稅務(wù)證明事項(xiàng)告知承諾制，是指公民、法人和其他組織在向稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理稅務(wù)事項(xiàng)時(shí)，稅務(wù)機(jī)關(guān)以書(shū)面形式（含電子文本）將證明義務(wù)、證明內(nèi)容以及不實(shí)承諾的法律責(zé)任一次性告知申請(qǐng)人，申請(qǐng)人書(shū)面承諾已經(jīng)符合告知的相關(guān)要求并愿意承擔(dān)不實(shí)承諾的法律責(zé)任，稅務(wù)機(jī)關(guān)不再索要有關(guān)證明并依據(jù)書(shū)面承諾辦理相關(guān)稅務(wù)事項(xiàng)的工作機(jī)制。該制度是我國(guó)深化“放管服”改革，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境背景下的產(chǎn)物，旨在構(gòu)建以誠(chéng)實(shí)信用原則為指導(dǎo)的新型征納關(guān)系。目前，國(guó)家稅務(wù)總局共下發(fā)了兩批共12項(xiàng)事項(xiàng)清單，主要涉及納稅人享受契稅、個(gè)人所得稅減免所需信息，車(chē)輛購(gòu)置稅免征需提供資料等。由于試點(diǎn)時(shí)間不長(zhǎng)，各地相關(guān)部門(mén)信息共享機(jī)制發(fā)展進(jìn)度不一，在實(shí)施中存在一定困境。本文擬通過(guò)對(duì)隨州市稅務(wù)證明事項(xiàng)告知承諾制實(shí)施情況進(jìn)行分析，查找存在的問(wèn)題及原因，探討并提出完善路徑意見(jiàn)建議。

稅務(wù)證明事項(xiàng)告知承諾制實(shí)施歷程

2021年6月，國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于部分稅務(wù)證明事項(xiàng)實(shí)行告知承諾制進(jìn)一步優(yōu)化納稅服務(wù)的公告》（2021年第21號(hào)），決定自2021年7月1日起，在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)家庭住房情況書(shū)面查詢結(jié)果等6項(xiàng)稅務(wù)證明事項(xiàng)實(shí)行告知承諾制。

2021年7月，國(guó)家稅務(wù)總局湖北省稅務(wù)局（以下簡(jiǎn)稱“省稅務(wù)局”）印發(fā)《國(guó)家稅務(wù)總局湖北省稅務(wù)局全面推行稅務(wù)證明事項(xiàng)告知承諾制實(shí)施方案》，對(duì)湖北省稅務(wù)系統(tǒng)落實(shí)稅務(wù)證明事項(xiàng)告知承諾制的主要工作任務(wù)及工作要求進(jìn)行了進(jìn)一步明確。

2023年1月，國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步實(shí)施部分稅務(wù)證明事項(xiàng)告知承諾制的公告》（2023年第2號(hào)），決定自2023年3月1日起，在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)列入目錄內(nèi)的國(guó)家綜合性消防救援車(chē)輛證明等6項(xiàng)稅務(wù)證明事項(xiàng)實(shí)行告知承諾制。至此，稅務(wù)證明告知承諾制事項(xiàng)增至12項(xiàng)。省稅務(wù)局緊接著下發(fā)了《關(guān)于落實(shí)〈國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于進(jìn)一步實(shí)施部分稅務(wù)證明事項(xiàng)告知承諾制的公告〉的通知》，強(qiáng)調(diào)做好宣傳培訓(xùn)及強(qiáng)化核查監(jiān)管等工作要求，推動(dòng)稅務(wù)證明事項(xiàng)告知承諾制持續(xù)走深走實(shí)。

隨州市稅務(wù)證明事項(xiàng)告知承諾制施行現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2021年7月施行到2023年底，隨州市稅務(wù)系統(tǒng)共適用告知承諾制辦理清單稅務(wù)證明事項(xiàng)28714件，其中第一批清單事項(xiàng)27602件，第二批清單事項(xiàng)1112件。

其中，申報(bào)享受契稅減征提供資料占比最多，合計(jì)達(dá)95.8%，其次是納稅人申報(bào)享受免征個(gè)人所得稅事項(xiàng)提供資料占比，合計(jì)為4.2%，其他8項(xiàng)清單事項(xiàng)目前暫未有辦理。

當(dāng)前告知承諾制存在的主要困境及原因

通過(guò)在一線走訪調(diào)研，稅務(wù)證明事項(xiàng)告知承諾制推行主要存在以下問(wèn)題：一是思想認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。稅務(wù)證明事項(xiàng)告知承諾制的適用以納稅人自愿選擇為原則，但有的地區(qū)將告知承諾制作為規(guī)避自身風(fēng)險(xiǎn)的手段，對(duì)部分事項(xiàng)在辦理時(shí)全部適用告知承諾制，導(dǎo)致其清單事項(xiàng)辦理件數(shù)遠(yuǎn)大于其他地區(qū)。二是政策施行口徑不夠明確。如“家庭唯一生活用房”的界定，與納稅人享受契稅、個(gè)人所得稅減免政策息息相關(guān)，在《稅務(wù)總局關(guān)于個(gè)人轉(zhuǎn)讓房屋有關(guān)稅收征管問(wèn)題的通知》（國(guó)稅發(fā)〔2007〕33號(hào)）中明確為“家庭唯一生活用房是指在同一省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)納稅人（有配偶的為夫妻雙方）僅擁有一套住房”，在《全國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記稅費(fèi)一窗辦理業(yè)務(wù)指引（試行）》（稅總財(cái)行發(fā)〔2021〕53號(hào)）文中表述為“納稅人申請(qǐng)享受家庭唯一住房等稅收優(yōu)惠政策的，根據(jù)納稅人的申請(qǐng)或授權(quán)，由購(gòu)房所在地的房地產(chǎn)主管部門(mén)或不動(dòng)產(chǎn)登記部門(mén)等出具納稅人家庭住房情況書(shū)面查詢結(jié)果”，此處“購(gòu)房所在地”的范圍并未明確。三是信息共享程度低。如不動(dòng)產(chǎn)登記信息，隨州市目前只實(shí)現(xiàn)了縣域內(nèi)互通，尚未實(shí)現(xiàn)全市互聯(lián)互通，少數(shù)納稅人利用稅務(wù)機(jī)關(guān)無(wú)法準(zhǔn)確核實(shí)其真實(shí)房產(chǎn)套數(shù)的漏洞，在作出唯一住房承諾后，再向稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)退稅，極易引發(fā)爭(zhēng)議。四是事后核查不足。部分稅務(wù)機(jī)關(guān)在業(yè)務(wù)辦理時(shí)均采取了事中核查形式，未能按照國(guó)家稅務(wù)總局要求的時(shí)限、比例和頻次開(kāi)展事后核查，也暫未發(fā)現(xiàn)及處理過(guò)不實(shí)承諾、虛假承諾。

筆者認(rèn)為，要克服以上問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)稅務(wù)證明事項(xiàng)告知承諾制的有效推行，必須首先厘清以下問(wèn)題：

一是創(chuàng)新性與合法性如何統(tǒng)籌兼顧。稅務(wù)證明事項(xiàng)告知承諾制的推出，是對(duì)傳統(tǒng)審批制度的流程再造，是信用導(dǎo)向的制度創(chuàng)新，是不斷加快轉(zhuǎn)變稅務(wù)機(jī)關(guān)職能、提高行政效率的一次新的探索，也是“放管服”改革背景下，不斷優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，真正讓納稅主體提升自我治理能力的一次突破。作為一項(xiàng)創(chuàng)新制度，其法律性質(zhì)存在一定的爭(zhēng)議。目前，主要有三種不同觀點(diǎn)：一是行政協(xié)議說(shuō)，即認(rèn)為申請(qǐng)人可自主選擇是否適用告知承諾制，稅務(wù)機(jī)關(guān)未將自己的意志強(qiáng)加給納稅人，符合簽訂協(xié)議時(shí)的雙方合意，同時(shí)稅務(wù)機(jī)關(guān)也有對(duì)于不實(shí)承諾、虛假承諾等的責(zé)任承擔(dān)規(guī)定，這都符合行政協(xié)議的規(guī)定；二是行政行為說(shuō)，因告知承諾制只能給滿足相關(guān)條件的人申請(qǐng)?zhí)幚?，故稅?wù)機(jī)關(guān)處理的對(duì)象是相對(duì)特定的，符合行政行為是行政機(jī)關(guān)對(duì)特定相對(duì)人作出的單方行為的要義；三是附條件的行政行為說(shuō)，即申請(qǐng)人滿足稅務(wù)機(jī)關(guān)提出的附隨條件時(shí)，稅務(wù)機(jī)關(guān)處理相應(yīng)的事項(xiàng)，作出相應(yīng)的行政行為。目前，在稅務(wù)總局發(fā)布的相關(guān)工作規(guī)程中，明確了相應(yīng)事項(xiàng)辦理流程和操作規(guī)范，但對(duì)于權(quán)利（力）配置方面存在不明確問(wèn)題，如對(duì)于稅務(wù)機(jī)關(guān)的權(quán)利（力）僅僅提到了行政處理處罰和失信懲戒等，尚需完善。

二是提升效率和加強(qiáng)監(jiān)管如何有機(jī)統(tǒng)一。稅務(wù)證明事項(xiàng)告知承諾制是基于稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人充分信任，以書(shū)面方式作出承諾所達(dá)成的契約制度，能夠提高行政審批效率，減輕了市場(chǎng)主體的負(fù)擔(dān)。但這并不意味著稅務(wù)機(jī)關(guān)監(jiān)管責(zé)任的減少，依據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局工作規(guī)程的要求，在辦理完告知承諾制相關(guān)事項(xiàng)后，對(duì)一定時(shí)限內(nèi)的辦理事項(xiàng)要按照一定比例進(jìn)行核查。從目前情況看，事后核查監(jiān)管也存在諸多困難。首先是外部準(zhǔn)確信息獲取不易，公安、民政、自然資源等部門(mén)信息庫(kù)尚不完善，尚不具備全省乃至全市范圍內(nèi)信息數(shù)據(jù)聯(lián)通可查詢，通過(guò)人工發(fā)函協(xié)調(diào)手段進(jìn)行核查效率很低，且上述信息多涉?zhèn)€人隱私，相關(guān)部門(mén)出于多方考慮，對(duì)向稅務(wù)機(jī)關(guān)批量提供查詢信息配合度不高。其次是事后監(jiān)管難，目前稅務(wù)證明事項(xiàng)告知承諾制辦理數(shù)據(jù)量最大的事項(xiàng)為個(gè)人申請(qǐng)享受契稅和個(gè)人所得稅減免，辦理主體均為自然人納稅人，且不動(dòng)產(chǎn)交易等多為臨時(shí)偶發(fā)的稅收業(yè)務(wù)，即使在事中事后核查中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，以稅務(wù)機(jī)關(guān)有限的行政手段，要實(shí)現(xiàn)對(duì)自然人的責(zé)任追究仍存在諸多困難。

三是信用建設(shè)和爭(zhēng)議解決如何有效協(xié)調(diào)。行政機(jī)關(guān)實(shí)行告知承諾制的實(shí)踐已有近20年歷史，但直到近年來(lái)社會(huì)信用體系的建設(shè)加速背景下才得以引起前所未有的重視。推行該制度的初衷是稅務(wù)機(jī)關(guān)相信絕大多數(shù)的申請(qǐng)人不會(huì)虛假承諾，而良好的誠(chéng)信關(guān)系能帶來(lái)雙贏的局面。但在實(shí)際工作中，少數(shù)申請(qǐng)人進(jìn)行虛假承諾的現(xiàn)象不可避免，甚至出現(xiàn)利用信息化建設(shè)的不完善“先用后退”。稅務(wù)證明事項(xiàng)告知承諾制工作規(guī)程中規(guī)定了納稅人違反告知承諾書(shū)所要承擔(dān)的責(zé)任，涉及接受稅務(wù)機(jī)關(guān)處理處罰甚至可能移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，但對(duì)自然人納稅人進(jìn)行信用懲戒等未提及。首先是自然人征信體系不完善。稅務(wù)機(jī)關(guān)在有限的征管資源和海量自然人納稅人、數(shù)據(jù)核查處理壓力下，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)自然人納稅人的動(dòng)態(tài)信用管理，與人民銀行等部門(mén)的跨部門(mén)信息一體聯(lián)動(dòng)尚未完全實(shí)現(xiàn)，不利于提升自然人納稅人的納稅遵從度，也無(wú)法進(jìn)一步提升稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)自然人納稅人的稅收征管質(zhì)效。其次是爭(zhēng)議解決途徑不明確。稅務(wù)事項(xiàng)告知承諾制未對(duì)納稅人作為申請(qǐng)人享有的如知情權(quán)、選擇權(quán)、陳述申辯權(quán)、異議申請(qǐng)聽(tīng)證權(quán)、稅收法律救濟(jì)權(quán)等進(jìn)行明確，對(duì)由適用告知承諾制帶來(lái)的納稅爭(zhēng)議等問(wèn)題解決途徑也未予明確規(guī)定。

完善建議

一是要明確稅務(wù)證明事項(xiàng)告知承諾制的法律地位。通過(guò)明確告知承諾制的法律地位，對(duì)該制度進(jìn)行法律規(guī)制，從而形成一套完整、嚴(yán)密、統(tǒng)一的稅務(wù)證明事項(xiàng)告知承諾制實(shí)施規(guī)范，為稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人之間的權(quán)利（力）配置、明確雙方法律責(zé)任以及爭(zhēng)議解決等提供有力的理論支撐。筆者傾向于其法律屬性為行政協(xié)議，因其兼具“契約性”和“行政性”特征，符合行政協(xié)議的要義。要明確雙方的權(quán)利（力）義務(wù)，如納稅人可享有知情權(quán)、選擇權(quán)、陳述申辯權(quán)、異議申請(qǐng)聽(tīng)證權(quán)和法律救濟(jì)權(quán)等，以防止稅務(wù)機(jī)關(guān)行政公權(quán)力的濫用，有助于在公權(quán)力下保護(hù)納稅人的私權(quán)利，即使私權(quán)利受到侵犯也能獲得相應(yīng)的救濟(jì)，通過(guò)實(shí)體及程序上的權(quán)利來(lái)制衡行政權(quán)力，實(shí)現(xiàn)稅務(wù)證明事項(xiàng)告知承諾制真正的價(jià)值。

二是要加快統(tǒng)一協(xié)調(diào)的信息共享平臺(tái)建設(shè)。隨著近幾年來(lái)大數(shù)據(jù)的發(fā)展應(yīng)用，在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域也在不斷推進(jìn)數(shù)據(jù)信息共享。通過(guò)此次對(duì)稅務(wù)證明事項(xiàng)告知承諾制施行情況調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域信息互通共享系統(tǒng)建設(shè)仍存在較大提升空間，實(shí)現(xiàn)信息聯(lián)網(wǎng)共享還存在諸多壁壘。各相關(guān)行政部門(mén)在信息收集和共享建設(shè)中各自為政，呈現(xiàn)條塊分割的碎片化狀態(tài)，不利于稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)政策施行口徑的把握及事中事后的核查監(jiān)管落實(shí)，也不利于告知承諾制的公開(kāi)、透明實(shí)施。通過(guò)加快統(tǒng)一協(xié)調(diào)的信息共享平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)多部門(mén)多領(lǐng)域信息聯(lián)網(wǎng)可查詢，可進(jìn)一步降低制度性交易成本，便利行政相對(duì)人的同時(shí)提升行政機(jī)關(guān)審批效率。

三是要大力推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)提檔升級(jí)。作為一種信用導(dǎo)向的管理制度，告知承諾制只是初級(jí)的制度形態(tài)。鑒于對(duì)市場(chǎng)主體信用信息的不完整掌握，它賦予所有市場(chǎng)主體統(tǒng)一的、最高的信用值，即假定所有申請(qǐng)人都會(huì)百分百履約。未來(lái)隨著社會(huì)信用體系的不斷完善，市場(chǎng)主體的信用畫(huà)像和等級(jí)會(huì)越來(lái)越全面、細(xì)致和真實(shí)，對(duì)于實(shí)施告知承諾制的稅務(wù)事項(xiàng)范圍可進(jìn)一步拓展，并可對(duì)不同信用等級(jí)的市場(chǎng)主體實(shí)行不同的適用條件，使告知承諾制的實(shí)施更加公平合理。同時(shí)可根據(jù)申請(qǐng)人實(shí)際踐諾的情況進(jìn)行分類(lèi)對(duì)應(yīng)制定不同程度的信用獎(jiǎng)懲措施，以符合比例原則的法治要求，實(shí)現(xiàn)稅務(wù)機(jī)關(guān)精準(zhǔn)化監(jiān)管的追求目標(biāo)。

作者單位：國(guó)家稅務(wù)總局隨州市稅務(wù)局