黃河灘區(qū)地處華北平原，土壤肥沃、水資源豐富，具有較大的開發(fā)潛力，具備生產(chǎn)各類農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)良條件，是黃河河道的重要組成部分，承載著攔蓄洪水、消減洪峰、沉積泥沙等功能。開發(fā)利用好黃河灘區(qū)，是推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。

黃河灘區(qū)的發(fā)展概況

黃河灘區(qū)，指的是黃河主河槽和黃河大堤之間寬闊的灘地區(qū)域。2008年，中國科學院學部統(tǒng)計：黃河下游屬寬淺型河道，其中山東陶城鋪以上的南北兩堤間距離一般在5—10千米，最寬處大約20千米，形成了面積4000多平方千米的黃河下游灘地。黃河灘區(qū)作為黃河河道的重要組成部分，發(fā)揮著汛期蓄洪、行洪、滯洪沉沙的作用，也是灘區(qū)人民生存和發(fā)展的基礎。正是其功能性和需求性的疊交，導致“人水爭地”矛盾突出。

據(jù)統(tǒng)計，黃河灘區(qū)涉及河南、山東兩省15個地市的1928個農(nóng)村居民點；灘區(qū)土地主要用于生產(chǎn)和生活，建設用地面積達355平方千米，耕地面積達3210平方千米。然而，河道直接鄰接大堤的地方有106處，洪水年份河水直接沖擊大堤并帶來風險隱患。新中國成立后，黃河伏秋大汛雖然沒有發(fā)生決口，但灘區(qū)內(nèi)漫灘次數(shù)超過30次，累計受災人口超900萬。這些數(shù)據(jù)表明，一方面，灘區(qū)人民受到洪水威脅，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以農(nóng)業(yè)為主，經(jīng)濟產(chǎn)能較低，生活環(huán)境惡劣；另一方面，群眾為保護自身財產(chǎn)安全，修建生產(chǎn)堤，給黃河下游防洪和河道治理增加了難度。

黃河灘區(qū)發(fā)展存在的問題

防洪問題

隨著黃河流域水利工程建設，黃河下游近年來水沙大幅度減少，導致人們普遍認為黃河治理形勢不再嚴峻。事實上，黃河流量受全球及局部天氣變化、水利工程建設、經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)保護工作的綜合影響，存在著諸多不確定性。一旦發(fā)生上中游大規(guī)模來水匯水，必然會對下游特別是灘區(qū)人民，造成生命財產(chǎn)威脅。

黃河下游連續(xù)堤防修建并不完善，黃河陶城鋪以上河道，堤距1.5—8.5千米，屬于游蕩型河道。陶城鋪以下至利津河段，堤距也有0.4—5千米。并且，現(xiàn)今河南蘭考東壩頭以上的黃河大堤多修建于明清時代的老堤之上，東壩頭以下大堤修建于1855年銅瓦廂黃河決口改道后所建的民埝基礎之上，經(jīng)逐年改造加固而成，部分堤段仍存在防汛薄弱環(huán)節(jié)，而黃河灘區(qū)缺乏堤防保護，安全建設情況嚴重滯后。灘區(qū)群眾為保護生命財產(chǎn)安全，自發(fā)修建的生產(chǎn)堤設計和建設標準低，零散布局，給行洪泄洪增加了難度，更是形成了灘區(qū)的“二級懸河”，其中，蘭考東壩頭至陽谷陶城鋪有嚴重發(fā)育的“二級懸河”，而京廣鐵橋至東壩頭河段的“二級懸河”也有多段正在發(fā)育?！岸墤液印焙苋菀自斐蓹M河斜河，對中低灘，包括高灘和大堤都有威脅。因此，處理解決好防洪問題，是事關(guān)灘區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和人民生命財產(chǎn)安全的重大課題。

經(jīng)濟問題

黃河灘區(qū)的經(jīng)濟特征可以用4個詞來形容：工業(yè)不強、商業(yè)不興、農(nóng)業(yè)不穩(wěn)、群眾貧窮。造成這一現(xiàn)狀的因素很多，包括氣候變化、來水漫灘還有政策不全等。以山東省黃河灘區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)為例，灘區(qū)土地面積約為1700平方千米，耕地面積約1300平方千米，有782個自然村，居住人口約140萬人。就產(chǎn)業(yè)布局而言，農(nóng)作物種植面積約為842平方千米，經(jīng)濟林面積約為106平方千米，漁業(yè)養(yǎng)殖面積約為35平方千米。黃河灘區(qū)主要是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，結(jié)構(gòu)單一，基本沒有工業(yè)經(jīng)濟，且農(nóng)業(yè)水利設施配套不全，糧食產(chǎn)量低且不穩(wěn)定。畜牧業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)是群眾自發(fā)發(fā)展，均處于小規(guī)模家庭副業(yè)階段，沒有形成規(guī)?；a(chǎn)業(yè)。黃河灘區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)項目無法做大做強，缺乏帶動能力強的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化增值鏈條較短，大企業(yè)支撐作用不明顯，經(jīng)濟鏈條脆弱，難以抵御市場風險。

生態(tài)問題

黃河灘區(qū)作為我國河流濕地最具代表性的地區(qū)之一，灘涂和沼澤遍布，是全球候鳥遷徙通道的中心區(qū)域和生物多樣性分布的重要地段。有關(guān)數(shù)據(jù)表明，沿黃河灘區(qū)共有國家級濕地公園、森林公園和自然保護區(qū)48處，其中沿灘區(qū)及周邊分布11處。黃河灘區(qū)地處華北平原腹地，獨特的自然地理格局形成了這樣一條以水為主導的生態(tài)大長廊?，F(xiàn)如今，灘區(qū)兩岸遍布農(nóng)田，沿線的鄭州、濟南、濱州等大中城市人口總數(shù)超過5000萬。一方面，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展使得原有生態(tài)資源被不斷壓縮；另一方面，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展對水土資源和生態(tài)空間的需求又日益增加。與此同時，黃河灘區(qū)還面臨著生態(tài)用水用地無保障、生態(tài)脆弱性未根本改變等新的一系列問題。如何保證生態(tài)環(huán)境這一最普惠的民生福祉，確保灘區(qū)生物多樣性的合理分布，尋找生態(tài)需求和經(jīng)濟社會發(fā)展的平衡點，也是灘區(qū)發(fā)展所要解決的重要問題。

政策問題

黃河下游灘區(qū)作為黃河的行洪河道，因特殊地理位置、行洪功能、生態(tài)環(huán)境和法律法規(guī)等多種因素，灘區(qū)發(fā)展常年存在基礎設施投入受限、國土資源開發(fā)利用受限、惠農(nóng)政策和項目投入受限、發(fā)展速度和潛力受限等問題。大規(guī)模的工業(yè)生產(chǎn)不能開展，一些涉農(nóng)發(fā)展項目，尤其是基礎設施項目，顧慮灘區(qū)行洪的主體功能，一般不考慮設在灘區(qū)，即便有灘區(qū)的開發(fā)項目，往往也因為基礎設施或者資金配套難以落實，最終項目流失。

與此同時，黃河下游灘區(qū)雖然屬于河流蓄滯洪區(qū)域，在2000年國務院頒布的《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》和2010年水利部公布的《國家蓄滯洪區(qū)修訂名錄》中，卻未被納入國家蓄滯洪區(qū)，灘區(qū)群眾享受不到國家蓄滯洪區(qū)補償、生態(tài)補償?shù)认嚓P(guān)政策。灘區(qū)受災、災后重建恢復，基本都只能依靠農(nóng)民自身，國家補助總體規(guī)模較小，導致灘區(qū)生產(chǎn)力長期徘徊在較低水平。

黃河灘區(qū)發(fā)展建議

強化灘區(qū)分區(qū)治理

按功能對灘區(qū)進行劃分的治理理念，以灘區(qū)的功能為前提，把灘區(qū)劃分為群眾居住區(qū)、農(nóng)牧業(yè)發(fā)展區(qū)（兼做滯洪沉沙區(qū)）和行洪區(qū)。三區(qū)以三灘為基本界限，堅持“三灘分區(qū)治理、泥沙分區(qū)落淤、洪水分級設防”的綜合治理思路，打造生態(tài)旅游、新型社區(qū)+特色農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)+生態(tài)公園、濕地公園的發(fā)展模式，做到“綠水青山”和“金山銀山”兩手抓、兩手硬。與此同時，加強灘區(qū)安全建設，提高洪水防御標準，各個地方根據(jù)灘區(qū)來水實際情況，進行合理的規(guī)劃設計，避免小水大災，保證群眾生命財產(chǎn)安全。

靈活調(diào)整政策，完善生態(tài)補償機制

做好灘區(qū)群眾的移民搬遷和集中遷并工作，改變?nèi)丝诜植忌⒙?、生產(chǎn)生活用地零星局面。在行洪為本、生態(tài)優(yōu)先的前提下，對灘區(qū)的空間利用進行差異化管制，對灘區(qū)永久基本農(nóng)田和其他生產(chǎn)和生活用地，明確其權(quán)責歸屬。完善基礎設施建設，科學、合理開發(fā)灘區(qū)，放松部分區(qū)域政策鉗制，刺激經(jīng)濟發(fā)展。同時，進一步完善生態(tài)補償機制，完善灘區(qū)淹沒補償政策，努力將黃河灘區(qū)納入國家蓄滯洪區(qū)名單，為灘區(qū)民眾提供生命財產(chǎn)安全保障。

打造沿黃河灘區(qū)韌性城市

學界對于生態(tài)學中“韌性”這一概念的理解，經(jīng)歷了從工程韌性向生態(tài)韌性再到演進韌性的轉(zhuǎn)變?？偟膩碚f，韌性就是系統(tǒng)應對外部壓力和自身所處限制條件而形成的一種改變、適應、轉(zhuǎn)化的能力。近年來，國內(nèi)外學者將生態(tài)學中的韌性理念，延伸到社會各個領(lǐng)域，城市韌性理論隨之而出。這一理論強調(diào)通過城市建設，利用城市生態(tài)韌性、工程韌性、社會韌性、經(jīng)濟韌性，消化、吸收外界沖擊，與我國自古以來治水“堵不如疏”的理念也十分契合。這一理論可以很好地運用在黃河沿線城市，將黃河灘區(qū)納入城市整體規(guī)劃，對其整體系統(tǒng)進行“資源環(huán)境承載能力評價”和“國土空間開發(fā)適宜性評價”。將洪水漫灘納入灘區(qū)城鎮(zhèn)空間的發(fā)展過程，從而推動黃河沿線城市的動態(tài)和可持續(xù)發(fā)展。

對黃河灘區(qū)進行科學、合理的開發(fā)利用，有利于推動黃河流域生態(tài)走廊、經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展，保障流域人民的生命財產(chǎn)安全，是當下治黃工作的重要課題，每一名治黃工作者，要以建設幸福、安寧、美麗、創(chuàng)新、文化長河的總目標而不懈奮斗！

（作者單位" 陽谷黃河河務局）