摘要：《海警法》在歷經(jīng)多年的調(diào)研、討論及打磨后得以正式施行，解決了以往中國(guó)海上維權(quán)執(zhí)法機(jī)制中存在的諸多問題，且特點(diǎn)突出。同時(shí)，《海警法》也引發(fā)了個(gè)別國(guó)家的過度憂慮。在檢視、分析《海警法》中的涉外規(guī)則后，可以發(fā)現(xiàn)其在與國(guó)際海洋法規(guī)則的銜接方面、相關(guān)權(quán)利的拓展方面以及執(zhí)法武力使用規(guī)則的細(xì)化方面均尚有進(jìn)一步提升的空間。對(duì)此，在國(guó)際關(guān)系的處理上，建議同時(shí)推進(jìn)輿論工作與法律工作，即中國(guó)在開展外交工作時(shí)應(yīng)注重融入相關(guān)法理。在完善立法方面，針對(duì)《海警法》中的現(xiàn)有規(guī)則，建議從增強(qiáng)其明確性、加強(qiáng)與國(guó)內(nèi)國(guó)際涉海法律規(guī)則間的接軌等方面入手。在制定配套規(guī)則時(shí)，應(yīng)當(dāng)首要考慮一線人員的實(shí)踐需求。

關(guān)鍵詞：《海警法》；管轄海域；維權(quán)執(zhí)法；武力使用；配套規(guī)則

中圖分類號(hào)：D922.14 "文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：2096-028X（2024）04-00017-09

收稿日期：

2024-01-10

基金項(xiàng)目：2020年度國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“海上平時(shí)軍事活動(dòng)的管轄權(quán)問題研究”（20CFX081）

作者簡(jiǎn)介：李文杰，男，法學(xué)博士，國(guó)際關(guān)系學(xué)院法學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，涉外法治教研室主任。

2021年，《中華人民共和國(guó)海警法》（簡(jiǎn)稱《海警法》）出臺(tái)，全文共有20處提及“安全”，特別是在第三部分專章設(shè)立了“海上安全保衛(wèi)”規(guī)則，具有維護(hù)國(guó)家安全的重大意義。通過立法形式將保衛(wèi)海洋安全作為海警工作的核心價(jià)值，【參見李衛(wèi)海：《海警法：合力維護(hù)海洋和平安寧》，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2021年3月3日，第A2版?！考仁菍?duì)《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》（簡(jiǎn)稱《國(guó)家安全法》）要求的具體落實(shí)，【例如，《國(guó)家安全法》第17條規(guī)定：“國(guó)家加強(qiáng)邊防、海防和空防建設(shè)，采取一切必要的防衛(wèi)和管控措施，保衛(wèi)領(lǐng)陸、內(nèi)水、領(lǐng)海和領(lǐng)空安全，維護(hù)國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益?！?】又是堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀的充分體現(xiàn)。《海警法》的出臺(tái)并非一蹴而就。自黨的十八大以來，中國(guó)海警維權(quán)執(zhí)法機(jī)制主要?dú)v經(jīng)了三個(gè)階段：整合機(jī)構(gòu)職責(zé)、【2013年，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，在整合相關(guān)職能機(jī)構(gòu)后重組國(guó)家海洋局，以“中國(guó)海警局”名義開展海上維權(quán)執(zhí)法活動(dòng)，同時(shí)接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)。但由于各界對(duì)“整合”“以中國(guó)海警局名義”“接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)”等措辭存在不同理解，較大影響了海警局的定位與運(yùn)轉(zhuǎn)。】明確機(jī)構(gòu)性質(zhì)、【2018年，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三次會(huì)議通過了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于中國(guó)海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》，將“接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)”修改為“整體劃歸中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)指揮，調(diào)整組建中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)海警總隊(duì)”?！砍雠_(tái)專門立法?！?020年，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議審議了《海警法（草案）》，隨后向全社會(huì)征求意見。2021年1月22日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議通過《海警法》，自2021年2月1日起正式施行?！俊逗＞ā肥巧钏际鞈]后的成果，具有科學(xué)性與時(shí)代性。但該法依然引起了個(gè)別國(guó)家的過度憂慮。因此，有必要對(duì)《海警法》涉外應(yīng)用中的相關(guān)問題進(jìn)行研析，以求在涉外維權(quán)執(zhí)法或回應(yīng)他國(guó)質(zhì)疑時(shí)能夠胸有成竹。

一、個(gè)別國(guó)家的過度反應(yīng)及其主要關(guān)注點(diǎn)

《海警法》共有11章84個(gè)條文，即“總則”（第1條至第9條），“機(jī)構(gòu)和職責(zé)”（第10條至第15條），“海上安全保衛(wèi)”（第16條至第22條），“海上行政執(zhí)法”（第23條至第37條），“海上犯罪偵查”（第38條至

第45條），“警械和武器使用”（第46條至第51條），“保障和協(xié)作”（第52條至第62條），“國(guó)際合作”（第63條至第65條），“監(jiān)督”（第66條至第72條），“法律責(zé)任”（第73條至第77條）以及“附則”（第78條至第84條）。主要具有以下特點(diǎn)：第一，《海警法》結(jié)束了過去“五龍鬧海”的局面，【即根據(jù)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的要求，將當(dāng)時(shí)的國(guó)家海洋局及其中國(guó)海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國(guó)漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊(duì)伍和職責(zé)進(jìn)行了整合?！啃纬闪私y(tǒng)一的海上維權(quán)執(zhí)法體系。第二，《海警法》解決了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于中國(guó)海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》在內(nèi)容上的簡(jiǎn)略化、框架化，以及《中華人民共和國(guó)人民警察法》、《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）、《中華人民共和國(guó)武裝警察法》（簡(jiǎn)稱《武裝警察法》）、《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》和《中國(guó)海警海上綜合執(zhí)法指南》等文件的針對(duì)性不強(qiáng)或效力層級(jí)不足等問題。第三，《海警法》不僅綜合規(guī)定了海警機(jī)構(gòu)的設(shè)置、屬性、任務(wù)以及權(quán)責(zé)等問題，而且細(xì)化到國(guó)際合作及監(jiān)督保障等方面，內(nèi)容覆蓋相當(dāng)全面?！緟⒁娞苿偅骸逗＞瘷C(jī)構(gòu)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的問題及對(duì)策》，載《湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第4期，第26頁(yè)?！坷?，《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》第14條不僅在內(nèi)容上較為寬泛，【《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》第14條第1款規(guī)定：“公安邊防海警執(zhí)法辦案，應(yīng)當(dāng)

在所在地省、自治區(qū)、直轄市公安廳、局的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，接受所在地人民政府公安的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，并

與所在地人民政府公安機(jī)關(guān)及其業(yè)務(wù)部門互相配合、加強(qiáng)協(xié)作?！钡?款規(guī)定：“地方人民政府公安機(jī)關(guān)及其業(yè)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)積極配合公安邊防海警執(zhí)法辦案，并對(duì)其在執(zhí)法辦案中的援助請(qǐng)求予以支持?！薄慷以诜秶蟽H局限于海上執(zhí)法的國(guó)內(nèi)合作方面等不足，相比之下，《海警法》細(xì)化了國(guó)內(nèi)合作方面

規(guī)定的同時(shí)，還專章設(shè)置了與國(guó)際合作相關(guān)的法律規(guī)則。【參見唐剛：《〈中華人民共和國(guó)海警法〉的立法評(píng)析與實(shí)施展望》，載《政法學(xué)刊》2021年第3期，第122頁(yè)。】第四，《海警法》填補(bǔ)了以往中國(guó)海上維權(quán)執(zhí)法領(lǐng)域中的諸多空白之處。例如，《海警法》第一次以正式立法的形式明確海警機(jī)構(gòu)在辦理海上刑事案件時(shí)應(yīng)如何行使偵查權(quán)?！緟⒁娕嵴妆螅耐?yáng)：《論〈海警法〉之技術(shù)偵查措施》，載《山東警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第2期，第66頁(yè)。 】再如，該法與《中華人民共和國(guó)人民警察使用警械和武器條例》不同，在警械使用方面充分體現(xiàn)出海洋空間的特殊性，考慮到了“迫使船舶停止航行”“現(xiàn)場(chǎng)制止違法犯罪行為的其他情形”等需要?！尽逗＞ā返?6條規(guī)定：“有下列情形之一，海警機(jī)構(gòu)工作人員可以使用警械或者現(xiàn)場(chǎng)的其他裝備、工具：（一）依法登臨、檢查、攔截、緊追船舶時(shí)，需要迫使船舶停止航行的；（二）依法強(qiáng)制驅(qū)離、強(qiáng)制拖離船舶的；（三）依法執(zhí)行職務(wù)過程中遭遇阻礙、妨害的；（四）需要現(xiàn)場(chǎng)制止違法犯罪行為的其他情形?！?】

李文杰：《海警法》涉外應(yīng)用的相關(guān)思考

然而，由于《海警法》具有涉外屬性，加之中國(guó)與周邊較多國(guó)家存在海洋糾紛，個(gè)別國(guó)家對(duì)其表現(xiàn)出了過度反應(yīng)。例如，

2021年1月27日，菲律賓外長(zhǎng)特奧多羅·洛欽（Teodoro Lochen）向《海警法》發(fā)出外交抗議。【Pia Lee Brago，Philippines Protests China’s New Coast Guard Law，Philstar（28 January 2021），https：//www.philstar.com/headlines/2021/01/28/2073597/philippines-protests-chinas-new-coast-guard-law.】

在《海警法》于2021年2月1日正式施行時(shí)，日本內(nèi)閣官房長(zhǎng)官加藤勝信在記者會(huì)上就《海警法》生效一事向中國(guó)表示“擔(dān)憂”。【參見程凱、孫鵬：《海警法正式施行，日本“擔(dān)憂”》，載《環(huán)球時(shí)報(bào)》2021年2月2日，第3版?！?021年2月19日，美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)言人內(nèi)德·普賴斯（Ned Price）聲稱對(duì)《海警法》“表示關(guān)切”，并認(rèn)為該法條文“強(qiáng)烈暗示這部法律可能被用來恐嚇（中國(guó)的）海上鄰國(guó)”?！緟⒁姟秾＜遥褐袊?guó)〈海警法〉為美國(guó)的“耀武揚(yáng)威”增加阻力》，載俄羅斯衛(wèi)星通訊社2021年2月20日，https：//sputniknews.cn/20210220/1033150582.html?！?/p>

綜合相關(guān)資料，當(dāng)前對(duì)《海警法》具體內(nèi)容進(jìn)行的抨擊主要集中于以下三點(diǎn)：第一，質(zhì)疑第83條

《海警法》第83條規(guī)定：“海警機(jī)構(gòu)依照《中華人民共和國(guó)國(guó)防法》、《中華人民共和國(guó)人民武裝警察法》等有關(guān)法律、軍事法規(guī)和中央軍事委員會(huì)的命令，執(zhí)行防衛(wèi)作戰(zhàn)等任務(wù)?！?/p>

等有關(guān)中國(guó)海警機(jī)構(gòu)可依法執(zhí)行防衛(wèi)作戰(zhàn)等任務(wù)的規(guī)定，認(rèn)為其“將會(huì)加劇海洋紛爭(zhēng)”。【Alex P. Dela Cruz，Marching Towards Exception：The Chinese Coast Guard Law and the Military Activities Exception Clause of the Law of the Sea Convention，Journal of Territorial and Maritime Studies，Vol.8：5，p.6，17（2021）. 】第二，質(zhì)疑第3條

《海警法》第3條規(guī)定：“海警機(jī)構(gòu)在中華人民共和國(guó)管轄海域（以下簡(jiǎn)稱我國(guó)管轄海域）及其上空開展海上維權(quán)執(zhí)法活動(dòng)，適用本法?！?/p>

授權(quán)海警機(jī)構(gòu)可依法在中華人民共和國(guó)管轄海域及其上空開展海上維權(quán)執(zhí)法活動(dòng)的規(guī)定，認(rèn)為其“將使中國(guó)執(zhí)法管轄權(quán)變得過于寬泛”?！綬aul （Pete） Pedrozo，Maritime Police Law of the People’s Republic of China，International Law Studies，Vol.97：465，p.466（2021）.】第三，質(zhì)疑第47條

【《海警法》第47條規(guī)定：“有下列情形之一，經(jīng)警告無效的，海警機(jī)構(gòu)工作人員可以使用手持武器：（一）有證據(jù)表明船舶載有犯罪嫌疑人或者非法載運(yùn)武器、彈藥、國(guó)家秘密資料、毒品等物品，拒不服從停船指令的；（二）外國(guó)船舶進(jìn)入我國(guó)管轄海域非法從事生產(chǎn)作業(yè)活動(dòng)，拒不服從停船指令或者以其他方式拒絕接受登臨、檢查，使用其他措施不足以制止違法行為的?！薄?/p>

等授權(quán)海警機(jī)構(gòu)可在特定情況下使用執(zhí)法武力的規(guī)定，認(rèn)為其“似乎是針對(duì)來自專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)爭(zhēng)議國(guó)的漁民，以及針對(duì)南沙群島和西沙群島的領(lǐng)土主權(quán)”?！維uk Kyoon Kim，An International Law Perspective on the China Coast Guard Law and Its Implications for Maritime Security in East Asia，The International Journal of Marine and Coastal Law，Vol.37：1，p.11（2022）.】《海警法》的上述規(guī)定均完全符合國(guó)際社會(huì)中國(guó)家的普遍實(shí)踐與國(guó)際法規(guī)則，對(duì)此中國(guó)學(xué)界相關(guān)研究成果較多，無需贅言。與世界上其他主要海洋國(guó)家相比，中國(guó)出臺(tái)《海警法》的時(shí)間已經(jīng)相對(duì)晚許多，日本、美國(guó)等個(gè)別國(guó)家對(duì)其表現(xiàn)出反常態(tài)度，更多是源于中國(guó)以往在海洋問題上主要呈現(xiàn)防御性姿態(tài)，這些國(guó)家對(duì)中國(guó)的轉(zhuǎn)變一時(shí)難以適應(yīng)。正如有觀點(diǎn)認(rèn)為，海警擁有拆除非法建設(shè)的外國(guó)設(shè)施、驅(qū)離從事非法活動(dòng)的外國(guó)政府船舶等權(quán)力，在邏輯上符合各國(guó)對(duì)海警通常執(zhí)法的授權(quán)?！逗＞ā返?0條

《海警法》第20條規(guī)定：“未經(jīng)我國(guó)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，外國(guó)組織和個(gè)人在我國(guó)管轄海域和島礁建造建筑物、構(gòu)筑物，以及布設(shè)各類固定或者浮動(dòng)裝置的，海警機(jī)構(gòu)有權(quán)責(zé)令其停止上述違法行為或者限期拆除；對(duì)拒不停止違法行為或者逾期不拆除的，海警機(jī)構(gòu)有權(quán)予以制止或者強(qiáng)制拆除。”

和第21條

《海警法》第21條規(guī)定：“對(duì)外國(guó)軍用船舶和用于非商業(yè)目的的外國(guó)政府船舶在我國(guó)管轄海域違反我國(guó)法律、法規(guī)的行為，海警機(jī)構(gòu)有權(quán)采取必要的警戒和管制措施予以制止，責(zé)令其立即離開相關(guān)海域；對(duì)拒不離開并造成嚴(yán)重危害或者威脅的，海警機(jī)構(gòu)有權(quán)采取強(qiáng)制驅(qū)離、強(qiáng)制拖離等措施?！?/p>

規(guī)定引起他國(guó)“擔(dān)憂”的根本原因在于其體現(xiàn)出中國(guó)已作好在管轄海域中運(yùn)用這些權(quán)力的準(zhǔn)備?！続sia Maritime Transparency Initiative，F(xiàn)orce Majeure：China’s Coast Guard Law in Context，Asia Maritime Transparency Initiative（30 March 2021），https：//amti.csis.org/force-majeure-chinas-coast-guard-law-in-context.】因此，與上述質(zhì)疑相反，筆者認(rèn)為《海警法》應(yīng)進(jìn)一步加大與國(guó)際海洋法的銜接，提升其涉外應(yīng)用程度。在維權(quán)執(zhí)法的空間范圍上，使用“管轄海域及其上空”的措辭反而略有保守，應(yīng)更充分地主張中國(guó)合法權(quán)利。至于執(zhí)法武力的權(quán)力方面，關(guān)于其合法性問題早已有研究共識(shí)，【Patricia Jimenez Kwast，Maritime Law Enforcement and the Use of Force：Reflections on the Categorization of Forcible Action at Sea in the Light of the Guyana/Suriname Award，Journal of Conflict and Security Law，Vol.13：49，p.58（2008）.】故核心應(yīng)為中國(guó)在面臨一些惡意揣測(cè)的情況下，應(yīng)當(dāng)如何有效行使執(zhí)法武力的權(quán)力的問題。

二、關(guān)于加強(qiáng)《海警法》涉外應(yīng)用的問題分析

自《海警法》誕生至今，已有較多相關(guān)研究成果，但多數(shù)是圍繞國(guó)內(nèi)法律關(guān)系展開探討，而下文擬僅針對(duì)《海警法》涉外規(guī)則中可能存在的問題進(jìn)行探討。

（一）《海警法》與國(guó)際海洋法的銜接問題

《海警法》第四章“海上行政執(zhí)法”與國(guó)內(nèi)立法如《行政處罰法》《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（簡(jiǎn)稱《行政強(qiáng)制法》）在內(nèi)容上進(jìn)行了較為明顯的呼應(yīng)，同時(shí)在行政處罰方面注意到了海洋的特殊性（如第29條規(guī)定針對(duì)罰款處罰決定不在海上當(dāng)場(chǎng)作出而事后難以處罰的情況，允許執(zhí)法人員在違法事實(shí)確鑿時(shí)當(dāng)場(chǎng)作出決定）。相較之下，該法在與國(guó)際海洋法規(guī)則的銜接上卻略有不足，具體舉例說明如下。

第一，《海警法》僅是在其第24條規(guī)定中簡(jiǎn)單提及了“緊追”一詞，全文為：“海警機(jī)構(gòu)因開展行政執(zhí)法需要登臨、檢查、攔截、緊追相關(guān)船舶的，依照本法第十八條規(guī)定執(zhí)行。”然而，由于該項(xiàng)權(quán)利相當(dāng)于特許國(guó)家可在一片海域中延續(xù)行使其在另一片海域中所具有的管轄權(quán)（其原本是沿岸國(guó)為了對(duì)領(lǐng)域行使有效的管轄權(quán)，作為公海自由原則的例外而由法律承認(rèn)的權(quán)利），【參見王秀芬：《試論國(guó)際法上的緊追權(quán)》，載《大連海事大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2002年第4期，第27頁(yè)?！抗省堵?lián)合國(guó)海洋法公約》（簡(jiǎn)稱《海洋法公約》）對(duì)其相當(dāng)慎重，設(shè)置了非常嚴(yán)格的限制條件，具體表現(xiàn)為在《海洋法公約》第111條規(guī)定中對(duì)其行使的連續(xù)性（要求追逐不得中斷，即便需要更換其他追逐者，也必須積極追逐船舶直至被接替時(shí)為止）、起止范圍（要求最遠(yuǎn)追逐至他國(guó)領(lǐng)海時(shí)應(yīng)立即終止）、程序條件（要求追逐開始前應(yīng)在船舶視聽所及的距離內(nèi)發(fā)出視覺或聽覺的停駛信號(hào)）、主體資格（要求僅能是國(guó)家軍隊(duì)的或經(jīng)政府授權(quán)的船舶或飛機(jī)）等提出了特定要求。

第二，在第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議談判期間，由于考慮到允許一國(guó)長(zhǎng)時(shí)間扣留一艘油輪的代價(jià)極高，并將額外增長(zhǎng)油產(chǎn)品的價(jià)格，同時(shí)如果漁船在不長(zhǎng)的漁汛期內(nèi)被長(zhǎng)期扣留將蒙受重大損失，【Myron H. Nordquist，United Nations Convention on the Law of the Sea 1982：A Commentary（Vol.V），Martinus Nijhoff Publishers，1989，p.68. 】《海洋法公約》專門通過第73條第2款、第220條第7款、第226條第1款（b）項(xiàng)以及第292條聯(lián)合設(shè)置了一套“迅速釋放”規(guī)則，其核心內(nèi)容是當(dāng)被逮捕的外國(guó)船舶及其船員向扣留國(guó)提出適當(dāng)?shù)谋ＷC書或其他擔(dān)保時(shí)，可要求迅速獲得釋放。在當(dāng)前由國(guó)際海洋法法庭所受理的32個(gè)案件中，有10個(gè)與“迅速釋放”相關(guān)，【這些案件分別為The M/V “Saiga”Case、The “Camouco”Case、The “Monte Confurco”Case、The “Grand Prince”Case、The “Chaisiri Reefer 2”Case、The “Volga”Case、The “Juno Trader”Case、The “Hoshinmaru”Case、The “Tomimaru”Case、The M/T “Heroic Idun”Case?！空急雀哌_(dá)30％以上（特別是在其他22個(gè)案件中9個(gè)與“臨時(shí)措施”相關(guān)、3個(gè)與“咨詢意見”相關(guān)、僅有10個(gè)屬于實(shí)體爭(zhēng)端訴訟的情況下，更可見其分量之重），【List of Cases，ITLOS，https：//www.itlos.org/en/main/cases/list-of-cases.】但《海警法》中未見相關(guān)規(guī)定。

第三，《海警法》雖然于第五章專門設(shè)立了“海上犯罪偵查”制度，但一方面篇幅較短（僅有8條規(guī)定），另一方面并未提及《海洋法公約》關(guān)于沿海國(guó)在其領(lǐng)海中對(duì)外國(guó)船舶行使刑事管轄權(quán)的限制條件，即公約第27條第1款要求只有存在“罪行的后果及于沿海國(guó)”等4種特定情況時(shí)，【《海洋法公約》第27條第1款規(guī)定：“沿海國(guó)不應(yīng)在通過領(lǐng)海的外國(guó)船舶上行使刑事管轄權(quán)，以逮捕與在該船舶通過期間船上所犯任何罪行有關(guān)的任何人或進(jìn)行與該罪行有關(guān)的任何調(diào)查，但下列情形除外：（a）罪行的后果及于沿海國(guó)；（b）罪行屬于擾亂當(dāng)?shù)匕矊幓蝾I(lǐng)海的良好秩序的性質(zhì)；（c）經(jīng)船長(zhǎng)或船旗國(guó)外交代表或領(lǐng)事官員請(qǐng)求地方當(dāng)局予以協(xié)助；或（d）這些措施是取締違法販運(yùn)麻醉藥品或精神調(diào)理物質(zhì)所必要的。”】沿海國(guó)方可在通過其領(lǐng)海的外國(guó)船舶上行使刑事管轄權(quán)。在2020年印發(fā)的《最高人民法院、最高人民檢察院、中國(guó)海警局關(guān)于海上刑事案件管轄等有關(guān)問題的通知》中也并未提及該問題。

（二）《海警法》部分規(guī)則的過度謙抑問題

例如，雖然《海警法》第3條規(guī)定該法的適用范圍為中華人民共和國(guó)管轄海域（簡(jiǎn)稱中國(guó)管轄海域）及其上空，一改國(guó)內(nèi)立法中“領(lǐng)域和管轄海域”的傳統(tǒng)表述，【如《中華人民共和國(guó)測(cè)繪法》第2條第1款規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域和中華人民共和國(guó)管轄的其他海域從事測(cè)繪活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵守本法?！薄吨腥A人民共和國(guó)氣象法》第2條規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域和中華人民共和國(guó)管轄的其他海域從事氣象探測(cè)、預(yù)報(bào)、服務(wù)和氣象災(zāi)害防御、氣候資源利用、氣象科學(xué)技術(shù)研究等活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵守本法?！薄繉⒌赜蜻m用范圍規(guī)定為“中國(guó)管轄海域及其上空”更加符合國(guó)際法律術(shù)語(yǔ)特征。然而，即便使用“管轄海域”的表述仍具有一定自限性，比如《海洋法公約》還專門授權(quán)締約國(guó)可以在公海上管制一些特定行為，其中包括販運(yùn)奴隸（第99條）、海盜行為（第100條）、非法販運(yùn)麻醉藥品或精神調(diào)理物質(zhì)（第108條）以及從事未經(jīng)許可的廣播（第109條），國(guó)家雖然在公海上具有特殊管轄權(quán)，但公海在性質(zhì)上并非是任何國(guó)家的管轄海域。再如，《〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉下國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用協(xié)定》（簡(jiǎn)稱《BBNJ協(xié)定》）第25條第1款規(guī)定的“締約方應(yīng)確保其管轄或控制下國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域開展的活動(dòng)符合根據(jù)本部分所通過的決定”以及第2款規(guī)定的“本協(xié)定中的任何規(guī)定不應(yīng)妨礙締約方根據(jù)國(guó)際法，為支持本協(xié)定目標(biāo)，針對(duì)其國(guó)民和船只或其管轄或控制下的活動(dòng)采取比根據(jù)本部分所通過的措施更嚴(yán)格的措施”，均表明國(guó)家即便是在其管轄海域外亦可能具有一定管轄權(quán)，即“國(guó)家管轄海域”與“國(guó)家具有管轄權(quán)的海域”不應(yīng)為同一概念。正如《武裝警察法》第26條規(guī)定：“人民武裝警察部隊(duì)出境執(zhí)行防范和處置恐怖活動(dòng)等任務(wù)，依照有關(guān)法律、法規(guī)和中央軍事委員會(huì)的規(guī)定執(zhí)行?！睂?duì)此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，“出境防范和處置恐怖活動(dòng)”的對(duì)象應(yīng)既包括境外陸上恐怖活動(dòng)，也包括域外海上恐怖活動(dòng)，而其適用主體應(yīng)包括海警機(jī)構(gòu)?！緟⒁姉铥惷?、郝潔：《〈中華人民共和國(guó)海警法〉視野下中國(guó)海警局法律制度釋評(píng)》，載《中國(guó)海商法研究》2021年第4期，第74頁(yè)?！棵鎸?duì)上述問題，雖然有觀點(diǎn)認(rèn)為可以通過援引《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法實(shí)施細(xì)則》第2條第2款予以解決，【參見金永明：《中國(guó)涉外海洋執(zhí)法機(jī)制的發(fā)展歷程及“管轄海域”范圍》，載《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2022年第1期，第17頁(yè)?！考匆?guī)定中國(guó)管轄的“一切其他海域”應(yīng)指“根據(jù)中華人民共和國(guó)法律，中華人民共和國(guó)締結(jié)、參加的國(guó)際條約、協(xié)定或者其他有關(guān)國(guó)際法，而由中華人民共和國(guó)管轄的海域”，但該細(xì)則不僅立法層級(jí)相對(duì)較低，而且與國(guó)際法中對(duì)“國(guó)家管轄海域”的一般理解略有差異。此外，雖然《海警法》第12條第10項(xiàng)授權(quán)海警機(jī)構(gòu)“依照……我國(guó)締結(jié)、參加的國(guó)際條約，在我國(guó)管轄海域以外的區(qū)域承擔(dān)相關(guān)執(zhí)法任務(wù)”，【如中國(guó)海警于2023年在北太平洋公海開展了歷時(shí)45天的第8次巡航，期間衢山艦和海門艦依據(jù)聯(lián)合國(guó)大會(huì)相關(guān)決議和《北太平洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和管理公約》等國(guó)際公約與協(xié)定，對(duì)中國(guó)遠(yuǎn)洋漁船和其他締約方漁船進(jìn)行了巡查監(jiān)管。參見《中國(guó)海警圓滿完成2023年北太平洋公海漁業(yè)執(zhí)法巡航任務(wù)》，載中國(guó)海警局網(wǎng)站2023年9月11日，https：//www.ccg.gov.cn//2023/hjyw_0911/2327.html?！康捎诘?條規(guī)定處于第一章“總則”部分中，相比之下第3條更具有一般性和主導(dǎo)性。

再如，《海警法》第48條規(guī)定了海警機(jī)構(gòu)工作人員可以使用艦載或機(jī)載武器的3個(gè)條件，【《海警法》第48條規(guī)定：“有下列情形之一，海警機(jī)構(gòu)工作人員除可以使用手持武器外，還可以使用艦載或者機(jī)載武器：（一）執(zhí)行海上反恐任務(wù)的；（二）處置海上嚴(yán)重暴力事件的；（三）執(zhí)法船舶、航空器受到武器或者其他危險(xiǎn)方式攻擊的?！薄康€有一些其他的實(shí)踐所需并未被考慮到，比如《海洋法公約》雖未明確規(guī)定，但“緊追”作為警察權(quán)利，警察對(duì)無視警告的逃犯有權(quán)采取武力措施?！緟⒁娪嗝癫牛骸毒o追權(quán)的法律適用》，載《法商研究》2003年第2期，第99頁(yè)。 】同時(shí)，在沿海國(guó)發(fā)出停駛命令并警告無效的情況下，僅欲通過追逐拉近雙方距離而不借助任何艦載武器，可能較難逼停逃逸船舶而實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目的。

（三）《海警法》中有關(guān)使用執(zhí)法武力的問題

中國(guó)在東海、南海與周邊國(guó)家因權(quán)利主張不同存在較多爭(zhēng)議海域，此類海域已成為涉外糾紛的高發(fā)區(qū)域。例如，2020年4月2日，越南漁船非法進(jìn)入中國(guó)西沙群島海域，在中國(guó)海警船依法對(duì)其進(jìn)行警告驅(qū)離后多次做出危險(xiǎn)動(dòng)作，最終撞到中國(guó)海警船。【參見《中國(guó)海警依法警告驅(qū)離1艘越侵漁漁船》，載中國(guó)海警局網(wǎng)站2020年4月3日，http：//www.ccg.gov.cn/2020/xwfbh_0403/184.html。】再如，2023年10月22日，菲律賓船只未經(jīng)中國(guó)允許擅闖中國(guó)南沙群島仁愛礁鄰近海域運(yùn)送違規(guī)建筑物資，中國(guó)海警船在警告無效的情況下，依法采取措施，菲律賓船只以不安全方式危險(xiǎn)接近中國(guó)船只，導(dǎo)致發(fā)生擦碰?！緟⒁姟吨袊?guó)海警局新聞發(fā)言人甘羽就菲律賓非法侵闖仁愛礁發(fā)表談話》，載中國(guó)海警局網(wǎng)站2023年10月22日，https：//www.ccg.gov.cn//2023/wqzf_1022/2353.html?！客瑫r(shí)值得注意的是，前者發(fā)生時(shí)現(xiàn)場(chǎng)至少有兩艘越南漁船的船上人員在旁拍攝，而后者發(fā)生時(shí)在菲律賓海警船上載有包括法新社在內(nèi)的國(guó)際媒體和菲律賓本國(guó)媒體。在爭(zhēng)議海域中使用執(zhí)法武力必然會(huì)受到國(guó)際關(guān)注并牽動(dòng)周邊國(guó)家的敏感神經(jīng)，【參見張晏瑲：《爭(zhēng)議海域執(zhí)法的法律問題研究》，載《比較法研究》2018年第1期，第153頁(yè)。】而上述國(guó)家的做法明顯有制造事端、借機(jī)炒作南海問題的嫌疑。因此，中國(guó)海警在維權(quán)執(zhí)法時(shí)，特別是在面臨緊急情況需要使用武力時(shí)，應(yīng)當(dāng)保持謹(jǐn)慎。

雖然《海警法》在第六章專門設(shè)立了“警械和武器使用”制度（第46條至第51條），但尚有進(jìn)一步細(xì)化的空間。例如，第50條規(guī)定“海警機(jī)構(gòu)工作人員應(yīng)當(dāng)根據(jù)違法犯罪行為和違法犯罪行為人的危險(xiǎn)性質(zhì)、程度和緊迫性，合理判斷使用武器的必要限度”，暫且不論“合理”“必要”的表述稍欠具體，很明顯其中“合理性”要求所針對(duì)的對(duì)象是“武器”，但“武器”指“直接用于殺傷敵人有生力量和破壞地方作戰(zhàn)設(shè)施的器械、裝置，如刀、槍、火炮、導(dǎo)彈等”，其僅僅屬于“武力”（意指“強(qiáng)暴的力量”）的一部分，【參見中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語(yǔ)言研究所詞典編輯室：《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》（第7版），商務(wù)印書館2016年版，第1390-1391頁(yè)。 】因而該條規(guī)定似乎并未明確限制“非使用武器的暴力行為”。再如，所謂“合理性”的要求在性質(zhì)上屬于程度限制，而根據(jù)海上執(zhí)法武力的習(xí)慣國(guó)際法，一般情況下還可能涉及原因、程序以及國(guó)際協(xié)定等多方面的約束。

三、應(yīng)對(duì)國(guó)際不良輿論及完善相關(guān)立法的建議

（一）同時(shí)推進(jìn)輿論工作與法律工作

面對(duì)個(gè)別國(guó)家對(duì)《海警法》的過度反應(yīng)，中國(guó)須予以警惕并及時(shí)遏制。由于《海警法》的相關(guān)問題天然具有法律底色，因而在開展外交工作時(shí)應(yīng)當(dāng)注重融入相關(guān)法理。

1.區(qū)別處理與所持立場(chǎng)不同國(guó)家間的關(guān)系

首先，針對(duì)《海警法》遭受過度解讀的問題，應(yīng)當(dāng)選取對(duì)其持反對(duì)立場(chǎng)以及與中國(guó)存在權(quán)屬糾紛國(guó)家的立法進(jìn)行比較分析并予以回應(yīng)。例如，美國(guó)、日本、越南、菲律賓以及馬來西亞的相關(guān)立法不僅授權(quán)其海警使用武力，而且戰(zhàn)時(shí)將會(huì)視其為海軍的一部分（其中日本雖在法律上明確海上保安廳屬警察性質(zhì)，但同時(shí)規(guī)定在防衛(wèi)行動(dòng)和安保行動(dòng)時(shí)可根據(jù)首相授權(quán)由防衛(wèi)相控制【參見胡繼平、徐永智：《攻擊中國(guó)海警法，那是混淆視聽》，載《環(huán)球時(shí)報(bào)》2021年3月30日，第14版。】）。特別是《美國(guó)法典》第十四章“海岸警衛(wèi)隊(duì)的成立”中明確規(guī)定，海岸警衛(wèi)隊(duì)在任何時(shí)候都是美國(guó)武裝部隊(duì)的一個(gè)軍種和一個(gè)分支。當(dāng)前，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)無論規(guī)模還是實(shí)力均遠(yuǎn)超世界上大多數(shù)國(guó)家的海軍。實(shí)際上，除上述國(guó)家外，澳大利亞、挪威、芬蘭等國(guó)家的海上執(zhí)法力量亦同樣具有雙重屬性，這已然是國(guó)際社會(huì)中的一般實(shí)踐。

其次，針對(duì)以往與中國(guó)在海上維權(quán)執(zhí)法時(shí)爆發(fā)較多沖突的國(guó)家：一方面，正如有觀點(diǎn)建議國(guó)家立法部門間可通過會(huì)議等形式逐步增進(jìn)在規(guī)則理解上的交流，而執(zhí)法部門間則可利用熱線聯(lián)絡(luò)電話等方式努力避免摩擦或協(xié)調(diào)行動(dòng)；【參見金永明：《為〈海警法〉解“疑”釋“惑”》，載中國(guó)報(bào)道網(wǎng)2021年4月9日，http：//www.chinareports.org.cn/rdgc/2021/0409/20874.html。 】另一方面，海警執(zhí)法時(shí)還應(yīng)當(dāng)注重對(duì)相關(guān)證據(jù)的收集、留存。其中，不僅應(yīng)注意留存中國(guó)規(guī)范執(zhí)法的證據(jù)，以備將來在遭到無端指責(zé)時(shí)據(jù)理力爭(zhēng)，而且有必要收集他國(guó)疑似“碰瓷”的證據(jù)。正如有觀點(diǎn)提議應(yīng)推進(jìn)“智慧海洋”的建設(shè)進(jìn)程，包括在取證方面可通過衛(wèi)星等途徑搜集航船軌跡

，借助無人機(jī)遠(yuǎn)程、現(xiàn)場(chǎng)全程錄音錄像固定證據(jù)等?！緟⒁娎钚l(wèi)海：《〈中華人民共和國(guó)海警法〉的時(shí)代精神與立法重點(diǎn)問題》，載《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2022年第1期，第15頁(yè)?！?/p>

最后，還應(yīng)爭(zhēng)取更多與中國(guó)持相同立場(chǎng)的國(guó)家聯(lián)合發(fā)聲。例如，中國(guó)與俄羅斯2016年6月25日共同發(fā)表了《中華人民共和國(guó)和俄羅斯聯(lián)邦關(guān)于促進(jìn)國(guó)際法的聲明》，2023年4月25日共同簽署了《中華人民共和國(guó)海警局和俄羅斯聯(lián)邦安全總局關(guān)于加強(qiáng)海上執(zhí)法合作的諒解備忘錄》，在維護(hù)以國(guó)際法為基礎(chǔ)的國(guó)際秩序方面建立了良好的合作。

2.積極回應(yīng)《海警法》個(gè)別規(guī)則所受的非議

針對(duì)《海警法》第20條至第22條等較受關(guān)注的條款，可考慮借助有影響力的學(xué)會(huì)等非官方形式進(jìn)行釋疑。在“南海仲裁案”中，中國(guó)法學(xué)會(huì)發(fā)表的《關(guān)于菲律賓共和國(guó)單方面提起的南海仲裁案的聲明》和中國(guó)國(guó)際法學(xué)會(huì)發(fā)表的《菲律賓所提南海仲裁案仲裁庭的裁決沒有法律效力》均在國(guó)際社會(huì)中獲得了良好反響，為中國(guó)爭(zhēng)取外界輿論支持發(fā)揮了重要作用。同時(shí)，還應(yīng)通過各種途徑使他國(guó)意識(shí)到《海警法》所展現(xiàn)出的極大克制。例如，針對(duì)《海警法》選用“管轄海域”作為執(zhí)法范圍存在語(yǔ)義模糊的觀點(diǎn)，【Shigeki Sakamoto，China’s New Coast Guard Law and Implications for Maritime Security in the East and South China Seas，Lawfare（16 February 2021），https：//www.lawfareblog.com/chinas-new-coast-guard-law-and-implications-maritime-security-east-and-south-china-seas#. 】應(yīng)明確給予說明：一方面，正如前文所述，相比于日本《海上保安廳法》未予明確規(guī)定具體范圍，以及《美國(guó)法典》有關(guān)海岸警衛(wèi)隊(duì)“主要職責(zé)”中“在公海和受美國(guó)管轄的水域執(zhí)行或協(xié)助執(zhí)行所有可適用的聯(lián)邦法律”的表述，中國(guó)立法的適用范圍已然狹窄不少；另一方面，如此措辭與越南、菲律賓等國(guó)家的相關(guān)立法并無差異（如《越南海警法》第2條使用的措辭是“越南社會(huì)主義共和國(guó)海域”），【參見宗海合：《中國(guó)在南海執(zhí)行海警法無可厚非》，載《環(huán)球時(shí)報(bào)》2021年3月19日，第14版?！客瑫r(shí)《海警法》自始至終未提及敏感措辭。再如，雖然《海警法》授權(quán)海警機(jī)構(gòu)可于必要時(shí)使用執(zhí)法武力，但其不僅從程度上進(jìn)行了明確限制，而且還設(shè)置了執(zhí)法公開（第67條第1款【《海警法》第67條第1款規(guī)定：“海警機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)尊重和依法保障公民、法人和其他組織對(duì)海警機(jī)構(gòu)執(zhí)法工作的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，增強(qiáng)執(zhí)法工作透明度和公信力?！薄浚?、過程記錄（第68條【《海警法》第68條規(guī)定：“海警機(jī)構(gòu)詢問、訊問、繼續(xù)盤問、辨認(rèn)違法犯罪嫌疑人以及對(duì)違法犯罪嫌疑人進(jìn)行安全檢查、信息采集等執(zhí)法活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)在辦案場(chǎng)所進(jìn)行。緊急情況下必須在現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行詢問、訊問或者有其他不宜在辦案場(chǎng)所進(jìn)行詢問、訊問的情形除外。海警機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定以文字、音像等形式，對(duì)海上維權(quán)執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行全過程記錄，歸檔保存?！薄浚┮约皺z舉投訴（第70條【《海警法》第70條規(guī)定：“人民政府及其有關(guān)部門、公民、法人和其他組織對(duì)海警機(jī)構(gòu)及其工作人員的違法違紀(jì)行為，有權(quán)向檢察機(jī)關(guān)、軍隊(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)通報(bào)、檢舉、控告。對(duì)海警機(jī)構(gòu)及其工作人員正在發(fā)生的違法違紀(jì)或者失職行為，可以通過海上報(bào)警服務(wù)平臺(tái)進(jìn)行投訴、舉報(bào)。對(duì)依法檢舉、控告或者投訴、舉報(bào)的公民、法人和其他組織，任何機(jī)關(guān)和個(gè)人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)。”】）等自我約束機(jī)制。關(guān)于“過程記錄”等規(guī)定的設(shè)置，正是因在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議上，有常委委員提出“應(yīng)當(dāng)完善權(quán)力制約機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)海上維權(quán)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督”，憲法和法律委員會(huì)經(jīng)研究后建議作出對(duì)應(yīng)修改，并最終得以通過。【參見《全國(guó)人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)海警法（草案三次審議稿）〉修改意見的報(bào)告》，載中國(guó)人大網(wǎng)2021年1月25日，http：//www.npc.gov.cn/c2/c30834/202101/t20210125_309900.html。 】

3.有效排除美國(guó)在南海問題上的干擾

除在南海持續(xù)開展非法軍事活動(dòng)外，美國(guó)近年來還意圖介入南海區(qū)域的執(zhí)法活動(dòng)。作為域外國(guó)家，美國(guó)實(shí)際上無權(quán)在南海獨(dú)立執(zhí)法，所以其更多是向越南、菲律賓等國(guó)提供培訓(xùn)、援助技術(shù)、贈(zèng)售設(shè)備，再借助與周邊國(guó)家聯(lián)合行動(dòng)之名參與其中?！緟⒁婇Z巖：《法律的邊界：談美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)來南?！皥?zhí)法”》，載澎湃新聞網(wǎng)2020年12月15日，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_10545616。 】美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)甚至一直在尋求機(jī)會(huì)與中國(guó)海警機(jī)構(gòu)進(jìn)行談判，目的是通過簽署“隨船觀察員備忘錄協(xié)議”來獲得南海執(zhí)法權(quán)。【參見張海潮：《剛將矛頭對(duì)準(zhǔn)中國(guó)海警，美海岸警衛(wèi)隊(duì)又聲稱正與中方重談恢復(fù)已失效聯(lián)合執(zhí)法協(xié)議》，載環(huán)球網(wǎng)2021年8月3日，https：//mil.huanqiu.com/article/44CqMamlw9y。】對(duì)此，中國(guó)可考慮采用“批判+分化”的雙軌策略予以應(yīng)對(duì)，即一方面應(yīng)緊抓美國(guó)的非沿海國(guó)身份，從國(guó)際法角度進(jìn)行批判；而針對(duì)南海周邊國(guó)家可能通過協(xié)議等形式將爭(zhēng)議海域中的部分權(quán)利讓渡給美國(guó)的做法，正如有觀點(diǎn)認(rèn)為，在南海領(lǐng)土歸屬與劃界糾紛未決之時(shí)，中國(guó)的任何權(quán)益主張都無法被否定，此時(shí)其他國(guó)家無權(quán)將爭(zhēng)議海域的所謂“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”管轄權(quán)讓渡給美國(guó)?！緟⒁姀堦态殻骸豆茌牂?quán)讓渡下的海域執(zhí)法問題評(píng)析》，載《亞太安全與海洋研究》2022年第6期，第46頁(yè)?！苛硪环矫?，應(yīng)充分利用《海警法》賦予中國(guó)海警局的可獨(dú)立同其他國(guó)家商簽執(zhí)法合作協(xié)議的權(quán)利（第63條【《海警法》第63條規(guī)定：“中國(guó)海警局根據(jù)中華人民共和國(guó)締結(jié)、參加的國(guó)際條約或者按照對(duì)等、互利的原則，開展海上執(zhí)法國(guó)際合作；在規(guī)定權(quán)限內(nèi)組織或者參與有關(guān)海上執(zhí)法國(guó)際條約實(shí)施工作，商簽海上執(zhí)法合作性文件?！薄浚ㄟ^與周邊國(guó)家不斷加強(qiáng)聯(lián)系，逐步分化消解美國(guó)在南海問題中的身影。例如，中國(guó)與越南共同簽署了《中國(guó)海警局與越南海警司令部合作備忘錄》，并在2016年至2023年

間舉行了7次高級(jí)別工作會(huì)晤，且兩國(guó)海上執(zhí)法部門的第25次聯(lián)合巡邏首次由中國(guó)海警局局長(zhǎng)和越南海警司令部司令聯(lián)合指揮，這是兩國(guó)海上執(zhí)法部門高層領(lǐng)導(dǎo)的首次海上會(huì)晤?！緟⒁姟吨性胶＞_展2023年第一次北部灣海域聯(lián)合巡邏》，載中國(guó)海警局網(wǎng)站2023年4月13日，https：//www.ccg.gov.cn//2023/hjyw_0413/2247.html。 】在此基礎(chǔ)上，未來中國(guó)不僅應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大雙邊合作的對(duì)象、級(jí)別、范圍及頻次，而且鑒于當(dāng)前南海是全球?yàn)閿?shù)不多的尚未建立海警論壇的海域，【Jo Inge Bekkevold，Coast Guard Cooperation in the South China Sea：A Confidence-Building Measure？，Asia-Pacific Journal of Ocean Law and Policy，Vol.4：28，p.29（2019）.】亦應(yīng)考慮推動(dòng)區(qū)域內(nèi)國(guó)家間達(dá)成多邊合作。

（二）完善既有立法并制定配套規(guī)則

除根據(jù)前文建議對(duì)《海警法》中的相關(guān)涉外規(guī)則進(jìn)行完善外，考慮到一部立法特別是其執(zhí)行部分一般很難規(guī)定得面面俱到，而在缺乏具體規(guī)程指導(dǎo)的情況下，一線人員處于復(fù)雜多變的現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境中經(jīng)常會(huì)無所適從，因此，有必要在《海警法》的基礎(chǔ)上密切跟進(jìn)配套規(guī)則。

1.完善《海警法》現(xiàn)有規(guī)則

首先，可修改部分規(guī)則以增強(qiáng)其明確性。例如，就“中國(guó)管轄海域及其上空”作為《海警法》地域適用范圍相對(duì)狹窄的問題，建議將其修改為“中國(guó)具有管轄權(quán)的海域及其上空”。

其次，應(yīng)加強(qiáng)與國(guó)內(nèi)涉海立法的接軌。當(dāng)前，《海警法》中僅提及其與《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》《武裝警察法》《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》以及《中華人民共和國(guó)國(guó)防法》之間的關(guān)系，但與《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》《中華人民共和國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》以及《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》中的涉外規(guī)則尚缺乏緊密銜接。雖然海警局繼承了原國(guó)家海洋局等四個(gè)部門的執(zhí)法職權(quán)，但公安部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、交通運(yùn)輸部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、海關(guān)緝私部門等仍存有相應(yīng)的海上執(zhí)法權(quán)，勢(shì)必會(huì)與海警局的執(zhí)法權(quán)在權(quán)限范圍上存在交叉或重疊?！緟⒁姉铥惷?、郝潔：《〈中華人民共和國(guó)海警法〉視野下中國(guó)海警局法律制度釋評(píng)》，載《中國(guó)海商法研究》2021年第4期，第77頁(yè)?！?/p>

最后，應(yīng)加強(qiáng)與國(guó)際涉海法律規(guī)則的接軌。一方面，除了應(yīng)引入《海洋法公約》的“對(duì)外國(guó)船舶行使刑事管轄權(quán)”“緊追”“迅速釋放”等規(guī)則外，中國(guó)作為《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋的公約》《國(guó)際海上搜尋救助公約》以及《制止危及海上航行安全非法行為公約》等公約的締約國(guó)，亦有必要根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求適時(shí)從中選取部分規(guī)則融入《海警法》。另一方面，《海警法》在第12條第10項(xiàng)中明確提出海警機(jī)構(gòu)的執(zhí)法依據(jù)應(yīng)為“法律、法規(guī)和中國(guó)締結(jié)、參加的國(guó)際條約”，然而《國(guó)際法院規(guī)約》第38條第1款作為國(guó)際法淵源查明的最權(quán)威文本，【參見［英］安德魯·克拉彭：《布賴爾利萬國(guó)公法》，朱利江譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2018年版，第33頁(yè)?！吭谄渌?guī)定的現(xiàn)代國(guó)際法淵源中，除國(guó)際條約外，還包括習(xí)慣國(guó)際法與一般法律原則，

《國(guó)際法院規(guī)約》第38條第1款規(guī)定：“法院對(duì)于陳訴各項(xiàng)爭(zhēng)端，應(yīng)依國(guó)際法裁判之，裁判時(shí)應(yīng)適用：（1）不論普通或特別國(guó)際協(xié)約，確立訴訟當(dāng)事國(guó)明白承認(rèn)之規(guī)條者。（2）國(guó)際習(xí)慣，作為通例之證明而經(jīng)接受為法律者。（3）一般法律原則為文明各國(guó)所承認(rèn)者。（4）在第五十九條規(guī)定之下，司法判例及各國(guó)權(quán)威最高之公法學(xué)家學(xué)說，作為確定法律原則之補(bǔ)助資料者?！?/p>

故《海警法》在與國(guó)際法律依據(jù)的接軌范圍方面尚不夠完整。例如，雖然海上執(zhí)法使用武力的程序方面至今尚無專門的國(guó)際條約進(jìn)行規(guī)范，但卻受制于一系列判例以及結(jié)合國(guó)際法律文件、相關(guān)國(guó)內(nèi)立法所逐步發(fā)展出的習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則?！緟⒁娎钗慕?、鄒立剛：《海上執(zhí)法中使用武力行為的國(guó)際法剖析》，載《太平洋學(xué)報(bào)》2014年第7期，第11-12頁(yè)?！繃?guó)際海洋法法庭在“‘塞加’號(hào)案”中提出的一般實(shí)踐為：首先，應(yīng)發(fā)出國(guó)際公認(rèn)的聽覺或視覺信號(hào)要求逃逸船舶停駛；其次，當(dāng)要求未果時(shí)，可采取一系列措施，如越過船首射擊以進(jìn)行警告；最后，在上述適當(dāng)措施均無效時(shí)，緊追船舶可以動(dòng)用執(zhí)法武力。【The M/V “Saiga”Case（Saint Vincent and the Grenadines v. Guinea），Merits，Judgment of 1 July 1999，para.156.】《海警法》第46條雖然規(guī)定海警可使用手持武器的前置條件包括“經(jīng)警告無效”，但對(duì)如何“進(jìn)行警告”卻無具體規(guī)定，故此國(guó)內(nèi)有觀點(diǎn)建議將海警的執(zhí)法行為確立為警告、警告性射擊和船體射擊3個(gè)先后步驟?！緟⒁姀堢鲪偅骸秾?duì)我國(guó)〈海警法〉質(zhì)疑觀點(diǎn)的駁斥與對(duì)策》，載《海峽法學(xué)》2022年第2期，第103頁(yè)。 】

2.根據(jù)實(shí)務(wù)需求制定配套規(guī)則

近年來，為貫徹落實(shí)《海警法》，海警局已經(jīng)出臺(tái)了部分配套規(guī)則，如《海警機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法程序規(guī)定》《海警機(jī)構(gòu)辦理刑事案件程序規(guī)定》等。筆者認(rèn)為，配套規(guī)則應(yīng)首要注重實(shí)踐性。例如，在《海警法》授權(quán)使用艦載或機(jī)載武器的條件中，應(yīng)考慮行使“緊追權(quán)”逼停逃逸船舶的實(shí)際需要。再如，《海警法》第47條規(guī)定授權(quán)海警機(jī)構(gòu)可使用手持武器的條件共包括兩類，

主要是針對(duì)違法犯罪者“拒不服從停船命令”和“使用其他措施不足以制止違法行為”的情形。然而，《海警法》尚未明確

中國(guó)海警人員在執(zhí)法中人身安全遭受他人暴力危害時(shí)應(yīng)如何處理（特別是在爭(zhēng)議海域內(nèi)進(jìn)行執(zhí)法或在公海上針對(duì)海盜等行為行使普遍管轄權(quán)時(shí)均極易遭遇暴力抗法）。【例如，《制止危及海上航行安全非法行為公約的2005年議定書》第8又條第9款規(guī)定：“在進(jìn)行本條規(guī)定的經(jīng)授權(quán)的行動(dòng)時(shí)，應(yīng)避免使用武力，除非是確保其官員和船上人員的安全所必需者，或官員們?cè)趫?zhí)行經(jīng)授權(quán)的行動(dòng)時(shí)受到阻礙。依照本條使用的任何武力不應(yīng)超過在該情況下所必需和合理的最低武力程度?！薄秷?zhí)法人員行為守則》第3條評(píng)注（c）項(xiàng)規(guī)定：“……一般說來除非疑犯進(jìn)行武裝抗拒或威脅到他人生命，而其他較不激烈措施無法加以制止或逮捕時(shí)，不得使用武器?！薄繉?shí)際上，作為《執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規(guī)定的協(xié)定》的簽署國(guó)，中國(guó)在1996年曾針對(duì)其第22條第1款（f）項(xiàng)【《執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規(guī)定的協(xié)定》第22條第1款（f）項(xiàng)規(guī)定：“（檢查國(guó)應(yīng)確保經(jīng)其正式授權(quán)的檢查員）避免使用武力，但為確保檢查員安全和在檢查員執(zhí)行職務(wù)時(shí)受到阻礙而必須使用者除外，并應(yīng)以必要程度為限。使用的武力不應(yīng)超過根據(jù)情況為合理需要的程度?！?】發(fā)表聲明宣稱，當(dāng)檢查人員的人身安全受到威脅，以及被檢查漁船的船員、漁民實(shí)施暴力行為妨礙其正常檢查活動(dòng)時(shí)，方可采取適當(dāng)?shù)膹?qiáng)制措施制止這種暴力行為。同時(shí)強(qiáng)調(diào)，檢查人員的武力行動(dòng)只應(yīng)針對(duì)實(shí)施暴力行為的船員或漁民，絕不可針對(duì)整艘船舶或其他船員或漁民?！綰nited Nations，Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 Relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks，United Nations（11 December 2001），https：//treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx？src=TREATYamp;mtdsg_no=XXI-7amp;chapter=21amp;clang=_en. 】上述情況僅是個(gè)例，要真正了解實(shí)踐中究竟還有何種需求，需要在相關(guān)一線部門開展更加充分的調(diào)研。

在了解相關(guān)需求后，應(yīng)動(dòng)員學(xué)界積極發(fā)揮作用，即學(xué)者可依據(jù)國(guó)際法規(guī)則對(duì)應(yīng)分析不同場(chǎng)景下所能夠依法采取的相關(guān)措施及最優(yōu)選擇。如前所述，《海洋法公約》并未擺脫國(guó)際法總體框架性的特點(diǎn)，其中有關(guān)維權(quán)執(zhí)法的規(guī)定尚有進(jìn)一步解釋闡明的空間。該領(lǐng)域亦存在不少條約規(guī)定未及之處，究竟屬于習(xí)慣國(guó)際法所規(guī)制的范疇還是現(xiàn)行國(guó)際法的真空地帶，需要學(xué)者在研究論證后得出結(jié)論并提供對(duì)策。而至出臺(tái)配套規(guī)則的過渡期間則可通過制定內(nèi)部行動(dòng)守則或指南的方式對(duì)海警工作予以暫時(shí)輔助。

四、結(jié)語(yǔ)

《海警法》的出臺(tái)是國(guó)家海洋治理法治化進(jìn)程中的一個(gè)必然步驟。其不僅確立了中國(guó)統(tǒng)一的海上維權(quán)執(zhí)法體系，而且內(nèi)容覆蓋非常全面，解決了以往相關(guān)立法中存在的問題，并填補(bǔ)了許多空白之處。正如2020年中國(guó)外交部新聞發(fā)言人在例行記者會(huì)上所言：“制訂《海警法》是中國(guó)全國(guó)人大正常的立法活動(dòng)，……有關(guān)內(nèi)容符合國(guó)際慣例和各國(guó)實(shí)踐。中方涉海政策立場(chǎng)沒有變化，將繼續(xù)同有關(guān)國(guó)家一道，通過對(duì)話協(xié)商妥處矛盾分歧，維護(hù)地區(qū)和平穩(wěn)定?！薄尽?020年11月13日外交部發(fā)言人汪文斌主持例行記者會(huì)》，載外交部網(wǎng)站2020年11月13日，https：//www.fmprc.gov.cn/fyrbt_673021/jzhsl_673025/202011/t20201113_5419525.shtml?！刻貏e是在與他國(guó)海警立法進(jìn)行比較后，可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)海警立法

中的部分規(guī)定甚至表現(xiàn)得過度謙抑，當(dāng)前個(gè)別國(guó)家的過度反應(yīng)并無依據(jù)。為滿足中國(guó)海洋安全形勢(shì)與各項(xiàng)海警工作的需求，應(yīng)大力提升《海警法》在涉外應(yīng)用方面的廣度和深度

，如可進(jìn)一步加強(qiáng)與《海洋法公約》等國(guó)際立法中有關(guān)“緊追”“迅速釋放”“對(duì)外國(guó)船舶行使刑事管轄權(quán)”等方面規(guī)則的銜接。當(dāng)前除應(yīng)注重與相關(guān)國(guó)家

通過主動(dòng)回應(yīng)、會(huì)議討論、聯(lián)合行動(dòng)等多種途徑加強(qiáng)溝通，使其能夠全面、準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)《海警法》之外，還應(yīng)根據(jù)情勢(shì)發(fā)展適時(shí)完善相關(guān)立法規(guī)則，這也將為有效維護(hù)中國(guó)海洋權(quán)益提供更加有力的支撐。

Thoughts on the Foreign Application of the Coast Guard Law

LI Wenjie

（Law School，University of International Relations，Beijing 100091，China）

Abstract：The Coast Guard Law， after years of research， discussion， and refinement， formally came into force in 2021 to address issues such as the integration of institutional responsibilities. The

Coast Guard Law not only resolves numerous challenges within China’s previous maritime rights protection and law enforcement mechanism， marked by its comprehensive and meticulous traits， but" also carries significant importance for national security. At the same time， the Coast Guard Law has induced excessive anxiety among certain countries. However， the subjects of main criticisms from these countries regarding the law， such as the scope in which the China Coast Guard can conduct activities of maritime rights protection and law enforcement， are entirely consistent with rules of international law and the general practice of states in the international community. Their abnormal stance stems from an initial difficulty in accommodating the shift in China’s posture in maritime rights protection and law enforcement. In reality， the content of the Coast Guard Law is contrary to the excessive concerns of these nations. Specifically， its provisions regarding the spacial scale of rights protection and law enforcement demonstrate a rather conservative character. And there are several areas in which this law has potential for improvement， including aligning with the international law of the sea such as the “hot pursuit” rules， expanding the spacial scale of rights protection and law enforcement， and refining rules of procedure for the effective use of force in law enforcement. Therefore， it is recommended to further improve its application in foreign affairs in order to fully safeguard the lawful rights of our country. In light of this， in response to the overreaction of some countries， and considering that the related issues of the Coast Guard Law inherently have a legal basis， diplomatic efforts should incorporate relevant jurisprudence. When conducting foreign relations， it is essential to distinguish between countries based on their stance towards this law， and to utilize strategies of rebuttal， communication， or alliance as deemed appropriate. Specifically， when addressing concerns regarding specific provisions of the Coast Guard Law， it is crucial to provide explanations and clarifications for the articles that have garnered specific attention. Meanwhile， it should also make other countries realize through various means that the content of the Coast Guard Law has actually shown great restraint. When addressing the United States’ involvement in the South China Sea issue， a dual-track strategy of “criticism and differentiation” could be considered. This strategy would involve criticism of the United States from the perspective of international law， based on its status as a non-coastal state. Simultaneously， it should make full use of the law that gives China Coast Guard the right to independently negotiate law enforcement cooperation agreements with other countries， and gradually divide and dissolve the United States’ role in the South China Sea issue by constantly strengthening ties with neighboring countries. As for improving legislation， it is suggested to refine the existing provisions of the Coast Guard Law by amending sections such as those related to the scope of rights protection and law enforcement in order to enhance its clarity， and improve alignment with both domestic and international law of the sea， such as the Marine Environmental Protection Law and the United Nations Convention on the Law of the Sea. And when it comes to formulating supplementary rules， such as conditions for the authorized use of vessel-borne or airborne weapons under the Coast Guard Law， practical needs—such as exercising the right of “hot pursuit” to pursue and intercept escaping vessels—should be taken into consideration. Therefore， comprehensive research of relevant front line departments should be carried out first.

Key words：Coast Guard Law；jurisdictional waters；rights protection and law enforcement；use of force；matching rules