土地確權(quán)是中國農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容，其目的是明確土地權(quán)屬，保障農(nóng)民的土地權(quán)益，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。中國的農(nóng)地確權(quán)政策經(jīng)歷了多個階段的演變。從20世紀(jì)50年代的土地改革到80年代的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，再到21世紀(jì)初的農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，每一階段都對農(nóng)村土地制度產(chǎn)生了深遠影響。

2008年，黨的十七屆三中全會對農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作的指出，拉開了新一輪農(nóng)地確權(quán)的序幕。新一輪農(nóng)地確權(quán)在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作基礎(chǔ)上，進一步明晰農(nóng)地權(quán)屬，完善相關(guān)制度和政策。相較于以往的農(nóng)地確權(quán)政策，它具有更加注重農(nóng)民權(quán)益保護、強調(diào)土地資源優(yōu)化配置等特點，對于深化農(nóng)村土地制度改革、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定具有重要意義。

一、我國農(nóng)地確權(quán)政策發(fā)展的歷史

羅必良（2019）曾提出，新中國近70年的農(nóng)村變革歷程，從土地改革到合作化運動和農(nóng)業(yè)集體化，再到家庭承包經(jīng)營制度，都深刻表達了農(nóng)地確權(quán)政策對中國經(jīng)濟社會特別是對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)與農(nóng)民的根本性影響。

根據(jù)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變遷的標(biāo)志性事件和農(nóng)地確權(quán)重要政策演變，將我國農(nóng)地確權(quán)政策發(fā)展分為五個階段：土地改革階段（1949年～1952年）、合作化運動和農(nóng)業(yè)集體化階段（1954年～1978年）、家庭聯(lián)產(chǎn)承包階段（1979年～2007年）、土地確權(quán)階段（2008年～2018年）、發(fā)展完善階段（2019年至今）。

新中國成立后，中央人民政府內(nèi)務(wù)部正式成立地政司，主管農(nóng)村土地改革和土地登記、土地證的發(fā)放。自此，我國進入土地改革階段。1950年《中華人民共和國土地改革法》頒布，這時政府注重通過確權(quán)保護農(nóng)民對土地及其地上房屋的權(quán)益。姚志（2022）指出，土地改革符合當(dāng)時的社會背景與經(jīng)濟狀況，對新中國成立初的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的恢復(fù)起到了關(guān)鍵作用。

在合作化運動和農(nóng)業(yè)集體化階段，中國歷經(jīng)兩次土地制度改革。陳艷麗（2021）指出，從1953年開始，國家政策以誘致性變遷為主，按照自愿原則，逐步產(chǎn)生了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組的農(nóng)地制度，生產(chǎn)資料統(tǒng)一經(jīng)營，土地依舊歸個人所有但使用權(quán)由個人變?yōu)榧w共同使用。1955年4月，中央主張在原有65萬個農(nóng)村合作社的基礎(chǔ)上翻一番，增加到130萬個。然而農(nóng)民同時對土地失去了所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，導(dǎo)致他們的生計和收入受到威脅，這決定了制度的再度變遷。

在家庭聯(lián)產(chǎn)承包階段，農(nóng)村改革進一步調(diào)整和完善了農(nóng)民和土地的關(guān)系，走出了一條中國特色社會主義現(xiàn)代化道路。黨的十一屆三中全會后，中國廣大農(nóng)村普遍實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，從形式上恢復(fù)到農(nóng)業(yè)合作化前的個體經(jīng)營狀態(tài)，但土地的所有權(quán)仍是集體的，農(nóng)民與集體是一種承包關(guān)系。

在土地確權(quán)階段，強化農(nóng)戶土地使用權(quán)穩(wěn)定性的舉措逐步實行。自2008年以來，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。2014年的中央一號文件提出，要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。截至2018年底，全國31個省份全部完成農(nóng)村承包地確權(quán)檔案驗收。2020年全國農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證超過96%，2億農(nóng)戶領(lǐng)到了土地承包經(jīng)營權(quán)證。國家按照“一戶一檔”原則，從縣、鄉(xiāng)、村三個層級全面收集、整理各類檔案，為農(nóng)村承包地確權(quán)工作留下了完整、準(zhǔn)確的歷史記錄。

無論是改革開放之前的革命時期還是改革開放后的農(nóng)業(yè)集體化與家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度，其本質(zhì)都是在結(jié)合革命建設(shè)形勢的實際情況下，從農(nóng)民的角度出發(fā)，改變農(nóng)民的生活條件，真正做到以人民為中心，促進農(nóng)村的進一步發(fā)展。在未來的進一步發(fā)展過程中，農(nóng)地確權(quán)政策要始終為黨的中心任務(wù)服務(wù)，為黨和國家事業(yè)全面開創(chuàng)新局面。

二、新一輪農(nóng)地確權(quán)的含義和特點

（一）新一輪農(nóng)地確權(quán)的含義

農(nóng)地確權(quán)是指根據(jù)國家相關(guān)政策、法規(guī)所確定的對其他附屬權(quán)利的歸屬進行確認的過程。《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》修改前，原土地承包經(jīng)營權(quán)因歷史自身的限制，一定程度阻礙農(nóng)業(yè)發(fā)展，出現(xiàn)生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系不匹配的問題，土地難以優(yōu)化配置，對我國經(jīng)濟快速發(fā)展起到了一定阻礙作用。

一方面，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展困難是土地承包經(jīng)營權(quán)本身所具有的社會保障功能與有效利用效率之間的矛盾。土地承包經(jīng)營權(quán)非正確使用會產(chǎn)生一系列風(fēng)險?！稗r(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清”等問題無法在原有農(nóng)村土地結(jié)構(gòu)中得到很好避免。

第二點是，原流轉(zhuǎn)規(guī)則催生出了一系列問題。一是權(quán)力較弱的經(jīng)營主體無法得到強有力的制度保障，很難良久經(jīng)營；二是經(jīng)營主體無法進行正式名義上的規(guī)模獲資，對當(dāng)前手中的生產(chǎn)資源集中并且擴大生產(chǎn)規(guī)模，對其本身的經(jīng)濟經(jīng)營并不有利。

隨著我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化速度的加快，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平不斷提高，大量的冗余農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移。為總體解決上述問題，提高我國農(nóng)業(yè)實力，中央提出探索土地“三權(quán)分置”改革。

（二）新一輪農(nóng)地確權(quán)的特點

第一點是新一輪農(nóng)地確權(quán)以第二輪承包為基礎(chǔ)，依據(jù)承包臺賬、合同和權(quán)屬證書合理劃分，按照現(xiàn)有關(guān)系確權(quán)，進一步確保承包關(guān)系的穩(wěn)定。

第二點是新一輪農(nóng)地精準(zhǔn)確權(quán)。采用一系列科技新技術(shù)更加有效率科學(xué)地進行劃分，如明確使用統(tǒng)一比例和圖紙，使用GPS全球定位系統(tǒng)等。這些細致的工作也為新改革奠定了基礎(chǔ)。

第三點是承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，“明晰所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)”。由過去“兩權(quán)”格局變化為土地三權(quán)分置、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的新型格局。

第四點是新一輪土地確權(quán)不僅提高了我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟效益，還使人民能夠更好地使土地確權(quán)、賦能、流轉(zhuǎn)，依法規(guī)范地維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)益，以此提高農(nóng)民生活水平，便利農(nóng)民自主生產(chǎn)經(jīng)營。

三、歷史演變視角下的新一輪農(nóng)地確權(quán)的作用和意義

首先，新一輪農(nóng)地確權(quán)使得農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度更加完善。隨著經(jīng)濟發(fā)展和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不明晰、流轉(zhuǎn)權(quán)限不明確等多項問題逐漸顯現(xiàn)。在以前，各地對于農(nóng)民開墾的“四荒地”沒有統(tǒng)一明了的確權(quán)政策，農(nóng)民常遇到開墾荒地是否可生產(chǎn)、種植所有權(quán)屬于誰等問題，農(nóng)地確權(quán)后，能夠明確農(nóng)民的土地權(quán)益，明晰土地權(quán)屬邊界，幫助農(nóng)民確定承包地塊面積位置，減少土地糾紛，農(nóng)民可以打消土地所有權(quán)疑慮，大膽地投入土地生產(chǎn)、流轉(zhuǎn)。

其次，在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度完善下，新一輪農(nóng)地確權(quán)保障農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)得以實現(xiàn)。土地作為一種資產(chǎn)，明確土地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)歸屬后，減少了因權(quán)屬不清導(dǎo)致的土地糾紛，有效保護農(nóng)民財產(chǎn)，維護了農(nóng)民在法律中對于土地轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押等財產(chǎn)權(quán)益，也增強了農(nóng)地承包權(quán)的穩(wěn)定性與排他性。之后，隨著相關(guān)政策的陸續(xù)登臺，農(nóng)民對于土地流轉(zhuǎn)的意愿變得更加積極強烈。

除去利用土地財產(chǎn)價值外，也可利用土地流轉(zhuǎn)優(yōu)勢推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。通過農(nóng)地確權(quán)，可通過以下方式實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)：第一，在促進土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營下，土地資源進行整合，種植大戶和新型農(nóng)業(yè)企業(yè)能夠更好地進行先進技術(shù)實驗升級，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型；第二，農(nóng)業(yè)資源配置得到優(yōu)化，土地資源能夠有效地根據(jù)市場需求進行合理配置，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和競爭力；第三，在農(nóng)地確權(quán)明確土地的權(quán)屬和使用權(quán)下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為更加規(guī)范，減少過度開發(fā)和濫用土地資源現(xiàn)象，保障農(nóng)業(yè)生態(tài)安全，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

在經(jīng)濟發(fā)展上，農(nóng)地確權(quán)有利于促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。在社會生活上，農(nóng)地確權(quán)有利于促進農(nóng)村社會穩(wěn)定，推動城市化進程。農(nóng)地確權(quán)有助于解決農(nóng)村土地的沖突和糾紛，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定。在歷史歲月中，許多土地沖突往往會導(dǎo)致農(nóng)村社會的動蕩不安，通過農(nóng)地確權(quán)明確了土地歸屬，土地流轉(zhuǎn)更加明確規(guī)范，保障了農(nóng)民權(quán)益，提高農(nóng)民的滿意度和幸福感，為土地流轉(zhuǎn)變現(xiàn)市場化提供了基礎(chǔ)，有利于推進城鄉(xiāng)一體化進程。

（作者單位：山東建筑大學(xué)商學(xué)院）