摘" 要：公辦教育與民辦教育密切相關(guān)：若公辦教育資源不足，民辦學(xué)校將大量產(chǎn)生，主要發(fā)揮補(bǔ)充功能；若政府提供了充足的公辦教育資源，補(bǔ)充型民辦學(xué)校將逐步退出，民辦學(xué)校主要發(fā)揮選擇功能；無論是補(bǔ)充型民辦學(xué)校還是選擇型民辦學(xué)校，其與公辦學(xué)校的協(xié)調(diào)發(fā)展都對(duì)教育公平有正向促進(jìn)作用。公辦與民辦教育的關(guān)系具有三個(gè)方面的政策意蘊(yùn)。第一，按照常住人口就學(xué)需求及未來發(fā)展趨勢(shì)增加公辦教育資源，引導(dǎo)補(bǔ)充型民辦學(xué)校有序退出；第二，引導(dǎo)民辦學(xué)校提高質(zhì)量、培育特色，鼓勵(lì)選擇型民辦學(xué)校健康發(fā)展，滿足學(xué)生的多樣化教育需求；第三，引導(dǎo)民辦學(xué)校與公辦學(xué)校錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)，防止民辦教育無序發(fā)展損害教育公平，維護(hù)健康的教育生態(tài)系統(tǒng)。

關(guān)鍵詞：民辦教育；基本公共教育服務(wù)；公辦教育；政策意蘊(yùn)

作者簡(jiǎn)介：王一濤，蘇州大學(xué)教育學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；陳松柏，蘇州大學(xué)教育學(xué)院博士研究生。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金教育學(xué)重點(diǎn)課題“民辦教育分類管理視域下的舉辦者行為規(guī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：AFA220024）的階段性研究成果。

中圖分類號(hào)：G522.72""""" 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ""文章編號(hào)：2095-7068（2024）04-0071-10

DOI：10.19563/j.cnki.sdjk.2024.04.007

一、引言

黨的二十大報(bào)告指出“引導(dǎo)規(guī)范民辦教育發(fā)展”，黨的二十屆三中全會(huì)再次重申該規(guī)定，“引導(dǎo)規(guī)范”成為新時(shí)期我國(guó)民辦教育政策的基調(diào)。作為引導(dǎo)規(guī)范民辦教育的關(guān)鍵舉措之一，全國(guó)多地在調(diào)整優(yōu)化公辦和民辦教育的比例關(guān)系，如江蘇省在2021年出臺(tái)文件規(guī)定力爭(zhēng)用2～3年時(shí)間將全省民辦義務(wù)教育學(xué)校在校生數(shù)占比降至5%以下、縣域內(nèi)比例降至15%以下。關(guān)于民辦教育的合適比例，社會(huì)各界眾說紛紜。民辦教育比例問題的理論實(shí)質(zhì)是公辦和民辦教育的關(guān)系問題。因此，對(duì)公辦和民辦教育的關(guān)系進(jìn)行深入闡述，就成為當(dāng)下和今后一段時(shí)間引導(dǎo)規(guī)范教育發(fā)展的重要理論任務(wù)。理論研究的深化可以為實(shí)踐和政策討論提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。如果沒有合適的理論基礎(chǔ)，相應(yīng)的研究問題就很難被提出，也很難得到有效解決。關(guān)于民辦教育的理論，潘懋元等學(xué)者曾提出過“民辦高等教育發(fā)展的第三條道路”的觀點(diǎn)，鄔大光提出過“我國(guó)民辦教育屬于投資辦學(xué)”的主張，閻鳳橋等學(xué)者認(rèn)為我國(guó)民辦教育是商業(yè)化市民社會(huì)的產(chǎn)物。這些研究者對(duì)我國(guó)民辦教育的本質(zhì)屬性進(jìn)行了理論分析，并據(jù)此提出了政策主張，在不同階段推動(dòng)了我國(guó)民辦教育的健康發(fā)展。

在新的發(fā)展階段，公辦教育和民辦教育的關(guān)系問題，不僅影響民辦教育的發(fā)展規(guī)模、發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展路徑，也在很大程度上影響我國(guó)民辦教育政策設(shè)計(jì)的側(cè)重點(diǎn)和基調(diào)方向?；诖耍疚膶L試梳理我國(guó)公辦與民辦教育的關(guān)系，并對(duì)當(dāng)前民辦教育的若干熱點(diǎn)問題進(jìn)行批判性分析，審視我國(guó)民辦教育在現(xiàn)代教育體系中的綜合價(jià)值，并對(duì)民辦教育的未來走向提供理論上的預(yù)見和政策上的建議。

二、基本公共教育服務(wù)視域中的公民辦教育關(guān)系

只有厘清民辦教育的功能，才能更好地認(rèn)清其與公辦教育的關(guān)系。關(guān)于我國(guó)民辦教育的功能，學(xué)術(shù)界達(dá)成了一些共識(shí)，比如可以增加教育資源、探索教育改革、激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力、提升教育整體質(zhì)量等?？紤]到民辦教育的上述功能，國(guó)內(nèi)學(xué)者指出，公辦與民辦教育應(yīng)該是一種相互協(xié)同的關(guān)系。民辦教育能夠?qū)k教育起補(bǔ)充作用，尤其是在大規(guī)模人口流動(dòng)的背景下，調(diào)整靈活的民辦教育能夠有效緩解大城市的教育供需矛盾，從而助益于教育效率和公平。國(guó)外一些學(xué)者也從功能類型的角度看公私立教育的關(guān)系，例如，丹尼爾·列維（Daniel Levy）將拉美私立高校分為宗教型、精英型和需求吸納型三種類型，隨后又將對(duì)象擴(kuò)展到全球私立高校，進(jìn)一步將全球私立高校分為需求吸納型、精英型和文化型（宗教型）三種類型。三種類型的私立學(xué)校分別發(fā)揮不同的功能，其中需求吸納型又稱為補(bǔ)充型，主要滿足無法進(jìn)入公辦學(xué)校的中低收入群體的教育需求；精英型主要滿足對(duì)公辦教育不滿意而希望接受更高質(zhì)量教育的學(xué)生的教育需求；宗教型（文化型）主要滿足某些特定宗教（文化）群體的教育需求。埃斯特爾·詹姆斯（Estelle James）通過分析西方國(guó)家基礎(chǔ)教育階段私立教育的規(guī)模及其影響因素，從教育責(zé)任劃分的視角提出私立教育可以滿足“過度需求”與“差異需求”，其中過度需求驅(qū)動(dòng)的學(xué)校主要面向被公立學(xué)校排除在外的學(xué)生；差異需求驅(qū)動(dòng)的學(xué)校主要面向有不同教育消費(fèi)偏好的學(xué)生。列維和詹姆斯的理論成為解釋全球公立教育與私立教育關(guān)系的經(jīng)典分析框架，也被用于對(duì)我國(guó)公辦與民辦教育關(guān)系的分析。

本文基于我國(guó)教育政策背景和民辦教育發(fā)展實(shí)踐，提煉出我國(guó)公辦與民辦教育的關(guān)系命題并將其概括為：公辦教育是我國(guó)教育體系的核心主體，民辦教育是我國(guó)教育體系的重要補(bǔ)充。兩者是一種相輔相成的關(guān)系，各自發(fā)揮著不同的作用和優(yōu)勢(shì)。民辦教育發(fā)揮的功能取決于政府提供的公辦教育資源。政府提供的公辦教育資源不足，將產(chǎn)生大量補(bǔ)充型民辦學(xué)校，主要填補(bǔ)公辦教育資源的空缺；若政府提供了充足的公辦教育資源，補(bǔ)充型民辦學(xué)校將逐步退出，留存下來的民辦學(xué)校主要是選擇型民辦學(xué)校，主要滿足多樣化個(gè)性化教育需求；無論是補(bǔ)充型民辦學(xué)校還是選擇型民辦學(xué)校，其與公辦學(xué)校協(xié)調(diào)發(fā)展對(duì)教育公平皆有正向影響。這里的民辦學(xué)校主要指民辦義務(wù)教育學(xué)校。

基于基本公共教育服務(wù)的視角可以更好地理解公辦和民辦教育的關(guān)系命題?！秶?guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》指出，基本公共教育服務(wù)是政府為公眾提供的基礎(chǔ)性教育服務(wù)，普惠性學(xué)前教育、九年義務(wù)教育和高中階段教育均在其提供范圍。有研究者指出，基本公共教育服務(wù)特別要關(guān)注進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女、家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生和殘疾學(xué)生的受教育權(quán)利。基本公共教育服務(wù)最重要的特征在于強(qiáng)調(diào)均衡性，這種均衡性表現(xiàn)為區(qū)域和學(xué)校之間的均衡。我國(guó)義務(wù)教育實(shí)施“以縣為主”的管理體制，所以縣域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校的辦學(xué)條件和辦學(xué)質(zhì)量應(yīng)當(dāng)大體相當(dāng)。從理想的情況看，義務(wù)教育實(shí)現(xiàn)縣域均衡之后，還應(yīng)實(shí)現(xiàn)省域均衡直至全國(guó)均衡，也就是說全國(guó)范圍內(nèi)義務(wù)教育階段的學(xué)生都應(yīng)公平、均等地享受基本公共教育服務(wù)。此時(shí)，所有義務(wù)教育學(xué)校的辦學(xué)水平已經(jīng)達(dá)到了一個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)可視為基本公共教育服務(wù)的“基準(zhǔn)線”，該“基準(zhǔn)線”是一條衡量所有學(xué)校辦學(xué)水平的無形標(biāo)準(zhǔn)，具體可以通過學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、教師編制標(biāo)準(zhǔn)、公用經(jīng)費(fèi)、課程體系、教材體系等具體指標(biāo)綜合衡量。當(dāng)政府提供了基于“基準(zhǔn)線”的基本公共教育服務(wù)后，該“基準(zhǔn)線”即成為民辦學(xué)校的生存門檻，低于該“基準(zhǔn)線”的民辦學(xué)校將被擠出義務(wù)教育，高于該“基準(zhǔn)線”的民辦學(xué)校才有生存發(fā)展的可能?？傊?，民辦學(xué)校的規(guī)模和數(shù)量取決于基本公共教育服務(wù)的供給狀況。

三、公辦與民辦教育關(guān)系的三種表現(xiàn)及其證明

基于民辦教育發(fā)展的實(shí)際情況和理論推演，公辦與民辦教育關(guān)系表現(xiàn)出三種形態(tài)。這三種表現(xiàn)不僅清晰地闡釋了民辦教育在基本公共教育服務(wù)影響下的功能定位，而且揭示了公辦與民辦教育之間關(guān)系演變的內(nèi)在邏輯。

（一）公辦教育資源不足導(dǎo)致補(bǔ)充型民辦學(xué)校過度增長(zhǎng)

從2000年到2020年，我國(guó)義務(wù)教育階段民辦學(xué)校數(shù)與在校生數(shù)占比均呈上升趨勢(shì)（圖1）。民辦學(xué)校在校生占比從2000年的1.19%增長(zhǎng)到2020年的10.77%，短短20年間民辦教育占比增長(zhǎng)10倍之多。我國(guó)民辦教育規(guī)模和比例快速增長(zhǎng)，原因之一是該時(shí)期人口大規(guī)模、單向度、持續(xù)性地流動(dòng)，流入地基本公共教育服務(wù)不足。我國(guó)人口流動(dòng)主要包括兩種情況，這兩種人口流動(dòng)分別催生了兩種補(bǔ)充型民辦學(xué)校。第一，大規(guī)模的人口跨省或跨地市流動(dòng)，主要是中西部地區(qū)向東部沿海地區(qū)流動(dòng)，導(dǎo)致長(zhǎng)三角、珠三角等主要城市群的人口迅速增長(zhǎng)，集聚度大。人口大規(guī)模流動(dòng)到沿海地區(qū)后，當(dāng)?shù)毓k教育資源無法滿足大量流動(dòng)人口的教育需求，補(bǔ)充型民辦學(xué)校迅速發(fā)展，從而導(dǎo)致民辦教育占比畸高，這類補(bǔ)充型民辦學(xué)校主要是隨遷子女民辦學(xué)校。第二，人口由農(nóng)村向城鎮(zhèn)（縣城和地級(jí)市）聚集。在人口聚集于城鎮(zhèn)的過程中，城鎮(zhèn)教育資源難以及時(shí)調(diào)整，導(dǎo)致城鎮(zhèn)公辦學(xué)校學(xué)位不足，從而產(chǎn)生了第二種補(bǔ)充型民辦學(xué)校以補(bǔ)充教育供給，這類補(bǔ)充型民辦學(xué)校主要是留守兒童民辦學(xué)校。比如河南省人民政府發(fā)布的第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，河南省內(nèi)流動(dòng)人口數(shù)量為1 993萬(wàn)人，其中省內(nèi)跨市流動(dòng)633萬(wàn)人，流動(dòng)人口大部分遷入鄭州以及其他經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地級(jí)市，由此造成了人口流入地民辦學(xué)校多、民辦教育占比高的情形。

數(shù)據(jù)來源：教育部官網(wǎng)公布的2000—2022年教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

基本公共教育服務(wù)不足不僅導(dǎo)致了民辦教育的規(guī)模大，還導(dǎo)致公眾不得不忍受民辦教育發(fā)展過程中的低質(zhì)量和不規(guī)范等現(xiàn)象。首先，部分民辦學(xué)校的投入不足，辦學(xué)條件不達(dá)標(biāo)，師資力量薄弱，教師流動(dòng)性高，整體辦學(xué)質(zhì)量與公辦學(xué)校具有一定差距。其次，相當(dāng)比例的民辦學(xué)校舉辦者存在經(jīng)濟(jì)訴求，所以部分民辦學(xué)校存在目標(biāo)短期化、虛假宣傳、學(xué)費(fèi)昂貴、商業(yè)氛圍濃厚等現(xiàn)象。還有部分民辦學(xué)校的管理不規(guī)范，存在辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)和隱患，學(xué)生權(quán)益受影響。民辦學(xué)校的低質(zhì)量和不規(guī)范現(xiàn)象一方面是由我國(guó)民辦教育的投資辦學(xué)屬性，即民辦學(xué)校舉辦者具有經(jīng)濟(jì)利益訴求導(dǎo)致的，但更重要的是由我國(guó)基本公共教育服務(wù)不足所導(dǎo)致的。由于很多學(xué)生沒有機(jī)會(huì)進(jìn)入公辦學(xué)校，所以他們不得不忍受民辦學(xué)校的這些問題。需要注意的是，相較于在戶籍所在地學(xué)校就讀，進(jìn)入這些民辦學(xué)校是他們的理性決策，他們可以獲得“和父母在一起”的機(jī)會(huì)，也獲得了在城市上學(xué)的機(jī)會(huì)。

（二）充足的公辦教育資源會(huì)擠出補(bǔ)充型民辦學(xué)校

在古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)是一個(gè)核心觀點(diǎn)，它假設(shè)個(gè)體在決策時(shí)會(huì)表現(xiàn)出理性，旨在實(shí)現(xiàn)自身效用的最大化。根據(jù)這一理論，消費(fèi)者在面對(duì)各種選擇時(shí)，會(huì)根據(jù)可獲得的信息評(píng)估不同選項(xiàng)利弊，以作出最符合自身利益的決定。這一理論同樣適用于教育決策。教育對(duì)個(gè)人和家庭而言是一項(xiàng)重大投資，關(guān)系到個(gè)人的未來發(fā)展和家庭的福祉。因此，公眾會(huì)對(duì)教育選擇作出理性決策。教育選擇的理性決策體現(xiàn)在家庭對(duì)教育質(zhì)量、教育投入與預(yù)期回報(bào)之間關(guān)系的深思熟慮。家庭會(huì)考慮學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量、聲譽(yù)、所提供的課程內(nèi)容以及未來發(fā)展機(jī)會(huì)作出選擇。例如，家長(zhǎng)會(huì)認(rèn)真比較不同學(xué)校的教育方法、師資力量、校園設(shè)施和畢業(yè)生升學(xué)等情況，確保他們的子女接受最適合的教育。教育選擇決策也涉及家庭的經(jīng)濟(jì)考量。家庭會(huì)基于自身的經(jīng)濟(jì)狀況，衡量不同學(xué)校的成本和可承受性。例如，家長(zhǎng)在公辦學(xué)校與民辦學(xué)校之間進(jìn)行選擇時(shí)，不僅會(huì)考慮教育質(zhì)量，還會(huì)考慮學(xué)費(fèi)、交通和其他相關(guān)費(fèi)用等因素。

當(dāng)基本公共教育服務(wù)日益充足時(shí)，民辦學(xué)校的“補(bǔ)充”功能將在教育市場(chǎng)逐漸失去價(jià)值。補(bǔ)充型民辦學(xué)校將逐步退出教育領(lǐng)域。圖2解釋了補(bǔ)充型民辦教育的退出機(jī)理。Q表示公眾教育需求曲線，S表示政府基本公共教育服務(wù)供給曲線（假定短期內(nèi)供給彈性為0），在兩條曲線相交之處得到供求均衡點(diǎn)E0，S0為政府提供的基本公共教育服務(wù)數(shù)量。由圖2可知，S0只滿足了均衡點(diǎn)E0左邊公眾的教育需求，均衡點(diǎn)E0右邊公眾的教育需求并未得到滿足，而補(bǔ)充型民辦教育就填補(bǔ)了因基本公共教育服務(wù)不足而產(chǎn)生的缺口（見陰影部分）。待政府不斷加大基本公共教育服務(wù)的投入，推動(dòng)S向右移動(dòng)，達(dá)到一個(gè)新均衡點(diǎn)E1，在這個(gè)過程中，陰影部分不斷縮小，即補(bǔ)充型民辦教育的規(guī)模不斷被壓縮。當(dāng)政府將S向右移動(dòng)到一定位置，陰影部分將完全消失，即補(bǔ)充型民辦教育全部退出教育領(lǐng)域。

2023年6月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建優(yōu)質(zhì)均衡的基本公共教育服務(wù)體系的意見》提出，到2035年，義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件、師資隊(duì)伍、經(jīng)費(fèi)投入、治理體系適應(yīng)教育強(qiáng)國(guó)需要，總體水平步入世界前列。隨著公辦學(xué)校提供更廣泛的免費(fèi)基礎(chǔ)教育服務(wù)，更多學(xué)生會(huì)選擇免費(fèi)的公辦學(xué)校，辦學(xué)質(zhì)量較低且明顯缺乏特色的補(bǔ)充型民辦學(xué)校將逐步萎縮并將最終退出歷史舞臺(tái)。從現(xiàn)實(shí)情況來看，以蘇州市為例，2020年蘇州新建和改擴(kuò)建的小學(xué)及初中共計(jì)18所，新增約3.39萬(wàn)個(gè)義務(wù)教育學(xué)位；2021年又新建和改擴(kuò)建了19所學(xué)校，新增約2.84萬(wàn)個(gè)義務(wù)教育學(xué)位。公辦學(xué)位的持續(xù)增加減少了對(duì)民辦學(xué)校的需求空間，導(dǎo)致補(bǔ)充型民辦學(xué)校的校均規(guī)模和整體數(shù)量大幅下降。本課題組自2021年開始關(guān)注民辦隨遷子女學(xué)校的發(fā)展問題，對(duì)蘇州市的吳中、吳江、昆山等區(qū)（市）的多所民辦隨遷子女學(xué)校進(jìn)行了調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，越來越多的隨遷子女獲得了進(jìn)入公辦學(xué)校就讀的機(jī)會(huì)，接收隨遷子女的民辦學(xué)校因?yàn)樯礈p少而不斷萎縮，一些民辦隨遷子女學(xué)校已完全退出義務(wù)教育領(lǐng)域。而同期，上述地區(qū)選擇型民辦學(xué)校的規(guī)模和數(shù)量基本不受影響。

（三）公辦與民辦教育協(xié)調(diào)發(fā)展有助于推進(jìn)教育公平

公辦教育和民辦教育是我國(guó)社會(huì)主義教育體系中的兩個(gè)重要組成部分，二者相互補(bǔ)充、協(xié)同發(fā)展，共同承擔(dān)著培養(yǎng)社會(huì)主義建設(shè)者和接班人的使命。公辦教育作為基礎(chǔ)，保障了普及性和公平性，確保每位學(xué)生享有接受教育的權(quán)利；而民辦教育則通過多樣化的辦學(xué)形式和特色教育，滿足了人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)教育的多元需求。兩者在促進(jìn)教育公平上相互支撐：民辦教育的發(fā)展緩解了公共教育資源的壓力，使得政府能夠?qū)⒏噘Y源投入到公辦教育中，同時(shí)也促使公辦學(xué)校在競(jìng)爭(zhēng)中不斷提升自身質(zhì)量。公辦與民辦教育通過互為補(bǔ)充、相互促進(jìn)的關(guān)系，共同推動(dòng)了我國(guó)教育公平與教育質(zhì)量的提升，實(shí)現(xiàn)了教育資源的更高效配置。

補(bǔ)充型民辦學(xué)校為低收入家庭提供了入學(xué)機(jī)會(huì)，如果沒有補(bǔ)充型民辦學(xué)校，很多學(xué)生將失去上學(xué)的機(jī)會(huì)，所以補(bǔ)充型民辦學(xué)校有利于增進(jìn)教育公平，學(xué)術(shù)界對(duì)這一觀點(diǎn)已經(jīng)形成較為廣泛的共識(shí)。但是選擇型民辦學(xué)校與教育公平的關(guān)系較為復(fù)雜。有學(xué)者擔(dān)心，學(xué)生選擇質(zhì)量最優(yōu)的民辦學(xué)校會(huì)導(dǎo)致我國(guó)出現(xiàn)“教育的拉丁美洲化”現(xiàn)象。“教育的拉丁美洲化”是指在以巴西、智利為代表的一些拉丁美洲國(guó)家的基礎(chǔ)教育中，最精英的中小學(xué)都是收費(fèi)較高的私立學(xué)校，低收入家庭子女無法進(jìn)入這些私立學(xué)校，進(jìn)而難有機(jī)會(huì)入讀高水平的大學(xué)，因此導(dǎo)致教育不公平、階層分化及社會(huì)隔離。根據(jù)社會(huì)再生產(chǎn)理論，教育系統(tǒng)的不平等會(huì)維持和再生現(xiàn)有的社會(huì)結(jié)構(gòu)和不平等。過去一段時(shí)間，我國(guó)少數(shù)地區(qū)的民辦學(xué)校成為區(qū)域內(nèi)最好的學(xué)校，引發(fā)公眾對(duì)“教育的拉丁美洲化”現(xiàn)象的擔(dān)心。對(duì)此現(xiàn)象，應(yīng)辯證看待。

首先，公辦與民辦學(xué)校質(zhì)量差異造成的社會(huì)不平等并不等于教育不公平。教育不平等和教育不公平是相互聯(lián)系而又有所區(qū)分的兩個(gè)概念，教育平等只關(guān)心不同人之間教育資源分配結(jié)果的差距，但不關(guān)心這種分配方式的結(jié)果是否合理，而教育公平是用正義原則對(duì)教育資源分配過程和分配結(jié)果作出的價(jià)值判斷，其中“正義”是一種價(jià)值觀念，是對(duì)社會(huì)運(yùn)行狀態(tài)和人際關(guān)系（包括分配關(guān)系）進(jìn)行判斷的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。從教育資源分配結(jié)果的角度來看，優(yōu)越家庭背景的孩子進(jìn)入高質(zhì)量民辦學(xué)校就讀確實(shí)體現(xiàn)了教育不平等，但羅爾斯認(rèn)為“少數(shù)較幸運(yùn)者有權(quán)要求更好的狀況，這些要求是由社會(huì)制度建立的合法期望，社會(huì)是有義務(wù)滿足它們的”，羅爾斯所謂的“少數(shù)較幸運(yùn)者”指對(duì)社會(huì)有較大貢獻(xiàn)的家庭子女和天賦超于常人的孩子。正常的社會(huì)不應(yīng)當(dāng)阻止某些人取得優(yōu)先地位，但只要機(jī)會(huì)平等，就能阻止優(yōu)先地位的固化，今天的落后者就有可能成為明日的優(yōu)先者，這里涉及的倫理問題是微妙而復(fù)雜的，不能用“對(duì)所有人平等分配”那種簡(jiǎn)單化的公式來看待。

其次，民辦學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展能不斷提升教育公平的“基準(zhǔn)線”。根據(jù)帕累托最優(yōu)理論，實(shí)現(xiàn)教育公平是讓原先沒有受教育機(jī)會(huì)的人獲得受教育機(jī)會(huì)，讓原先無緣優(yōu)質(zhì)教育的人接受更好的教育。所謂公平不可能是絕對(duì)公平，不能限制高質(zhì)量民辦學(xué)校的發(fā)展以確保所有教育在同一水平線上而達(dá)到絕對(duì)公平，用降低標(biāo)準(zhǔn)的方式來實(shí)現(xiàn)教育公平的方法不可取，也是對(duì)教育發(fā)展的打擊。教育公平絕對(duì)不是“削峰填谷”，而是“造峰揚(yáng)谷”，民辦教育的存在使得公辦教育中的薄弱學(xué)?？梢垣@得更多的公共資源，因?yàn)槊褶k學(xué)校的發(fā)展減少了公共教育財(cái)政壓力，政府可以將更多資金投入到公辦教育。若有部分民辦學(xué)校的質(zhì)量超過公辦學(xué)校，導(dǎo)致公辦學(xué)校生源流失，反而能促進(jìn)公辦學(xué)校對(duì)教學(xué)理念、方法進(jìn)行自我反思，也能督促政府不斷提高公辦學(xué)校的生均辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，從而提高社會(huì)整體教育發(fā)展水平，讓全體社會(huì)成員獲得越來越優(yōu)質(zhì)的教育。

最后，民辦學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展能從滿足個(gè)人需求角度實(shí)現(xiàn)教育公平。真正的教育公平應(yīng)該是政府無差別地向所有社會(huì)成員提供平等的受教育機(jī)會(huì)及相應(yīng)的資源保障，而每名社會(huì)成員也可以平等地根據(jù)自身需求選擇最適合自己的教育，從而最大化地發(fā)揮已有教育資源的潛在效益。根據(jù)阿羅的不可能定律，統(tǒng)一的社會(huì)分配機(jī)制不可能滿足社會(huì)所有個(gè)體的所有偏好，因此必須賦予個(gè)人的選擇權(quán)。民辦學(xué)校以滿足教育消費(fèi)者的教育需求為目的進(jìn)行辦學(xué)，因此，學(xué)生在教育市場(chǎng)中選擇民辦學(xué)校具有一定合理性。理性選擇理論認(rèn)為，個(gè)人會(huì)基于效用最大化的原則作出決策行為，家長(zhǎng)會(huì)尋找最能滿足孩子需求的學(xué)校。當(dāng)政府提供了基本公共教育服務(wù)后，如果有些學(xué)生和家長(zhǎng)愿意付費(fèi)接受更高質(zhì)量的教育，那么應(yīng)該給予他們自由選擇學(xué)校的機(jī)會(huì)。基于平等、自愿原則，學(xué)生選擇與民辦學(xué)校訂立協(xié)議以獲取任何合法的教育服務(wù)，這一過程不依賴公共資源，僅依賴學(xué)生需求意愿和支付能力。正因如此，朱永新指出：“通過市場(chǎng)機(jī)制改善教育公平的積極作用，是民辦教育存在的正當(dāng)性的重要體現(xiàn)?！?/p>

四、調(diào)整公辦和民辦教育關(guān)系的政策建議

公辦與民辦教育關(guān)系的三種表現(xiàn)在民辦教育的發(fā)展過程和邏輯推演中得到證明，這意味著此關(guān)系對(duì)目前民辦教育發(fā)展具有一定的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)作用?；诠k和民辦教育的關(guān)系表現(xiàn)，本研究從科學(xué)確定公辦與民辦教育合理比例、推動(dòng)民辦學(xué)校高質(zhì)量有特色發(fā)展、防止民辦學(xué)校無序發(fā)展影響教育公平等三個(gè)角度提出政策建議。

（一）循序漸進(jìn)：統(tǒng)籌確立民辦教育的合理比例

2021年以來，江蘇、湖南、四川等省陸續(xù)出臺(tái)文件規(guī)范公、民辦教育的比例。調(diào)減民辦義務(wù)教育占比是一項(xiàng)重大政策調(diào)整，對(duì)于強(qiáng)化政府主體責(zé)任、改善義務(wù)教育生態(tài)、促進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展有重要而深遠(yuǎn)的意義。但部分地區(qū)在降低民辦教育比例的過程中，在公辦學(xué)位沒有相應(yīng)增加的情況下，貿(mào)然關(guān)閉補(bǔ)充型民辦學(xué)校或壓縮其招生指標(biāo)，產(chǎn)生了一些負(fù)面影響。關(guān)閉接收隨遷子女的民辦學(xué)校，導(dǎo)致部分隨遷子女被迫留（返）鄉(xiāng)就讀，失去與父母在一起的機(jī)會(huì)。關(guān)閉接收從鄉(xiāng)鎮(zhèn)入城上學(xué)兒童的民辦學(xué)校，導(dǎo)致這些兒童被迫返回鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校就讀，影響我國(guó)新型城鎮(zhèn)化政策實(shí)施。因此，科學(xué)調(diào)減民辦教育比例，要在增加公辦學(xué)位的同時(shí)引導(dǎo)部分低水平民辦學(xué)校有序退出，循序漸進(jìn)降低民辦教育占比。具體可以從兩個(gè)角度進(jìn)行施政。

第一，按照常住人口就學(xué)需求及未來發(fā)展趨勢(shì)增加公辦教育資源供給。由于部分地區(qū)民辦義務(wù)教育占比較高是基本公共教育服務(wù)不足導(dǎo)致的，所以降低民辦教育比例的根本舉措在于增加基本公共教育服務(wù)。要繼續(xù)按照常住人口就學(xué)需求科學(xué)規(guī)劃，增建公辦學(xué)校，全面增加學(xué)位供給，實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)由常住地提供。但在增加公辦學(xué)位時(shí)必須考慮兩個(gè)問題。第一是財(cái)政支撐能力。在財(cái)政供給能力不足的情況下用行政手段關(guān)閉民辦學(xué)?；驕p少其招生指標(biāo)，往往會(huì)影響流動(dòng)人口的教育選擇機(jī)會(huì)。第二是生源發(fā)展趨勢(shì)。根據(jù)中國(guó)教育科學(xué)研究院對(duì)義務(wù)教育階段適齡人口的預(yù)測(cè)，我國(guó)城市生源在2030年左右持續(xù)增加，2030年以后可能下降。其中，城市小學(xué)生源在2026年達(dá)到峰值，城市初中生源在2030年達(dá)到峰值。因此，如果短時(shí)間內(nèi)大量新建公辦學(xué)校，一旦未來生源下降，就可能導(dǎo)致教育資源浪費(fèi)。考慮到上述兩個(gè)因素，部分地區(qū)應(yīng)充分考慮流動(dòng)人口子女的教育需求，保留一定數(shù)量的補(bǔ)充型民辦學(xué)校。根據(jù)萊斯特·薩拉蒙（Lester M.Salamon）的志愿失靈理論和第三方治理理論，政府通過把這類民辦學(xué)校納入到自己的教育規(guī)劃中并向其購(gòu)買服務(wù)，而不是新建公辦學(xué)校，可以用更低的成本實(shí)現(xiàn)教育目標(biāo)，且可以保障教育公平。

第二，引導(dǎo)部分低水平民辦學(xué)校有序退出義務(wù)教育領(lǐng)域。在引導(dǎo)部分低水平民辦學(xué)校退出義務(wù)教育的過程中，要明確退出的原則、目標(biāo)和方法，妥善安置學(xué)生和教職工。首先，要妥善做好學(xué)生分流、安置工作，充分聽取學(xué)生和家長(zhǎng)意見，確保這些學(xué)生就近、方便進(jìn)入公辦學(xué)?；蛘?gòu)買學(xué)位的民辦學(xué)校就讀。其次，妥善安置民辦學(xué)校的教師。很多教師在民辦學(xué)校工作多年，積累了豐富的教學(xué)經(jīng)驗(yàn)，可鼓勵(lì)符合條件的教師考取公辦學(xué)校事業(yè)編制，在同等情況下優(yōu)先選聘。也可招聘部分無法考編的教師進(jìn)入公辦學(xué)校承擔(dān)部分教學(xué)任務(wù)，可在政策上給予傾斜，縮小其與事業(yè)編制教師的待遇差距。再次，要給予民辦學(xué)校舉辦者必要的補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)于合法合規(guī)的民辦學(xué)校，退出時(shí)應(yīng)該給予舉辦者合理的補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)?？梢詤⒄铡度珖?guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法〉的決定》的規(guī)定，按照“一地（校）一策”的原則，根據(jù)出資者的申請(qǐng)，綜合考慮出資、取得合理回報(bào)情況、辦學(xué)效益、社會(huì)聲譽(yù)等因素，從剩余財(cái)產(chǎn)中給予出資者相應(yīng)補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)。

（二）路徑指向：引導(dǎo)民辦學(xué)校實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量有特色發(fā)展

在高收入國(guó)家中，由于學(xué)生需求多樣化更加明顯，同時(shí)支付能力更高，所以私立教育的占比呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)?；诖耍F(xiàn)有補(bǔ)充型民辦學(xué)校若要生存發(fā)展，必須提高自身質(zhì)量或?qū)崿F(xiàn)特色發(fā)展。今后新建的民辦學(xué)校，為了在競(jìng)爭(zhēng)激烈的市場(chǎng)中占據(jù)一席之地，必須從創(chuàng)建學(xué)校開始就確保其辦學(xué)水平和教學(xué)特色超越“基準(zhǔn)線”。

第一，引導(dǎo)民辦學(xué)校提高辦學(xué)質(zhì)量。我國(guó)民辦學(xué)校發(fā)展的前期策略以規(guī)模增長(zhǎng)為主，下一階段應(yīng)將發(fā)展重心由增量轉(zhuǎn)向提質(zhì)。一要引導(dǎo)民辦學(xué)校加大投入，改善辦學(xué)條件。不斷提升自身辦學(xué)水平，超越“基準(zhǔn)線”是未來民辦學(xué)校的生存之道。要引導(dǎo)民辦學(xué)校加大硬件和軟件投入，特別要通過提高教師薪酬、完善福利待遇、提供職業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)等手段，增強(qiáng)師資隊(duì)伍的穩(wěn)定性和專業(yè)性。二要引導(dǎo)民辦學(xué)校優(yōu)化教育理念。引導(dǎo)民辦學(xué)校充分利用小班化教學(xué)的優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持“五育”并舉，培養(yǎng)學(xué)生的綜合素養(yǎng)，塑造品德、養(yǎng)成習(xí)慣、培養(yǎng)能力、鍛煉思維，使學(xué)生成為愛學(xué)習(xí)、懂生活、會(huì)立世的，能適應(yīng)未來社會(huì)的合格公民。三要引導(dǎo)民辦學(xué)校精準(zhǔn)滿足社會(huì)多元教育需求。民辦學(xué)校在滿足社會(huì)一般需要的同時(shí)，要滿足不同群體的個(gè)性化教育需求。引導(dǎo)民辦學(xué)校充分發(fā)揮自身體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)，為每個(gè)學(xué)生創(chuàng)設(shè)良好的在校體驗(yàn)，尤其要精準(zhǔn)有效地滿足醫(yī)療工作者、警務(wù)人員、企業(yè)主等工作時(shí)間不固定人群子女的教育需求。

第二，引導(dǎo)民辦學(xué)校實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展、特色發(fā)展。一要引導(dǎo)民辦學(xué)校創(chuàng)新發(fā)展。未來的民辦學(xué)校要獲得更好的生存和發(fā)展，必須全面把準(zhǔn)時(shí)代脈搏，以創(chuàng)新性觀念、創(chuàng)造性實(shí)踐回應(yīng)快速變化的教育需求。要融合前沿教學(xué)理念，積極開展課程創(chuàng)新與教學(xué)方法創(chuàng)新，在滿足學(xué)生基本素養(yǎng)培養(yǎng)要求的基礎(chǔ)上，因地制宜、因人制宜開設(shè)藝術(shù)、體育、科學(xué)、勞動(dòng)等特色課程。二要引導(dǎo)民辦學(xué)校特色發(fā)展。特別要鼓勵(lì)民辦學(xué)校利用靈活的辦學(xué)機(jī)制適時(shí)開展國(guó)際化教育，滿足部分學(xué)生的海外留學(xué)需求。隨著全球化發(fā)展的日益深入，教育國(guó)際化成為必然趨勢(shì)，培養(yǎng)具有全球意識(shí)、跨文化交際能力和全球適應(yīng)能力的人才既符合社會(huì)發(fā)展需要，又順應(yīng)教育多元發(fā)展的趨勢(shì)。應(yīng)引導(dǎo)國(guó)際化民辦學(xué)校明確培養(yǎng)目標(biāo)，注重培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)力、創(chuàng)新力、合作能力和解決問題的能力等國(guó)際化人才必備能力，同時(shí)形成國(guó)際化視野和批判性思維。同時(shí)，應(yīng)引導(dǎo)民辦學(xué)校有機(jī)融合本土化和國(guó)際化理念，在與國(guó)際接軌的同時(shí)積極挖掘本土優(yōu)秀文化資源，潛移默化地進(jìn)行傳統(tǒng)文化理念浸潤(rùn)，樹立學(xué)生民族文化自信，培養(yǎng)學(xué)生民族文化認(rèn)同感。

第三，應(yīng)保障民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，為民辦學(xué)校的特色發(fā)展提供良好的制度環(huán)境。一要適度擴(kuò)大民辦學(xué)校的招生范圍。民辦教育是市場(chǎng)選擇的結(jié)果，反映了教育供給和教育需求的博弈關(guān)系。對(duì)于主要滿足小眾家庭個(gè)性教育需求（如武術(shù)、舞蹈、美術(shù)等）的民辦學(xué)校，政府應(yīng)允許其在較大范圍內(nèi)招生。比如，河南登封眾多民辦武術(shù)學(xué)校從全國(guó)和全球招生，提升了中華武術(shù)在國(guó)際上的知名度和影響力，若規(guī)定這些民辦學(xué)校只能在登封招生，就會(huì)束縛甚至扼殺這些民辦學(xué)校。二要保障民辦學(xué)校的收費(fèi)自主權(quán)。當(dāng)部分民辦學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量超過政府所提供的基本公共教育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，其辦學(xué)成本必然較高。政府應(yīng)允許此類民辦學(xué)校按照成本自主收費(fèi)。三要優(yōu)化對(duì)民辦學(xué)校的評(píng)價(jià)方式。政府需要對(duì)民辦學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估并向社會(huì)公布，“使家長(zhǎng)為自己的孩子作出明智的選擇”。由于特色化民辦學(xué)校在培養(yǎng)方案、課程設(shè)置、學(xué)生評(píng)價(jià)等方面區(qū)別于公辦學(xué)校和多數(shù)民辦學(xué)校，因此應(yīng)該用區(qū)別于其他學(xué)校的評(píng)價(jià)尺度進(jìn)行評(píng)價(jià)?？晒膭?lì)多主體參與特色化民辦學(xué)校的評(píng)估，例如可以充分發(fā)揮中國(guó)民辦教育協(xié)會(huì)及各地民辦教育協(xié)會(huì)的作用，通過行業(yè)自律、學(xué)校自評(píng)等方式監(jiān)測(cè)民辦學(xué)校的辦學(xué)水準(zhǔn)。

（三）和諧共生：讓民辦學(xué)校成為教育公平的推動(dòng)力量

放任民辦學(xué)校自由發(fā)展可能出現(xiàn)公辦學(xué)校和民辦學(xué)校的“系統(tǒng)性偏差”，即“區(qū)域內(nèi)所有好學(xué)校都是民辦學(xué)校”的“教育的拉丁美洲化”現(xiàn)象，這種現(xiàn)象會(huì)極大損害教育公平。此外，部分民辦學(xué)校利用自身收費(fèi)高、招生自主權(quán)大、用人靈活的優(yōu)勢(shì)，“掐尖”招生并從公辦學(xué)校挖教師，引發(fā)了公辦教育和民辦教育的緊張關(guān)系。因此，政府須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，制定規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)健康的教育生態(tài)，具體可以從以下三個(gè)方面進(jìn)行施政：

第一，不斷加大對(duì)公辦學(xué)校的投入。加大對(duì)公辦學(xué)校的財(cái)政投入是實(shí)現(xiàn)教育公平的關(guān)鍵。公辦與民辦學(xué)校的質(zhì)量差在很大程度上是由公辦學(xué)校辦學(xué)水平即基本公共教育服務(wù)“基準(zhǔn)線”較低導(dǎo)致的。過去一段時(shí)間內(nèi)，由于政府對(duì)部分公辦學(xué)校的投入較低，民辦學(xué)校憑借較高的學(xué)費(fèi)收入擁有了更多辦學(xué)資源，從而能夠吸引更優(yōu)質(zhì)的教師。隨著政府增加對(duì)公辦學(xué)校的投入，公辦學(xué)校的經(jīng)費(fèi)保障水平逐步提高，民辦學(xué)校在教師待遇方面相對(duì)于公辦學(xué)校的優(yōu)勢(shì)逐漸減弱。這種變化降低了民辦學(xué)校吸引和保留優(yōu)秀教師的能力，進(jìn)而出現(xiàn)了優(yōu)秀教師由民辦學(xué)校向公辦學(xué)校流動(dòng)的現(xiàn)象。這意味著，當(dāng)公辦學(xué)校得到足夠的資金支持時(shí)，它們能夠與高質(zhì)量民辦學(xué)校相抗衡，甚至超越。在這種情況下，民辦學(xué)校只能依靠邊際性優(yōu)勢(shì)來吸引學(xué)生，如特定的教學(xué)方法或特色課程，這種微弱的優(yōu)勢(shì)在整個(gè)教育市場(chǎng)中是可以接受的，因?yàn)樗龠M(jìn)了教育多樣性而非破壞教育公平。

第二，引導(dǎo)民辦學(xué)校與公辦學(xué)校錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)。未來的選擇型民辦學(xué)校將包括兩種亞類型，一種是“分?jǐn)?shù)選擇型”民辦學(xué)校，這種民辦學(xué)校學(xué)生的考試成績(jī)高于公辦學(xué)校。這種民辦學(xué)校的無序發(fā)展容易引發(fā)社會(huì)對(duì)民辦教育的批評(píng)，因?yàn)檫@種民辦學(xué)校被認(rèn)為會(huì)引發(fā)“教育的拉丁美洲化”現(xiàn)象。二是“特色選擇型”民辦學(xué)校，這種民辦學(xué)校是以更有特色、更適應(yīng)學(xué)生個(gè)性化需求見長(zhǎng)的民辦學(xué)校。政府在引導(dǎo)民辦學(xué)校規(guī)劃未來發(fā)展方向時(shí)，應(yīng)避免其走分?jǐn)?shù)選擇的發(fā)展模式而應(yīng)采取特色選擇的模式，這種模式的核心在于識(shí)別和發(fā)揮民辦學(xué)校的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，注重滿足學(xué)生和社會(huì)的多元化需求。政府應(yīng)當(dāng)完善引導(dǎo)和監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范民辦學(xué)校的辦學(xué)行為，防止民辦學(xué)校通過掐尖招生、延長(zhǎng)學(xué)習(xí)時(shí)間、增加學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)等方式來提高競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，引發(fā)公辦學(xué)校和民辦學(xué)校的緊張關(guān)系。

第三，根據(jù)民辦學(xué)校的收費(fèi)高低對(duì)其進(jìn)行“累退”資助。世界上很多地區(qū)的做法是，當(dāng)民辦學(xué)校的學(xué)費(fèi)超過一定數(shù)額，政府就會(huì)減少甚至取消對(duì)其財(cái)政補(bǔ)貼，中國(guó)香港、智利和澳大利亞等地區(qū)和國(guó)家都是這種策略的實(shí)踐者。如我國(guó)香港地區(qū)的“直接資助學(xué)校”計(jì)劃規(guī)定，當(dāng)私立學(xué)校收取的學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)超過公辦學(xué)校學(xué)位平均單位成本的二又三分之一倍（2+1/3）X時(shí)，將不再有資格獲得全額津貼。參照上述地區(qū)和國(guó)家的實(shí)踐，我國(guó)可以參照公辦學(xué)校的學(xué)位平均成本確定一個(gè)學(xué)費(fèi)“基準(zhǔn)線”，當(dāng)民辦學(xué)校的收費(fèi)超過“基準(zhǔn)線”的一定倍數(shù)時(shí)，就減少或取消財(cái)政資助。這種做法能在一定程度上防止“好學(xué)校越來越好”的馬太效應(yīng)，避免民辦學(xué)校無序發(fā)展損害教育公平，同時(shí)能夠滿足社會(huì)公眾的多樣性教育需求，推動(dòng)公辦與民辦學(xué)校和諧共生。

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The Relationship Between Public and Private Education and Its Policy Implications

WANG Yi-tao" CHEN Song-bai

（College of Education，Soochow University，Suzhou Jiangsu 215123，China）

Abstract：Public and private education are closely related：if public education resources are insufficient，a large number of private schools will emerge，primarily playing a supplementary role;if the government provides sufficient public education resources，supplementary private schools will gradually withdraw，and private schools will mainly serve a selection function.whether it is supplementary or selective，the coordinated development of private schools and public schools will have a positive effect on educational equity.The relationships between public and private education has three policy implications.First，increase public education resources according to the educational needs of the resident population and future development trends，guiding supplementary private schools to exit in an orderly manner.Second，guide private schools to improve quality，cultivate distinctive features，and encourage the healthy development of selective private schools to meet students’ diverse educational needs.Third，guide private schools to engage in differentiated competition with public schools，preventing disorderly development of private education that harms educational equity and maintaining a healthy educational ecosystem.

Key words：private education;basic public education services;public education;policy implications