54-56頁?！康聡鴮W者毛雷爾（Maurer）對行政合同曾經(jīng)作出過經(jīng)典的概括：“行政合同是指：以行政法律關(guān)系為客體，設(shè)立、變更或者消滅行政法權(quán)利義務(wù)的合同?！薄靶姓贤c其他合同的區(qū)別在于客體。……由行政機關(guān)簽訂，并且屬于行政法領(lǐng)域?！薄叭缤姓袨?，行政合同也是行政法上的、針對個別事件的具有外部法律效果的處理?！薄荆鄣拢莨啬绿亍っ谞枺骸缎姓▽W總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第348-349、357頁?！吭凇吨腥A人民共和國行政訴訟法》（簡稱《行政訴訟法》）（2017年修正）【《行政訴訟法》（2017年修正）第12條規(guī)定：“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……（十一）認為行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的；……”】和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（已失效）中，立法者就已將行政協(xié)議納入行政訴訟的受理范圍并明確行政協(xié)議定位。2019年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（簡稱《行政協(xié)議司法解釋》）對行政協(xié)議進行了較為全面具體的規(guī)定。2023年新修訂的《中華人民共和國行政復議法》也在其受案范圍內(nèi)增加了行政協(xié)議。在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的設(shè)計中不應(yīng)該無視行政訴訟制度的重要發(fā)展。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度于2015年在吉林等七個省市開展試點，《改革方案》于2017年出臺、2018年全面實施，其間應(yīng)該考慮到行政訴訟制度在行政協(xié)議問題上的新進展并與之協(xié)調(diào)?！缎姓f(xié)議司法解釋》第1條從主體、目的、意思、內(nèi)容四個方面對行政協(xié)議作了較為明確的界定，【《行政協(xié)議司法解釋》第1條規(guī)定：“行政機關(guān)為了實現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規(guī)定的行政協(xié)議?！薄恐挥型瑫r滿足這四個要件才屬于行政協(xié)議，或者說同時滿足這四個要件即屬于行政協(xié)議。

在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中，當環(huán)境損害發(fā)生后，啟動損害的調(diào)查取證、評估實際損害、提起磋商程序、簽訂磋商協(xié)議等重要程序都以行政機關(guān)為主導，每個程序都體現(xiàn)了行政機關(guān)在該程序中的職權(quán)性。磋商協(xié)議的目的是治理與修復生態(tài)環(huán)境。就意思表示而言，磋商協(xié)議的達成是基于行政機關(guān)與生態(tài)環(huán)境損害致害人雙方的協(xié)商一致。磋商協(xié)議的內(nèi)容是行政機關(guān)管理生態(tài)環(huán)境職責的延伸，因而自然具有了行政法上的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容。根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》（簡稱《環(huán)境保護法》）第6條第2款的規(guī)定，保護生態(tài)環(huán)境是各級地方政府應(yīng)盡的行政職責?！?/p>

《環(huán)境保護法》第6條第2款規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責?！薄可鷳B(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議可以認為是政府為履行環(huán)境保護職責而采取的改善環(huán)境質(zhì)量的措施，表明了行政機關(guān)治理生態(tài)環(huán)境的方式從傳統(tǒng)行政手段向現(xiàn)代行政手段的轉(zhuǎn)變。這也是行政契約法制從早期的鮮為人知發(fā)展至現(xiàn)今行政行為領(lǐng)域中耀眼新星的典型體現(xiàn)?！?/p>

參見林明鏘：《行政契約法研究》，翰蘆出版有限公司2006年版，第1頁。】在行政協(xié)議典型案例第1號“大英縣永佳紙業(yè)有限公司與四川省大英縣人民政府等不履行行政協(xié)議再審案”中，最高人民法院提出了行政協(xié)議實質(zhì)標準的判斷方式。最高人民法院認為，是否行使行政職權(quán)、履行行政職責是所有要素中最為核心的，而目的要素只是輔助要素。判斷是否行使行政職權(quán)，是以行政機關(guān)擁有作出單方行政行為的法定權(quán)力為基礎(chǔ)，行政協(xié)議被視為對單方行政行為的一種替代?！緟⒁娏杈S慈：《行政協(xié)議實質(zhì)標準的判斷方式——最高人民法院行政協(xié)議典型案例第1號評析》，載《法律適用》2022年第1期，第118頁。】“準確界定賠償磋商的法律性質(zhì)應(yīng)當以正視目的對手段的支配作用為前提，將維護環(huán)境公共利益的目的定位作為評判基礎(chǔ)，從而洞曉到賠償磋商實屬在行權(quán)方式上有所創(chuàng)新的公權(quán)行政行為。這種行權(quán)方式的創(chuàng)新主要體現(xiàn)在公私交融的‘混合行政’體制下公共行政權(quán)力與私主體在生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的合作治理轉(zhuǎn)型以及公法領(lǐng)域的行政管制過程向私法領(lǐng)域平等協(xié)商機制的借力。”【

郭海藍、陳德敏：《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律性質(zhì)思辨及展開》，載《重慶大學學報（社會科學版）》2018年第4期，第178-179頁?！繌膶π姓贤睦碚撽U釋、行政訴訟制度的新發(fā)展以及《行政協(xié)議司法解釋》對行政協(xié)議的規(guī)定來講，基于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度要解決的核心問題，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的磋商協(xié)議完全符合行政協(xié)議的基本特征和構(gòu)成要件。因此，將其定性為行政協(xié)議更為恰當。

（三）協(xié)商行政說、行政事實行為說和雙階論

關(guān)于磋商協(xié)議的性質(zhì)，除了民事和行政二元觀點外，還有協(xié)商行政說、行政事實行為說和雙階論等觀點。有學者認為，循著行政契約理論的路徑處理賠償磋商行為，可以將生態(tài)環(huán)境損害磋商行為定性為協(xié)商式行政執(zhí)法行為。協(xié)商式行政執(zhí)法行為的界定更加符合生態(tài)環(huán)境損害制度構(gòu)建的初衷。【參見黃錫生、韓英夫：《生態(tài)損害賠償磋商制度的解釋論分析》，載《政法論叢》2017年第1期，第17頁；

李姍蔓：《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度省思——兼評生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商十大典型案例》，載《黃河科技學院學報》2021年第9期，第91頁?！繀f(xié)商行政說沒有真正講清生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中磋商協(xié)議的性質(zhì)。將生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)拇枭绦袨槎ㄐ詾閰f(xié)商行政，只是表明行政借助了民事的手段，但并沒有改變行政的實質(zhì)；看似跳出了民事與行政的糾纏，實則仍然沒有擺脫這一紛爭。行政事實行為說則認為無論民事性質(zhì)論還是行政性質(zhì)論，二者均無法為生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度提供有力的理論基礎(chǔ)。以生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商行為的構(gòu)成要件看，將其定位為行政事實行為或具有可行性。【參見李一?。骸渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償行政磋商性質(zhì)考辯、意蘊功能解讀與規(guī)則改進》，載《河北法學》2020年第7期，第86頁。】隨著行政行為內(nèi)涵的不斷擴大，行政事實行為已經(jīng)為行政行為的概念所吸收。所以，行政事實行為說也無法正確表明磋商協(xié)議在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的性質(zhì)。雙階論認為，將該磋商協(xié)議單一地定義為民事協(xié)議抑或行政協(xié)議均為不妥。民事協(xié)議說忽略了其中調(diào)查取證、啟動磋商等重要的主導性程序，僅關(guān)注協(xié)商的私法屬性。行政協(xié)議說則又過分注重了其中的行政屬性。因此，單一的民事協(xié)議說或行政協(xié)議說均難免失之偏頗，唯有以“前階公法，后階私法”為主要內(nèi)容的雙階論，才能走出民事協(xié)議和行政協(xié)議的單一性，為厘清磋商協(xié)議的法律屬性提供融貫的解答。【

參見潘佳：《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度解構(gòu)》，載《法律適用》2019年第6期，第116頁；劉莉、胡攀：《生態(tài)環(huán)境損害磋商制度的雙階構(gòu)造解釋論》，載《甘肅政法學院學報》2019年第1期，第39頁?！繉嶋H上，起始于德國的雙階論看似全面，但也并不能實質(zhì)性地界定生態(tài)環(huán)境損害賠償中磋商協(xié)議的性質(zhì)。生態(tài)環(huán)境的公共性決定了其不能作為私法治理的對象?；诖耍吨腥A人民共和國憲法》（簡稱《憲法》）第26條第1款【

《憲法》第26條第1款規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！薄亢汀董h(huán)境保護法》第6條第2款規(guī)定了國家肩負保護和改善生態(tài)環(huán)境的公法責任。在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中，公權(quán)力機關(guān)只是改變了傳統(tǒng)的行政執(zhí)法方式，借助了磋商這一私法手段，磋商的公法屬性并未因此而改變。從啟動的行政性、內(nèi)容的職權(quán)性、程序的磋商性、目的的公益性、糾紛解決機制的有效性、執(zhí)行的實效性等方面來看，將生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的磋商協(xié)議界定為行政協(xié)議，不僅符合《行政協(xié)議司法解釋》對行政協(xié)議的規(guī)范，更重要的是在現(xiàn)行行政法律制度體系下能減少制度上的疊床架屋，便于將制度的規(guī)范效能轉(zhuǎn)化為直接的治理效能。

（四）基于行政協(xié)議說優(yōu)勢的發(fā)揮

總體而言，從現(xiàn)行行政法體系來看，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議的行政協(xié)議性質(zhì)是成立的，其本質(zhì)是行使行政裁量權(quán)而非自主處分其民事權(quán)利。【

參見趙鵬：《生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)男姓ǚ治觥嬲撓嚓P(guān)懲罰性賠償》，載《政治與法律》2023年第10期，第55頁。】但是，就目前的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度而言，作為行政協(xié)議的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議仍然存在一些需要彌補的漏洞。以《中華人民共和國人民調(diào)解法》（簡稱《人民調(diào)解法》）第1條為例，該條并未表明司法確認的范圍包括行政協(xié)議，這意味著法院調(diào)解的適用范圍僅限于民事協(xié)議糾紛案件?！?/p>

《人民調(diào)解法》第1條規(guī)定：“為了完善人民調(diào)解制度，規(guī)范人民調(diào)解活動，及時解決民間糾紛，維護社會和諧穩(wěn)定，根據(jù)憲法，制定本法?！薄抗蚀耍瑧?yīng)該基于生態(tài)環(huán)境損害磋商協(xié)議的行政協(xié)議特征，對該制度作適當調(diào)適，排除磋商協(xié)議的司法確認。若行政相對人不履行協(xié)議，行政機關(guān)應(yīng)按照《行政協(xié)議司法解釋》第24條規(guī)定的非訴執(zhí)行方式執(zhí)行?！尽缎姓f(xié)議司法解釋》第24條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織未按照行政協(xié)議約定履行義務(wù)，經(jīng)催告后不履行，行政機關(guān)可以作出要求其履行協(xié)議的書面決定。公民、法人或者其他組織收到書面決定后在法定期限內(nèi)未申請行政復議或者提起行政訴訟，且仍不履行，協(xié)議內(nèi)容具有可執(zhí)行性的，行政機關(guān)可以向人民法院申請強制執(zhí)行。法律、行政法規(guī)規(guī)定行政機關(guān)對行政協(xié)議享有監(jiān)督協(xié)議履行的職權(quán)，公民、法人或者其他組織未按照約定履行義務(wù)，經(jīng)催告后不履行，行政機關(guān)可以依法作出處理決定。公民、法人或者其他組織在收到該處理決定后在法定期限內(nèi)未申請行政復議或者提起行政訴訟，且仍不履行，協(xié)議內(nèi)容具有可執(zhí)行性的，行政機關(guān)可以向人民法院申請強制執(zhí)行?！薄咳缧姓C關(guān)未能依法履行，未按約定履行或者違法變更、解除磋商協(xié)議，行政相對人可通過行政復議和行政訴訟的途徑尋求法律救濟。這樣既可以理順糾纏不清的理論，也可以化解諸多制度上的結(jié)構(gòu)性矛盾。正如學者在討論德國行政合同時所指出的：“如今在德國，人們不再爭論行政契約的重要性，而是探討如何明確實現(xiàn)行政契約法的內(nèi)容?！薄?/p>

陳慈陽：《行政法總論：基本原理、行政程序及行政行為》，翰蘆出版有限公司2005年版，第542頁?！繒r至今日，與其在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議性質(zhì)問題上作無謂的爭論，不如基于行政協(xié)議的本質(zhì)要求以及相關(guān)的制度規(guī)定對其作進一步的完善，將依法行政的基本原則與民事機制的靈活性相結(jié)合?！?/p>

參見趙鵬：《生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)男姓ǚ治觥嬲撓嚓P(guān)懲罰性賠償》，載《政治與法律》2023年第10期，第55頁?！窟@是當代社會行政民主制度尋求更有效、圓滿解決社會問題的智慧選擇。

二、理順生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境行政監(jiān)管之間的關(guān)系

20世紀70年代以來，環(huán)境法領(lǐng)域中越來越多的國家通過建立專門機構(gòu)、發(fā)布規(guī)范行使行政力量。侵權(quán)機制逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)揮“補遺拾遺”的口袋作用?！?/p>

參見張寶：《環(huán)境規(guī)制的法律構(gòu)造》，北京大學出版社2018年版，第72-73頁?！吭谥袊栽O(shè)定環(huán)境行政許可、規(guī)定禁止性義務(wù)、進行環(huán)境監(jiān)督檢查等為主的公法措施，一直是治理環(huán)境問題的主要手段。從現(xiàn)有行政法律制度來看，對生態(tài)環(huán)境損害的救濟機制也并非空白，諸多法律法規(guī)授權(quán)行政機關(guān)以行政強制措施的方式予以救濟。但此種恢復機制由于缺少具體的制度安排等原因而難以實現(xiàn)。【

參見張寶：《生態(tài)環(huán)境損害政府索賠權(quán)與監(jiān)管權(quán)的適用關(guān)系辨析》，載《法學論壇》2017年第3期，第15-16頁?！?/p>

（一）兩種制度的矛盾體現(xiàn)

有些法律在行政相對人的生態(tài)環(huán)境保護責任與行政監(jiān)管機關(guān)的權(quán)力之間存在不匹配的情況。以《環(huán)境保護法》為例，第6條第1款作為抽象義務(wù)的具體體現(xiàn)，規(guī)定環(huán)境保護義務(wù)主體為一切單位和個人；【

《環(huán)境保護法》第6條第1款規(guī)定：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)?！薄康?條第3款具體規(guī)定經(jīng)營者所應(yīng)承擔的環(huán)境損害責任；【

《環(huán)境保護法》第6條第3款規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對所造成的損害依法承擔責任?！薄康?0條第1款規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營者有義務(wù)保障生態(tài)安全，制定和實施生態(tài)保護和恢復治理方案；【《環(huán)境保護法》第30條第1款規(guī)定：“開發(fā)利用自然資源，應(yīng)當合理開發(fā)，保護生物多樣性，保障生態(tài)安全，依法制定有關(guān)生態(tài)保護和恢復治理方案并予以實施?！薄康?2條第1款規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營者有義務(wù)采取措施減少對環(huán)境的污染和損害?！尽董h(huán)境保護法》第42條第1款規(guī)定：“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，應(yīng)當采取措施，防治在生產(chǎn)建設(shè)或者其他活動中產(chǎn)生的廢氣、廢水、廢渣、醫(yī)療廢物、粉塵、惡臭氣體、放射性物質(zhì)以及噪聲、振動、光輻射、電磁輻射等對環(huán)境的污染和危害?！薄看颂幹皳p害”包括人身、財產(chǎn)以及生態(tài)環(huán)境損害。但從相應(yīng)法律責任視角看，《環(huán)境保護法》卻未授予相關(guān)監(jiān)管部門一般性權(quán)力，以通過行政強制措施責令治理與恢復。法律體系不健全造成的直接后果之一，就是環(huán)境行政執(zhí)法重處罰、輕治理。除了單行法的規(guī)定外，《中華人民共和國行政處罰法》（簡稱《行政處罰法》）和《中華人民共和國行政強制法》（簡稱《行政強制法》）也作了相關(guān)規(guī)定?！缎姓幜P法》規(guī)定了行政機關(guān)在作出行政處罰時，應(yīng)當責令當事人改正；【參見《行政處罰法》第28條第1款?！俊缎姓娭品ā芬裁鞔_了當事人不履行行政決定時的代履行機制，甚至還規(guī)定了緊急情況下的代履行機制。【參見《行政強制法》第50條至第52條?！康牵瑢崉?wù)中多數(shù)立法缺乏可操作性，對當事人無法形成具有法律上權(quán)利義務(wù)關(guān)系的嚴格約束，致使一些規(guī)定因不具備執(zhí)行性而被忽視。《改革方案》因此出臺，但其又造成了制度適用上的沖突。由于生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆秶煌趥鹘y(tǒng)上的因環(huán)境破壞而造成的財產(chǎn)權(quán)或生命健康權(quán)的損害，這里的損害處于被擴張狀態(tài)，導致生態(tài)環(huán)境損害賠償被傳統(tǒng)環(huán)境行政管制所覆蓋?！緟⒁娳w鵬：《生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)男姓ǚ治觥嬲撓嚓P(guān)懲罰性賠償》，載《政治與法律》2023年第10期，第51頁?！可鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度與傳統(tǒng)的環(huán)境行政監(jiān)管之間如何協(xié)調(diào)成為一個不可回避的問題。

環(huán)境行政執(zhí)法是典型的公法行為自不必說。生態(tài)環(huán)境損害的政府索賠行為歸根結(jié)底是一種新型公法行為，只是其借助了私法手段來實現(xiàn)公法目標。從法學理論來講，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度應(yīng)當與環(huán)境行政監(jiān)管制度之間形成良性互動的關(guān)系。但事實上，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與現(xiàn)行法律中行政機關(guān)施以行政強制措施、必要時施以行政強制執(zhí)行等或交叉或重疊，二者間的關(guān)系亟待協(xié)調(diào)。【參見張寶：《生態(tài)環(huán)境損害政府索賠制度的性質(zhì)與定位》，載《現(xiàn)代法學》2020年第2期，第91頁?！繉嵤┥鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度是想通過增加行政權(quán)的支點來強化行政權(quán)，還是要行政權(quán)配合司法權(quán)？這個問題涉及確立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的目的以及該制度能否有效運行。應(yīng)當承認，由于種種原因，中國環(huán)境行政監(jiān)管確實存在監(jiān)管不力等問題，但這并不意味著一定要以司法來取代。即使不得已必須借助司法之力來彌補環(huán)境監(jiān)管制度的不足，也要建立起環(huán)境行政監(jiān)管與司法制度之間的協(xié)調(diào)互補關(guān)系，而不是因司法權(quán)的介入使二者之間出現(xiàn)事實上的此消彼長。否則，“不僅不利于環(huán)境行政監(jiān)管的功能改善，還易導致環(huán)境司法專門化自身功能定位與發(fā)展目標的迷失?！薄緩堣矗骸吨袊h(huán)境司法專門化的功能定位與路徑選擇》，載《中州學刊》2020年第2期，第40頁。】由此，理順二者之間的關(guān)系尤為重要。

（二）兩種制度的協(xié)調(diào)方案

自開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作試點以來，面對生態(tài)環(huán)境損害時，對于適用行政監(jiān)管權(quán)還是適用生態(tài)環(huán)境損害賠償程序，各地政府一般都采取回避態(tài)度。二者事實上存在責任競合關(guān)系。有學者指出，責任競合發(fā)生時，政府及其職能部門具有自由裁量權(quán)?！緟⒁娡跣′摗⑺嘻惾荩骸渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償磋商、訴訟與檢察公益訴訟》，載《中華環(huán)境》2018年第6期，第35-38頁?！俊蛾P(guān)于推進生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》“八、關(guān)于鼓勵賠償義務(wù)人積極擔責”部分規(guī)定：“對積極參與生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商，并及時履行賠償協(xié)議、開展生態(tài)環(huán)境修復的賠償義務(wù)人，賠償權(quán)利人指定的部門或機構(gòu)可將其履行賠償責任的情況提供給相關(guān)行政機關(guān)，在作出行政處罰裁量時予以考慮，或提交司法機關(guān)，供其在案件審理時參考。”這一規(guī)定至少揭示了以下三個方面的問題：一是賠償義務(wù)人在履行了賠償責任后，仍要依法承擔行政甚至刑事責任；二是賠償義務(wù)人需先行履行生態(tài)環(huán)境損害的賠償責任；三是行政機關(guān)或者司法機關(guān)在行使行政自由裁量權(quán)或者刑事自由裁量權(quán)時，對及時履行賠償協(xié)議、開展生態(tài)環(huán)境修復的賠償義務(wù)人，要考慮其積極行為的情節(jié)。

行政職權(quán)并不具有可處分性，其應(yīng)當作為權(quán)力與職責的統(tǒng)一體，具體體現(xiàn)為法律上的支配與職責相統(tǒng)一，因此行政主體無法對職權(quán)進行處分即表現(xiàn)為法定職責的基本要求，對于法律賦予的行政職責，行政機關(guān)必須依法行使。行政主體不得隨意放棄行政職權(quán)，否則構(gòu)成行政不作為?！緟⒁娭苡佑拢骸缎姓ɑ驹瓌t研究》，武漢大學出版社2005年版，第171頁?！烤唧w而言，如已有法律明確規(guī)定損害方對環(huán)境損害的恢復義務(wù)和有權(quán)機關(guān)的行政管理職責，則環(huán)境損害發(fā)生時有權(quán)行政機關(guān)應(yīng)當依法行使行政監(jiān)管權(quán)以維護生態(tài)環(huán)境利益，而不應(yīng)當通過磋商制度來實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理的目標。只有在窮盡行政監(jiān)管措施后仍不能有效阻止生態(tài)環(huán)境損害時，才能依據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度行使政府索賠權(quán)。否則，行政機關(guān)會因未依法履行法定職責而構(gòu)成行政不作為。因此，并不能簡單地認為政府針對同一生態(tài)環(huán)境損害行為同時享有行政監(jiān)管權(quán)和索賠權(quán)，從而可以選擇性適用。只有在行政監(jiān)管手段不足時，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度才得以發(fā)揮其補強功能。也只有在這個意義上，才能認為磋商機制對中國生態(tài)管理模式的創(chuàng)新與發(fā)展顯著彌補了中國生態(tài)管理方面強制性行政措施及公益訴訟的不足?！緟⒁娢浣ㄈA：《從五個方面完善生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機制》，載《人民法院報》2018年9月12日，第8版。】

從《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（簡稱《固體廢物污染環(huán)境防治法》）第101條至第122條可以看出，該法在應(yīng)對固體廢物污染環(huán)境、破壞生態(tài)的情況時，首先適用行政監(jiān)管，其次是對造成重大損失的適用生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。同樣，“從《民法典》所規(guī)定的賠償范圍來看，生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定、治理、修復以及防止損害結(jié)果發(fā)生和擴大所支出的合理費用與我國《行政強制法》規(guī)定相一致?！薄沮w鵬：《生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)男姓ǚ治觥嬲撓嚓P(guān)懲罰性賠償》，載《政治與法律》2023年第10期，第50頁?！慨斎?，這并不是說行政機關(guān)可以直接依據(jù)《行政強制法》行使索賠權(quán)，但也說明目前生態(tài)環(huán)境損害的救濟實際上是“行政執(zhí)法+政府索賠”的機制，而不是由行政機關(guān)選擇適用。隨著法律制度的日益健全，“行政監(jiān)管—行政措施—強制執(zhí)行”越來越成為行政主體針對包括生態(tài)環(huán)境損害在內(nèi)行為的主要應(yīng)對方式。當然不能否認，一定時期內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度有其存在的現(xiàn)實基礎(chǔ)，但一定要處理好傳統(tǒng)環(huán)境行政監(jiān)管與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度之間的關(guān)系，實現(xiàn)制度上的功能互補、有效銜接，以防止因制度上的疊床架屋而造成事實上的行政機關(guān)爭權(quán)諉責。從完善法律體系角度講，因為行政權(quán)具有主動、高效、事前規(guī)制、集中規(guī)制的優(yōu)勢，所以應(yīng)當盡可能先行政，即賦予行政機關(guān)對造成生態(tài)環(huán)境損害的當事人應(yīng)有的行政處置權(quán)力，同時完善《行政強制法》中的代履行機制并與前者相銜接，以增強治理效能。行政機關(guān)應(yīng)當首先通過行政機制，充分運用行政調(diào)查、行政處罰、行政強制等行政職能，實現(xiàn)維護生態(tài)環(huán)境安全的職責。【參見王海晶：《生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失賠償條款適用研究》，中國法制出版社2023年版，第160頁。】

在理順環(huán)境行政執(zhí)法與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度之間的關(guān)系時，有一點特別值得關(guān)注：當出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害時，行政機關(guān)首先應(yīng)當行使環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)，當窮盡環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)仍然不足以彌補生態(tài)環(huán)境損害時，有關(guān)政府或行政機關(guān)可以運用生態(tài)環(huán)境損害賠償制度來追究相關(guān)主體的生態(tài)修復責任。

【《改革方案》“二、工作原則”部分規(guī)定：“……賠償義務(wù)人因同一生態(tài)環(huán)境損害行為需承擔行政責任或刑事責任的，不影響其依法承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償責任?！薄?/p>

這并不違反行政法上的“一事不再罰”原則?；谫r償責任而承擔的賠償金用于生態(tài)環(huán)境修復，而行政責任中如果有罰款，則要上繳國庫。當然，對生態(tài)環(huán)境損害者來說，有時會同時面臨賠償金和罰款。如果生態(tài)環(huán)境損害者無法同時支付賠償金和罰款，應(yīng)優(yōu)先支付賠償金，對于罰款可以依據(jù)《行政處罰法》第66條第2款的規(guī)定，申請暫緩或者分期繳納?！尽缎姓幜P法》第66條第2款規(guī)定：“當事人確有經(jīng)濟困難，需要延期或者分期繳納罰款的，經(jīng)當事人申請和行政機關(guān)批準，可以暫緩或者分期繳納?！薄?/p>

三、協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境行政公益訴訟之間的關(guān)系

生態(tài)修復責任是生態(tài)環(huán)境損害者應(yīng)當承擔的首要責任。作為一種行為責任，首先應(yīng)當由法定國家機關(guān)或授權(quán)組織請求生態(tài)環(huán)境損害者在規(guī)定的期限內(nèi)履行，否則其應(yīng)承擔生態(tài)修復所需費用。問題在于，這里的請求是與《改革方案》銜接、通過民事訴訟的方式實現(xiàn)，還是與民事公益訴訟制度銜接？結(jié)合《民法典》第1234條【《民法典》第1234條規(guī)定：“違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害，生態(tài)環(huán)境能夠修復的，國家規(guī)定的機關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請求侵權(quán)人在合理期限內(nèi)承擔修復責任。侵權(quán)人在期限內(nèi)未修復的，國家規(guī)定的機關(guān)或者法律規(guī)定的組織可以自行或者委托他人進行修復，所需費用由侵權(quán)人負擔。”】及《中華人民共和國民事訴訟法》（簡稱《民事訴訟法》）第58條第1款【《民事訴訟法》第58條第1款規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！薄康囊?guī)定來看，該請求是與民事公益訴訟制度銜接。但這可能只是基于私法責任體系的制度設(shè)計。如果考慮到公法責任體系，《改革方案》《民法典》以及《民事訴訟法》中政府對修復生態(tài)環(huán)境損害的訴求與政府的行政職責之間存在著明顯的疊加乃至沖突。

（一）制度沖突的體現(xiàn)

雖然生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在其調(diào)查、取證等啟動程序上具有明顯的行政性，在其核心程序磋商環(huán)節(jié)以及賠償協(xié)議的簽訂等方面具有明顯的行政協(xié)議特征，但《改革方案》規(guī)定的政府索賠在實體上還是基于民事侵權(quán)法律制度，在程序上也遵循民事訴訟程序。這就勢必造成諸多理論與實踐上的困境，因此應(yīng)當處理好該制度與行政公益訴訟之間的關(guān)系。

如果行政機關(guān)不依法行使環(huán)境行政監(jiān)管權(quán)，或者違法行使環(huán)境行政監(jiān)管權(quán)，檢察機關(guān)無疑可基于《行政訴訟法》第25條第4款的規(guī)定行使行政公益訴訟權(quán)?！尽缎姓V訟法》第25條第4款規(guī)定：“人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關(guān)不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”】但如果行政機關(guān)不行使生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)，檢察機關(guān)能否行使行政公益訴訟權(quán)？行政機關(guān)所主張的生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)并不是一項民事權(quán)利，而是其行政權(quán)力借由民法的形式，通過雙方磋商協(xié)議或者人民法院的司法判決來實現(xiàn)行政目的。這種生態(tài)環(huán)境治理的新型模式雖然與傳統(tǒng)的環(huán)境行政監(jiān)管存在很大的差異，但行政機關(guān)的生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)本質(zhì)上屬于行政權(quán)，行政機關(guān)對該項權(quán)力并不能任意選擇，更不能隨意放棄。有民法學者主張，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟應(yīng)歸屬公益訴訟范疇，行政機關(guān)作為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人是否有權(quán)處分訴權(quán)、達成和解等問題還需要進一步探討?！緟⒁娡趵鳎骸丁疵穹ǖ洹抵协h(huán)境污染和生態(tài)破壞責任的亮點》，載《廣東社會科學》2021年第1期，第221頁。】如果行政機關(guān)不能有效行使該項權(quán)力，檢察機關(guān)可以行使行政公益訴訟權(quán)，以此來防止“行政活動可能‘遁入私法’，導致對依法行政價值的侵蝕”?！緟⒁娳w鵬：《生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)男姓ǚ治觥嬲撓嚓P(guān)懲罰性賠償》，載《政治與法律》2023年第10期，第55頁?！楷F(xiàn)行法律規(guī)范體系明確規(guī)定了行政機關(guān)保護生態(tài)環(huán)境的職責。如前所述，把生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的磋商協(xié)議確定為行政協(xié)議更為準確。根據(jù)行政協(xié)議的特點，在磋商程序中行政機關(guān)所享有的是法律規(guī)定的公權(quán)力，只不過這種維護環(huán)境公益的公權(quán)力以《改革方案》所確定的政府啟動賠償磋商程序的形式來實現(xiàn)。假設(shè)將生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的政府索賠權(quán)定義為民事權(quán)利而允許其自由處分，那么當政府未能及時履行行政職責時，行政公益訴訟制度將難以對其進行有效制約?！叭绻麑⒚穹ㄉ系乃袡?quán)概念簡單移植到憲法中來，則會將民法所有權(quán)蘊含的經(jīng)濟理性和逐利沖動取代憲法上‘國家所有’預(yù)設(shè)的責任、約束和國家保護義務(wù)?！薄就跣瘢骸墩撟匀毁Y源國家所有權(quán)的憲法規(guī)制功能》，載《中國法學》2013年第6期，第7頁?！恳虼?，如果存在《改革方案》中所確定的行政機關(guān)未履行維護環(huán)境公益義務(wù)的情況，當然可以適用現(xiàn)行行政公益訴訟程序。以江蘇省為例，《江蘇省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強檢察公益訴訟工作的決定》明確規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償程序與行政公益訴訟之間的關(guān)系?！?/p>

《江蘇省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強檢察公益訴訟工作的決定》第8條規(guī)定：“……生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人啟動磋商或者提起訴訟的，檢察機關(guān)可以依法提供法律支持。生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人不按照國家規(guī)定啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償程序的，檢察機關(guān)應(yīng)當督促其啟動賠償程序?！薄?/p>

傳統(tǒng)行政權(quán)在生態(tài)環(huán)境遭受損害時，由于實體規(guī)則的不健全，比如缺少應(yīng)有的執(zhí)法手段，或是由于程序規(guī)則的闕如，比如有措施但程序不暢，大大制約了行政效能的有效發(fā)揮。司法審判在一定程度上解決了規(guī)則不健全帶來的諸多問題。然而，“如果針對所有的生態(tài)環(huán)境損害事件，行政機關(guān)均需要通過訴訟程序來執(zhí)法，其管理成本的上升會帶來巨大的治理效能挑戰(zhàn)。”【趙鵬：《生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)男姓ǚ治觥嬲撓嚓P(guān)懲罰性賠償》，載《政治與法律》2023年第10期，第56頁?！?/p>

（二）制度沖突的消解方案

必須在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與行政公益訴訟之間建立有效銜接。具體而言，一旦出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害，行政機關(guān)應(yīng)當首先依法行使環(huán)境行政監(jiān)督權(quán)。當行政機關(guān)沒有窮盡環(huán)境行政監(jiān)管權(quán)就啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償程序，或者在行政機關(guān)窮盡環(huán)境行政監(jiān)管權(quán)后仍不足以彌補生態(tài)環(huán)境損害而又不啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償程序，或者出現(xiàn)上述兩項權(quán)限爭議時，檢察機關(guān)就應(yīng)行使行政公益訴訟權(quán)。這樣既可以防止行政機關(guān)選擇性行使行政監(jiān)管權(quán)和生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)，同時也可以防止行政機關(guān)因環(huán)境行政監(jiān)管權(quán)和生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)發(fā)生紛爭而不作為。

四、結(jié)語

確立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的主要理由在于，現(xiàn)行環(huán)境保護法律制度中對“環(huán)境有價、損害擔責”的救濟存在法律漏洞，“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的現(xiàn)實困境成為難解之題。【參見《破解“企業(yè)污染、政府買單”困局——環(huán)境保護部有關(guān)負責人解讀〈生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案〉》，載《中國應(yīng)急管理》2015年第12期，第31頁?！咳欢?，《改革方案》因涉及訴訟問題而與《中華人民共和國立法法》關(guān)于訴訟制度必須嚴格遵守法律保留之規(guī)定存在不合，其具體規(guī)定也有與現(xiàn)行制度不合之處。長期以來，“以侵權(quán)法為代表的私法體系未對生態(tài)環(huán)境損害賠償作出安排，本質(zhì)上還是立法者基于私法的規(guī)范目的作出的有意缺漏，實際上也宣告了生態(tài)環(huán)境損害救濟并非私法的任務(wù)?！薄緩垖殻骸渡鷳B(tài)環(huán)境損害政府索賠制度的性質(zhì)與定位》，載《現(xiàn)代法學》2020年第2期，第79頁?！康S著法律體系的不斷完善，公益訴訟制度已經(jīng)確立，《民法典》也已經(jīng)明確將生態(tài)環(huán)境損害確立為侵權(quán)法上的損害?！緟⒁姟睹穹ǖ洹返?234條和第1235條?！恳虼?，現(xiàn)有民事公益訴訟和行政公益訴訟制度在制度構(gòu)架上已經(jīng)能夠填補生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的漏洞。將來可以基于《改革方案》試點的經(jīng)驗，將現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的有關(guān)規(guī)定充實到具體法律規(guī)定中。如此，一方面可以完善具體法律規(guī)定以及公益訴訟制度，另一方面可以減少制度上的疊床架屋。針對生態(tài)環(huán)境損害，現(xiàn)行制度主要有四種治理措施，即行政監(jiān)管、民事公益訴訟、行政公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。如何處理這四種治理措施之間的關(guān)系是一個現(xiàn)實問題。如果處理得當會形成制度合力，反之則會消解各自之應(yīng)有功能。各制度之間不應(yīng)形成一種競爭關(guān)系，而應(yīng)形成一個有序銜接的制度體系，否則將產(chǎn)生選擇性執(zhí)法或者不作為。從《改革方案》所規(guī)定的生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍來看，現(xiàn)行法律所規(guī)定的生態(tài)環(huán)境損害行政監(jiān)管方面的公法責任還很不完善。從這個意義來說，《改革方案》在一定時期內(nèi)尚有存在的現(xiàn)實需要?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》第122條第1款增加了有關(guān)磋商和訴訟的規(guī)定?！?/p>

《固體廢物污染環(huán)境防治法》第122條第1款規(guī)定：“固體廢物污染環(huán)境、破壞生態(tài)給國家造成重大損失的，由設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府或者其指定的部門、機構(gòu)組織與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者進行磋商，要求其承擔損害賠償責任；磋商未達成一致的，可以向人民法院提起訴訟?！薄炕诃h(huán)境立法趨勢的分析，其他有關(guān)環(huán)境保護單行法的制定和修改也有望增加該制度。【

參見王海晶：《生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失賠償條款適用研究》，中國法制出版社2023年版，第159頁?！俊吧鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度和傳統(tǒng)行政管制在實施主體和制度功能等方面基本重合，但采用了不同的機制和程序構(gòu)造。我們需要理解不同規(guī)制方式的特點，進而推動二者形成一種互補、嵌合的關(guān)系，確保整個公共規(guī)制架構(gòu)的內(nèi)在均衡?！薄?/p>

趙鵬：《生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)男姓ǚ治觥嬲撓嚓P(guān)懲罰性賠償》，載《政治與法律》2023年第10期，第53頁?！慨斚聭?yīng)當基于《改革方案》試點的經(jīng)驗，不斷完善相關(guān)法律規(guī)定，以實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害救濟領(lǐng)域法律制度的有機統(tǒng)一，從而為生態(tài)環(huán)境法典的制定奠定良好的基礎(chǔ)。

Several Basic Problems of the Effective Implementation of the Compensation System for Ecological

Environment Damage from the Perspective of Administrative Law

HUANG Xuexian

（Kenneth Wang School of Law， Suzhou University， Suzhou 215006， China）

Abstract：The core of the compensation system for ecological environment damage is to explore the provincial and municipal governments as the right holders to start the consultation process for compensation， and to file the litigation by the right holders if the consultation with the perpetrator fails. The purpose of this system is to address the problem in practice where ecological environment damages are not effectively remedied. As an ecological environment protection system with its own characteristics in the China’s ecological civilization construction， its effective implementation requires not only further improvement of the system itself but also the coordination with related systems. First， it is necessary to clearly define the nature of the consultation agreement. From both the theoretical interpretation of administrative agreements and the recent developments in administrative litigation， particularly the judicial interpretation of administrative agreements， the consultation agreements within the compensation system for ecological environment damage fully meet the basic characteristics and essential components of administrative agreements. Therefore， it is more appropriate to classify the consultation agreement within the compensation system for ecological environment damage as an administrative agreement. Second， the relationship between the compensation system for ecological environment damage and environmental administrative supervision needs to be clarified. Since the pilot implementation of the compensation system for ecological environment damage， local governments have generally adopted a cautious approach in deciding whether to apply administrative supervision or the ecological environment damage compensation procedure when facing ecological environment damage. However， this does not eliminate the de facto overlap of responsibilities between the two systems. Specifically， when ecological damage occurs， if the relevant legislation has clearly defined the obligations of the parties responsible for the damage and granted the competent administrative authority the power to enforce those obligations， the administrative authority should exercise its administrative supervision powers to safeguard ecological interests， rather than rely on the consultation system to achieve environmental restoration. Only when administrative supervision measures have been exhausted and still failed to effectively address the ecological environment damage should the governments seek compensation under the compensation system for ecological environment damage. Otherwise， the administrative authority may be deemed to have failed in its legal duties， resulting in administrative inaction. Third， the relationship between the compensation system for ecological environment damage and public interest litigation needs to be coordinated. Once ecological environment damage occurs， the administrative authority should first exercise its environmental administrative supervision rights. If the administrative authority initiates the compensation procedure before exhausting its environmental supervision powers， or if it fails to initiate the compensation procedure after administrative supervision has proven insufficient， or if there is a dispute between these two powers， the procuratorial authority should exercise its public interest litigation rights. This ensures that the administrative authority cannot selectively apply administrative supervision or compensation rights， and prevents it from avoiding legal responsibility due to disputes over these powers. To address these issues， relevant legal provisions should be continuously improved to achieve the organic unity of the legal system for ecological environment damage remediation.

Key words：compensation system for ecological environment damage；consultation agreement；administrative supervision；administrative public interest litigation