摘 要：聚焦粵港澳大灣區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理系列政策，通過系統(tǒng)梳理與粵港澳大灣區(qū)相關(guān)的應(yīng)急管理政策，分析其發(fā)展現(xiàn)狀，構(gòu)建“政策工具—政策目標(biāo)”組合框架，進(jìn)行多維度的量化分析．研究結(jié)果顯示：（1）應(yīng)急政策的供給型和環(huán)境型政策工具較多，而需求型政策工具的運(yùn)用明顯不足；（2）現(xiàn)有政策對災(zāi)后重建的重視程度不夠，缺乏系統(tǒng)性規(guī)劃；（3）粵港澳大灣區(qū)的應(yīng)急政策數(shù)量較少，區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制不完善，風(fēng)險分擔(dān)和協(xié)同機(jī)制亟須加強(qiáng)．因此，要推動粵港澳大灣區(qū)應(yīng)急政策的統(tǒng)一銜接與協(xié)同立法建設(shè)，構(gòu)建科學(xué)高效的跨區(qū)域應(yīng)急指揮與協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)需求型政策工具的應(yīng)用，推動區(qū)域聯(lián)動與資源整合，提升災(zāi)后重建的戰(zhàn)略地位，完善災(zāi)后恢復(fù)政策框架，促進(jìn)常態(tài)化與臨時性應(yīng)急響應(yīng)的有機(jī)結(jié)合．

關(guān)鍵詞：應(yīng)急政策；突發(fā)公共衛(wèi)生事件；量化分析；粵港澳大灣區(qū)

中圖分類號：X 915.5" 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A" 文章編號：1007-6883（2024）06-0060-09

DOI：10.19986/j.cnki.1007-6883.2024.06.009

突發(fā)公共衛(wèi)生事件類型繁多，誘發(fā)因素日益復(fù)雜多樣，其影響范圍隨著全球互聯(lián)的增強(qiáng)而不斷擴(kuò)大．在互聯(lián)互通全球化發(fā)展格局中，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的負(fù)面效應(yīng)不僅局限于局部地區(qū)，而會對整個社會系統(tǒng)產(chǎn)生深遠(yuǎn)且廣泛的影響．因此，如何通過科學(xué)的政策制定與實施來有效應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，已成為當(dāng)代各國政府亟須解決的問題［1］．突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指那些突然發(fā)生、可能或已經(jīng)對社會公眾健康造成嚴(yán)重?fù)p害的重大事件．這些事件包括重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物與職業(yè)中毒事件，以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的突發(fā)事件［2］，具有突發(fā)性、復(fù)雜性、群體性和危害性特征．隨著突發(fā)公共衛(wèi)生事件的頻發(fā)及其影響范圍的不斷擴(kuò)展，建立健全的應(yīng)急政策體系已成為各國政府的戰(zhàn)略性需求．這一體系旨在對突發(fā)公共衛(wèi)生事件進(jìn)行系統(tǒng)的預(yù)防和高效的控制，從而最大程度地減輕其負(fù)面影響［3］．習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，需構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的疫情防控法律體系，并全面加強(qiáng)和完善公共衛(wèi)生領(lǐng)域的法律法規(guī)建設(shè)．應(yīng)急管理能力不僅關(guān)乎人民的生命財產(chǎn)安全，更深刻影響國家的安全、社會的穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展［4-5］．因此，從根本上優(yōu)化突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理政策，已成為提升國家治理能力的關(guān)鍵議題．

粵港澳大灣區(qū)作為中國經(jīng)濟(jì)最為活躍的城市群之一，其內(nèi)部城市之間聯(lián)系緊密，人員流動頻繁復(fù)雜．一旦發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件，其影響不僅限于灣區(qū)內(nèi)部，還可能通過強(qiáng)大的輻射效應(yīng)波及周邊區(qū)域，甚至引發(fā)國家層面的社會危機(jī)．在此情境下，打破行政區(qū)域的壁壘，構(gòu)建多區(qū)域、多部門、多主體的協(xié)同應(yīng)對機(jī)制，已成為應(yīng)對區(qū)域性突發(fā)公共衛(wèi)生事件的最優(yōu)解決方案［6-7］．因此，粵港澳大灣區(qū)政府亟須結(jié)合區(qū)域特性，建立高效的應(yīng)急聯(lián)動政策體系，使之在常態(tài)下具有精準(zhǔn)的預(yù)測與預(yù)警功能，并在非常態(tài)下能夠迅速響應(yīng)［8］．本文以應(yīng)急管理的系統(tǒng)性問題為切入點(diǎn)，采用政策文本計量分析法，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)政策進(jìn)行系統(tǒng)梳理與分析，旨在揭示當(dāng)前政策中的問題，并探索出優(yōu)化應(yīng)急管理政策的有效路徑，以期為政策制定提供科學(xué)依據(jù)．

1 數(shù)據(jù)來源與研究方法

1.1 數(shù)據(jù)來源

鑒于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的政策文本數(shù)量龐大，為了確保樣本的代表性，本文選取《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件總體應(yīng)急預(yù)案》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例（2011修訂）》和《廣東省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急辦法》作為核心政策文本，且通過國家與廣東省政府應(yīng)急管理部門的官方網(wǎng)站法律法規(guī)專欄及大灣區(qū)門戶網(wǎng)站等的政策法規(guī)專欄，獲取了與粵港澳大灣區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理密切相關(guān)的43條政策文本．政策文本多以通知、意見、預(yù)案、條例、計劃等形式發(fā)布，涵蓋了大灣區(qū)應(yīng)急管理的多個方面，是本研究分析粵港澳大灣區(qū)應(yīng)急管理政策效果的重要樣本來源．

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急政策文件通常包括“總則”“主要措施”和“附錄”三個基本部分．政策工具的主要內(nèi)容集中在“主要措施”部分，因此，本研究將重點(diǎn)對這一部分進(jìn)行詳細(xì)的編碼分析．參考前人研究［9］，利用質(zhì)性分析軟件，對政策文本中涉及的具體措施進(jìn)行分條款編碼．對于同時涉及多種政策工具的條款，將根據(jù)不同的政策工具類型進(jìn)行重復(fù)編碼，并計入相應(yīng)維度的統(tǒng)計項目數(shù)．

1.2 研究方法

本文采用政策文本內(nèi)容計量方法，以政策工具理論為分析框架，利用質(zhì)性分析軟件對政策內(nèi)容和措施進(jìn)行系統(tǒng)編碼、統(tǒng)計分析和可視化．以深入解析政府在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理中所采用的主要政策工具，并探討政策文本所聚焦主題，從而實現(xiàn)對我國應(yīng)急管理政策的系統(tǒng)和客觀分析．

1.2.1 X維度：政策工具分析

政策工具分析是政策研究中的重要方法之一，近年來成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)．大多數(shù)學(xué)者從“目標(biāo)實現(xiàn)—手段”這一關(guān)系出發(fā)，將政策工具定義為政府實現(xiàn)特定政治目標(biāo)的手段［10］．本研究采用羅伊·羅斯維爾（Roy Rothwell）和沃爾特·澤哥菲爾德（Walter Zegveld）的經(jīng)典框架，對政策工具進(jìn)行分類分析［11］．根據(jù)這一框架（圖1），政策工具可以分為：供給型工具、需求型工具和環(huán)境型工具．供給型工具側(cè)重于從資源角度確保應(yīng)急管理的有效性，需求型工具則通過市場機(jī)制推動應(yīng)急響應(yīng)，環(huán)境型工具則通過外部環(huán)境的調(diào)節(jié)來保障政策的順利實施．這三類工具共同作用，構(gòu)成了應(yīng)急管理政策工具的完整體系，有助于全面理解政府在不同情境下所采取的應(yīng)對措施．

1.2.2 Y維度：政策目標(biāo)分析

除了政策工具的分析，研究應(yīng)急政策的有效性還需關(guān)注政策的執(zhí)行目標(biāo)．張心悅等學(xué)者的研究中，將政策目標(biāo)視為構(gòu)成應(yīng)急管理體系的核心要素，并劃分為物資保障、技術(shù)保障、經(jīng)費(fèi)保障、通信交通保障、法律保障、宣傳教育、制度體系保障七個方面［12］．文靜怡則從應(yīng)急處置的角度出發(fā)，將政策目標(biāo)分為應(yīng)急保障、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急救護(hù)三類［13］．基于上述研究成果，借鑒相關(guān)文獻(xiàn)中的核心考量指標(biāo)，結(jié)合應(yīng)急管理的實際需求，綜合張海波和童星［14］等學(xué)者的目標(biāo)分類，將政策目標(biāo)細(xì)化為四個方面：應(yīng)急預(yù)防、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急保障和災(zāi)后重建．應(yīng)急預(yù)防與應(yīng)急響應(yīng)代表了事件發(fā)生前后的不同應(yīng)對策略，應(yīng)急保障則貫穿整個應(yīng)急管理過程，為各階段提供必要的支持，而災(zāi)后重建則聚焦于事件結(jié)束后的恢復(fù)與重建工作．

綜合X維度政策工具的Y維度政策目標(biāo)，本研究對于應(yīng)急政策研究方案的指標(biāo)框架如圖2所示，通過X維度的政策工具與Y維度的政策目標(biāo)的交叉分析，系統(tǒng)地評價政策工具與政策目標(biāo)之間的相互作用關(guān)系．

2 粵港澳大灣區(qū)應(yīng)急政策的數(shù)據(jù)量化分析

2.1 詞頻分析

圖3展示了我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急政策文本中出現(xiàn)頻次在30次以上的關(guān)鍵詞．通過對政策文本的詞頻分析，可以揭示出政策關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域和核心議題，進(jìn)而為理解我國應(yīng)急管理體系的實際運(yùn)行提供數(shù)據(jù)支持．

首先，從詞頻統(tǒng)計結(jié)果來看，“醫(yī)療”一詞出現(xiàn)頻次最高，達(dá)85次．這表明，醫(yī)療體系在我國應(yīng)急政策中占據(jù)著核心地位．政策文本廣泛涉及醫(yī)療救助體系的建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生隊伍的強(qiáng)化、醫(yī)療機(jī)構(gòu)的運(yùn)作、醫(yī)療救助信息網(wǎng)的搭建以及醫(yī)療設(shè)備的保障等內(nèi)容．這些要素共同構(gòu)成了應(yīng)急管理中不可或缺的基礎(chǔ)設(shè)施，反映了我國在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時對醫(yī)療資源調(diào)配和保障的高度重視．其次，“傳染病”一詞出現(xiàn)頻次為79次，凸顯了其在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的重要性．傳染病的迅速傳播及其對社會的重大影響，使其成為應(yīng)急管理政策關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域．政策文本中頻繁提及傳染病，表明國家在應(yīng)急政策的制定中，優(yōu)先考慮了傳染病的防控策略，并將其作為公共衛(wèi)生安全的重要保障．此外，“地方”一詞以44次的頻次出現(xiàn)，表明地方政府在應(yīng)急管理中的重要角色．我國應(yīng)急政策的實施通常在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府根據(jù)各自區(qū)域的實際情況進(jìn)行具體操作．這種分區(qū)管理的模式有助于提高應(yīng)急響應(yīng)的效率，確保政策在各地的有效落地和執(zhí)行［15］．最后，詞頻分析中還發(fā)現(xiàn)了一些其他重要關(guān)鍵詞，如“技術(shù)”“信息”“監(jiān)測”和“職責(zé)”等．這些關(guān)鍵詞分別代表了應(yīng)急管理中的技術(shù)支撐、信息化管理、監(jiān)測預(yù)警機(jī)制以及職責(zé)分工等方面的內(nèi)容，共同構(gòu)成了我國應(yīng)急管理政策的關(guān)鍵組成部分，反映了政策的系統(tǒng)性和多維性．

在對《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》（以下簡稱《預(yù)案》）、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》（以下簡稱《條例》）、《廣東省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急辦法》（以下簡稱《辦法》）以及《廣東省衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》（以下簡稱《健康規(guī)劃》）和《廣東省應(yīng)急管理“十四五”規(guī)劃》（以下簡稱《應(yīng)急規(guī)劃》）五個代表性政策文本進(jìn)行高頻詞分析和聚類分析后，得到圖4．這一圖譜通過高頻詞的關(guān)聯(lián)性和政策文本之間的交互，直觀地展示了各政策文本在內(nèi)容和主題上的重合性與獨(dú)特性，并揭示了它們在應(yīng)急管理體系中的相互作用和地位．

在核心聚類與中心節(jié)點(diǎn)分析中，圖4中的聚類分析圖由75個節(jié)點(diǎn)和99條邊構(gòu)成，顯示了五個主要的聚類子群．首先，從中心節(jié)點(diǎn)的分布來看，《預(yù)案》《條例》和《辦法》在圖中形成了一個緊密的聚類子群，它們之間的關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)．根據(jù)圖4，可以看出，諸如“技術(shù)”“信息”“監(jiān)測”和“體系”等關(guān)鍵詞在政策文本中占據(jù)核心位置，揭示了各項政策在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理中對信息監(jiān)測和技術(shù)支持的重視．這些關(guān)鍵詞的集中出現(xiàn)表明，技術(shù)手段與信息系統(tǒng)在應(yīng)急管理的響應(yīng)、監(jiān)控和預(yù)防中起到了關(guān)鍵作用．此外，“公眾”這一高頻詞匯的出現(xiàn)則強(qiáng)調(diào)了各政策對公共參與和公眾健康保護(hù)的關(guān)注，進(jìn)一步突出了在突發(fā)事件中通過完善醫(yī)療體系和預(yù)防措施來保障民眾安全的核心目標(biāo)．這些高頻詞匯反映了政策文本在提升應(yīng)急管理科技含量和公眾參與度上的一致性．其次，圖中另一個明顯的聚類子群由《健康規(guī)劃》和《辦法》形成，其核心關(guān)鍵詞包括“醫(yī)療”和“體系”．這一聚類反映了《健康規(guī)劃》和《辦法》在推動廣東省醫(yī)療體系建設(shè)和衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展中的重要角色．尤其是“醫(yī)療”一詞，既出現(xiàn)在預(yù)防和控制疾病的策略中，也出現(xiàn)在應(yīng)急響應(yīng)和保障措施中，體現(xiàn)了醫(yī)療體系在應(yīng)急管理中的關(guān)鍵作用．

聚類間關(guān)系與政策文本的協(xié)同性上，從聚類圖中各節(jié)點(diǎn)和邊的連接情況來看，《預(yù)案》《條例》和《辦法》之間的關(guān)系非常緊密，這表明它們在應(yīng)急管理的具體實施和政策制定過程中具有較高的協(xié)同性和一致性．這種緊密的聯(lián)系反映了中央政府在制定應(yīng)急管理政策時的系統(tǒng)性思維，以及各政策文本之間的高度協(xié)調(diào)．這種協(xié)調(diào)性確保了在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，各級政府和相關(guān)部門能夠迅速響應(yīng)，形成有效的應(yīng)急管理機(jī)制．相較之下，《健康規(guī)劃》與《辦法》之間的聯(lián)系更多地集中在醫(yī)療體系的建設(shè)和健康保障措施的制定上．這表明《健康規(guī)劃》更多地關(guān)注于長期的衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，而《辦法》則更側(cè)重于應(yīng)急管理的具體操作．這種關(guān)聯(lián)性說明，雖然《健康規(guī)劃》與《辦法》在短期應(yīng)急響應(yīng)上可能存在差異，但在長期健康事業(yè)發(fā)展和體系建設(shè)上，它們是相輔相成的．

本研究重點(diǎn)關(guān)注《應(yīng)急規(guī)劃》中建立粵港澳大灣區(qū)應(yīng)急協(xié)調(diào)平臺的內(nèi)容，而據(jù)圖4，《應(yīng)急規(guī)劃》與其他代表性政策文本的相關(guān)性較低，這表明粵港澳大灣區(qū)應(yīng)急協(xié)調(diào)平臺與現(xiàn)有的應(yīng)急管理政策之間的關(guān)聯(lián)性較弱．這可能是由于粵港澳大灣區(qū)應(yīng)急協(xié)調(diào)平臺作為一個新興的跨區(qū)域合作機(jī)制，其政策內(nèi)容和目標(biāo)與現(xiàn)有的應(yīng)急管理制度存在一定的差異．這種獨(dú)立性反映了粵港澳大灣區(qū)作為一個特殊區(qū)域，其應(yīng)急管理政策在設(shè)計時，可能需要考慮到更多的跨區(qū)域協(xié)同和跨部門合作，而不是完全依賴現(xiàn)有的中央或地方政策框架．

2.2 政策文本類型分析

政策文本作為政府治理的重要工具，在傳達(dá)政策意圖、指導(dǎo)行政行為和協(xié)調(diào)社會公眾方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用［16］．本研究對43份粵港澳大灣區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急政策文本的統(tǒng)計分析可見（表1），這些文本類型包括“通知”“意見”“預(yù)案”“規(guī)劃”和“條例”等11種．其中，“通知”占據(jù)了30.23%的比例，表明在當(dāng)前的應(yīng)急管理中，通知被廣泛用于快速傳達(dá)指令和協(xié)調(diào)行動，凸顯了其在緊急情況下的信息傳遞和指揮調(diào)度中的重要性．其次為“意見”（23.26%）反映了各級政府部門在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件過程中，通過跨部門溝通與協(xié)商形成一致行動方案的需求．此外，“條例”類政策文本占11.63%，為應(yīng)急管理措施提供了法律依據(jù)，而“預(yù)案”和“辦法”各占9.30%，主要用于制定具體操作方案和指導(dǎo)應(yīng)急行動．雖然“規(guī)劃”“法律”和“規(guī)范”等類型文本的比例相對較低，但它們在長期戰(zhàn)略布局和特定領(lǐng)域的應(yīng)急管理中發(fā)揮著不可或缺的作用．

3 多維度下應(yīng)急政策工具的量化分析

3.1 X維度：政策工具分析

在政策工具理論框架下，通過對粵港澳大灣區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急政策文本的內(nèi)容分析，揭示政策工具在應(yīng)急管理中的重要性及其實際運(yùn)用情況，如表2所示．根據(jù)分析結(jié)果，供給型、環(huán)境型和需求型三類政策工具在運(yùn)用頻次和效果上存在顯著差異．

首先，供給型工具在政策文本中占比54.29%，表明其在應(yīng)急管理中的基礎(chǔ)性作用．供給型工具主要通過資金投入、專家和技術(shù)支持、物資保障、信息管理與報告、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等措施，直接提高應(yīng)急管理的能力和效率．其中，信息管理與報告工具占比最高，達(dá)17.86%，凸顯了信息在應(yīng)急管理中的關(guān)鍵作用．有效的信息管理不僅能夠保障政府部門之間的高效溝通，還能防止因信息不對稱引發(fā)的社會恐慌，增強(qiáng)公眾對政府的信任［17］．此外，專家、技術(shù)支持和物資保障分別占比15.71%和10.00%，它們通過提供專業(yè)技術(shù)支持和確保物資供應(yīng)，為應(yīng)急決策和行動提供了堅實的基礎(chǔ)保障，直接影響了應(yīng)急管理的高效運(yùn)作．

其次，環(huán)境型工具的運(yùn)用占比為37.86%，反映了政府在應(yīng)急管理中高度重視外部環(huán)境的營造和政策體系的建設(shè)．環(huán)境型工具通過政策、法律和體系建設(shè)、部門統(tǒng)籌、多主體協(xié)調(diào)等手段，間接影響應(yīng)急管理的整體效果．特別是政策、法律和體系建設(shè)工具占比最高，達(dá)12.86%，這一比例突顯了建立完善的法律法規(guī)和政策體系在應(yīng)急管理中的核心地位．通過清晰界定各部門的職責(zé)分工和法律權(quán)限，環(huán)境型工具為應(yīng)急管理的有效執(zhí)行提供了穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)和適應(yīng)性強(qiáng)的外部環(huán)境，這對于提升整個系統(tǒng)的響應(yīng)能力和協(xié)調(diào)效能具有重要意義．

最后，需求型工具的使用較為不足，僅占7.86%，這表明在現(xiàn)有應(yīng)急管理政策中，對于通過市場機(jī)制和社會需求推動應(yīng)急管理的工具運(yùn)用尚不充分．需求型工具主要包括政府采購、區(qū)域交流合作、口岸檢疫和交通運(yùn)輸?shù)却胧?，盡管這些工具對于應(yīng)急管理的實施進(jìn)程至關(guān)重要，尤其是在促進(jìn)區(qū)域間合作和資源流通方面具有潛在的戰(zhàn)略意義，但其使用頻次較低，可能限制了政策的廣泛覆蓋和實際效果．這一現(xiàn)象揭示了當(dāng)前政策在調(diào)動社會資源、強(qiáng)化市場驅(qū)動方面的短板，提示未來需要加強(qiáng)需求型工具的設(shè)計與應(yīng)用，以更好地促進(jìn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的多方協(xié)同治理．

3.2 Y維度：政策目標(biāo)分析

在政策目標(biāo)分析表3中，應(yīng)急保障在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理政策目標(biāo)中占據(jù)最重要的位置，比例達(dá)到32.91%．應(yīng)急保障涵蓋了交通通訊、醫(yī)療隊伍、應(yīng)急物資、基本生活保障和應(yīng)急法律等多個關(guān)鍵領(lǐng)域，是應(yīng)急管理的基礎(chǔ)性支持系統(tǒng)．應(yīng)急保障的充分與否直接關(guān)系到應(yīng)急響應(yīng)的有效性，確保在危急時刻，社會能夠維持基本的運(yùn)作，救援行動能夠順利開展，社會秩序能夠迅速恢復(fù)．

而應(yīng)急響應(yīng)作為應(yīng)急管理的核心環(huán)節(jié)，其速度和效率直接影響到突發(fā)公共衛(wèi)生事件的控制效果和最終損失的程度，占比為27.85%．因此，各級政府在制定應(yīng)急管理政策時，往往將應(yīng)急響應(yīng)視為優(yōu)先事項，通過及時采取行動遏制危機(jī)的蔓延和擴(kuò)散．現(xiàn)有應(yīng)急響應(yīng)政策多為針對特定事件的“臨時性措施”，這些措施通常是為應(yīng)對某一特定公共衛(wèi)生危機(jī)而快速制定和實施的，旨在短時間內(nèi)控制事態(tài)［18］．然而，隨著全球進(jìn)入“風(fēng)險社會”時代，公共衛(wèi)生危機(jī)的頻發(fā)性和不可預(yù)測性增加，這種臨時性措施的局限性日益顯現(xiàn)．因此，未來應(yīng)注重構(gòu)建“臨時性應(yīng)急響應(yīng)政策”與“常態(tài)化應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制”相結(jié)合的模式，提高應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的效率．

其次是應(yīng)急預(yù)防，占比26.58%．應(yīng)急預(yù)防主要通過風(fēng)險評估、提前規(guī)劃和制定應(yīng)急預(yù)案，旨在降低突發(fā)事件發(fā)生的概率和潛在影響．有效的預(yù)防措施不僅能夠顯著減少突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生頻率，還能有效降低事件發(fā)生后對社會和經(jīng)濟(jì)的整體沖擊．作為應(yīng)急管理中的長期戰(zhàn)略，應(yīng)急預(yù)防是從根源上減少社會風(fēng)險的關(guān)鍵途徑，其系統(tǒng)性和前瞻性直接關(guān)系到突發(fā)事件的防控效果．

恢復(fù)重建的政策目標(biāo)占比最小，僅為12.66%，這表明現(xiàn)階段應(yīng)急管理政策對恢復(fù)重建的關(guān)注相對不足．恢復(fù)重建不僅是對突發(fā)公共衛(wèi)生事件后期損失的補(bǔ)救，還涉及對經(jīng)濟(jì)、社會和基礎(chǔ)設(shè)施的全面修復(fù)與重建．恢復(fù)重建過程的科學(xué)性、系統(tǒng)性和全面性，直接決定了社會的長期穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展．盡管現(xiàn)有政策更傾向于優(yōu)先考慮應(yīng)急響應(yīng)和預(yù)防，但恢復(fù)重建作為應(yīng)急管理的最終環(huán)節(jié)，仍需在政策制定中得到更高的重視，以確保突發(fā)事件后社會能夠快速恢復(fù)常態(tài)，減少長期的負(fù)面影響．

4 政策優(yōu)化建議

4.1 存在的不足

4.1.1 需求型政策工具運(yùn)用的局限性

當(dāng)前，粵港澳大灣區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急政策中對需求型政策工具的運(yùn)用明顯不足．需求型工具通過市場需求引導(dǎo)、社會資源動員和公眾參與激勵，能夠有效減少政策執(zhí)行中的外部阻力，提升應(yīng)急管理的整體效能．然而，現(xiàn)有政策更多依賴供給型和環(huán)境型工具，未能充分調(diào)動社會各界力量參與應(yīng)急管理．這種局限性削弱了政策的社會響應(yīng)能力和資源整合效果．為此，建議強(qiáng)化需求型工具的應(yīng)用，特別是在政府采購、區(qū)域合作、市場激勵機(jī)制等方面，確保應(yīng)急管理政策能夠更好地適應(yīng)復(fù)雜多變的社會需求，增強(qiáng)政策的彈性和適應(yīng)性．

4.1.2 災(zāi)后重建政策的缺失

現(xiàn)有粵港澳大灣區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急政策在災(zāi)后重建方面的關(guān)注度不足，主要集中于應(yīng)急響應(yīng)和危機(jī)管理，忽略了事件結(jié)束后的長期恢復(fù)與重建．盡管災(zāi)后重建政策在應(yīng)對自然災(zāi)害中已有所實踐，但突發(fā)公共衛(wèi)生事件同樣對經(jīng)濟(jì)、社會、心理健康等方面造成深遠(yuǎn)影響，亟須制定相應(yīng)的重建策略．災(zāi)后重建不僅是對災(zāi)害的總結(jié)和修復(fù)，更是促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、恢復(fù)社會信任和秩序的重要步驟．政策制定者應(yīng)重視在突發(fā)公共衛(wèi)生事件后，指導(dǎo)地方政府制定綜合性的災(zāi)后重建計劃，涵蓋心理健康支持、社會安定保障、經(jīng)濟(jì)振興和基礎(chǔ)設(shè)施修復(fù)，確保災(zāi)后重建能夠全面有效地恢復(fù)社會的正常運(yùn)轉(zhuǎn)．

4.1.3 粵港澳大灣區(qū)應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制的虛化

目前，粵港澳大灣區(qū)的應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制存在虛化問題［4］，表現(xiàn)為風(fēng)險分擔(dān)與協(xié)同機(jī)制的不完善以及實際行動的滯后．盡管區(qū)域內(nèi)已提出了聯(lián)動協(xié)作的構(gòu)想和原則，但這些大多停留在口號和文件層面，缺乏切實的制度政策和實質(zhì)性合作．具體而言，正式的制度化政策文件、深度合作框架以及后續(xù)的執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制尚未健全，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)各方在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，協(xié)同防控和風(fēng)險分擔(dān)的效果未能充分體現(xiàn)．為此，建議加快制定粵港澳大灣區(qū)應(yīng)急聯(lián)動的正式合作協(xié)議，明確各方的責(zé)任分工和行動標(biāo)準(zhǔn)，建立常態(tài)化的協(xié)同工作機(jī)制．同時，通過定期聯(lián)合演練和跨區(qū)域合作項目，進(jìn)一步鞏固和提升聯(lián)動機(jī)制的實效性，確保區(qū)域內(nèi)在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時能夠?qū)崿F(xiàn)真正的協(xié)同作戰(zhàn)和風(fēng)險共擔(dān)．

4.2 政策建議

4.2.1 推動粵港澳大灣區(qū)應(yīng)急政策的統(tǒng)一銜接與協(xié)同立法建設(shè)

鑒于粵港澳大灣區(qū)內(nèi)社會制度和法律體系的多樣性，當(dāng)前應(yīng)急管理政策在三地之間的銜接不足，影響了整體應(yīng)急響應(yīng)的效率．為解決這一問題，建議加快區(qū)域性應(yīng)急政策銜接機(jī)制的建設(shè)，并推動協(xié)同治理相關(guān)立法的完善．立法是構(gòu)建法治社會的基礎(chǔ)，其在應(yīng)急管理中的作用尤為關(guān)鍵．通過建立統(tǒng)一的法律框架，確保三地應(yīng)急管理行動的協(xié)調(diào)性和一致性，明確各地的職責(zé)分工和協(xié)作機(jī)制，提供充分的法治保障和制度支持．這一舉措將有助于形成應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的統(tǒng)一行動綱領(lǐng)，提升粵港澳大灣區(qū)應(yīng)急管理的整體效能．

4.2.2 構(gòu)建科學(xué)高效的跨區(qū)域應(yīng)急指揮與協(xié)調(diào)機(jī)制

在多區(qū)域、多部門參與的應(yīng)急管理中，指揮體系的高效性至關(guān)重要．當(dāng)前，大灣區(qū)應(yīng)急管理中存在部門和地域壁壘，這削弱了應(yīng)急行動的協(xié)調(diào)性和執(zhí)行力．為此，建議打破現(xiàn)有的分隔性管理模式，建立一個科學(xué)高效的跨區(qū)域應(yīng)急指揮體系．通過現(xiàn)代化通信技術(shù)的集成，構(gòu)建實時、統(tǒng)一的指揮平臺，使粵港澳三地在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中能夠?qū)崿F(xiàn)無縫對接和高效聯(lián)動．該指揮體系不僅應(yīng)具備應(yīng)對突發(fā)事件的能力，還應(yīng)涵蓋常態(tài)化的應(yīng)急預(yù)案演練和多部門協(xié)作機(jī)制，確保危機(jī)發(fā)生時能夠迅速反應(yīng)，協(xié)同作戰(zhàn)，最大限度地減少突發(fā)公共衛(wèi)生事件對區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響．

4.2.3 加強(qiáng)需求型政策工具的應(yīng)用，推動區(qū)域聯(lián)動與資源整合

分析結(jié)果表明，需求型政策工具在粵港澳大灣區(qū)應(yīng)急管理中運(yùn)用不足，導(dǎo)致政策的社會響應(yīng)能力和適應(yīng)性受到限制．需求型工具的缺乏還影響了跨區(qū)域合作和資源整合的效果．因此，有必要進(jìn)一步加強(qiáng)需求型政策工具的應(yīng)用，特別是在區(qū)域聯(lián)動與市場驅(qū)動的政策設(shè)計方面．建議政府聚焦需求側(cè)的培育，特別是在應(yīng)急管理的區(qū)域聯(lián)合方面，通過政策激勵和財稅手段推動跨區(qū)域合作，構(gòu)建更加靈活、高效的應(yīng)急聯(lián)動體系．這包括擴(kuò)大區(qū)域合作的深度和廣度，促進(jìn)各地資源的優(yōu)化配置和有效流通，從而增強(qiáng)大灣區(qū)整體應(yīng)急管理的協(xié)同效應(yīng)和綜合應(yīng)對能力．

4.2.4 提升災(zāi)后重建的戰(zhàn)略地位，完善災(zāi)后恢復(fù)政策框架

目前政策目標(biāo)中的災(zāi)后重建環(huán)節(jié)關(guān)注不足，導(dǎo)致災(zāi)后恢復(fù)工作的系統(tǒng)性和可持續(xù)性受到影響．重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的影響不僅限于應(yīng)急響應(yīng)階段，對社會、經(jīng)濟(jì)、心理健康等方面的深遠(yuǎn)影響需要在災(zāi)后重建中得到全面解決．因此，建議將災(zāi)后重建提升至戰(zhàn)略高度，并納入應(yīng)急管理的全周期政策框架．政府應(yīng)制定全面的災(zāi)后重建政策，涵蓋經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、社會重建、心理健康支持和基礎(chǔ)設(shè)施修復(fù)等領(lǐng)域．通過建立完善的災(zāi)后重建機(jī)制，確保在突發(fā)公共衛(wèi)生事件結(jié)束后，能夠快速啟動恢復(fù)計劃，恢復(fù)社會正常運(yùn)轉(zhuǎn)，并為未來類似事件的應(yīng)對積累經(jīng)驗和教訓(xùn)．

4.2.5 促進(jìn)常態(tài)化與臨時性應(yīng)急響應(yīng)的有機(jī)結(jié)合

現(xiàn)有應(yīng)急響應(yīng)政策多為“臨時性措施”，雖然在緊急情況下發(fā)揮了重要作用，但缺乏與常態(tài)化應(yīng)急機(jī)制的有機(jī)結(jié)合．現(xiàn)代社會的復(fù)雜性和風(fēng)險性要求應(yīng)急管理政策不僅能夠在危急時刻有效應(yīng)對，還需要在常態(tài)中保持警覺性和準(zhǔn)備度．因此，在未來的政策制定中，建議推動臨時性應(yīng)急響應(yīng)措施與常態(tài)化應(yīng)急機(jī)制的有機(jī)結(jié)合．一方面，繼續(xù)優(yōu)化和完善臨時性措施，確保在突發(fā)事件發(fā)生時能夠迅速啟動和有效實施；另一方面，建立和鞏固常態(tài)化的應(yīng)急準(zhǔn)備和預(yù)警機(jī)制，使應(yīng)急管理成為政府治理體系的常規(guī)組成部分，以增強(qiáng)區(qū)域整體抗風(fēng)險能力和社會的韌性．

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Quantitative Analysis of Emergency Policies

for Public Health Emergencies

in the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area

CHEN Jing1，CUI Wen-jing2，PENG Zi-qing1，DONG Yu-shan3

（1. College of Geography and Tourism，Hanshan Normal University，Chaozhou，Guangdong，521041；2. College of Management，Guangdong University of Science and Technology，Dongguan，Guangdong，523000；3. Qingdao Shinan District Health Bureau，Qingdao，Shandong，266071）

Abstract：Focusing on the series of emergency management policies for public health emergencies in the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area，this study systematically reviews the related emergency management policies，analyzes their development status，and constructs a policy tool-policy objective framework for multidimensional quantitative analysis．The results show that：（1）Emergency policies predominantly utilize supply-side and environmental policy tools，while the use of demand-side policy tools is significantly lacking．（2）Current policies lack sufficient emphasis on post-disaster reconstruction and are deficient in systematic planning．（3）The number of emergency policies in the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area is relatively small，and the regional emergency coordination mechanism is underdeveloped，with risk-sharing and collaborative mechanisms in need of enhancement．Therefore，it is necessary to promote the harmonization of emergency response policies and the construction of coordinated legislation in the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area，build a scientific and efficient cross-regional emergency response command and coordination mechanism，strengthen the application of demand-side policy tools，promote regional linkage and resource integration，enhance the strategic position of post-disaster reconstruction，improve the policy framework for post-disaster recovery，and promote the organic combination of normalized and temporary emergency response．

Key words：emergency policies；public health emergencies；quantitative analysis；Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area

責(zé)任編輯 朱本華