隨著鄉(xiāng)村小學的大量撤并和鄉(xiāng)村小學生的大量進城，各地出現(xiàn)了鄉(xiāng)村小學教師總量超編，大幅減少使用臨聘教師的情況。而城區(qū)及鎮(zhèn)街小學卻普遍出現(xiàn)了教師總量缺編、大量使用臨聘教師的現(xiàn)象，臨聘教師出現(xiàn)了“城鄉(xiāng)反轉(zhuǎn)”。在J縣的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，盡管城區(qū)和鎮(zhèn)街小學臨聘教師的總體資質(zhì)不低于新招正式教師，但因“同工、同管、不同酬、不同權(quán)”，其留任期更短、服從性更差、責任心更弱、有償家教更嚴重。分析其原因，小學臨聘教師群體與小學教育系統(tǒng)的合作屬于基于雇主方市場優(yōu)勢的“自利式合作”，雙方正處于博弈結(jié)果最不理想的“雙輸囚徒困境”?；诠舱邠p益補償?shù)囊暯?，來審視這種困境的復雜性，提出通過縣級政府的自我“止損補益”、對小學臨聘教師群體和對鄉(xiāng)村小學教育系統(tǒng)的止損補益，來逐步破解。

小學臨聘教師；小學教育系統(tǒng)；雙輸囚徒困境；公共政策

孫來勤，張永秋.小學臨聘教師的“城鄉(xiāng)反轉(zhuǎn)”與“損益補償”[J].教學與管理，2024（36）：44-49.

在較長一段時期內(nèi)，為解決成班率低、課程開設(shè)困難、教師流出嚴重等問題，各地鄉(xiāng)村小學普遍在使用臨聘教師。隨著城鎮(zhèn)化的加快，鄉(xiāng)村小學生就近流入城區(qū)及城鄉(xiāng)接合部的鎮(zhèn)街小學，各地在“合村并居”中大量撤并了鄉(xiāng)村小學，雖數(shù)量減少，但其成班率也得以大幅提升。因此，各地普遍開展了鄉(xiāng)村小學臨聘教師清退工作，不少地方已很少或不再使用臨聘教師。與之相反，因鄉(xiāng)村小學生的大量流入，城區(qū)和鎮(zhèn)街小學出現(xiàn)了教師總量缺編，很多地方已開始大量使用臨聘教師，小學臨聘教師的使用出現(xiàn)了“城鄉(xiāng)反轉(zhuǎn)”。以往因“同工、同管、不同酬、不同權(quán)”而發(fā)生在鄉(xiāng)村小學臨聘教師使用中的“老問題”，也隨之向城區(qū)和鎮(zhèn)街小學轉(zhuǎn)移。為阻隔鄉(xiāng)村小學臨聘教師使用中“老問題”在城區(qū)和街鎮(zhèn)小學的“復制”，為確保城區(qū)和街鎮(zhèn)小學臨聘教師群體的正當合法權(quán)益，為維系縣級政府及教育行政部門的公信力，亟須研究制定出臺相關(guān)政策，嚴防城區(qū)和鎮(zhèn)街小學對臨聘教師群體的繼續(xù)“無序使用”。

為深入探究小學臨聘教師使用“城鄉(xiāng)反轉(zhuǎn)”背后縣級政府的行政邏輯，本研究選取了曾開展過“‘有編不補’與‘臨聘教師’在鄉(xiāng)村小學何以共存？”研究的S省J縣，再次將其作為田野地點，開展了實地調(diào)查和深度訪談，客觀對照了近年來鄉(xiāng)村、城區(qū)和街鎮(zhèn)小學臨聘教師群體的素質(zhì)構(gòu)成、工作現(xiàn)狀和問題表現(xiàn)，通過“囚徒困境”的相關(guān)理論和公共政策“損益補償”的相關(guān)要求，剖析了小學臨聘教師群體與小學教育系統(tǒng)的“合作行為模式”及其“囚徒困境”，并基于“止損補益”的視角，提出了困境破解的建議。

一、此長彼消：小學臨聘教師“城鄉(xiāng)反轉(zhuǎn)”的掃描比照

J縣位于S省的西南部，多年來，其國民經(jīng)濟與社會發(fā)展位居S省的中等偏下位次，系S省的財政困難縣。2019年秋季開學前，該縣共有小學臨聘教師1 887人。其中，鄉(xiāng)村小學臨聘教師1 493人，城區(qū)和鎮(zhèn)街小學臨聘教師394人，約80%的臨聘教師在鄉(xiāng)村小學。2023年秋季開學前，該縣共有小學臨聘教師872人，其中，鄉(xiāng)村小學臨聘教師89人，城區(qū)和鎮(zhèn)街小學臨聘教師783人，約90%的臨聘教師在城區(qū)和鎮(zhèn)街小學。四年之間，J縣城鄉(xiāng)小學間臨聘教師的數(shù)量“此長彼消”，發(fā)生了急劇的“城鄉(xiāng)反轉(zhuǎn)”。目前，城區(qū)和鎮(zhèn)街小學依舊將臨聘教師跟正式教師等同使用，較之于四年前的鄉(xiāng)村小學臨聘教師群體，除工作量和薪酬情況基本類似外，城區(qū)和鎮(zhèn)街小學臨聘教師群體依舊不能參加教師職稱評聘，但其來源與類型、年齡與素養(yǎng)等方面，已發(fā)生了很大的變化。

1.城鄉(xiāng)間小學臨聘教師的來源與類型比照

2019年期間，鄉(xiāng)村小學臨聘教師的入職方式極其隨意，既有繼續(xù)留任的“代課教師”，又有小學校長邀請入職的鄉(xiāng)村婦女，甚至有一些為規(guī)避農(nóng)活而自薦入職的鄉(xiāng)村婦女[1]。為規(guī)避勞動權(quán)益糾紛，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育管理辦公室往往跟臨聘教師簽訂“教育志愿服務(wù)協(xié)議”，其身份性質(zhì)為“志愿服務(wù)型臨聘教師”[2]。

2020年6月J縣頒布了《進一步規(guī)范公辦學校臨時用工管理的意見》，該意見規(guī)定：四十周歲以下、三證合格齊全、專業(yè)對口者方可報考小學臨聘教師。參照S省《省政府辦公廳關(guān)于印發(fā)政府向社會力量購買服務(wù)辦法的通知》，2020年7月以來，J縣陸續(xù)為實驗小學教育集團的10所加盟校招聘了475名“政府購買服務(wù)型臨聘教師”。參照S省《實行人員控制總量備案管理的事業(yè)單位人事管理辦法》，2022年7月，J縣為該縣實驗小學集團本部校區(qū)招聘了30名“備案管理型臨聘教師”。從2021年7月起，J縣以“小學課后延時服務(wù)全覆蓋”的名義，又陸續(xù)為7所鎮(zhèn)街小學招聘了278名“志愿服務(wù)型臨聘教師”。

2.城鄉(xiāng)間小學臨聘教師的年齡與素養(yǎng)比照

2019年，J縣鄉(xiāng)村小學女臨聘教師的占比約98%，平均年齡約34.3歲，平均教齡約8.5年。高中、中職或中專及以下學歷者占比約92%，學歷達標者占比僅為8%。三證不全者占比約85%。較之于鄉(xiāng)村小學正式教師群體，其教師專業(yè)素養(yǎng)極其低下。

隨著J縣《進一步規(guī)范公辦學校臨時用工管理的意見》的實施，城區(qū)和鎮(zhèn)街小學臨聘教師的總體教師專業(yè)素養(yǎng)得以大幅度提升。截至2023年秋季開學，城區(qū)和鎮(zhèn)街小學臨聘教師的平均年齡為26.3歲，平均教齡為3.5年。三年多來，J縣嚴格參照正式教師招錄的標準和程序招聘小學臨聘教師，使得該群體的專業(yè)素養(yǎng)發(fā)生了“質(zhì)”的扭轉(zhuǎn)。目前，小學臨聘教師均三證合格齊全，師范類本科畢業(yè)者約51%，師范類?？飘厴I(yè)者約47%。

3.城鄉(xiāng)間小學臨聘教師的工作與薪酬比照

2019年，鄉(xiāng)村小學臨聘教師人均承擔2.5門課程，周均課時21.5節(jié)。其薪酬源于生均經(jīng)費，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育管理辦公室統(tǒng)籌發(fā)放，其總體工資僅為正式教師的四分之一。因低于S省當時月均1 550元的最低工資標準，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育管理辦公室又從小學附屬幼兒園的保育費中拿出部分費用，為臨聘教師發(fā)放崗位津貼。因撥付滯后，臨聘教師的工資一般在學期末一次性發(fā)放。

得益于鄉(xiāng)村學校較高的成班率，目前城區(qū)和鎮(zhèn)街小學臨聘教師的工作量有所減少，人均承擔2門課程，周均課時19.5節(jié)。J縣已統(tǒng)一小學臨聘教師工資來源，由縣財政局統(tǒng)籌劃撥，由銀行建卡立戶，按月發(fā)放。臨聘教師群體的總體工資為正式教師的三分之一左右，“備案管理型臨聘教師”的月工資為2 000元（含五險一金個人部分）；“志愿服務(wù)型臨聘教師”的月勞務(wù)費為2 000元；“政府購買服務(wù)型臨聘教師”的月工資為2 000元（含五險一金個人部分）。

二、問題轉(zhuǎn)移：小學臨聘教師“城鄉(xiāng)反轉(zhuǎn)”的可能結(jié)局

隨著鄉(xiāng)村小學教育規(guī)模的縮小和成班率的提升，以往在縣級教育行政部門看來無解的鄉(xiāng)村小學臨聘教師問題，也近乎天然地“消亡”了。然而，小學臨聘教師問題并非自動破解，而是伴隨著臨聘教師在城區(qū)和鎮(zhèn)街小學的大量使用，出現(xiàn)了發(fā)生場域的“城鄉(xiāng)反轉(zhuǎn)”。以往發(fā)生在鄉(xiāng)村小學臨聘教師使用的“老問題”，正在城區(qū)和鎮(zhèn)街小學快速“復活”，甚至更為嚴重。

1.留任期更短

城區(qū)和鎮(zhèn)街地區(qū)有著更多的產(chǎn)業(yè)門類、更豐富的就業(yè)機會和臨時擇業(yè)崗位，相較于之前的鄉(xiāng)村小學臨聘教師群體平均4學年的留任期，城區(qū)和鎮(zhèn)街小學臨聘教師群體的留任期更短，平均留任約1.5學年。以J縣城區(qū)某小學為例，自2020年秋季開學以來，每學年約有60%的臨聘教師離職。孕產(chǎn)、哺乳、子女看護、更高收入工作是其離職的主要原因。約有20%女臨聘教師的留任期超過了3學年，其留任的主要原因是為了便于照看輔導在自己任職學校就讀的子女[3]。更短的留任期導致學校頻繁招聘臨聘教師，影響了教師隊伍的穩(wěn)定，導致學生被動頻繁適應(yīng)不同的臨聘教師，嚴重影響了持久、穩(wěn)定與和諧師生關(guān)系的培育。

2.服從性更差

2019年前后，J縣鄉(xiāng)村小學臨聘教師群體以“80后”為主。目前，J縣城區(qū)和鎮(zhèn)街小學臨聘教師以“90后”為主。雖然他們更容易適應(yīng)工作環(huán)境，但自我中心意識更強烈，習慣以自己的滿意度作為價值判斷和行為選擇的標準[4]。同時，他們敢于質(zhì)疑權(quán)威，漠視人際交往中的潛規(guī)則，導致他們與學校領(lǐng)導極易產(chǎn)生代際沖突[5]，很難與學校領(lǐng)導及正式教師開展基于“潛規(guī)則”的“良性互動”，進而影響到了教學工作任務(wù)安排、課后加班任務(wù)分配和臨時指派任務(wù)的完成。針對學校領(lǐng)導年級部門領(lǐng)導們提出的管理制度要求，他們往往以“掙多少錢，干多少活”來回懟，甚至以“辭職走人”相要挾。

3.責任心更弱

相較于鄉(xiāng)村小學臨聘教師群體來源的“本地化”與入職方式的“熟人推薦化”，城區(qū)和鎮(zhèn)街小學臨聘教師的入職具有“市場招考化”特征，他們與學校領(lǐng)導、正式教師、學生的關(guān)聯(lián)主要基于業(yè)緣和職緣。不同于鄉(xiāng)村小學臨聘教師群體與學校領(lǐng)導、正式教師、學生及家長之間極具“熟人交往”特征的信任模式[6]，城區(qū)和鎮(zhèn)街小學臨聘教師群體與其他群體之間的信任模式，主要是基于制度框架的“生人交往”[7]。受崗位臨時性和收入菲薄性的影響，他們對學生及家長的道義責任感普遍偏低，主要表現(xiàn)為答疑解惑時缺乏耐心、發(fā)表跟教師身份不符合的言論、作業(yè)批改不認真、作業(yè)批改反饋不及時等。

4.有償家教更嚴重

2019年，因月均收入僅維持在S省最低工資標準上下，多數(shù)鄉(xiāng)村小學臨聘教師在課后、周末和節(jié)假日從事有償家教[8]。2021年暑假以來，J縣強化了“雙減”監(jiān)管，一經(jīng)查證臨聘參與有償家教，除責令其全額退還所收費用外，還會將其開除。但城區(qū)和鎮(zhèn)街小學臨聘教師群體的有償家教行為并未減緩，反而出現(xiàn)了新變種，主要包括家政家教、保姆家教、網(wǎng)絡(luò)視頻家教等。為規(guī)避競爭者、學生、同事的舉報，還出現(xiàn)了跨縣區(qū)、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有償家教，多數(shù)參與者的周均有償家教收入超過了1 500元。如果說“不受編制身份約束”是臨聘教師群體參與有償家教的客觀原因，那么“工資過低”則是其參與有償家教的主觀動力，進而派生出了該群體的“謀生式違規(guī)”。

三、雙輸合作：小學臨聘教師“城鄉(xiāng)反轉(zhuǎn)”的“囚徒困境”

小學臨聘教師使用的“城鄉(xiāng)反轉(zhuǎn)”涉及了臨聘教師群體、城鄉(xiāng)小學教育系統(tǒng)、小學生群體、教育行政部門（縣級政府）四大利益群體。然而，作為縣域內(nèi)公共教育服務(wù)提供者的教育行政部門（縣級政府），既是小學臨聘教師群體的實際“雇主”，又是小學臨聘教師使用政策（雇傭規(guī)則）的制定者。因此，小學臨聘教師群體在跟教育行政部門（縣級政府）的議勞、議酬、議權(quán)博弈中，處于完全弱勢被動的地位。而“同工、同管、不同酬、不同權(quán)”的“雇傭規(guī)則”設(shè)計，更使得雙方博弈具有典型的“非合作博弈”特征，博弈的結(jié)果也具有典型的“雙輸囚徒困境”特性。

1.小學臨聘教師群體與小學教育系統(tǒng)的“合作行為模式”分析

如果說小學臨聘教師群體是臨聘代課活動代價方，那么小學教育系統(tǒng)則是臨聘代課活動名義代償方（實際為縣級政府）。臨聘教師群體付出了精力和時間成本，理應(yīng)獲得一定額度或形式的補償；小學教育系統(tǒng)開齊、開足、開全了課程，確保了“正常運營”，理應(yīng)做出一定額度或形式的補償。因此，就合作過程中雙方的損益情況而言，存在以下四種情況（如圖1）。以橫坐標呈現(xiàn)小學教育系統(tǒng)的損益情況，以縱坐標呈現(xiàn)臨聘教師群體的損益情況，可將雙方的合作行為模式分為以下三類。

一是雙贏式合作。即“臨聘教師群體受益、小學教育系統(tǒng)受益”，指臨聘教師群體付出了精力和時間成本，高質(zhì)量完成臨聘代課任務(wù)，小學教育系統(tǒng)應(yīng)對臨聘教師群體進行及時有效的補償，使臨聘教師群體的付出得到認可與回報。

二是自利式合作。這種合作方式可分為兩種情況。一種是基于雇員方市場優(yōu)勢的自利式合作，即“臨聘教師群體受益、小學教育系統(tǒng)受損”，其體現(xiàn)的是臨聘教師的人力資源稀缺性，小學教育系統(tǒng)為維持正常運營，不得不支付超常成本使用臨聘教師。另一種情況是基于雇主方市場優(yōu)勢的自利式合作，即“臨聘教師群體受損、小學教育系統(tǒng)受益”，體現(xiàn)的是臨聘教師崗位的稀缺性。臨聘教師群體為獲取工作崗位，不得不降低收入和權(quán)益預期從事臨聘代課工作。

三是雙輸式合作。即“臨聘教師群體受損、小學教育系統(tǒng)受損”，體現(xiàn)的是雙重無奈性。使用臨聘教師并非小學教育系統(tǒng)的本意，迫于低成本維持學校正常運營，不得已低薪使用臨聘教師；從事臨聘代課工作亦非臨聘教師的本意，迫于生計壓力，不得不從事低收入的工作。

當前J縣小學臨聘教師群體與小學教育系統(tǒng)的合作行為模式屬于典型的基于雇主方市場優(yōu)勢的自利式合作。就短期效益而言，雖然小學教育系統(tǒng)看似維持正常運營，但以增加管理成本、影響教師隊伍穩(wěn)定、降低教育質(zhì)量為代價，最終犧牲的是小學生群體的學業(yè)質(zhì)量。雖然臨聘教師群體受剝于“同工、同管、不同酬、不同權(quán)”的政策設(shè)計，但通過“謀生式違規(guī)”，也在很大程度上實現(xiàn)了“自我補償”。就長期效益而言，這種合作以增加家長的子女教育成本為代價，犧牲的是小學教育質(zhì)量和教育行政部門（縣級政府）的公信力。長此以往，這種基于雇主方市場優(yōu)勢的自利式合作終將轉(zhuǎn)化為雙輸式合作。

2.小學臨聘教師群體與小學教育系統(tǒng)的“囚徒困境”博弈分析

“囚徒困境”講的是兩個共同犯罪嫌疑人被捕，在不能串供的情況下，如均不供出對方，每人獲刑一年；若一人揭發(fā)對方，另一人沉默，則揭發(fā)者獲釋，沉默者獲刑九年；若彼此揭發(fā)，二人均獲刑八年[9]。因不能串供且都追求無罪釋放，雙方從一開始就基于“自利自保”的理性立場，彼此揭發(fā)了對方，最終出現(xiàn)了對雙方最不理想的結(jié)果，均獲刑八年。換句話說，不管A怎么選擇，揭發(fā)A總是B的最佳選擇；同理，不管B怎么選擇，揭發(fā)B也總是A的最佳選擇。于是，A和B的博弈便出現(xiàn)了“納什均衡”，即我所做的是基于你所做的我所能做的最好的，你所做的是基于我所做的你所能做的最好的[10]。盡管這種均衡達不成帕累托式均衡，但雙方選擇的都是自己認為最優(yōu)的策略。因此，這是一種“壞納什均衡”[11]。

就小學臨聘教師群體與小學教育系統(tǒng)的博弈而言，也面臨著反映“雙贏”或“自利”取向的策略選擇?！半p贏”是指：制定規(guī)范的契約，嚴格約定雙方的責權(quán)利關(guān)系，確?！巴ぁ⑼?、同權(quán)、同管理”；小學教育系統(tǒng)“自利”是指：不能確?！巴?、同權(quán)”地使用臨聘教師，但等同于正式教師管理；臨聘教師群體“自利”是指：一報還一報，漠視等同管理，利用“教師”職業(yè)權(quán)利，謀取或超越同酬。如以5分為基準，來評估雙方的合作行為，將會出現(xiàn)以下四種理論意義上的博弈結(jié)果：雙方均采取雙贏策略，預期結(jié)果為5+5=10；小學教育系統(tǒng)采取自利策略，卻要求小學臨聘教師采取雙贏策略，預期結(jié)果為（-5）+5=0；臨聘教師群體采取自利策略，卻要求小學教育系統(tǒng)采取雙贏策略，預期結(jié)果為5+（-5）=0；雙方均采取自利策略，預期結(jié)果為（-5）+（-5）=-10。雙方博弈矩陣見表1。

現(xiàn)實情況是，縣級教育行政部門（縣級政府）基于雇主方的市場優(yōu)勢、行政自利和管理強勢，低薪使用著資質(zhì)素養(yǎng)不低于正式教師的臨聘教師，既可減少財政支出，又可規(guī)避教師編制調(diào)配革新的風險，一石二鳥地填補了城區(qū)和鎮(zhèn)街小學的師資缺口。小學臨聘教師群體基于雇主方的市場劣勢，迫于就業(yè)壓力，秉持“掙多少錢，干多少活”和“大不了辭職走人”的理性，通過“謀生式違規(guī)”進行自我補償，也“一報還一報”地踐行了“我所做的是基于你所做的我所能做的最好的”。因此，如雙方均不做出雙贏策略調(diào)整或修正，其博弈同樣處于“壞納什均衡”，即既然“你”選擇了“同工、同管、不同酬、不同權(quán)”地使用“我”，就應(yīng)默認“我”的“出工不出力”和“謀生式違規(guī)”。預期博弈結(jié)果只能是最不理想的“雙輸囚徒困境”。

就目前J縣針對小學臨聘教師有償家教問題的治理而言，“退還費用、開除”似乎是教育行政部門開展輿情危機公關(guān)的最佳選擇。然而，這種殺雞儆猴式的治理策略并未迫使臨聘教師群體將“自利”轉(zhuǎn)化為“雙贏”，進而放棄自己“違規(guī)式謀生”的收益，反而使得有償家教行為更為隱秘化和多樣化。同時，居高不下的臨聘教師離職率又使得小學教育系統(tǒng)處于與一波又一波的小學臨聘教師“重復囚徒困境”之中。問題的核心并不在于小學臨聘教師群體和小學教育系統(tǒng)的雙方博弈到底是基于“利己或雙贏”的策略選擇，而是雙方從合作或博弈之初，就同時忽略了受博弈結(jié)果直接影響的第三方——小學生群體的教育權(quán)益保障。

四、損益補償：小學臨聘教師“囚徒困境”的破解之路

不同于日常生活中自然人之間基于私利最大化的博弈，或市場語境下企業(yè)公司機構(gòu)之間基于私利最大化的博弈，在小學臨聘教師群體與小學教育系統(tǒng)非合作博弈及其“囚徒困境”的背后，是縣級教育行政部門（縣級政府）在做博弈規(guī)則設(shè)計，并操控博弈的走向與結(jié)果。就小學臨聘教師群體與小學教育系統(tǒng)所沉陷“囚徒困境”的破解而言，遠非學理上所謂的“樹立信任關(guān)系、采取合作策略”[12]和“彼此適度妥協(xié)、建立監(jiān)督機制”[13]那么簡單。如果縣級教育行政部門（縣級政府）不改變自己行政自利的政策立場，且基于平等、合作、共贏的立場來重新規(guī)劃設(shè)計小學臨聘教師的使用規(guī)則，小學臨聘教師群體、小學教育系統(tǒng)、小學生、縣級教育行政部門（縣級政府）四方利益受損的結(jié)局，將注定無解。這要求縣級政府務(wù)必秉持善治理念，擔負起維護社會公正的公共道義責任[14]，而非基于行政自利違反勞動法理，制造用工不公和教育不公。

客觀而言，在小學臨聘教師的使用過程中確實很難找到各方利益均最大化的方案，只能選擇能解決焦點問題或規(guī)避矛盾激化的方案，必然是在滿足了某些相關(guān)方利益的同時，抑制了其他相關(guān)方的利益。為確保效率和公平的辯證統(tǒng)一，政府應(yīng)通過后續(xù)政策修正或制定其他政策，來補償利益受損的相關(guān)方，這就是所謂的公共政策“損益補償”[15]。鑒于小學臨聘教師群體與小學教育系統(tǒng)所沉陷“囚徒困境”的復雜性，應(yīng)基于公共政策“損益補償”視角，通過以下幾個方面的止損補益，來逐步破解這種“雙輸囚徒困境”。

1.縣級政府的自我止損補益

（1）維護勞動法律尊嚴，依法平等同等用工，修復政府公信力

不同于其他行政事業(yè)單位在臨時性、輔助性、非主營業(yè)務(wù)性崗位上使用替代性用工，小學臨聘教師工作是專業(yè)技術(shù)性極強的主營業(yè)務(wù)性工作，且目前城區(qū)和鎮(zhèn)街小學臨聘教師群體的資質(zhì)并不低于新招正式教師。為停止自損公信力，維護勞動法律尊嚴，縣級政府應(yīng)盡快扭轉(zhuǎn)長期以來在小學教育系統(tǒng)中所慣用的“不平等、不同等用工”的政策立場，應(yīng)依據(jù)《勞動法》《勞動合同法》的相關(guān)規(guī)定，“同工、同管、同酬、同權(quán)”地使用小學臨聘教師。

（2）縮短編制核查周期，開展編制亂象治理，盡量少用臨聘教師

有編不補、混編混崗和吃空餉等教師編制亂象嚴重，已成為不少地方以總量控制為由頭，掩蓋教師編制改革滯后的現(xiàn)象和推卸教師編制管理不力的責任，進而大量使用小學臨聘教師的借口[16]。鑒于縣級機構(gòu)編制核查和小學教師編制調(diào)配工作的滯后，應(yīng)將縣級機構(gòu)編制核查周期壓縮為每年一核，并盡快開展城鄉(xiāng)小學教師編制亂象治理，盡量使用新招正式師資和盤活存量正式師資來填補臨時師資缺口。對于仍不能填補的臨時師資缺口，應(yīng)通過建立縣級小學臨聘教師管理服務(wù)中心，來實現(xiàn)城鄉(xiāng)小學臨聘教師的統(tǒng)管共享[17]。

2.對臨聘教師群體的止損補益

（1）規(guī)范完善使用管理辦法，嚴肅處理違規(guī)違紀違約者

縣級政府應(yīng)盡快規(guī)范完善小學臨聘教師使用管理辦法，在用工合同中嚴格規(guī)定雙方的責任、權(quán)利、義務(wù)。為規(guī)避因用工合同形式雜亂、內(nèi)容不一而引發(fā)的勞動糾紛，應(yīng)以政府購買服務(wù)的形式使用小學臨聘教師[18]。強化小學臨聘教師監(jiān)督機制和退出機制，及時清退違反學校管理制度、不服從學校工作安排、從事有償家教情節(jié)嚴重且屢教不改者。應(yīng)建立禁業(yè)制度，在一定期限內(nèi)，嚴禁其再次從事臨聘教師職業(yè)，甚至嚴禁其參加正式教師招考。

（2）確保同等薪酬和職業(yè)發(fā)展權(quán)，補償機會成本

為激勵小學臨聘教師群體的工作積極性、提升其工作責任心、強化其管理服從性，盡快研制出臺小學臨聘教師工資待遇及職業(yè)發(fā)展保障機制，確保其月收入或年收入不低于新入職正式教師或同樣教齡的正式教師，并及時足額地為其繳納五險一金。應(yīng)為臨聘教師群體提供同等培訓及職稱評聘機會，鄉(xiāng)村小學臨聘教師應(yīng)享受鄉(xiāng)村工作津貼。鑒于小學臨聘代課工作的不連貫性以及較高的再就業(yè)機會成本，應(yīng)對其進行機會成本補償，可以直接轉(zhuǎn)正一批優(yōu)秀小學臨聘教師，或者在正式教師招考中，優(yōu)先錄用優(yōu)秀小學臨聘教師。

3.對鄉(xiāng)村小學系統(tǒng)的止損補益

（1）防止鄉(xiāng)村小學臨聘教師數(shù)量反彈，嚴禁從鄉(xiāng)村選調(diào)優(yōu)秀教師

鄉(xiāng)村小學教師“下不去、留不住、教不好”的老問題仍未得以妥善解決，其背后是“利城性”政策所導致的鄉(xiāng)村小學師資隊伍專業(yè)素養(yǎng)的長期低下。目前，鄉(xiāng)村小學生大量進城和鄉(xiāng)村小學大量撤并使得鄉(xiāng)村小學的成班率大幅提升，臨聘教師的數(shù)量也隨之大幅減少，這為扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村小學在師資配置方面的長期受損提供了“補益”契機。為規(guī)避鄉(xiāng)村小學在師資配置方面繼續(xù)受損，應(yīng)繼續(xù)為其配置學科結(jié)構(gòu)性缺編所需的正式師資，并嚴禁以各種形式從鄉(xiāng)村向城區(qū)和鎮(zhèn)街小學選調(diào)優(yōu)秀師資，防止鄉(xiāng)村小學臨聘教師數(shù)量的反彈。

（2）革新鄉(xiāng)村小學生師比例標準，率先開展小班化教學試點

當前，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的19∶1小學教職工編制標準已成為一些地方基于鄉(xiāng)村小學教師總量超編而不再配置正式師資且選調(diào)優(yōu)秀師資的借口。參照世界經(jīng)濟合作與發(fā)展組織成員國家的標準，鄉(xiāng)村小學的生師比應(yīng)調(diào)整為15.8∶1（或更低）[19]，進而消除縣級政府從鄉(xiāng)村小學選調(diào)教師的政策依據(jù)。從主要發(fā)達國家鄉(xiāng)村小學的教學改革實踐來看，在其城鎮(zhèn)化過程中，多基于對鄉(xiāng)村教育處境不利學生“弱勢補償”的政策立場，實施了小班化教學。借鑒主要發(fā)達國家按25人班額編班的做法[20]，率先在鄉(xiāng)村小學教育開展小班化教學試點。通過增加師生交往互動的頻率和時長，讓教育處境不利的鄉(xiāng)村小學生得到更多的師源性關(guān)懷和輔導。

就小學臨聘教師使用“城鄉(xiāng)反轉(zhuǎn)”背后的行政邏輯線索而言，是縣級政府主導了縣域內(nèi)的快速城鎮(zhèn)化，造成大量鄉(xiāng)村小學生進城就讀，而國家有關(guān)小班額的權(quán)威規(guī)制卻限制著縣級政府基于“規(guī)模效益”開辦小學教育，進而導致了城區(qū)及鎮(zhèn)街小學學位與師資的雙缺。而基于“編制調(diào)配本位”的正式師資供給跟基于“基建本位”的學位供給之間，又存在著一定的滯后性，且縣級政府普遍財力不足，普遍缺乏開展機構(gòu)編制調(diào)配革新的能力，甚至忌憚機構(gòu)編制調(diào)配革新不利的后果。所以，縣級政府基于行政自利及在行政事業(yè)單位二元用工的行政路徑依賴，便利用了政府自身作為“雇主”的市場優(yōu)勢，開始在城區(qū)及鎮(zhèn)街小學大量使用臨聘教師。

雖然在縣域小學教育系統(tǒng)使用一定數(shù)量的臨聘教師有其動態(tài)合理性，甚至是客觀無奈性，但鑒于公辦小學的公益事業(yè)單位屬性、教師工作的專業(yè)性、勞動法理的嚴肅性、以及臨聘教師群體的相對弱勢性，“權(quán)利平等、多方共贏”理應(yīng)是小學臨聘教師使用管理相關(guān)政策設(shè)計的倫理基礎(chǔ)。只有縣級政府扭轉(zhuǎn)了行政自利的政策立場，在小學臨聘教師群體跟小學教育系統(tǒng)之間建構(gòu)出平等且具有嚴格約束力的協(xié)議，才有可能均衡小學臨聘教師群體和小學教育系統(tǒng)各自的“理性”，進而通過選擇彼此相互妥協(xié)的博弈策略，才能培育出彼此的“集體理性”，進而逐步破解“雙輸囚徒困境”，并盡可能達到體現(xiàn)帕累托改進意蘊的“好納什均衡”。

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[作者：孫來勤（1975-），男，山東濟寧人，濰坊學院教師教育學院，副教授，博士；張永秋（1974-），女，山東嘉祥人，濰坊學院圖書館，館員，碩士。]

【責任編輯 趙武星】

*該文為國家社會科學基金教育學2019年度一般項目“農(nóng)村中小學臨聘教師管理機制研究”（BGA1900480）的研究成果