摘要：促進(jìn)人工智能科技創(chuàng)新，不僅需要在數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、訓(xùn)練數(shù)據(jù)資源供給等層面完善配套保障機(jī)制，還需要關(guān)注不同科技創(chuàng)新主體的差異化制度需求。中小企業(yè)作為重要的市場(chǎng)主體之一，與大型企業(yè)相比，在義務(wù)履行能力、科技創(chuàng)新資源獲取等方面存在顯著差別，迫切需要面向自身業(yè)務(wù)規(guī)模、技術(shù)能力等因素的科技創(chuàng)新促進(jìn)機(jī)制。《民法典》第206條明確提及保障一切市場(chǎng)主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利，這種平等發(fā)展權(quán)的基本內(nèi)涵包括平等保護(hù)權(quán)、公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)和創(chuàng)新發(fā)展權(quán)三個(gè)層面，是建構(gòu)中小企業(yè)特別治理機(jī)制的正當(dāng)性基礎(chǔ)。同時(shí)，為了避免特別治理機(jī)制對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不當(dāng)干預(yù)，需要對(duì)適用主體、適用條件、適用期限作出相應(yīng)限制。結(jié)合實(shí)踐中中小企業(yè)存在的業(yè)務(wù)合規(guī)能力有限、科技創(chuàng)新資源獲取成本高等問題，應(yīng)當(dāng)在稅收優(yōu)惠、財(cái)政支持等傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)激勵(lì)機(jī)制基礎(chǔ)上，創(chuàng)新探索資源獲取扶持機(jī)制、義務(wù)履行示范機(jī)制和監(jiān)管試點(diǎn)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：人工智能治理；中小企業(yè)；平等發(fā)展權(quán)；公平競(jìng)爭(zhēng)

中圖分類號(hào)：TP18; D923" " " 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A" " "文章編號(hào)：1003-8477（2024）10-0125-10

一、問題的提出

為了應(yīng)對(duì)人工智能可能引發(fā)的算法歧視、隱私數(shù)據(jù)泄露、知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)等安全風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)目前已通過規(guī)劃綱要、法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及其他各類規(guī)范性文件初步構(gòu)建了人工智能治理體系，明確了人工智能服務(wù)提供者在利用人工智能技術(shù)提供服務(wù)時(shí)所應(yīng)承擔(dān)的各項(xiàng)義務(wù)與責(zé)任。但無論是既有的制度設(shè)計(jì)還是理論層面的建構(gòu)，均傾向于圍繞安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的角度展開。在立法層面，科技倫理審查、算法備案、大模型備案等制度設(shè)計(jì)以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與監(jiān)管為主要目標(biāo)。在理論層面，人工智能立法的理論基礎(chǔ)、基本原則、具體制度構(gòu)建等問題的探討亦以安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為主要研究趨勢(shì)，主張人工智能治理以風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)。[1]（p74）

現(xiàn)階段人工智能治理研究的趨勢(shì)可分為三類：一是個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制論，即通過“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論”“人機(jī)關(guān)系理論”等理論范式解決人工智能特定技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)治理難題。例如針對(duì)生成違法網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容，主張?jiān)O(shè)置事前的信息核查和篩查機(jī)制等。二是雙重立法目的平衡論，即在發(fā)展負(fù)責(zé)任的人工智能這一核心原則基礎(chǔ)上，論證技術(shù)發(fā)展與技術(shù)治理的具體內(nèi)涵。三是具體多元主體協(xié)同治理論，即側(cè)重建構(gòu)多元化的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和控制機(jī)制達(dá)到技術(shù)治理目標(biāo)。然而，這些研究主張卻忽視了一個(gè)潛在的實(shí)踐性問題，即現(xiàn)行的一體化監(jiān)管模式與不同規(guī)模企業(yè)的實(shí)際義務(wù)履行能力存在一定程度的落差。不同規(guī)模企業(yè)的實(shí)際義務(wù)履行能力有差異，面對(duì)履行標(biāo)準(zhǔn)相同的監(jiān)管要求，大型企業(yè)能夠憑借自身的資金、技術(shù)、人才等優(yōu)勢(shì)迅速消化與適應(yīng)，而中小企業(yè)則會(huì)因資金欠缺、開源大模型的直接使用、人才不足等因素導(dǎo)致履行能力不足，不同規(guī)模企業(yè)間的差距愈發(fā)明顯。需要說明的是，這類義務(wù)相同性并非傳統(tǒng)意義上實(shí)現(xiàn)相同的治理目標(biāo)和治理效果，而是義務(wù)履行標(biāo)準(zhǔn)層面的完全相同，這種相同性使得中小企業(yè)在發(fā)展初期舉步維艱。因此，為有效實(shí)現(xiàn)人工智能的發(fā)展與安全并重，必須在法律實(shí)施層面進(jìn)一步細(xì)化人工智能治理機(jī)制的適用方式，建構(gòu)差異化的義務(wù)履行標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)中小企業(yè)實(shí)施特別治理則是實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的重要路徑。具體而言，在人工智能技術(shù)治理體系內(nèi)構(gòu)建中小企業(yè)特別治理機(jī)制需要回答以下三個(gè)問題：一是闡明中小企業(yè)特別治理機(jī)制的正當(dāng)性依據(jù)，對(duì)中小企業(yè)設(shè)置特別治理機(jī)制是否會(huì)破壞公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序；二是中小企業(yè)特別治理機(jī)制的范圍限定，明確中小企業(yè)特別治理機(jī)制的準(zhǔn)入條件；三是中小企業(yè)特別治理機(jī)制的具體內(nèi)容，即應(yīng)當(dāng)從何種層面推動(dòng)中小企業(yè)的科技創(chuàng)新發(fā)展。

二、中小企業(yè)特別治理機(jī)制的正當(dāng)性證成

（一）設(shè)置中小企業(yè)特別治理機(jī)制的現(xiàn)實(shí)因素

目前我國(guó)人工智能監(jiān)管規(guī)則在一定程度上未能充分發(fā)揮中小企業(yè)發(fā)展人工智能的積極性，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

一是監(jiān)管規(guī)則的分散性導(dǎo)致中小企業(yè)合規(guī)成本高。目前我國(guó)人工智能領(lǐng)域暫無綜合性、通用性立法，有關(guān)人工智能治理的具體內(nèi)容散落在各種規(guī)范性文件中，《網(wǎng)絡(luò)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》《科技倫理審查辦法（試行）》《生成式人工智能服務(wù)管理暫行辦法》等法律法規(guī)均對(duì)人工智能研發(fā)者、服務(wù)提供者作出了涉及數(shù)據(jù)安全保護(hù)、科技倫理審查、算法解釋等不同層面的義務(wù)性規(guī)范。盡管中小企業(yè)因自身業(yè)務(wù)能力的局限性得以免除適用部分義務(wù)性規(guī)范，如因其自身不具有輿論屬性或社會(huì)動(dòng)員能力，中小企業(yè)可以不必進(jìn)行強(qiáng)制性算法備案等。但是，這種零散化的監(jiān)管規(guī)則在一定程度上增加了企業(yè)業(yè)務(wù)合規(guī)的難度。更重要的是，部分監(jiān)管規(guī)則存在內(nèi)容交叉重疊問題，特別是在個(gè)人信息安全風(fēng)險(xiǎn)、網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)、算法安全風(fēng)險(xiǎn)、科技倫理風(fēng)險(xiǎn)相互交織的背景下，部分具備風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估功能的監(jiān)管規(guī)則可能意味著需要數(shù)次重復(fù)評(píng)估同類風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)。大型企業(yè)擁有的專業(yè)團(tuán)隊(duì)足以完成相關(guān)操作并及時(shí)修改完善不合規(guī)之處，中小企業(yè)則因固有的局限性而受制于人工智能合規(guī)成本與未來的責(zé)任承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

二是監(jiān)管規(guī)則的不確定性導(dǎo)致中小企業(yè)合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)模糊。雖然目前我國(guó)客觀上已系統(tǒng)建構(gòu)覆蓋政策規(guī)劃、科技倫理、法律法規(guī)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的多層次人工智能治理體系，[2]（p7）但部分技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)治理議題仍存在較大爭(zhēng)議，例如，基于同一基礎(chǔ)模型而衍生出的多個(gè)應(yīng)用模型是否均具有大模型備案的必要性和可能性問題、訓(xùn)練數(shù)據(jù)的合法獲取與利用問題、人工智能侵權(quán)責(zé)任的設(shè)置問題等。法律的不確定性意味著風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的不確定性，而風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的不確定性則會(huì)影響企業(yè)發(fā)展人工智能產(chǎn)業(yè)的積極性，尤其是對(duì)于中小企業(yè)，其發(fā)展局限性決定了其試錯(cuò)機(jī)會(huì)遠(yuǎn)小于大型企業(yè)，在制度層面需要更為具體且明確的監(jiān)管規(guī)范來指引中小企業(yè)。

三是監(jiān)管規(guī)則的單一性導(dǎo)致中小企業(yè)業(yè)務(wù)發(fā)展與業(yè)務(wù)合規(guī)存在沖突。這并非強(qiáng)調(diào)現(xiàn)行立法內(nèi)容的義務(wù)設(shè)置不合理，而是意在說明部分義務(wù)規(guī)范缺乏同步推進(jìn)的配套措施。以訓(xùn)練數(shù)據(jù)為例，《生成式人工智能服務(wù)管理暫行辦法》第7條對(duì)訓(xùn)練數(shù)據(jù)使用行為設(shè)置了諸多合法性要求，如保證來源合法、提高訓(xùn)練數(shù)據(jù)質(zhì)量等。但是，對(duì)于中小企業(yè)而言，訓(xùn)練數(shù)據(jù)獲取方式有限，在公共數(shù)據(jù)開放、算法模型訓(xùn)練公共平臺(tái)等機(jī)制尚未同步建成的當(dāng)下，這些義務(wù)規(guī)范無疑會(huì)增加相應(yīng)的成本，中小企業(yè)的實(shí)際義務(wù)履行能力與我國(guó)當(dāng)前的人工智能監(jiān)管規(guī)則之間存在一定落差，監(jiān)管規(guī)則的分散性、不確定性與單一性對(duì)中小企業(yè)的業(yè)務(wù)合規(guī)能力提出了較高的要求，實(shí)質(zhì)上影響了中小企業(yè)人工智能科技創(chuàng)新的進(jìn)程。換言之，在推動(dòng)科技創(chuàng)新和促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的過程中，理應(yīng)強(qiáng)化義務(wù)履行標(biāo)準(zhǔn)的適配性和多元化，而不是僵化地設(shè)置完全一致的義務(wù)履行標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)大中小企業(yè)的業(yè)務(wù)合規(guī)能力、風(fēng)險(xiǎn)控制能力，義務(wù)規(guī)范的適用方式和監(jiān)管規(guī)則的設(shè)置思路應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分。為充分激發(fā)中小企業(yè)創(chuàng)新活力，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行監(jiān)管模式下同步配套建構(gòu)中小企業(yè)的特別治理機(jī)制。

除此之外，加速中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展已成為全球人工智能技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)的重要抓手。歐盟在2024年1月提出了有關(guān)人工智能創(chuàng)新的一攬子計(jì)劃（AI innovation package to support Artificial Intelligence startups and SMEs），其中具有代表性的治理措施便是“GenAI4EU”，目的之一是促進(jìn)人工智能初創(chuàng)企業(yè)與工業(yè)、公共領(lǐng)域的人工智能部署者之間的合作。歐盟《人工智能法》設(shè)置了多項(xiàng)專門用以支持中小企業(yè)和初創(chuàng)企業(yè)的政策支持型條款，具體包括“訪問監(jiān)管沙盒”“簡(jiǎn)化技術(shù)文檔”“利益訴求反饋”“溝通與培訓(xùn)”“合比例的合規(guī)成本”等（見表1）。美國(guó)商會(huì)在2024年9月15日發(fā)布的《技術(shù)對(duì)美國(guó)小型企業(yè)的影響》（The Impact of Technology on U.S. Small Business）報(bào)告中，對(duì)人工智能小型企業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀進(jìn)行了全國(guó)性評(píng)估，提出98%的小型企業(yè)正在使用和支持人工智能工具，且大部分小型企業(yè)擔(dān)心政府限制數(shù)據(jù)訪問或者相關(guān)立法損害其發(fā)展創(chuàng)新能力。[3]美國(guó)國(guó)家科學(xué)和技術(shù)委員會(huì)智能科學(xué)專委會(huì)在《2023年國(guó)家智能科學(xué)研究與發(fā)展戰(zhàn)略計(jì)劃》（NATIONAL ARTIFICIAL INTELLIGENCE RESEARCH AND DEVELOPMENT STRATEGIC PLAN 2023 UPDATE）中也明確提出，眾多初創(chuàng)企業(yè)、小型企業(yè)難以獲取人工智能研發(fā)所需的算力資源，并建議政府和國(guó)際機(jī)構(gòu)建構(gòu)一個(gè)開放可用型的人工智能協(xié)作生態(tài)系統(tǒng)，包括大中小型各類企業(yè)、政府部門以及其他具有多種不同專業(yè)技術(shù)能力、觀點(diǎn)主張的組織。[4]類似地，其他國(guó)家也在人工智能相關(guān)產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略、政策文件中頻繁提及人工智能初創(chuàng)企業(yè)、中小企業(yè)的創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，如日本在《2024年綜合創(chuàng)新戰(zhàn)略》（統(tǒng)合イノベーション戦略2024）中就專門提出要通過SBIR（小型/初創(chuàng)企業(yè)創(chuàng)新研究系統(tǒng)）全面支持研發(fā)類人工智能初創(chuàng)企業(yè)，增加研發(fā)初期的財(cái)政支持力度。[5]從全球發(fā)展趨勢(shì)來看，中小企業(yè)的科技創(chuàng)新能力已經(jīng)成為推動(dòng)人工智能產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展的核心基礎(chǔ)之一。

（二）設(shè)置中小企業(yè)特別治理機(jī)制的理論基礎(chǔ)

無論規(guī)模大小，市場(chǎng)主體均享有“平等發(fā)展權(quán)”?！睹穹ǖ洹返?06條第3款明確提及國(guó)家保障一切市場(chǎng)主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利。這種平等權(quán)不僅僅指涉法律地位的平等，而且也涉及法律主體發(fā)展的平等。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，平等發(fā)展權(quán)實(shí)際上表現(xiàn)為三層含義：第一層含義是，不同體量、不同類型的市場(chǎng)主體應(yīng)當(dāng)受到法律同等水平的保護(hù)，亦即平等保護(hù)權(quán)；第二層含義是，不同體量、不同類型的市場(chǎng)主體應(yīng)當(dāng)能夠在公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境下平等地享有各自的發(fā)展空間，亦即公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)；第三層含義是，不同體量、不同類型的市場(chǎng)主體應(yīng)當(dāng)能夠獲得與自身能力相匹配的法律保障，既包括市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)資源的公平獲取，也包括行政監(jiān)管要求的實(shí)質(zhì)性平等，亦即平等的創(chuàng)新發(fā)展權(quán)。

第一，平等保護(hù)權(quán)的保障目標(biāo)是確保各類市場(chǎng)主體受到法律平等保護(hù)，保障市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的公平性。在面向中小企業(yè)建構(gòu)特別治理機(jī)制之前，需要明確的是，無論是何種特別治理機(jī)制的建構(gòu)，都不應(yīng)構(gòu)成對(duì)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的過度干預(yù)。財(cái)稅優(yōu)惠、財(cái)政支持等各類保障性制度的設(shè)置僅僅是為了保障競(jìng)爭(zhēng)能力，而不是以直接干預(yù)的方式使中小企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于有別于其他企業(yè)的特殊地位。鼓勵(lì)和支持中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展并不意味著給予這類市場(chǎng)主體特別優(yōu)待，而是應(yīng)當(dāng)以維系公平獲取科技創(chuàng)新資源、有效履行監(jiān)管要求等公平競(jìng)爭(zhēng)能力為核心。

第二，公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的保障目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)各類市場(chǎng)主體能夠獲得實(shí)質(zhì)平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)和競(jìng)爭(zhēng)條件。在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境背景下，公平競(jìng)爭(zhēng)通常被視為營(yíng)造市場(chǎng)化、法治化和國(guó)際化一流營(yíng)商環(huán)境的內(nèi)在要求與核心內(nèi)容。[6]（p103）在人工智能領(lǐng)域，越來越多的國(guó)家意識(shí)到大型企業(yè)與科技巨頭可能引發(fā)潛在的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和壟斷風(fēng)險(xiǎn)。早在2023年6月29日，美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)競(jìng)爭(zhēng)局與科技辦公室在其發(fā)布的《生成式人工智能引發(fā)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)注》（Generative AI Raises Competition Concerns）中便指出，大型企業(yè)在數(shù)據(jù)、人才、算力資源等方面存在的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)可能會(huì)演變成壟斷，限制其他市場(chǎng)主體進(jìn)入人工智能領(lǐng)域，破壞公平競(jìng)爭(zhēng)效用。[7]2024年6月28日，法國(guó)競(jìng)爭(zhēng)管理局發(fā)布的《關(guān)于生成式人工智能領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)運(yùn)作》（Relatif au Fonctionnement Concurrentiel du Secteur de l'Intelligence Artificielle Générative）在審查生成式人工智能領(lǐng)域市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)運(yùn)作情況的基礎(chǔ)上，明確了大型企業(yè)所引發(fā)的競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)，并要求人工智能相關(guān)機(jī)構(gòu)執(zhí)行《人工智能法案》時(shí)不構(gòu)成對(duì)中小企業(yè)發(fā)展的阻礙與大型企業(yè)牟利的濫用。[8]美國(guó)司法部、美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)、歐盟委員會(huì)、英國(guó)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)管理局發(fā)布的《關(guān)于生成式人工智能基礎(chǔ)模型和人工智能產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)的聯(lián)合聲明》（Joint Statement on Competition in Generative AI Foundation Models and AI Products）同樣關(guān)注到大型企業(yè)存在的壟斷風(fēng)險(xiǎn)對(duì)中小企業(yè)和公共利益造成的損害。[9]整體而言，大型企業(yè)為確保自身的行業(yè)地位與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，通常會(huì)限制人工智能研發(fā)資源的流動(dòng)。例如在訓(xùn)練數(shù)據(jù)領(lǐng)域，大型企業(yè)所掌握的數(shù)據(jù)具有質(zhì)量高、數(shù)量大等優(yōu)勢(shì)，但其通常基于商業(yè)秘密等緣由而處于禁止流通或者需要支付高額對(duì)價(jià)的限制流通狀態(tài)。更為重要的是，大型企業(yè)的訓(xùn)練數(shù)據(jù)資源通常是其自身付出一定勞動(dòng)而獲得的，具有法律認(rèn)可的財(cái)產(chǎn)性利益，無法直接通過行政監(jiān)管措施予以直接干涉。與此同時(shí)，我國(guó)的公共數(shù)據(jù)開放制度尚不健全，獲取公共數(shù)據(jù)亦存在難度，因此中小企業(yè)存在數(shù)據(jù)獲取困境。

第三，創(chuàng)新發(fā)展權(quán)的保障目標(biāo)是確保中小企業(yè)具備充足的科技創(chuàng)新發(fā)展能力，免于受到非市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)因素的不當(dāng)干擾。相較于公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)所延伸出的被動(dòng)式市場(chǎng)監(jiān)管措施，創(chuàng)新發(fā)展權(quán)意味著監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要采取主動(dòng)監(jiān)管措施，降低中小企業(yè)獲取科技創(chuàng)新資源的實(shí)際難度，調(diào)整人工智能安全風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制的適用標(biāo)準(zhǔn)。在產(chǎn)業(yè)政策層面，《“十四五”促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展規(guī)劃》已經(jīng)明確，我國(guó)發(fā)展中小企業(yè)以“堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”為基本原則，以“創(chuàng)新能力和專業(yè)化水平顯著提升”為發(fā)展目標(biāo)，創(chuàng)新是我國(guó)中小企業(yè)發(fā)展的重要導(dǎo)向。在人工智能領(lǐng)域，中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式主要包括兩類：一是準(zhǔn)入條件的保障，即通過稅收減免、財(cái)政支持、科技創(chuàng)新資源供給等方式，確保中小企業(yè)所面對(duì)的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件與大型企業(yè)相同；二是特殊監(jiān)管模式的適用，即通過監(jiān)管沙盒、產(chǎn)業(yè)園試點(diǎn)等方式，允許中小企業(yè)探索符合自身發(fā)展需求的科技創(chuàng)新發(fā)展模式。

誠(chéng)然，現(xiàn)行立法對(duì)于具有“守門人”地位的超級(jí)平臺(tái)做出了數(shù)據(jù)、算法等層面的約束，同時(shí)也設(shè)置了專門針對(duì)生成式人工智能的監(jiān)管體系，但這些規(guī)范僅僅完成了技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)治理體系化和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有序化的立法目標(biāo)，實(shí)踐中影響中小企業(yè)科技創(chuàng)新的其他因素并未被完全納入其中。平等發(fā)展權(quán)的保障方式還需要結(jié)合促進(jìn)科技創(chuàng)新這一被忽略的立法目標(biāo)，在《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》等基礎(chǔ)上，層次化構(gòu)建中小企業(yè)特別治理機(jī)制，充分發(fā)揮政府調(diào)節(jié)市場(chǎng)的積極作用，優(yōu)化人工智能產(chǎn)業(yè)資源配置，為公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件。

（三）設(shè)置中小企業(yè)特別治理機(jī)制的法律依據(jù)

構(gòu)建中小企業(yè)特別治理機(jī)制不僅是促進(jìn)人工智能科技創(chuàng)新這一立法目標(biāo)的應(yīng)有之義，也是人工智能技術(shù)治理的基本原則之一?！度斯ぶ悄芊ǎ▽W(xué)者建議稿）》和《人工智能示范法2.0（專家建議稿）》均提及促進(jìn)發(fā)展創(chuàng)新原則，其設(shè)置目的也是借科技創(chuàng)新主體的多元化實(shí)現(xiàn)多維度、多層次的人工智能科技創(chuàng)新發(fā)展。早在2017年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》便提出了人工智能在提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動(dòng)社會(huì)建設(shè)等方面具有重要意義。該規(guī)劃在強(qiáng)調(diào)重視人工智能可能帶來的安全風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，還強(qiáng)調(diào)以促進(jìn)人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展為首要目標(biāo)。此外，《促進(jìn)新一代人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020）》要求通過實(shí)施培育智能產(chǎn)品、突破核心基礎(chǔ)、深化發(fā)展智能制造、構(gòu)建支撐體系等四項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)人工智能產(chǎn)業(yè)的突破與進(jìn)步。但是，以ChatGPT為代表的科技創(chuàng)新進(jìn)程超出社會(huì)預(yù)期，一度讓技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制論成為制度建構(gòu)和學(xué)理論證的重心，甚至出現(xiàn)了忽視人工智能技術(shù)客觀發(fā)展規(guī)律而對(duì)假想風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行超前規(guī)制的情形，[10]（p65）有關(guān)促進(jìn)科技創(chuàng)新的相關(guān)研究則少之又少?！渡墒饺斯ぶ悄芊?wù)管理暫行辦法》第3條明確規(guī)定了我國(guó)人工智能治理的基本原則是“堅(jiān)持發(fā)展和安全并重、促進(jìn)創(chuàng)新和依法治理相結(jié)合”，對(duì)比之前的征求意見稿來看，新增的《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》是其制定的依據(jù)。由此可見，我國(guó)人工智能治理體系正在從側(cè)重安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和控制轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)治理與技術(shù)創(chuàng)新并重，形成了包含“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、市場(chǎng)激勵(lì)、創(chuàng)新資源保障”在內(nèi)的多維規(guī)制體系。[11]（p53-66）盡管立法者已經(jīng)注意到促進(jìn)科技創(chuàng)新這一立法目標(biāo)的重要地位，但在具體規(guī)范層面仍缺乏有針對(duì)性的科技創(chuàng)新促進(jìn)機(jī)制，特別是在市場(chǎng)激勵(lì)、科技創(chuàng)新資源供給等領(lǐng)域，相關(guān)研究始終未能突破促進(jìn)科技創(chuàng)新轉(zhuǎn)化、保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)等既有理論框架，忽視了中小企業(yè)這類特殊主體的制度需求。因此，中小企業(yè)特別治理機(jī)制應(yīng)當(dāng)以緩解中小企業(yè)的發(fā)展局限性和實(shí)際義務(wù)履行能力不足為出發(fā)點(diǎn)，以平等發(fā)展權(quán)作為重要理論依據(jù)。該治理機(jī)制不是意圖建構(gòu)中小企業(yè)特別優(yōu)惠機(jī)制，而是為了調(diào)整中小企業(yè)與大型企業(yè)在義務(wù)履行能力、科技創(chuàng)新能力方面的實(shí)質(zhì)性不平等問題，通過吸納人工智能產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入方面的創(chuàng)新資源獲取、信息系統(tǒng)安全保障、初創(chuàng)企業(yè)扶持等內(nèi)容，加速中小企業(yè)科技創(chuàng)新能力提升，進(jìn)而在充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中進(jìn)一步推動(dòng)人工智能產(chǎn)業(yè)整體的創(chuàng)新發(fā)展。

除此之外，《中小企業(yè)促進(jìn)法》也明確了國(guó)家將促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展作為長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)中小企業(yè)予以積極扶持，為其發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，以充分激發(fā)中小企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和技術(shù)創(chuàng)新方面的潛力。審視我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中存在的“強(qiáng)者愈強(qiáng)”“贏者通吃”等趨勢(shì)，雖然這類發(fā)展趨勢(shì)是市場(chǎng)調(diào)節(jié)資源分配、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勝劣汰的必然結(jié)果，但倘若完全放任，可能導(dǎo)致行業(yè)準(zhǔn)入門檻提高、科技創(chuàng)新資源獲取受限等問題。目前，我國(guó)通過稅收優(yōu)惠減免、貸款融資補(bǔ)貼、政府采購(gòu)、“專精特新”發(fā)展機(jī)制、權(quán)益保護(hù)等多種方式來支持中小企業(yè)發(fā)展，但這僅僅只是促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的一般性規(guī)則，本文所提出的中小企業(yè)特別治理機(jī)制則是人工智能領(lǐng)域支持中小企業(yè)發(fā)展的具體措施，與一般治理機(jī)制相比，其獨(dú)特性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是基于人工智能產(chǎn)業(yè)自身特性而存在的特殊發(fā)展障礙，如高質(zhì)量訓(xùn)練數(shù)據(jù)獲取成本高、算力資源供給不足等問題；二是基于人工智能監(jiān)管規(guī)則而產(chǎn)生的特殊業(yè)務(wù)合規(guī)問題，如中小企業(yè)采用開源大模型時(shí)，因開源代碼開放性等因素而導(dǎo)致的安全風(fēng)險(xiǎn)問題，是否應(yīng)當(dāng)設(shè)置更為嚴(yán)格的安全保護(hù)義務(wù)存有爭(zhēng)議。

三、中小企業(yè)特別治理機(jī)制的邊界限制

（一）主體限制：中小企業(yè)的范圍劃定

中小企業(yè)的范圍劃定是適用特別治理機(jī)制的前提條件。根據(jù)美國(guó)小型企業(yè)管理局（SBA）發(fā)布的最新《小型企業(yè)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)》，衡量小型企業(yè)的指標(biāo)為企業(yè)的平均年收入或者雇員人數(shù)，其中雇員人數(shù)是指企業(yè)最近兩年每個(gè)發(fā)薪期的平均雇用人數(shù)，經(jīng)營(yíng)時(shí)間不足兩年的，按照經(jīng)營(yíng)期間每個(gè)發(fā)薪期的平均人數(shù)計(jì)算，且具體的平均年收入額或者雇員人數(shù)不盡相同。[12]這種確定小型企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)存在一個(gè)明顯的弊端，即一個(gè)企業(yè)可能存在多個(gè)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)镹AICS劃分行業(yè)的依據(jù)是企業(yè)的主要業(yè)務(wù)活動(dòng)，但當(dāng)企業(yè)存在多項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)時(shí)，其便存在多個(gè)NAICS代碼，進(jìn)而導(dǎo)致存在多個(gè)衡量企業(yè)是否屬于小型企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)存在沖突時(shí)，該企業(yè)是否屬于小型企業(yè)便難以確定。歐盟確定中小企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定位于委員會(huì)建議2003/361/ec附件中，其中小型企業(yè)是指雇員人數(shù)少于50人且年?duì)I業(yè)額和/或年度資產(chǎn)負(fù)債表總額不超過1000萬歐元的企業(yè)，而微型企業(yè)則是指雇員人數(shù)少于10人且年?duì)I業(yè)額和/或年度資產(chǎn)負(fù)債表總額不超過200萬歐元的企業(yè)。[13]我國(guó)《中小企業(yè)促進(jìn)法》在界定“中小企業(yè)”概念時(shí)，將“人員規(guī)模、經(jīng)營(yíng)規(guī)模相對(duì)較小”作為核心標(biāo)準(zhǔn)，并且按照從業(yè)人員、營(yíng)業(yè)收入、資產(chǎn)總額等指標(biāo)，結(jié)合所在行業(yè)特點(diǎn)，作出了更為明確的規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，《統(tǒng)計(jì)上大中小微型企業(yè)劃分辦法（2017）》針對(duì)15個(gè)行業(yè)門類及社會(huì)工作行業(yè)大類進(jìn)行了中小企業(yè)范圍認(rèn)定。這種劃分方式固然可以提供可操作性較強(qiáng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，但也引發(fā)了質(zhì)疑，即發(fā)展人工智能潛力相似的企業(yè)因?yàn)樗鶑氖碌闹饕?jīng)濟(jì)活動(dòng)不同而存在是否屬于中小企業(yè)的不同認(rèn)定結(jié)果，進(jìn)而適用不同的監(jiān)管規(guī)則。例如，從業(yè)人員均為300人、營(yíng)業(yè)收入均為20000萬元的兩家企業(yè)開展人工智能研發(fā)活動(dòng)，一家企業(yè)因?qū)儆诹闶蹣I(yè)而被劃分為大型企業(yè)，另一家屬于交通運(yùn)輸業(yè)而被劃分為中型企業(yè)，進(jìn)而分別適用不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。需要解釋的是，本文所提及的中小企業(yè)不僅包括專門從事人工智能技術(shù)研發(fā)的企業(yè)，還包括利用人工智能技術(shù)推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的企業(yè)。故此，判斷是否為中小企業(yè)應(yīng)先行確定企業(yè)的業(yè)務(wù)類型，如若屬于專門的人工智能技術(shù)研發(fā)，則直接根據(jù)從業(yè)人員等指標(biāo)進(jìn)行判斷；如若屬于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)使用人工智能進(jìn)行科技創(chuàng)新，則需要結(jié)合所屬行業(yè)進(jìn)行判斷。

（二）條件限制：“特別治理”的經(jīng)營(yíng)狀況限定

基于激發(fā)中小企業(yè)創(chuàng)新活力的制度本意和推動(dòng)中小企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的時(shí)代需求，中小企業(yè)特別治理機(jī)制的設(shè)置應(yīng)以促進(jìn)各行業(yè)的中小企業(yè)發(fā)展人工智能產(chǎn)業(yè)為主要目標(biāo)，但由于中小企業(yè)的義務(wù)履行能力、市場(chǎng)準(zhǔn)入難度、科技創(chuàng)新資源獲取成本等因素，其實(shí)際的科技創(chuàng)新條件并未與大型企業(yè)維持在實(shí)質(zhì)性相同的水平。進(jìn)一步而言，中小企業(yè)特別治理機(jī)制中的“特別”體現(xiàn)為具體的治理機(jī)制應(yīng)當(dāng)以改善和提升中小企業(yè)科技創(chuàng)新條件為目標(biāo)，而不是直接干預(yù)大中小企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)。并且，這種特別治理機(jī)制不僅僅對(duì)適用主體予以嚴(yán)格限制，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)對(duì)特定業(yè)務(wù)活動(dòng)作出相應(yīng)限制，最常見的治理模式便是負(fù)面清單管理機(jī)制。

傳統(tǒng)意義上的負(fù)面清單管理制度是指通過清單形式明確列舉禁止或限制投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、業(yè)務(wù)和領(lǐng)域等，在此清單之外的內(nèi)容，各市場(chǎng)主體均可自由平等進(jìn)入。我國(guó)于2013年引入負(fù)面清單管理制度，后通過試點(diǎn)于全國(guó)范圍實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度對(duì)于我國(guó)深化改革、充分發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置作用、提高政府行政管理效率具有重要意義，而負(fù)面清單管理制度也具備促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新能力提升、[14]（p58）提高企業(yè)全要素生產(chǎn)率、[15]（p15）提高企業(yè)投資效率[16]（p184）等積極效用。在人工智能領(lǐng)域，不少學(xué)者也開始探索該類制度的實(shí)踐方式，如《人工智能法示范法2.0（專家建議稿）》第26條就明確提出開展人工智能負(fù)面清單內(nèi)產(chǎn)品、服務(wù)的研發(fā)、提供活動(dòng)前，應(yīng)當(dāng)取得國(guó)家人工智能主管機(jī)關(guān)的行政許可；禁止未經(jīng)許可或超越許可范圍開展負(fù)面清單內(nèi)人工智能研發(fā)、提供活動(dòng)。不過，這種負(fù)面清單管理機(jī)制實(shí)質(zhì)上是行業(yè)禁止性清單管理模式，作用對(duì)象是特定的科技創(chuàng)新活動(dòng)與業(yè)務(wù)模式，并不直接涉及促進(jìn)中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的問題。

對(duì)于中小企業(yè)而言，特別治理機(jī)制的內(nèi)在邏輯應(yīng)當(dāng)是“鼓勵(lì)創(chuàng)新、支持發(fā)展、必要干預(yù)”。相應(yīng)地，負(fù)面清單管理制度的內(nèi)在邏輯則表現(xiàn)為先行明確禁止性事項(xiàng)，配合監(jiān)管試點(diǎn)等其他特別治理機(jī)制，鼓勵(lì)中小企業(yè)創(chuàng)新。除了禁止涉及不可控技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)之外的業(yè)務(wù)活動(dòng)，中小企業(yè)特別治理機(jī)制框架下的負(fù)面清單應(yīng)當(dāng)包含三項(xiàng)內(nèi)容：第一，風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)效益不匹配的科技創(chuàng)新活動(dòng)不納入特別調(diào)整范疇。這是因?yàn)樘貏e治理機(jī)制的根本目標(biāo)是促進(jìn)中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，這類科創(chuàng)活動(dòng)并不具有優(yōu)先發(fā)展、政府扶持的必要性，反而有可能造成科技創(chuàng)新資源的浪費(fèi)。第二，信譽(yù)差、經(jīng)營(yíng)狀況長(zhǎng)期不穩(wěn)定的企業(yè)不納入特別調(diào)整范疇。特別治理機(jī)制涉及部分法定義務(wù)履行方式的調(diào)整以及科技創(chuàng)新資源的分配，這類企業(yè)有可能借由義務(wù)履行標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整等事由怠于履行相應(yīng)義務(wù)，且無法有效改善經(jīng)營(yíng)狀況往往意味著內(nèi)部管理不當(dāng)，存在浪費(fèi)科技創(chuàng)新資源的問題。第三，敏感度高、存在安全保障要求的特殊行業(yè)企業(yè)不納入特別調(diào)整范疇。部分行業(yè)可能涉及社會(huì)公共安全、國(guó)家安全等事項(xiàng)，調(diào)整其義務(wù)履行標(biāo)準(zhǔn)與其行業(yè)特性不符，不宜納入中小企業(yè)特別治理機(jī)制的調(diào)整范疇。

（三）期限限制：特別治理機(jī)制的適用期限

中小企業(yè)特別治理機(jī)制存在天然的適用時(shí)限，即當(dāng)中小企業(yè)發(fā)展為大型企業(yè)時(shí)則不再適用。除此之外，仍有必要設(shè)置額外的適用時(shí)限，原因在于：一是必要的時(shí)間限制有助于中小企業(yè)提高創(chuàng)新效率，縮短研發(fā)時(shí)間；二是有助于將有限的社會(huì)資源與財(cái)政預(yù)算惠及全體中小企業(yè)，保障實(shí)質(zhì)公平，實(shí)現(xiàn)資源效用的最大化；三是避免中小企業(yè)為了持久化享受特別治理而故意延緩研發(fā)進(jìn)度，進(jìn)而影響企業(yè)規(guī)模的提升，由于前述依據(jù)從業(yè)人員、營(yíng)業(yè)收入等多種指標(biāo)認(rèn)定企業(yè)規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)存在一定的局限性，即存在人為操縱的可能性，如企業(yè)可以控制員工數(shù)量等，但以此取消多指標(biāo)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)而改為單一指標(biāo)認(rèn)定模式則又過于絕對(duì)，無法適應(yīng)各行業(yè)固有的差異以及會(huì)忽視運(yùn)營(yíng)等多種企業(yè)自身主觀因素的影響，因此可以通過特別治理的時(shí)間限制來降低企業(yè)的長(zhǎng)期依賴性，鼓勵(lì)企業(yè)積極發(fā)展；四是必要的時(shí)間限制有利于調(diào)整政策的具體內(nèi)容以適應(yīng)市場(chǎng)環(huán)境的變化和人工智能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

在適用時(shí)限的具體設(shè)置方面，存在諸多制度實(shí)踐先例。例如，小型微利企業(yè)“六稅兩費(fèi)”減免政策的適用時(shí)限為辦理匯算清繳當(dāng)年的7月1日至次年6月30日；中小企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策的執(zhí)行期限為2022年1月1日至2024年12月31日。對(duì)于中小企業(yè)而言，其適用特別治理機(jī)制的時(shí)限應(yīng)當(dāng)與中小企業(yè)發(fā)展人工智能產(chǎn)業(yè)的平均時(shí)長(zhǎng)相適應(yīng)，過短的時(shí)間限制與中小企業(yè)的實(shí)際發(fā)展能力不匹配，難以激發(fā)其創(chuàng)新動(dòng)力，過長(zhǎng)則會(huì)引發(fā)中小企業(yè)的依賴心理，不利于資源的最優(yōu)配置。同時(shí)，隨著人工智能研發(fā)平均水平的提升，尤其是當(dāng)開源模型制度逐步完善，中小企業(yè)研發(fā)時(shí)長(zhǎng)將大幅縮減，此時(shí)適用時(shí)限也可適當(dāng)予以縮減。因此，可結(jié)合行業(yè)特性、社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體態(tài)勢(shì)等要素，對(duì)特別治理機(jī)制的適用期限作出靈活性調(diào)整，采用“基礎(chǔ)時(shí)限+延長(zhǎng)時(shí)限”模式，使特別治理機(jī)制的治理效果與產(chǎn)業(yè)實(shí)踐發(fā)展水平保持一致。所謂基礎(chǔ)時(shí)限是指準(zhǔn)入適用中小企業(yè)特別治理機(jī)制的基本時(shí)限，是一項(xiàng)不變的時(shí)間限制，具體設(shè)置因治理內(nèi)容不同而存在差異，但存在共性特征，即不宜過長(zhǎng)。延長(zhǎng)時(shí)限則是基本時(shí)限到達(dá)后根據(jù)治理效果決定延長(zhǎng)適用的時(shí)間限制，當(dāng)基礎(chǔ)時(shí)限到達(dá)后，根據(jù)產(chǎn)業(yè)具體發(fā)展?fàn)顟B(tài)決定是否延長(zhǎng)適用特別治理機(jī)制，進(jìn)而形成梯度分布的適用時(shí)限，以適應(yīng)不同企業(yè)的人工智能發(fā)展需求，且具有監(jiān)督政策實(shí)施效果的積極作用。當(dāng)然，延長(zhǎng)時(shí)限主要適用于創(chuàng)新資源的扶持方面，即根據(jù)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況、科技創(chuàng)新資源市場(chǎng)供給成熟程度等延長(zhǎng)適用時(shí)限。有關(guān)中小企業(yè)業(yè)務(wù)合規(guī)的內(nèi)容則主要適用基礎(chǔ)時(shí)限，即當(dāng)中小企業(yè)規(guī)模發(fā)生變化時(shí)終止適用。

四、中小企業(yè)特別治理機(jī)制的具體制度建構(gòu)

（一）中小企業(yè)特別治理機(jī)制的功能定位：三個(gè)誤區(qū)的澄清

在建構(gòu)中小企業(yè)特別治理機(jī)制前，有必要澄清其可能存在的誤區(qū)，以明晰其功能定位與制度目標(biāo)。

首先，特別治理機(jī)制不是對(duì)中小企業(yè)的特別優(yōu)待，而是為維系實(shí)質(zhì)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序下政府干預(yù)市場(chǎng)的必然選擇。中小企業(yè)與大型企業(yè)存在天然的差距，主要表現(xiàn)為資源獲取困難、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力低、市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘高、對(duì)監(jiān)管的適應(yīng)能力差等。中小企業(yè)在開展人工智能業(yè)務(wù)早期，或是因訓(xùn)練數(shù)據(jù)、算力資源獲取成本高而難以維系正常運(yùn)營(yíng)，又或是因大型企業(yè)的市場(chǎng)份額、技術(shù)成熟度等優(yōu)勢(shì)而面臨市場(chǎng)淘汰或被兼并的風(fēng)險(xiǎn)。尤其是當(dāng)大型企業(yè)不存在同類競(jìng)品或者更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品時(shí)，其將缺乏科技創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力，[17]（p174）從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，這將有礙人工智能產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。因此，人工智能科技創(chuàng)新既需要遵循市場(chǎng)資源分配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源最大化效用；也需要政府在必要階段施加適當(dāng)?shù)母深A(yù)，以調(diào)節(jié)市場(chǎng)失靈。因此，有學(xué)者主張“通過系列傾斜性政策彌補(bǔ)市場(chǎng)中弱勢(shì)主體與強(qiáng)勢(shì)主體之間的固有差距，促進(jìn)公共資源在市場(chǎng)主體之間得以自由、充分、公平地配置和流動(dòng)”。[18]（p68）設(shè)置中小企業(yè)特別治理機(jī)制，通過創(chuàng)新資源的傾斜扶持、設(shè)置與中小企業(yè)實(shí)際義務(wù)履行能力相匹配的業(yè)務(wù)合規(guī)模式等途徑，縮小中小企業(yè)與大型企業(yè)之間的發(fā)展差距，既保障了中小企業(yè)的平等發(fā)展權(quán)，亦維持了公平競(jìng)爭(zhēng)秩序。

其次，特別治理機(jī)制不是簡(jiǎn)單的義務(wù)減免或者免除，而是基于中小企業(yè)發(fā)展局限性而設(shè)置的多維度治理方案。如前所述，中小企業(yè)與大型企業(yè)之間存在諸多差距，特別治理機(jī)制的內(nèi)容設(shè)置以彌補(bǔ)差距為基礎(chǔ)，主要包括彌補(bǔ)資源獲取困難的科技創(chuàng)新資源獲取扶持制度、彌補(bǔ)中小企業(yè)實(shí)際義務(wù)履行能力不足的適合中小企業(yè)的業(yè)務(wù)合規(guī)模式以及促進(jìn)人工智能創(chuàng)新的監(jiān)管沙盒制度。

最后，特別治理機(jī)制與“數(shù)字守門人”制度的監(jiān)管邏輯存在差異?！皵?shù)字守門人”制度是指符合一定標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)字平臺(tái)需要承擔(dān)更多的責(zé)任與義務(wù)?！皵?shù)字守門人”制度與特別治理機(jī)制都以維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序?yàn)橹匾贫饶繕?biāo)，但二者在規(guī)制對(duì)象與具體制度設(shè)計(jì)方面存在差異。根據(jù)歐盟《數(shù)字市場(chǎng)法》的規(guī)定，“數(shù)字守門人”是指對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生重大影響、提供核心平臺(tái)服務(wù)（是商業(yè)用戶接觸最終用戶的重要途徑）、已經(jīng)或即將在其業(yè)務(wù)領(lǐng)域享有穩(wěn)固而持久地位的數(shù)字平臺(tái)。由此可見，“數(shù)字守門人”制度所規(guī)制的對(duì)象是在競(jìng)爭(zhēng)中處于強(qiáng)勢(shì)地位的市場(chǎng)主體，而特別治理機(jī)制則是以在競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)地位的市場(chǎng)主體為治理對(duì)象?！皵?shù)字守門人”制度通過對(duì)大型平臺(tái)設(shè)置額外義務(wù)與嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，以限制大型平臺(tái)實(shí)施破壞市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的行為；而特別治理機(jī)制則是通過對(duì)中小企業(yè)增設(shè)扶持政策與適當(dāng)降低合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，以促進(jìn)中小企業(yè)能夠平等地發(fā)展人工智能。綜上，二者均為維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的手段措施，但前者屬于反向壓制，而后者屬于正向促進(jìn)。

（二）一般機(jī)制：中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的保障型機(jī)制

對(duì)中小企業(yè)共通的發(fā)展局限性開展針對(duì)性治理，構(gòu)建中小企業(yè)的特別治理機(jī)制。一方面，重點(diǎn)推動(dòng)短期內(nèi)能夠商業(yè)化應(yīng)用的中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，適當(dāng)優(yōu)化融資政策；另一方面，細(xì)化不同產(chǎn)業(yè)不同領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)激勵(lì)型立法內(nèi)容，推動(dòng)中小企業(yè)業(yè)務(wù)模式的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

首先，完善財(cái)稅支持制度，加強(qiáng)中小企業(yè)的資金儲(chǔ)備。加強(qiáng)各地政府對(duì)中小企業(yè)的財(cái)政投入，設(shè)立專項(xiàng)資金加大對(duì)中小企業(yè)的支持力度，同時(shí)建立相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，確保相關(guān)資金流入中小企業(yè)。降低中小企業(yè)的稅費(fèi)壓力，對(duì)符合規(guī)定的企業(yè)緩征、減征、免征企業(yè)所得稅、增值稅等。目前我國(guó)存在大量針對(duì)中小企業(yè)的稅費(fèi)優(yōu)惠政策，如《財(cái)政部 稅務(wù)總局關(guān)于增值稅小規(guī)模納稅人減免增值稅政策的公告》《財(cái)政部 稅務(wù)總局 關(guān)于進(jìn)一步支持中小企業(yè)和個(gè)體工商戶發(fā)展有關(guān)稅費(fèi)政策的公告》《財(cái)政部 稅務(wù)總局關(guān)于實(shí)施中小企業(yè)普惠性稅收減免政策的通知》等。鑒于這些政策規(guī)定具有分散性、時(shí)效性等特征，為保障相關(guān)政策惠及全體中小企業(yè)，需要設(shè)置必要的配套適用機(jī)制，允許地方政府設(shè)置中小企業(yè)申報(bào)機(jī)制或轄區(qū)內(nèi)中小企業(yè)發(fā)展清單機(jī)制，適時(shí)適用相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策。此外，還需要加強(qiáng)中小企業(yè)應(yīng)收賬款的收取工作，通過合同訂立、支付行為以及信用監(jiān)管等途徑，避免賬款拖欠現(xiàn)象。

其次，加強(qiáng)融資促進(jìn)制度，增強(qiáng)中小企業(yè)的融資可得性。完善信用評(píng)價(jià)機(jī)制，加大中小企業(yè)信息開放與共享程度，從正面激勵(lì)銀行等金融機(jī)構(gòu)的融資意愿；通過金融機(jī)構(gòu)向中小企業(yè)發(fā)放貸款獲得的利息收入減免稅費(fèi)等途徑反向激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)向中小企業(yè)貸款的積極性。發(fā)展多種融資方式，通過股權(quán)、債務(wù)等方式實(shí)現(xiàn)直接融資。

最后，強(qiáng)化創(chuàng)新支持力度，提升中小企業(yè)創(chuàng)新能力。發(fā)揮創(chuàng)新平臺(tái)支持作用，鼓勵(lì)大型企業(yè)、高等院校、科研院所與中小企業(yè)協(xié)同合作發(fā)展，為中小企業(yè)提供技術(shù)、人才等創(chuàng)新資源。落實(shí)由創(chuàng)新型中小企業(yè)、專精特新中小企業(yè)和專精特新“小巨人”企業(yè)組成的優(yōu)質(zhì)企業(yè)梯度培育體系，針對(duì)性設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)與開展培育，提升各類中小企業(yè)的創(chuàng)新能力。加大創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化力度，完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系，保障中小企業(yè)的合法權(quán)益，增加其創(chuàng)新積極性。

除此之外，目前我國(guó)還存在助力中小企業(yè)穩(wěn)增長(zhǎng)調(diào)結(jié)構(gòu)強(qiáng)能力、健全中小企業(yè)公共服務(wù)體系、政府采購(gòu)為中小企業(yè)預(yù)留份額等多種促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的制度與政策，其呈現(xiàn)分散式與多元化的特征?！?023年度中小企業(yè)發(fā)展環(huán)境評(píng)估報(bào)告》顯示，中小企業(yè)不知曉相關(guān)政策的情形仍比較常見。因此，為促進(jìn)政策的進(jìn)一步落地見效，應(yīng)當(dāng)加大政策宣傳力度，提升中小企業(yè)的政策可知性；在某些情形下，有必要將相關(guān)政策轉(zhuǎn)化為法律予以長(zhǎng)期實(shí)施。

（三）特殊情形：中小企業(yè)的專項(xiàng)治理機(jī)制

1.科技創(chuàng)新資源獲取的扶持制度：訓(xùn)練數(shù)據(jù)與算力資源供給

數(shù)據(jù)、算力和算法是發(fā)展人工智能產(chǎn)業(yè)的重要因素。在數(shù)據(jù)層面，中小企業(yè)存在數(shù)據(jù)獲取困境。相當(dāng)一部分?jǐn)?shù)據(jù)掌握在大型企業(yè)手中，獲取該類數(shù)據(jù)需要中小企業(yè)支付一定的對(duì)價(jià)，同時(shí)由于該類數(shù)據(jù)的唯一性，價(jià)格相對(duì)較高，中小企業(yè)通常不具有承受能力，且大型企業(yè)可能基于維持其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的考量而拒絕出售其持有的數(shù)據(jù)。因此，有必要建立公共數(shù)據(jù)訓(xùn)練平臺(tái)，同步供給算力資源和訓(xùn)練數(shù)據(jù)資源。在保障數(shù)據(jù)安全與合規(guī)的情形下，增強(qiáng)中小企業(yè)的數(shù)據(jù)可獲得性。公共數(shù)據(jù)的獲取，不能完全交由市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)，否則大型企業(yè)將再次進(jìn)行壟斷，使中小企業(yè)的數(shù)據(jù)可獲得性受到實(shí)質(zhì)性限制，故而需要設(shè)置平等且有差異的獲取條件，其中“差異”是實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平的必要選擇，而非歧視與優(yōu)待的表現(xiàn)。在算力層面，中小企業(yè)不具備發(fā)展算力的資金、高性能計(jì)算設(shè)備、專業(yè)人才與能源供應(yīng)等條件。而全國(guó)一體化算力體系由國(guó)家統(tǒng)一調(diào)度算力資源，既有利于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)算力資源、實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，避免資源浪費(fèi)，又有利于推動(dòng)算力資源的綠色低碳發(fā)展，同時(shí)還能提升中小企業(yè)在相對(duì)合理的情形下獲取算力資源，實(shí)現(xiàn)人工智能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在算法層面，雖難以直接通過創(chuàng)新資源的劃撥實(shí)現(xiàn)算法創(chuàng)新研發(fā)，但可以通過人才培養(yǎng)與模型開源等方式對(duì)中小企業(yè)予以間接支持。

2.安全保護(hù)義務(wù)的示范制度：提供適用于中小企業(yè)的業(yè)務(wù)合規(guī)模式

人工智能企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)涵蓋多個(gè)方面，《生成式人工智能服務(wù)安全基本要求》從語料安全、模型安全、安全措施等多個(gè)方面確定了人工智能服務(wù)提供者開展安全評(píng)估的各項(xiàng)指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)。構(gòu)建中小企業(yè)特別治理機(jī)制主要是適當(dāng)調(diào)整中小企業(yè)當(dāng)前的義務(wù)履行標(biāo)準(zhǔn)，降低業(yè)務(wù)合規(guī)負(fù)擔(dān)，以適應(yīng)其實(shí)際義務(wù)履行能力。首先應(yīng)當(dāng)明確的是，“特別治理”不能簡(jiǎn)化為“義務(wù)減免”，其核心理念應(yīng)當(dāng)是“精細(xì)化治理”。一方面，基于個(gè)人信息保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)安全等重大權(quán)益保障而設(shè)置的相關(guān)義務(wù)，中小企業(yè)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行，因?yàn)榇朔N安全風(fēng)險(xiǎn)一旦轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)侵害往往難以得到有效救濟(jì)且會(huì)對(duì)個(gè)人權(quán)益、國(guó)家安全等重大權(quán)益造成實(shí)質(zhì)性的影響。例如中小企業(yè)的訓(xùn)練數(shù)據(jù)在包含個(gè)人信息的情形下，應(yīng)當(dāng)取得個(gè)人信息主體的同意或者滿足《個(gè)人信息保護(hù)法》第13條規(guī)定的其他情形。另一方面，不對(duì)中小企業(yè)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性負(fù)擔(dān)的義務(wù)亦無減免的必要，如向使用者提供與服務(wù)透明度相關(guān)信息的義務(wù)。在排除以上不能減免和無須減免的情形后，中小企業(yè)的特別治理機(jī)制主要表現(xiàn)為義務(wù)履行流程的簡(jiǎn)化與履行標(biāo)準(zhǔn)的降低。就《生成式人工智能服務(wù)安全基本要求》所規(guī)定的各項(xiàng)指標(biāo)而言，因該要求屬于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，故而存在適用的解釋空間。在模型更新、升級(jí)方面，應(yīng)當(dāng)區(qū)分實(shí)質(zhì)性的更新升級(jí)與模型漏洞的簡(jiǎn)單修復(fù)，對(duì)于后者無須設(shè)置再次進(jìn)行安全評(píng)估的要求。明確關(guān)鍵詞庫(kù)、生成內(nèi)容測(cè)試題庫(kù)與拒答測(cè)試題庫(kù)的總規(guī)模，雖然《生成式人工智能服務(wù)安全基本要求》中存在推薦性條款，且相關(guān)評(píng)估結(jié)果不會(huì)影響整體評(píng)估結(jié)論，但企業(yè)為了備案的順利通過一般均會(huì)選擇滿足推薦性條款，其實(shí)質(zhì)上對(duì)中小企業(yè)造成了負(fù)擔(dān)，因此應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定具體的規(guī)模數(shù)，且相較于現(xiàn)有規(guī)定，應(yīng)當(dāng)予以適當(dāng)降低。同時(shí)，對(duì)于語料安全評(píng)估、生成內(nèi)容安全評(píng)估等方面的評(píng)估次數(shù)、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行針對(duì)性調(diào)整。

3.促進(jìn)科技創(chuàng)新的試點(diǎn)制度：創(chuàng)新園區(qū)的監(jiān)管沙盒機(jī)制

監(jiān)管沙盒制度是指監(jiān)管機(jī)構(gòu)為市場(chǎng)主體提供真實(shí)的市場(chǎng)環(huán)境以測(cè)試創(chuàng)新產(chǎn)品是否符合相關(guān)監(jiān)管規(guī)則，是平衡創(chuàng)新與安全的重要監(jiān)管制度，最早起源于金融行業(yè)，后擴(kuò)展至數(shù)據(jù)治理等領(lǐng)域。相較于傳統(tǒng)監(jiān)管模式，監(jiān)管沙盒制度具有降低成本、縮短產(chǎn)品上市時(shí)間、吸納融資等多重優(yōu)勢(shì)。[19]（p151）在人工智能領(lǐng)域?qū)嵤┍O(jiān)管沙盒制度存在諸多益處。一是充分保障人工智能研發(fā)者的創(chuàng)新積極性。監(jiān)管沙盒為人工智能研發(fā)者“提供了一個(gè)介于實(shí)驗(yàn)環(huán)境與現(xiàn)實(shí)環(huán)境之間的緩沖帶，以充分測(cè)試人工智能系統(tǒng)的合規(guī)水平”，[20]（p125）因此在研發(fā)環(huán)節(jié)，研發(fā)者無須過度考量風(fēng)險(xiǎn)因素，可充分展現(xiàn)人工智能的創(chuàng)新可能性。至于風(fēng)險(xiǎn)，可依據(jù)監(jiān)管沙盒的測(cè)試結(jié)果予以針對(duì)性地調(diào)整。二是降低人工智能風(fēng)險(xiǎn)。相較于研發(fā)環(huán)節(jié)的假想風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管沙盒環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)真實(shí)性更強(qiáng)，對(duì)其進(jìn)行針對(duì)性調(diào)整更具有實(shí)效性，且更契合監(jiān)管規(guī)則，有利于實(shí)現(xiàn)人工智能合規(guī)。三是降低企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。在監(jiān)管沙盒環(huán)節(jié)所展現(xiàn)的合規(guī)水平，可讓企業(yè)平衡修改人工智能至合規(guī)水平所需費(fèi)用與將來人工智能投入市場(chǎng)可獲得的收益，決定是否完善，減少企業(yè)投資失敗的可能性，降低沉沒成本。四是提高人工智能合規(guī)的可能性。監(jiān)管沙盒中的真實(shí)市場(chǎng)環(huán)境意味著其合規(guī)結(jié)果的可能性，企業(yè)針對(duì)合規(guī)結(jié)果進(jìn)行修改后，人工智能合規(guī)的可能性大幅提升，可降低企業(yè)未來面臨的侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。因此，有必要設(shè)置監(jiān)管沙盒機(jī)制，允許市場(chǎng)主體進(jìn)行合規(guī)測(cè)試，這對(duì)于中小企業(yè)而言至關(guān)重要。因?yàn)楸O(jiān)管沙盒在保障創(chuàng)新的同時(shí)，將有效降低中小企業(yè)發(fā)展人工智能的風(fēng)險(xiǎn)。在設(shè)置監(jiān)管沙盒進(jìn)入條件時(shí)，應(yīng)考量中小企業(yè)的實(shí)際能力，在同等準(zhǔn)入條件下，應(yīng)優(yōu)先允許中小企業(yè)進(jìn)行合規(guī)測(cè)試，并在相關(guān)費(fèi)用上予以優(yōu)惠或者給予必要的補(bǔ)貼。同時(shí)，為了鼓勵(lì)中小企業(yè)發(fā)展人工智能，可以設(shè)置基于監(jiān)管沙盒測(cè)試結(jié)果的獎(jiǎng)勵(lì)制度，即最終的合規(guī)結(jié)果越接近進(jìn)入市場(chǎng)的水平，獎(jiǎng)勵(lì)額度越高。

五、結(jié)論

中小企業(yè)人工智能技術(shù)治理體系的建構(gòu)需要考量多方面要素，統(tǒng)一監(jiān)管僅僅只是技術(shù)治理的起點(diǎn)。隨著產(chǎn)業(yè)實(shí)踐發(fā)展和科學(xué)技術(shù)進(jìn)步，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注到不同科技創(chuàng)新主體的制度需求。在人工智能治理領(lǐng)域，針對(duì)中小企業(yè)設(shè)置特別治理機(jī)制不等同于傾斜保護(hù)中小企業(yè)，而是強(qiáng)調(diào)技術(shù)治理體系應(yīng)當(dāng)綜合考量不同體量的科技創(chuàng)新主體的科技創(chuàng)新困境。這種困境的解決思路不能局限于傳統(tǒng)意義上的財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠等保障性規(guī)范，還應(yīng)當(dāng)延伸至義務(wù)履行標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整、監(jiān)管試點(diǎn)等制度領(lǐng)域。因?yàn)橄噍^于超級(jí)平臺(tái)、科技大廠而言，中小企業(yè)的體量、財(cái)力、人力、用戶數(shù)量有限，故而更需要在維持公平競(jìng)爭(zhēng)的前提下實(shí)施更為寬松的特別監(jiān)管機(jī)制。

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責(zé)任編輯" "王" "京

作者簡(jiǎn)介：趙精武（1992—），男，法學(xué)博士，工信部工業(yè)和信息化法治戰(zhàn)略與管理重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室副主任、北京科技創(chuàng)新中心研究基地副主任，北京航空航天大學(xué)法學(xué)院副教授（北京，100191）；文彬（2000—），女，北京科技創(chuàng)新中心研究基地助理研究員。

基金項(xiàng)目：北京市社會(huì)科學(xué)基金青年學(xué)術(shù)帶頭人項(xiàng)目（24DTR051）的階段性成果；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)資助。