摘"要：黨的二十大報告提出：推動綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生。生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理既是長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)的內(nèi)在要求，亦是長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展的重要維度。協(xié)同治理理論作為長三角生態(tài)環(huán)境治理的理論基礎(chǔ)，具有治理系統(tǒng)的開放性、主體的自組織性、結(jié)構(gòu)的有序性等獨特理論內(nèi)涵。針對長三角地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理體制機(jī)制方面面臨的諸多困境，在協(xié)同治理理論解釋框架下，從理念協(xié)同，完善多元主體參與機(jī)制；制度協(xié)同，健全共保聯(lián)治的制度體系；行動協(xié)同，跨域生態(tài)治理的共治共享等三個層面優(yōu)化該區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的體制機(jī)制，以此提升長三角地區(qū)生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治能力，推進(jìn)該區(qū)域更高質(zhì)量一體化發(fā)展。

關(guān)鍵詞：長三角地區(qū)；生態(tài)環(huán)境；協(xié)同治理；理論基礎(chǔ)；機(jī)制創(chuàng)新

作者簡介：陳興宇，安徽師范大學(xué)法學(xué)院講師，東南大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生，主要從事區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理研究；高曉紅，東南大學(xué)人文學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要從事治理理論研究。

基金項目：教育部高校人文社會科學(xué)項目“馬克思主義國家治理理論的歷史邏輯研究”（項目編號：19YJC710035）的階段性成果。

中圖分類號：F127；X196 ""文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ""文章編號：1001-4403（2024）06-0031-11

DOI：10.19563/j.cnki.sdzs.2024.06.004

一、現(xiàn)實反思：問題的提出

長三角地區(qū)是我國經(jīng)濟(jì)最具活力、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強的區(qū)域之一，是“一帶一路”和長江經(jīng)濟(jì)帶的重要交匯點，在全國現(xiàn)代化建設(shè)和全面開放的戰(zhàn)略布局中占據(jù)著至關(guān)重要的地位。隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域一體化的推進(jìn)，各類資源要素突破行政壁壘在行政區(qū)劃間自由流動，區(qū)域政府間互動不斷縱深化的同時也催生了以大氣污染、流域污染等為典型的跨界生態(tài)環(huán)境問題，①""①毛春梅、王佳琦：《跨域水體治理中的府際控制權(quán)共生模式選擇——以長三角示范區(qū)跨界水體聯(lián)保專項為例》，《蘇州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2022年第3期，第29-40頁。成為制約區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的重要因素。黨的十八大以來，國家為解決長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題提出了長遠(yuǎn)規(guī)劃與系統(tǒng)方案。尤其在長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略后，國家先后出臺了《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》《長江三角洲區(qū)域生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)規(guī)劃》《“十四五”重點流域水環(huán)境綜合治理規(guī)劃》《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)國土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》等一系列規(guī)劃制度方案，指出長三角地區(qū)的發(fā)展要堅持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，加強生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理、綜合治理，提升區(qū)域環(huán)境治理一體化水平，推動建設(shè)綠色美麗長三角。2023年11月，習(xí)近平總書記在深入推進(jìn)長三角一體化發(fā)展座談會上的講話指出：“長三角區(qū)域要加強生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治?！边@是以更高站位、更寬視野、更大力度推進(jìn)長三角生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要行動綱領(lǐng)。①""①②宋馬林：《深入貫徹落實長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治戰(zhàn)略》，《紅旗文稿》2024年第7期，第46-50頁。在習(xí)近平生態(tài)文明思想的指導(dǎo)下，長三角地區(qū)加強生態(tài)環(huán)境治理跨省聯(lián)防聯(lián)控、共建共享，區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)一體化水平顯著提升。但長三角區(qū)域仍面臨開發(fā)強度高、資源能源消耗量多、結(jié)構(gòu)性污染突出、二氧化碳排放達(dá)峰壓力大等環(huán)境問題，亟待解決流域污染治理、跨區(qū)生態(tài)補償、生態(tài)環(huán)境共保機(jī)制欠缺等民生福祉問題。②因此，深刻闡釋該地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理遭遇的體制機(jī)制困境，并從理論上提出系統(tǒng)的、具有針對性的協(xié)同治理理論制度體系的構(gòu)建之道，對推動長三角生態(tài)治理現(xiàn)代化，促進(jìn)該地區(qū)更高質(zhì)量一體化發(fā)展具有重要意義。

“理論在一個國家實現(xiàn)的程度，總是取決于理論滿足這個國家的需要的程度。”③""③馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯文集》（第1卷），人民出版社2009年版，第12頁。近年來，學(xué)術(shù)界圍繞長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理做了大量的研究，其研究成果主要有以下幾個方面。一是政府主導(dǎo)型治理。傳統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境治理模式以“政府直控”為中心，治理過程中主要依賴行政體制力量，長三角地區(qū)政府預(yù)防生態(tài)風(fēng)險機(jī)制是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理的有效路徑。④""④金太軍、陳錫進(jìn)等：《論長三角地區(qū)政府預(yù)防生態(tài)風(fēng)險的機(jī)制完善》，《蘇州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2020年第3期，第33-36頁。要充分發(fā)揮國家自主性作用，以政府的非正式制度和正式制度嵌入、組織嵌入和技術(shù)平臺嵌入等方面為著力點，提升國家在區(qū)域環(huán)境治理中的權(quán)威與政策執(zhí)行力。⑤""⑤余敏江：《長三角水環(huán)境協(xié)同治理中的國家自主性及其提升路徑——基于“制度—行動者網(wǎng)絡(luò)”的分析框架》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2021年第6期，第28-35頁。二是政府間合作型治理。地方政府之間的協(xié)同合作是實現(xiàn)地區(qū)環(huán)境問題系統(tǒng)化、整體化治理的必要手段。⑥""⑥李洄旭、王賢文等：《府際合作有助于提升區(qū)域環(huán)境治理績效嗎？——基于結(jié)構(gòu)差異視角的分析》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2022年第2期，第18-25頁。長三角生態(tài)環(huán)境治理須改變各地方政府獨立、封閉地進(jìn)行資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的工作方式，實施區(qū)域一體化的資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的道路。⑦""⑦董憲軍：《長江三角洲地區(qū)資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)一體化構(gòu)想與對策》，《華東理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2005年第1期，第94-99頁。三是制度保障型治理。從探究單一機(jī)制權(quán)力結(jié)構(gòu)下長三角地區(qū)不同類型環(huán)境政策轉(zhuǎn)移機(jī)制及其對政策執(zhí)行效果的影響⑧""⑧陳海江等：《長三角區(qū)域環(huán)境政策的轉(zhuǎn)移機(jī)制研究》，《環(huán)境保護(hù)》2021年第22期，第27-32頁。，通過建立具有決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)、監(jiān)測系統(tǒng)和咨詢系統(tǒng)的綜合性長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作機(jī)制來化解生態(tài)環(huán)境治理難題。⑨""⑨郁鴻勝：《建立長江三角洲生態(tài)環(huán)境合作機(jī)制》，《求是》2011年第5期，第57-58頁。四是多部門協(xié)作型治理。在治理實踐中，要實現(xiàn)以生態(tài)一體化治理助推跨域生態(tài)治理轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，則需要統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)部主體之間生態(tài)環(huán)境治理觀念，將綠色發(fā)展與協(xié)同治理貫穿生態(tài)治理實踐的始終，不斷完善區(qū)域間的利益協(xié)同機(jī)制，優(yōu)化權(quán)責(zé)清單機(jī)制以及健全生態(tài)環(huán)境聯(lián)防共治的制度體系。⑩""⑩李寧、李增元：《從碎片化到一體化：跨區(qū)域生態(tài)治理轉(zhuǎn)型研究》，《湖湘論壇》2022年第3期，第96-106頁。長三角地區(qū)三省一市環(huán)境保護(hù)部門通過協(xié)商、磋商制定區(qū)域內(nèi)生態(tài)治理與環(huán)境保護(hù)中遠(yuǎn)期規(guī)劃，共同制定環(huán)境準(zhǔn)入、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)地區(qū)生態(tài)環(huán)境信息的聯(lián)通共享、協(xié)同共建。""徐光華：《長江三角洲地區(qū)環(huán)境保護(hù)協(xié)同機(jī)制研究》，《中國浦東干部學(xué)院學(xué)報》2010年第2期，第15-20頁。長三角地區(qū)行政區(qū)劃的分割性和生態(tài)環(huán)境問題的公共性加劇了治理工作的復(fù)雜性與難度，靠單一主體“單打獨斗”、單一手段“一招制勝”已經(jīng)無法適應(yīng)生態(tài)環(huán)境治理的復(fù)雜局面。因此，傳統(tǒng)的治理模式，包括政府主導(dǎo)、政府間合作、制度性保障等類型的治理都不能充分發(fā)揮應(yīng)有的治理效能。本文結(jié)合協(xié)同治理的理論特征與長三角生態(tài)環(huán)境治理實踐，構(gòu)建協(xié)同治理的分析架構(gòu)，不斷豐富長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的理論基礎(chǔ)與制度體系。

二、理論基礎(chǔ)：協(xié)同治理闡釋框架的構(gòu)建

赫爾曼·哈肯于20世紀(jì)80年代創(chuàng)立了協(xié)同理論，當(dāng)時是主要用于探究自組織、有次序的集體行動如何受到一般規(guī)律的影響與制約的科學(xué)。他認(rèn)為協(xié)同學(xué)是通過研究系統(tǒng)中大量不同性質(zhì)的組成部分如何受到普遍規(guī)律支配、通過協(xié)作形成有序結(jié)構(gòu)的一門理論。①""①赫爾曼·哈肯：《協(xié)同學(xué)——大自然構(gòu)成的奧秘》，凌復(fù)華譯，上海譯文出版社2005年版，第9頁。協(xié)同理論強調(diào)由不同性質(zhì)的子系統(tǒng)（比如電子、原子、分子、細(xì)胞等）所構(gòu)成的各種系統(tǒng)，研究子系統(tǒng)是如何在時間和空間上相互影響，并共同工作使系統(tǒng)沿著一定軌跡和結(jié)構(gòu)運行的，重點是研究那些以自組織形式運轉(zhuǎn)的結(jié)構(gòu)，目的是找出與子系統(tǒng)無關(guān)并支配著自組織過程的一般性原理。②""②赫爾曼·哈肯：《高等協(xié)同學(xué)》，郭治安譯，科學(xué)出版社1989年版，第1頁。在人文社會科學(xué)研究領(lǐng)域，協(xié)同理論主要側(cè)重于探究多主體間的交互作用，重點關(guān)注多元化的主體按照一套固定的規(guī)則，共同構(gòu)成的充滿活力、結(jié)構(gòu)穩(wěn)定、協(xié)同互動的理論有機(jī)體，主要用于解決公共事務(wù)的難題。

傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，當(dāng)下流行的治理理論興起于20世紀(jì)70年代的西方社會，其理論質(zhì)點在于對公共事務(wù)的處理過程中更強調(diào)多元主體共同作用而非一元主體單一功能。《我們的全球伙伴關(guān)系》一書中將治理定義為各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)和個人管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。③""③全球治理委員會：《我們的全球伙伴關(guān)系》，牛津大學(xué)出版社1995年版，第23頁。國內(nèi)著名學(xué)者俞可平教授認(rèn)為治理是政府組織和（或）民間組織在一個既定范圍內(nèi)運用公共權(quán)威管理社會政治事務(wù)，維護(hù)社會公共秩序，滿足公眾需要：治理的理想目標(biāo)是善治，即公共利益最大化的管理活動和管理過程。④""④俞可平：《治理與善治》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第15頁。協(xié)同治理理論是基于自然科學(xué)協(xié)同論與社會科學(xué)治理理論的交叉理論，可以將其理解為政府主體與其他非政府主體的利益相關(guān)者，基于特定的社會問題，采用相對正式的機(jī)制進(jìn)行協(xié)商、互動、決策和共同行動的過程。⑤""⑤田培杰：《協(xié)同治理概念考辨》，《上海大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2014年第1期，第124頁。因此，協(xié)同治理理論對于跨區(qū)域公共問題的治理具有重要的理論價值。

（一）治理系統(tǒng)的開放性與區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的公共性

從事物性質(zhì)的維度理解，協(xié)同治理是一個開放性的治理系統(tǒng)，可以包含區(qū)域范圍內(nèi)的利益相關(guān)的政府部門、市場組織、社會組織、社會公眾等多元的治理主體和具有公共性的治理客體。長三角“三省一市”地理位置相鄰，區(qū)域內(nèi)河流眾多、水網(wǎng)密集，水系相通，這無疑會導(dǎo)致該地區(qū)乃至更廣范圍的生態(tài)環(huán)境相互污染，從而加劇整個區(qū)域的生態(tài)環(huán)境危機(jī)?？鐓^(qū)域生態(tài)環(huán)境問題已然成為整個長三角地區(qū)的公共事務(wù)，而非個別城市內(nèi)部的公共事務(wù)，即“那些需要兩個以上的地方政府來擬合供給、其消費的外部性一般會溢出一定區(qū)域界限的公共服務(wù)和公共物品”⑥""⑥方雷：《地方政府間跨區(qū)域合作治理的行政制度供給》，《理論探討》2014年第1期，第19-23頁。。作為跨區(qū)域的公共事務(wù)治理是一個開放的治理系統(tǒng)，兼具共性和開放性的特征需要不同類型的治理主體參與。

（二）治理主體的自組織性與區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理主體的多元性

在協(xié)同治理理論框架內(nèi)，不同主體的行為在互動中會形成自組織的集體行動，協(xié)同治理理論所強調(diào)的“協(xié)同”是在多元主體自組織的集體行為中實現(xiàn)的，而長三角地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理主體的多元性使得自組織的集體行動成為可能。該區(qū)域的生態(tài)環(huán)境治理涉及政府部門、企業(yè)組織、社會機(jī)構(gòu)和居民公眾等不同性質(zhì)與類型的參與主體，生態(tài)環(huán)境問題治理既是作為公共利益代表者與公共物品提供者的政府的責(zé)任，也是排污企業(yè)的責(zé)任，同時非政府性的生態(tài)環(huán)境保護(hù)組織、科研機(jī)構(gòu)以及社會公眾同樣是重要的治理參與者。不同性質(zhì)的主體各自采取治理行動時相互博弈和互動，出現(xiàn)了自組織的集體行動，這種基于共同治理目標(biāo)的集體行動可以促使整個區(qū)域的生態(tài)環(huán)境治理走向善治。

（三）治理行為的有序性與區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制的協(xié)同性

協(xié)同治理的有序性包括協(xié)同治理過程的有序性和治理結(jié)果的有序性，即協(xié)同治理理論既要實現(xiàn)治理客體或者目標(biāo)從無序狀態(tài)到有序結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化，也要實現(xiàn)各主體行為的有序互動。協(xié)同治理要求除不同主體各自發(fā)生治理行為外，還需要相互協(xié)同，相互合作，形成合力，充分發(fā)揮協(xié)同治理功效，最終實現(xiàn)“1+1gt;2”。長三角生態(tài)環(huán)境治理是從無序走向有序發(fā)展的過程，也是從“各自為戰(zhàn)”走向“團(tuán)結(jié)合作”的過程。在過去屬地主義管理模式下，長三角區(qū)域內(nèi)的各相關(guān)主體橫向協(xié)作機(jī)制不健全，缺乏有效的溝通與配合，其生態(tài)環(huán)境治理活動常呈現(xiàn)出分散治理和獨自治理的無序狀態(tài)。長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理實際上是一種有利于加強蘇浙皖滬“三省一市”地方政府生態(tài)環(huán)境治理不同參與主體之間關(guān)聯(lián)性和互動性程度的模式。在不同主體持續(xù)交互的基礎(chǔ)上建立和完善常態(tài)化的協(xié)同治理機(jī)制，可促使各行動主體間的狀態(tài)從無序到有序的轉(zhuǎn)變和協(xié)同治理機(jī)制的強化。

三、實踐探索：長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)

長三角城市群人口密集，河網(wǎng)眾多，工業(yè)分布廣泛，加大了該區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題由點到面?zhèn)魅竞蛿U(kuò)散的風(fēng)險，形成環(huán)境污染的外部性效應(yīng)和放大效應(yīng)。長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展的不斷推進(jìn)，對區(qū)域生態(tài)綠色一體化提出了更高的要求。一直以來，長三角三省一市政府堅持新發(fā)展理念，在共推綠色發(fā)展、共保生態(tài)空間、共治跨界污染、共建環(huán)境設(shè)施、共創(chuàng)協(xié)作機(jī)制等生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治方面積極踐行，很大程度上改善了該區(qū)域的生態(tài)環(huán)境污染問題。但是從治理實踐上看，目前長三角三省一市在頂層設(shè)計、利益協(xié)調(diào)、多元主體參與、協(xié)同治理體系完善等體制機(jī)制層面仍面臨諸多挑戰(zhàn)。

（一）頂層設(shè)計機(jī)制不完善，政府間協(xié)同治理能力弱化。

長期受屬地主義治理模式的影響，我國的跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理行動常常表現(xiàn)出“各掃門前雪”的思維慣性，導(dǎo)致其生態(tài)治理行為的“制度慣性”特征。長三角三省一市政府積極制定生態(tài)環(huán)境保護(hù)的方案規(guī)劃，以有效應(yīng)對跨區(qū)域的生態(tài)危機(jī)，探索系統(tǒng)治理區(qū)域性的生態(tài)環(huán)境問題的新路徑。以長三角三省一市《“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）的制定與實施為分析對象，可以看出該區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的頂層設(shè)計機(jī)制仍存在不完善之處。主要表現(xiàn)為頂層設(shè)計機(jī)構(gòu)設(shè)置機(jī)制有待健全、頂層設(shè)計機(jī)構(gòu)運行機(jī)制有待完善、頂層設(shè)計組織決策的科學(xué)化水平有待提升等問題。

1.頂層設(shè)計機(jī)構(gòu)設(shè)置有待健全。長三角地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理中，頂層設(shè)計機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)化與系統(tǒng)化水平很大程度上決定了治理效果。2021年，三省一市政府在原有的“長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組”“長三角區(qū)域水環(huán)境保護(hù)協(xié)作小組”的基礎(chǔ)上，成立“長三角生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作小組及其辦公室”統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)長三角地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。作為區(qū)域性的生態(tài)環(huán)境保護(hù)五年規(guī)劃，理應(yīng)由該組織協(xié)同四地政府職能部門聯(lián)合編制、統(tǒng)一發(fā)布，而長三角區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃卻由四地政府和政府具體部門各自獨立編制、發(fā)布，主要原因在于頂層設(shè)計機(jī)構(gòu)的設(shè)置系統(tǒng)化和科學(xué)化不高。從長三角生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作小組及其辦公室的機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，機(jī)構(gòu)設(shè)置相對單一，職能劃分不夠具體、細(xì)化，其主要成員均為兼職，專業(yè)化、專職化程度較低。因此，在涉及生態(tài)環(huán)境治理規(guī)劃制定等需要跨域協(xié)作且專業(yè)性極強的頂層設(shè)計規(guī)劃時會出現(xiàn)職責(zé)不清、協(xié)同乏力的現(xiàn)象。

2.頂層設(shè)計機(jī)構(gòu)的運行機(jī)制有待完善。長三角地區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題具有跨區(qū)域、跨部門的特點，需要各級政府和相關(guān)部門密切協(xié)作。長三角生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作小組及其辦公室作為該區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理跨區(qū)域、跨部門協(xié)作的中樞機(jī)構(gòu)，為區(qū)域性生態(tài)環(huán)境治理和突發(fā)性生態(tài)危機(jī)的有效應(yīng)對發(fā)揮積極作用。但是三省一市政府的《規(guī)劃》在發(fā)布時間、發(fā)布主體單位以及具體內(nèi)容指標(biāo)方面均存在巨大差異。蘇浙滬三地于2021年下半年相繼發(fā)布，而安徽省則于2022年上半年發(fā)布。浙江省和上海市由省級人民政府發(fā)布，而江蘇省和安徽省則由省發(fā)改委與省生態(tài)環(huán)境廳聯(lián)合發(fā)布。四地政府發(fā)布的《規(guī)劃》為各自獨立編制，缺乏有效的溝通。由此可見，長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的頂層設(shè)計機(jī)構(gòu)在實際運行中沒有充分發(fā)揮協(xié)同組織四地政府生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)合行動的功能。

3.頂層設(shè)計的科學(xué)化水平有待提升?？鐓^(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的復(fù)雜性和緊迫性使得頂層設(shè)計組織在決策過程中需要高度的科學(xué)性。當(dāng)前，長三角地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的頂層設(shè)計機(jī)構(gòu)在不斷優(yōu)化。如成立長三角生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作小組，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的各類生態(tài)環(huán)境治理行動。但是從協(xié)作小組的人員構(gòu)成可以看出，成員基本由行政官員兼任，缺少生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的專業(yè)型人才。加之上文所論述的，在制定跨區(qū)域生態(tài)治理政策規(guī)劃時，協(xié)作小組的協(xié)調(diào)作用沒有充分發(fā)揮。一方面，生態(tài)治理政策的制定和實施缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，導(dǎo)致各地在治理過程中出現(xiàn)政策不統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)不一致的現(xiàn)象；另一方面，生態(tài)治理的頂層設(shè)計缺乏科學(xué)的指導(dǎo)和支持，導(dǎo)致政策的科學(xué)性和有效性不足。

（二）利益協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，多元協(xié)同的合力有待提升

政府間關(guān)系中最根本、最核心的關(guān)系是利益關(guān)系。各級地方政府同樣被視為獨立的利益主體，其行動原則亦是充分維護(hù)自身利益。長三角區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制由區(qū)域性生態(tài)環(huán)境治理協(xié)作組織、生態(tài)補償機(jī)制以及各主體參與生態(tài)治理的權(quán)責(zé)劃分共同組成，參與主體多（政府部門、污染企業(yè)、非政府組織和社會公眾），利益關(guān)系復(fù)雜（省級政府之間的利益沖突，省級以下政府間的利益糾紛）。這種多主體參與、利益關(guān)系復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境治理行動，如果缺乏完善的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，不能對各主體的權(quán)責(zé)關(guān)系合理化分，極易出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象。

1.生態(tài)保護(hù)協(xié)作組織的利益協(xié)調(diào)功能不凸顯。為共同應(yīng)對跨區(qū)域大氣污染與水污染問題，長三角三省一市政府分別于2014年和2016年成立長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組、長三角水污染防治協(xié)作小組。隨著跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境危機(jī)的頻發(fā)與治理難度的提升，2021年5月，蘇浙滬皖四地政府對原有的區(qū)域大氣、水污染領(lǐng)域的合作進(jìn)行“整合和擴(kuò)容”，納入“雙碳”、土壤固廢、生態(tài)修復(fù)、綠色發(fā)展等工作，正式成立長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作小組。至此，該區(qū)域逐步形成了國家指導(dǎo)、地方擔(dān)責(zé)、區(qū)域協(xié)作、部省協(xié)同，以協(xié)作分工為基礎(chǔ)協(xié)同治理的工作機(jī)制，進(jìn)一步提升了長三角地區(qū)生態(tài)治理的協(xié)作能力。但是協(xié)作組織在實踐中沒有充分發(fā)揮各主體利益協(xié)調(diào)的功能。通過梳理長三角區(qū)域生態(tài)治理協(xié)作組織的會議簡報、工作計劃等內(nèi)容可以看出，其在定期召開的會議中并沒有專門議題討論解決區(qū)域內(nèi)治理主體之間利益沖突。當(dāng)各方因環(huán)境治理出現(xiàn)利益糾紛時，通常是通過協(xié)調(diào)方式解決。協(xié)商方式達(dá)成的共識缺乏制度約束和有效監(jiān)督，利益協(xié)調(diào)的效果無法得到充分保證。

2.治理主體權(quán)責(zé)劃分不明晰?！堕L江三角洲區(qū)域生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)規(guī)劃》指出，三省一市政府是推進(jìn)長三角生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)的責(zé)任主體。政府主導(dǎo)型的生態(tài)環(huán)境治理模式在實踐中的確可以快速、有效地推進(jìn)生態(tài)治理行動。如2020年以來，長三角一體化示范區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法隊對區(qū)域內(nèi)水體污染聯(lián)合開展跨界巡查，動態(tài)檢測，綜合治理。2023年，示范區(qū)地表水優(yōu)Ⅲ類斷面比例從2019年的75%上升到96.2%，水體質(zhì)量顯著提高。但是，在跨區(qū)域的生態(tài)治理實踐中，由于受到行政區(qū)劃分割、政府地方保護(hù)、政策不齊等各種因素的約束，容易導(dǎo)致區(qū)域間權(quán)力配置和制度安排缺位，區(qū)域合作主體職責(zé)劃分不明晰。①""①毛春梅、王佳琦：《跨域水體治理中的府際控制權(quán)共生模式選擇——以長三角示范區(qū)跨界水體聯(lián)保專項為例》，《蘇州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2022年第3期，第29-40頁。結(jié)合長三角地區(qū)發(fā)布的生態(tài)環(huán)境治理文件以及具體的治理實踐來看，政府都被視為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任主體，而沒有明確地規(guī)定市場組織、社會公眾，尤其是污染企業(yè)的責(zé)任。在這種治理主體權(quán)責(zé)劃分不明晰的情況下，除政府外的其他治理主體都會理性地考慮參與生態(tài)環(huán)境治理的“機(jī)會成本”，并以此決定他們參與的積極性或者是否參與，直接會導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境治理行動的“政府依賴”與“集體行動邏輯”。

3.生態(tài)補償制度不完善。生態(tài)補償是合理劃分長三角生態(tài)保護(hù)權(quán)責(zé)、平衡政府間利益關(guān)系、調(diào)動各方參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要制度手段?！堕L江三角洲區(qū)域生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)規(guī)劃》提出了完善生態(tài)補償制度體系，建立跨流域生態(tài)補償和跨地區(qū)污染賠償和生態(tài)收益補償雙向機(jī)制。三省一市政府積極探索完善生態(tài)補償機(jī)制的新路徑，初步形成了政府調(diào)控與市場化相結(jié)合的生態(tài)補償機(jī)制。如浙皖兩省的新安江流域生態(tài)補償機(jī)制；蘇皖兩省建立的長江流域跨省雙向補償制度。但生態(tài)補償制度在法律規(guī)范、應(yīng)用推廣等方面仍需進(jìn)一步完善。長三角區(qū)域生態(tài)補償還未形成統(tǒng)一規(guī)范的法律體系，“生態(tài)補償制度的實施并沒有法律上的依據(jù)而是以政策的形式得以試行”①""①李小強：《生態(tài)補償制度的肇始、演進(jìn)及其未來展望》，《重慶大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2021年第4期，第1-12頁。。除新安江跨流域水環(huán)境生態(tài)補償機(jī)制運行相對成熟，初步形成了跨省流域生態(tài)補償?shù)闹贫瘸晒蛯嵺`經(jīng)驗外，其他區(qū)域的生態(tài)補償形式仍處于試點推行、經(jīng)驗總結(jié)階段，未形成常態(tài)化的生態(tài)補償制度體系。長三角地區(qū)生態(tài)補償制度的不完善最終導(dǎo)致利益協(xié)調(diào)機(jī)制的不暢通，致使長三角各地方政府的理性選擇最終變成了集體的非理性，進(jìn)而影響了協(xié)同治理效能的提升。

（三）共保聯(lián)治機(jī)制不健全，危機(jī)協(xié)同應(yīng)對能力有待提高

完善的、常態(tài)化的協(xié)同治理機(jī)制會使復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境治理過程變得更規(guī)范和可操作，使治理的成效更顯著。我們不僅要設(shè)計制度，更重要的是要研究如何使制度轉(zhuǎn)化為機(jī)制。這樣，制度建設(shè)才不至于落空。②""②金太軍、唐玉青：《區(qū)域生態(tài)府際合作治理困境及其消解》，《南京師大學(xué)報（社會科學(xué)版）》2011年第5期，第17-22頁。因此，一項制度只有經(jīng)歷了制定并長期、穩(wěn)定的執(zhí)行后，才能形成一種機(jī)制。長三角生態(tài)環(huán)境治理聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的建立與健全需要進(jìn)行一系列協(xié)同合作制度的設(shè)計，當(dāng)這些制度經(jīng)過長期實踐的檢驗而不斷健全與完善，并長期穩(wěn)定的執(zhí)行后，協(xié)同治理的制度才會轉(zhuǎn)化為共保聯(lián)治的機(jī)制。

1.生態(tài)保護(hù)協(xié)作組織運行機(jī)制有待完善。2019年國家建立長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)，并成立示范區(qū)理事會和執(zhí)委會。2021年，三省一市政府在“長三角區(qū)域大氣和水環(huán)境保護(hù)協(xié)作小組”的基礎(chǔ)上，成立“長三角生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作小組”。這些制度設(shè)計進(jìn)一步強化了長三角區(qū)域生態(tài)治理協(xié)作的力度、深度與廣度，為實現(xiàn)全方位生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作機(jī)制奠定了堅實的基礎(chǔ)。但是在實際運行中，協(xié)作小組不能充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，經(jīng)常會出現(xiàn)“令出多頭”和資源浪費的現(xiàn)象。因此，每當(dāng)遇到重大的跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題，則須由中央政府牽頭，從頂層設(shè)計的高度對地方政府的政策制定、治理策略與利益矛盾進(jìn)行充分協(xié)調(diào)，才能有效解決長三角地區(qū)跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境問題。

2.生態(tài)環(huán)境治理的常態(tài)化機(jī)制有待健全?！拔C(jī)—應(yīng)對”和政府主導(dǎo)構(gòu)成我國“政府對環(huán)境政策”的核心特點③""③荀麗麗、包智明：《政府動員型環(huán)境政策及其地方實踐》，《中國社會科學(xué)》2007年第5期，第114-128頁。，屬于非常態(tài)下的行政強制措施。例如，2023年杭州亞運會期間，長三角地區(qū)各級地方政府開展大氣污染專項治理活動，共?！皝嗊\綠”，保障了亞運會期間的環(huán)境空氣質(zhì)量。但是隨著亞運會的閉幕，各類“應(yīng)對式”的環(huán)保舉措相繼結(jié)束?？梢?，運動式治理的直接目的是解決某一迫在眉睫的社會經(jīng)濟(jì)問題并恢復(fù)政府權(quán)威，因而只要某一社會經(jīng)濟(jì)問題得以改良其目的便已達(dá)成。④""④蔣敏娟：《中國政府跨部門協(xié)同機(jī)制研究》，北京大學(xué)2013年博士論文。因此，“危機(jī)—應(yīng)對”式的治理并不能從根本上解決區(qū)域性的生態(tài)環(huán)境問題?？鐓^(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的治理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要政府間形成一種穩(wěn)定的、常態(tài)化的協(xié)商機(jī)制，以統(tǒng)一協(xié)調(diào)各主體治理行為的一致性。

3.聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的制度化和法治化水平有待提升。當(dāng)前長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理正逐步走向制度化、法治化，治理成效日益凸顯。三省一市生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)合發(fā)布了《長三角區(qū)域應(yīng)對氣候變化行動報告（2023版）》等多個跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理報告，簽署了《協(xié)同推進(jìn)長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)共享合作備忘錄》等多個共保聯(lián)治的備忘錄與協(xié)議書，為應(yīng)對長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境危機(jī)提供了制度保障與行動指南。但是，長三角地區(qū)的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理呈現(xiàn)一種分化的狀態(tài)，單一項目的協(xié)同治理機(jī)制正在完善，但復(fù)合的協(xié)同治理機(jī)制不完善。無論是已經(jīng)運行多年的長三角區(qū)域大氣和水環(huán)境保護(hù)協(xié)作小組，還是2021年升級建立的長三角生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作小組，從成立的組織架構(gòu)和實際的運行效果來看，都屬于非常設(shè)機(jī)構(gòu)，沒有統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，組織相對松散，工作機(jī)制主要依靠對話協(xié)商與自主自愿，目前還未形成成熟的、制度性的合作機(jī)制，并且這種協(xié)作缺乏法律規(guī)范的約束力，一定程度上制約了其達(dá)成協(xié)議的有效執(zhí)行。

四、協(xié)同治理：長三角生態(tài)環(huán)境治理的機(jī)制優(yōu)化

“環(huán)境問題不是純粹的技術(shù)問題，單純的技術(shù)進(jìn)步不可能解決環(huán)境問題。環(huán)境保護(hù)是一項復(fù)雜的社會工程，只有制度層面的綜合變革才能有效遏制工業(yè)文明的生態(tài)危機(jī)?！雹?"①楊通進(jìn)：《現(xiàn)代文明和生態(tài)轉(zhuǎn)向》，重慶出版社2007年版，第3頁。長三角地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制和治理體系的升級優(yōu)化，本質(zhì)上是聚焦該區(qū)域生態(tài)治理公共性與跨界性重難點問題，健全協(xié)作機(jī)制，形成標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、規(guī)則相同的協(xié)同治理體系。因此，在協(xié)同治理理論分析框架下，文章從理念、制度、行動三個維度優(yōu)化長三角地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的體制機(jī)制，從而推動該區(qū)域三省一市治理行動的互動與融合，建立起一套完善的區(qū)域一體化生態(tài)環(huán)境治理體系。

（一）理念協(xié)同：完善多元主體參與治理機(jī)制

推動合作各方凝聚理念共識是促成一切協(xié)作的重要前提。②""②毛春梅、王佳琦：《跨域水體治理中的府際控制權(quán)共生模式選擇——以長三角示范區(qū)跨界水體聯(lián)保專項為例》，《蘇州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2022年第3期，第29-40頁。生態(tài)環(huán)境問題具有公共性、多主體性的特征，需要政府、企業(yè)、社會組織以及公眾的共同參與，只有各主體之間實現(xiàn)平等對話和協(xié)作，才能有效協(xié)調(diào)各利益主體之間的矛盾沖突，從而形成合力。③""③鄒慶華、馬黛丹：《生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制的構(gòu)建與創(chuàng)新》，《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2024年第1期，第122-128頁。長三角生態(tài)環(huán)境問題屬于跨區(qū)域生態(tài)危機(jī)的范疇，其有效治理需要強化區(qū)域內(nèi)各參與主體協(xié)同治理的理念，拓展參與渠道，提升參與能力，才能建立健全“政府有效、市場有為、企業(yè)有責(zé)、社會有序”的多元主體協(xié)同治理機(jī)制。

1.強化多元主體參與治理理念。在生態(tài)治理過程中，多元主體參與理念的強化是實現(xiàn)有效治理的基礎(chǔ)。這一理念強調(diào)長三角區(qū)域的政府、企業(yè)、社會組織以及公眾等各類主體的共同參與和協(xié)作，共同推動生態(tài)治理目標(biāo)的實現(xiàn)。首先，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用（包括中央政府、地方政府以及設(shè)計生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政府部門）。政府是流域生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)政策、制度、規(guī)則的制定與實施主體。④""④劉芳、徐志惠：《行動者網(wǎng)絡(luò)視角下黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理研究》，《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2024年第3期，第187-193頁。政府應(yīng)當(dāng)通過制定和實施科學(xué)合理的生態(tài)治理政策，明確各類主體在生態(tài)治理中的責(zé)任和義務(wù)，并承擔(dān)倡導(dǎo)參與、規(guī)制行為、協(xié)調(diào)利益、監(jiān)管服務(wù)的職能。其次，壓實企業(yè)生態(tài)保護(hù)責(zé)任。作為生態(tài)治理的重要參與者，企業(yè)應(yīng)當(dāng)樹立綠色發(fā)展理念，積極履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任，通過技術(shù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新減少污染物排放。再次，發(fā)揮社會組織和公眾的紐帶作用。社會組織具有靈活性和專業(yè)性特點，可以在政府與企業(yè)、公眾之間發(fā)揮橋梁作用，促進(jìn)各類主體的溝通與合作。社會組織可以組織和參與各類生態(tài)治理項目，提供專業(yè)的技術(shù)支持和服務(wù)。最后，公眾是生態(tài)環(huán)境的直接受益者和參與者。要不斷提升公眾的環(huán)境保護(hù)意識和生態(tài)治理參與能力，積極參與社區(qū)和社會組織的生態(tài)治理活動。

2.拓展多元主體參與治理渠道。拓展多元主體參與渠道是提升生態(tài)治理效果的重要路徑。長三角區(qū)域內(nèi)的政府、企業(yè)、社會組織和公眾應(yīng)當(dāng)共同努力，通過建立和完善參與機(jī)制，利用科技手段，拓寬參與生態(tài)治理渠道，形成生態(tài)治理的強大合力，推動生態(tài)環(huán)境的持續(xù)改善和可持續(xù)發(fā)展。首先，政府要建立和完善多元主體參與機(jī)制。政府可以通過立法和政策引導(dǎo)，明確各類主體在生態(tài)治理中的權(quán)利和義務(wù)，確保多元主體參與的合法性和規(guī)范性。例如，可以設(shè)立長三角生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會或類似機(jī)構(gòu)，吸納企業(yè)、社會組織、科研機(jī)構(gòu)和公眾代表參與，共同制定和評估生態(tài)治理政策，保障各類主體在生態(tài)治理決策中的話語權(quán)。其次，企業(yè)要積極探索和利用多種參與渠道，履行社會責(zé)任。企業(yè)可以通過建立環(huán)?；鸷凸骓椖浚С稚鷳B(tài)保護(hù)和修復(fù)工作；可以與環(huán)保組織合作，資助生態(tài)科研項目或環(huán)保教育項目，推動環(huán)保技術(shù)的創(chuàng)新和應(yīng)用。再次，社會組織和公眾應(yīng)積極參與政策制定和監(jiān)督，確保各類主體的利益和訴求得到充分反映。例如，通過組織和參與各類環(huán)?；顒樱鰪姽姷沫h(huán)保意識和參與熱情；建立網(wǎng)絡(luò)平臺，發(fā)布政府和企業(yè)的生態(tài)治理工作報告，搭建公眾與政府、企業(yè)之間的溝通橋梁。公眾不僅要主動參與生態(tài)治理，還要對政府和企業(yè)生態(tài)環(huán)境治理行為進(jìn)行監(jiān)督。

3.提升多元主體參與治理能力。提升多元主體參與能力是實現(xiàn)生態(tài)治理目標(biāo)的關(guān)鍵步驟。長三角區(qū)域的政府、企業(yè)、社會組織和公眾要通過加強培訓(xùn)和能力建設(shè)，利用現(xiàn)代科技手段，提升自身的環(huán)保意識和治理能力，形成強大的治理合力。首先，政府要加強自身能力建設(shè)。政府是生態(tài)治理的主導(dǎo)力量，需要具備科學(xué)決策和高效執(zhí)行的能力。可以通過專業(yè)培訓(xùn)和知識更新，提高公務(wù)人員的環(huán)境保護(hù)意識和專業(yè)素養(yǎng)，確保其具備應(yīng)對復(fù)雜環(huán)境問題的能力。其次，企業(yè)需要提升自身的環(huán)保能力和社會責(zé)任感。企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中采用清潔生產(chǎn)技術(shù)和綠色管理方法，減少污染物的排放；通過建立環(huán)保部門或聘請環(huán)保專家，提升環(huán)保管理能力。最后，社會組織和公眾應(yīng)當(dāng)提升生態(tài)治理的專業(yè)化水平和服務(wù)能力。社會組織應(yīng)當(dāng)通過專業(yè)培訓(xùn)和能力建設(shè)，提升組織成員的專業(yè)素養(yǎng)和服務(wù)水平，確保能夠提供高質(zhì)量的環(huán)保治理服務(wù)；加強項目管理能力，提升項目的策劃、實施和評估能力，確保環(huán)保項目的有效性和可持續(xù)性。公眾要通過積極參與環(huán)保知識培訓(xùn)、生態(tài)治理志愿行動以及環(huán)境保護(hù)項目，提升環(huán)境保護(hù)意識和生態(tài)治理參與能力，增強生態(tài)治理的參與感和責(zé)任感。

（二）制度協(xié)同：健全共保聯(lián)治的制度體系

“制度是一個社會的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它們是一些人為設(shè)計的、塑造人們互動關(guān)系的約束。從而，制度構(gòu)造了人們在政治、社會或者經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里交換的激勵?！雹?"①道格拉斯·C.諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》，杭行譯，格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社2014年版，第3頁。制度協(xié)同是生態(tài)治理體系建設(shè)中的核心要素，健全的共保聯(lián)治制度體系是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)的關(guān)鍵，可以有效推動多元主體協(xié)同參與，形成合力，共同應(yīng)對生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)。結(jié)合長三角地區(qū)生態(tài)治理實踐，可以通過優(yōu)化頂層設(shè)計機(jī)制，完善利益協(xié)調(diào)機(jī)制，健全生態(tài)補償機(jī)制等措施不斷優(yōu)化跨區(qū)域生態(tài)治理共保聯(lián)治的制度體系。

1.優(yōu)化頂層設(shè)計機(jī)制。在處理復(fù)雜的區(qū)域性生態(tài)環(huán)境危機(jī)時，長三角各級政府要堅持“不破行政隸屬，打破行政邊界”的原則。②""②劉志強：《長三角一體化發(fā)展的制度機(jī)制建設(shè)重點及路徑》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》2021年第11期，第83-89頁。完善頂層設(shè)計機(jī)制，建立統(tǒng)一的環(huán)境治理協(xié)作組織，提高政府間協(xié)同協(xié)作的能力。首先，完善跨區(qū)域生態(tài)治理的頂層設(shè)計機(jī)構(gòu)設(shè)置。國家對長三角現(xiàn)有專項性區(qū)域合作機(jī)構(gòu)進(jìn)行了整合，設(shè)立了統(tǒng)一的區(qū)域生態(tài)環(huán)境管理領(lǐng)導(dǎo)小組——長三角生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作小組及其辦公室，這標(biāo)志著區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的頂層協(xié)調(diào)機(jī)制正式啟動，但是后期需要通過法律程序逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌ＴO(shè)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，并明確其基本職責(zé)。其次，優(yōu)化協(xié)作小組的組織運行機(jī)制。協(xié)作組織的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)應(yīng)實行輪值機(jī)制，由三省一市的代表輪流擔(dān)任，定期組織會議并發(fā)布工作簡報。目前，緊迫的任務(wù)是改變協(xié)作小組領(lǐng)導(dǎo)人的兼任狀態(tài)和協(xié)作組辦公室的名義化問題，推動協(xié)作小組及其辦公室向?qū)嶓w化、專職化轉(zhuǎn)變。這是確保機(jī)構(gòu)高效運作和強化其決策功能的關(guān)鍵。最后，提升協(xié)作組織決策的科學(xué)化水平。在編制長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理方案時，協(xié)作組辦公室需要牽頭協(xié)調(diào)三省一市的政府，結(jié)合各地實際情況，根據(jù)《長江三角洲區(qū)域生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)規(guī)劃》的要求，對長三角生態(tài)環(huán)境治理進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，做到統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、合作監(jiān)測評估與聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督，避免政策分散或各行其是。

2.完善利益協(xié)調(diào)機(jī)制。橫向府際協(xié)作是區(qū)域治理的重要載體，即通過對不同地方政府在區(qū)域公共事務(wù)中的責(zé)任劃分，協(xié)調(diào)政府間權(quán)力，明確主體義務(wù)，約束主體行為。③""③毛春梅、王佳琦：《跨域水體治理中的府際控制權(quán)共生模式選擇——以長三角示范區(qū)跨界水體聯(lián)保專項為例》，《蘇州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2022年第3期，第29-40頁。地方政府之間的協(xié)作由于受“集體行動邏輯”和跨區(qū)域生態(tài)補償機(jī)制不完善的影響而參與積極性不高。根據(jù)協(xié)同治理理論，各“子系統(tǒng)的集體行為”是各個治理主體協(xié)同合作的基礎(chǔ)和前提。首先，強化區(qū)域生態(tài)保護(hù)協(xié)作組織的利益協(xié)調(diào)功能。2021年長三角生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作小組的成立，標(biāo)志著長三角統(tǒng)一的綜合性生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作機(jī)制正式啟動。參考長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)的“理事會+執(zhí)委會+發(fā)展公司”模式，應(yīng)持續(xù)改進(jìn)組織結(jié)構(gòu)及其運作流程。需要不斷提升協(xié)作小組的機(jī)構(gòu)配置，確保人員專業(yè)化及機(jī)構(gòu)具體化；逐步清晰各自的職責(zé)，并與三省一市的生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門保持緊密的溝通與合作；改善協(xié)作小組及其辦事處的運作流程，實現(xiàn)會議的定期召開、規(guī)劃的制定、簡報的發(fā)布和研討工作的常規(guī)化。此外，還需構(gòu)建一個精準(zhǔn)監(jiān)控、迅速響應(yīng)、協(xié)同作用的環(huán)境危機(jī)應(yīng)急處理機(jī)制。其次，優(yōu)化責(zé)任分?jǐn)倷C(jī)制。一方面，中央政府應(yīng)加強對地方政府的宏觀指導(dǎo)和政策支持，增加環(huán)保專項轉(zhuǎn)移支付力度，從而有效激發(fā)地方政府在生態(tài)保護(hù)工作中的積極性。此外，應(yīng)當(dāng)賦予地方政府更廣泛的自主權(quán)和決策裁量權(quán)，使其能夠根據(jù)地方實際情況，更加靈活地制定和執(zhí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策，從而拓展政府間在生態(tài)協(xié)同治理方面的深度與廣度。另一方面，需明確長三角地區(qū)政府間權(quán)責(zé)劃分。鑒于長三角地區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題是區(qū)域公共事務(wù)的一部分，其治理成本應(yīng)由各級政府根據(jù)責(zé)任大小共同分擔(dān)?？紤]到長三角三省一市在產(chǎn)業(yè)模式、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平及社會治理能力等方面的差異，各地政府在生態(tài)環(huán)境治理中所承擔(dān)的責(zé)任也相應(yīng)有所不同。

3.健全生態(tài)補償機(jī)制。生態(tài)補償是在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，通過協(xié)調(diào)利益相關(guān)者的關(guān)系，來促進(jìn)對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的最終目標(biāo)。①""①張婕、古明敏、王陳：《基于共享視角的黃河流域綜合生態(tài)補償機(jī)制》，《中國人口·資源與環(huán)境》2024年第3期，第192-204頁。長三角地區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題具有典型的公共物品屬性，解決生態(tài)問題的外部性問題，其中有效而直接的干預(yù)手段則是建立完善區(qū)域生態(tài)補償機(jī)制體系。首先，要明確生態(tài)補償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)。生態(tài)補償機(jī)制的核心在于通過經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)各地利益關(guān)系，使得受益地區(qū)對受損地區(qū)進(jìn)行合理補償。這需要科學(xué)設(shè)定補償標(biāo)準(zhǔn)，合理評估生態(tài)服務(wù)價值及其損失，確保補償公平合理。例如，可以通過建立一套完整的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估體系，來量化各地提供的生態(tài)服務(wù)價值，以此作為補償?shù)囊罁?jù)。其次，加大財政資金的支持力度。政府可以設(shè)立專項資金，用于支持生態(tài)補償機(jī)制的實施。這些資金不僅可以用于直接的生態(tài)恢復(fù)項目，也可以用于支持生態(tài)保護(hù)區(qū)的建設(shè)、污染治理項目等。通過財政支持，增強生態(tài)補償機(jī)制的實際執(zhí)行力，確保資源的有效配置。最后，引入市場機(jī)制參與生態(tài)補償。除政府主導(dǎo)的補償機(jī)制外，也可以探索市場化的補償方式，比如碳交易、水權(quán)交易等市場化機(jī)制，讓市場力量發(fā)揮更大的作用。通過建立和完善相關(guān)的市場體系，可以更有效地調(diào)動企業(yè)和個人參與生態(tài)保護(hù)的積極性。

（三）行動協(xié)同：跨域生態(tài)治理的共治共享

生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性和環(huán)境問題的復(fù)雜性使區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題演化超出單個政府的治理意愿和能力的“脫域化”生態(tài)危機(jī)，而生態(tài)環(huán)境的整體性使區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)政府互動協(xié)作成為可能。②""②金太軍、唐玉青：《區(qū)域生態(tài)府際合作治理困境及其消解》，《南京師大學(xué)報（社會科學(xué)版）》2011年第5期，第17-22頁。針對復(fù)雜的區(qū)域性生態(tài)環(huán)境危機(jī)，三省一市政府間要建立一個協(xié)同行動的制度框架，加強區(qū)域內(nèi)生態(tài)治理規(guī)劃、危機(jī)應(yīng)對、共同立法與聯(lián)合執(zhí)法的協(xié)同推進(jìn)。

1.健全協(xié)同規(guī)劃機(jī)制。協(xié)同規(guī)劃機(jī)制不僅要求在生態(tài)治理過程中不同主體間的合作與協(xié)調(diào)，還需要在規(guī)劃層面上確保各方行動的一致性和系統(tǒng)性。首先，加強區(qū)域間生態(tài)治理的協(xié)同規(guī)劃。生態(tài)環(huán)境具有邊界上的模糊性及在傳播上呈現(xiàn)出單向或多向流動的特性，原有依靠行政區(qū)劃進(jìn)行單一屬地治理的環(huán)境治理模式已無法適應(yīng)生態(tài)環(huán)境自身特性及有效治理的現(xiàn)實需要。③""③司林波、張錦超：《跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的動力機(jī)制、治理模式與實踐情境——基于國家生態(tài)治理重點區(qū)域典型案例的比較分析》，《青海社會科學(xué)》2021年第4期，第46-59頁。因此，構(gòu)建長效互信的橫向府際關(guān)系，從而達(dá)成理念共識、建立協(xié)作機(jī)制，統(tǒng)一制定區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理方案，進(jìn)而解決跨域問題。④""④毛春梅、王佳琦：《跨域水體治理中的府際控制權(quán)共生模式選擇——以長三角示范區(qū)跨界水體聯(lián)保專項為例》，《蘇州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2022年第3期，第29-40頁。具體操作層面，可以通過長三角生態(tài)保護(hù)協(xié)作小組對區(qū)域在水污染治理、大氣污染防治等方面統(tǒng)一規(guī)劃、共同實施。長三角區(qū)域間協(xié)同規(guī)劃的完善，可以實現(xiàn)資源共享、信息互通、措施聯(lián)動，提升整體治理效果。其次，建立跨部門協(xié)同規(guī)劃平臺。生態(tài)治理涉及多個部門，如環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、交通等，每個部門都有自己的職責(zé)和任務(wù)，但生態(tài)問題往往是綜合性的，需要各部門的協(xié)同合作。需要建立長三角地區(qū)跨部門協(xié)同規(guī)劃平臺，通過定期召開聯(lián)席會議，討論和協(xié)調(diào)各部門的規(guī)劃和行動，避免部門間的職責(zé)交叉和資源浪費，提升治理的效能。最后，強化科技支撐和完善信息共享機(jī)制?，F(xiàn)代科技在生態(tài)治理中發(fā)揮著重要作用，要通過制度設(shè)計，推動科技創(chuàng)新和應(yīng)用。建立健全長三角生態(tài)環(huán)境信息共享平臺，實現(xiàn)政府、企業(yè)、社會組織和公眾之間的信息共享，提高生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和治理的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。同時，加強生態(tài)治理技術(shù)的研發(fā)投入和應(yīng)用推廣，提升生態(tài)治理的科學(xué)化與科技化水平。

2.完善常態(tài)化協(xié)作、非常態(tài)化應(yīng)對機(jī)制。為有效應(yīng)對長三角地區(qū)日益復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境問題，必須構(gòu)建常態(tài)化協(xié)作與非常態(tài)化應(yīng)對機(jī)制，以增強區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理能力。首先，跨常態(tài)化協(xié)作機(jī)制的建立需基于長三角地區(qū)各市之間的深度合作。這種合作模式應(yīng)包括但不限于信息共享、技術(shù)交流和策略協(xié)調(diào)等多個層面。例如，可以通過建立一個區(qū)域性的環(huán)境信息平臺，實時共享水質(zhì)、空氣質(zhì)量等關(guān)鍵數(shù)據(jù)，這將有助于各城市在環(huán)境治理上做出更為迅速和精準(zhǔn)的決策。此外，通過定期的技術(shù)交流會議和工作坊，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)最佳治理實踐和創(chuàng)新技術(shù)的傳播，加速環(huán)境保護(hù)技術(shù)的普及和應(yīng)用。其次，非常態(tài)化應(yīng)對機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)聚焦提高長三角地區(qū)對環(huán)境突發(fā)事件的快速響應(yīng)能力。這包括建立一套預(yù)警和緊急響應(yīng)機(jī)制，以及形成一支快速反應(yīng)的環(huán)境應(yīng)急隊伍。例如，各地政府可以聯(lián)合制訂一份區(qū)域性環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)對計劃，明確各自在環(huán)境緊急情況下的角色和職責(zé)，確保在發(fā)生重大污染事故時能夠迅速有效地采取聯(lián)合控制和救援行動。

3.強化區(qū)域間協(xié)同立法與聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。長三角地區(qū)生態(tài)治理牽涉很多政府部門和利益主體，不同主體間的利益訴求可以借助協(xié)同立法規(guī)定的框架獲得平衡，從而發(fā)揮整體優(yōu)勢，提高治理效果。①""①顧向一、徐茹嫻：《長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)環(huán)境治理區(qū)域協(xié)同立法的檢視及完善途徑》，《水利經(jīng)濟(jì)》2024年第2期，第14-19頁?！堕L江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，推動重點區(qū)域跨區(qū)域立法研究，共同制定行為準(zhǔn)則，為長三角一體化發(fā)展提供法律支撐和保障。首先，協(xié)同立法意味著在長三角區(qū)域內(nèi)推動法律的統(tǒng)一或者兼容。要進(jìn)一步完善三省一市政府人大工作協(xié)作機(jī)制，通過建立一個區(qū)域性的立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，確保新制定的法律與現(xiàn)行法律在不同行政區(qū)域內(nèi)的一致性。將協(xié)同立法從工作探索角度納入制度化軌道，為早日出臺長三角地區(qū)統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)奠定基礎(chǔ)。例如，可以針對環(huán)保、交通、產(chǎn)業(yè)政策等領(lǐng)域，制定統(tǒng)一的區(qū)域性法規(guī)，解決因地方立法差異而造成的監(jiān)管空白或重復(fù)。此外，通過定期的立法論壇和工作組會議，各地立法機(jī)構(gòu)能夠交流現(xiàn)有法律實施的效果與挑戰(zhàn)，共同研討更加有效的法規(guī)更新與改進(jìn)措施。其次，聯(lián)合執(zhí)法是提升法律效力的重要手段。在長三角地區(qū)，可以通過成立跨地區(qū)執(zhí)法聯(lián)盟，共享執(zhí)法資源和信息，協(xié)同解決跨區(qū)域的違法問題。例如，設(shè)立區(qū)域性執(zhí)法信息平臺，實現(xiàn)案件信息、監(jiān)控數(shù)據(jù)的即時共享，為聯(lián)合行動提供數(shù)據(jù)支持。最后，要加強執(zhí)法人員的專業(yè)培訓(xùn)。區(qū)域內(nèi)應(yīng)建立統(tǒng)一的執(zhí)法人員培訓(xùn)體系，提升執(zhí)法人員對新法律的理解和執(zhí)行能力，以及跨區(qū)域協(xié)作的技能。通過定期的交流和培訓(xùn)，可以確保執(zhí)法人員在執(zhí)行區(qū)域性法律時的標(biāo)準(zhǔn)一致性和專業(yè)性?？傊?，通過強化區(qū)域間的協(xié)同立法與聯(lián)合執(zhí)法，促進(jìn)法律的統(tǒng)一執(zhí)行和公正，提升整個區(qū)域的治理效率和法治水平。

五、結(jié)論與啟示

在探索生態(tài)文明建設(shè)的過程中，長三角地區(qū)的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理實踐提供了重要的研究案例。本文深入探討了長三角生態(tài)協(xié)同治理的理論與實踐，尤其是在國家戰(zhàn)略的背景下，如何通過踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，推動區(qū)域生態(tài)環(huán)境的一體化保護(hù)。長三角作為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最活躍的地區(qū)之一，面臨的生態(tài)環(huán)境問題具有高度的復(fù)雜性和系統(tǒng)性，需要建立健全跨區(qū)域、多層級的協(xié)同治理機(jī)制。因此，生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理不僅是一項理論研究課題，更是一種緊迫的實踐需求。自2019年長三角地區(qū)的一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略以來，該地區(qū)的生態(tài)環(huán)境治理體系迎來了新的發(fā)展機(jī)遇。三省一市政府各項生態(tài)保護(hù)政策的實施，促進(jìn)了治理實踐與理論研究的深度融合，形成了從治理實踐到經(jīng)驗總結(jié)，再到理論完善的良性循環(huán)。這一過程不僅提高了區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，也為區(qū)域生態(tài)治理體系的完善提供了寶貴的經(jīng)驗和理論支持。為積極應(yīng)對長三角生態(tài)協(xié)同治理面臨的體制機(jī)制難題，三省一市政府在治理過程中突破傳統(tǒng)治理體系的局限，創(chuàng)新協(xié)同治理的體制機(jī)制。長三角的一體化生態(tài)治理體系的不斷完善，不僅加速了該地區(qū)生態(tài)環(huán)境的高質(zhì)量發(fā)展，也為其他地區(qū)如京津冀、珠三角提供了解決跨區(qū)域生態(tài)問題的理論和實踐借鑒?？傊L三角地區(qū)的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是區(qū)域生態(tài)治理體系創(chuàng)新的典型范式，其經(jīng)驗和成果對全國乃至全球的生態(tài)環(huán)境治理均具有重要的參考價值。未來的研究應(yīng)進(jìn)一步探索協(xié)同治理機(jī)制的優(yōu)化路徑，推動區(qū)域生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，以實現(xiàn)人與自然和諧共生。

[責(zé)任編輯：李思舒]

Cooperative Governance：Theoretical Foundations and Mechanism Innovations in Ecological Environment Management in the Yangtze River Delta

CHEN Xing-yu^1，2"GAO Xiaohong3

（1.School of Law，Anhui Normal University，Wuhu Anhui 241000，China;

2.School of Marxism，Southeast University，Nanjing Jiangsu 211100，China;

3.School of Humanities，Southeast University，Nanjing Jiangsu 211100，China）

Abstract：The report of the 20th National Congress of the Communist Party of China emphasizes the promotion of green development and the cultivation of harmony between man and nature.The cooperative governance of the ecological environment is not only an essential requirement for the construction of the Yangtze River Delta Ecological Green Integration Demonstration Zone，but also a crucial dimension for the realization of higher quality integrated development in the Yangtze River Delta region.As the theoretical foundation for ecological governance in the Yangtze River Delta，the theory of collaborative governance embodies unique theoretical connotations，including the openness of governance systems，the self-organizing nature of governance actors，and the structural orderliness of governance frameworks.In response to the various challenges facing the region’s ecological governance mechanisms，this study proposes，under the interpretive framework of collaborative governance theory，the optimization of governance mechanisms in three dimensions：conceptual coordination to enhance multi-stakeholder participation mechanisms，institutional coordination to improve joint protection and management systems，and action coordination to promote shared governance in transregional ecological management.These improvements aim to strengthen the capacity for shared ecological governance in the Yangtze River Delta，and promote higher quality integrated development in the region.

Key words：Yangtze River Delta;ecological environment;cooperative governance;theoretical foundations;mechanism innovation