摘 要：托育服務是人口高質量發(fā)展的重要舉措，事關嬰幼兒健康成長，事關廣大家庭和諧幸福，是一項重大民生工程。黨的二十屆三中全會對健全人口發(fā)展支持和服務體系做出部署，明確以應對老齡化、少子化為重點完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，提出完善生育支持政策體系和激勵機制等改革舉措，為我國的普惠育幼服務體系建設指明了發(fā)展方向，對推動人口高質量發(fā)展具有積極意義。然而目前普惠育幼服務仍有眾多難點需要梳理，為此本文總結了目前我國普惠育幼服務中存在的問題，并對這些問題進行有針對性的解答。

關鍵詞：嬰幼兒托育；服務體系；對策研究

中圖分類號：C91" "文獻標志碼：A" "文章編號：1002-2589（2024）06-0008-03

“幼有所育”是推動人口高質量發(fā)展的重要基礎，也是衡量一個城市幸福指數(shù)的重要標志。黨的二十屆三中全會決定提出：“健全人口發(fā)展支持和服務體系。以應對老齡化、少子化為重點完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務體系，促進人口高質量發(fā)展?！訌娖栈萦追阵w系建設，支持用人單位辦托、社區(qū)嵌入式托育、家庭托育點等多種模式發(fā)展?！蓖杏帐巧芷诜展芾淼闹匾画h(huán)，開展普惠托育服務有助于在老齡化、少子化的人口發(fā)展趨勢下，解決家庭中的生育養(yǎng)育難題，促進我國人口長期均衡發(fā)展。

一、普惠育幼服務政策解讀

2019年被稱為我國“普惠托育元年”，此后國家相繼頒布了多項政策，推進托育服務體系的發(fā)展。2019年頒布了《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》《支持社會力量發(fā)展普惠托育服務專項行動實施方案（試行）》《托育機構設置標準（試行）》《托育機構登記和備案辦法（試行）》等一系列文件，從政策層面鼓勵社會力量積極參與普惠托育服務，并對托育機構場地、師資、管理提出了更加明確的要求。2020年出臺的《國務院辦公廳關于促進養(yǎng)老托育服務健康發(fā)展的意見》，從體系建設、服務供給、發(fā)展環(huán)境和管理服務等方面為托育服務健康發(fā)展提供了政策支持。2022年出臺的《托育從業(yè)人員職業(yè)行為準則（試行）》、2023年出臺的《家庭托育點管理辦法（試行）》又進一步從人員建設到家庭托育點管理方面做了明確的規(guī)定。2024年3月修訂印發(fā)了《“十四五”積極應對人口老齡化工程和托育建設實施方案》，聚焦“一老一小”領域問題，提出養(yǎng)老托育服務有效供給，完善服務體系相關實施措施。這些文件的出臺明確細化了托育服務體系的建設標準，從政策上支持了托育服務的發(fā)展，有效促進了我國托育機構的專業(yè)化和規(guī)范化建設，更是充分展示了國家發(fā)展托育服務、減輕家庭生育養(yǎng)育教育負擔的決心。此次黨的二十屆三中全會再一次對健全人口發(fā)展支持和服務體系做出部署，明確以應對老齡化、少子化為重點完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，提出完善生育支持政策體系和激勵機制等改革舉措，為我國的普惠育幼服務體系建設指明了發(fā)展方向。

二、普惠育幼服務市場的現(xiàn)狀

（一）托育需求較大

嬰幼兒托育服務是指主要針對3歲以下嬰幼兒開展的托養(yǎng)照護服務。目前3歲以下兒童的照料方式主要有兩種，祖輩照料或夫妻一方照料。根據(jù)國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國80%以上的嬰幼兒都為祖輩照料。祖輩照料對于城市中夫妻雙方同為上班族的家庭來說，有效減輕了家庭的負擔。但隨著社會進步，年輕父母對于嬰幼兒早期教育愈加重視，而祖輩照料由于老人文化水平限制，照顧幼兒往往是唯經驗論，難以達到年輕父母科學育兒要求。兩代人嬰幼兒培養(yǎng)理念沖突也為家庭增加了不和諧因素。加之晚婚晚育以及退休年齡延長等原因導致祖輩照料功能逐步弱化。而夫妻一方照料的家庭，必須有一方放棄工作，這樣就會導致家庭經濟壓力增加。可見家庭式的照料越來越難以為繼。根據(jù)調查數(shù)據(jù)，我國現(xiàn)有3歲以下嬰幼兒近3 000萬名，三分之一的嬰幼兒家庭有入托需求。

（二）托育機構逐步增加

近年來，我國托育機構發(fā)展迅速。根據(jù)國家發(fā)展改革委的數(shù)據(jù)顯示，截至2024年4月，全國托育服務機構數(shù)量由2022年底的7.5萬家增至10萬家，托位數(shù)由350萬個增至480萬個。以哈爾濱市為例，2024年初，哈爾濱市擁有各類托育機構550個、托位30 816個。每千人口托位數(shù)顯著增加，從2020年的0.4個增加到了2024年的3.28個。預計到2025年，每個區(qū)、縣（市）將建立3～5個示范性嬰幼兒照護服務機構，每千人口擁有嬰幼兒托位數(shù)將達到4.5個。同時哈爾濱市還積極建設哈爾濱市托育綜合服務中心。該中心的建成將為哈爾濱市在托育人才培養(yǎng)、托育服務質量提升、托育機構監(jiān)管等方面發(fā)揮引領帶動作用，有助于托育機構整體服務水平的提高。

（三）教育功能突出

目前家長主要選擇早教機構作為嬰幼兒托育培養(yǎng)的主要形式。雖然早教機構種類繁多，但是早教機構與托育機構還是不同的，托育機構以“托養(yǎng)”為主，而早教機構以“教育”為主。以給孩子們提供“計課教學”為主要業(yè)務，更側重于智力開發(fā)、親子互動，大部分課程都要求家長陪同參與，保育照料服務缺乏。以哈爾濱為例，調研中教班的開課時間一周任選，根據(jù)兒童年齡，時長為45分鐘到一個半小時不等，但基本上以親子互動課程為主，以對家長及嬰幼兒教育為主要內容，并不滿足大多數(shù)家長“托管孩子”的需求，難以達到緩解家庭照料負擔的目的。

三、普惠育幼服務市場存在的問題

（一）市場管理有待加強

當前，托育服務行業(yè)正處于迅猛發(fā)展的階段，市場上涌現(xiàn)出了多樣化的托育服務機構。然而，由于缺乏明確的主管部門對托育服務進行規(guī)范管理，導致了托育機構的發(fā)展質量參差不齊。雖然國家、省、市政府出臺了一系列政策，但在落實的過程中，一些托育機構在衛(wèi)生健康、設施設備和師資配備等方面仍存在不足。同時監(jiān)管和評估機制也需要進一步完善，以確保托育服務質量的均一性和可靠性。

（二）普惠式托育機構數(shù)量不足

目前我國針對0～3歲的幼兒托育機構主要包括兩種，第一種是政府主導的模式，就是公辦幼兒園為主的托班或小小班形式，具有公益性和普惠性，收費較低，但是數(shù)量較少。第二種就是市場為主導的模式，包括民辦托育中心以及各種類型的早教機構。目前來看，托育資源整體分布呈現(xiàn)出不均衡性，公辦托育機構匱乏，民辦普惠性質的托育機構數(shù)量有限，社區(qū)托育和單位托育發(fā)育緩慢，難以滿足市民入托需求。特別是能夠提供全日托、半日托、計時托和臨時托等多樣化服務的普惠托育機構尤為匱乏。

（三）師資水平參差不齊

3歲前嬰幼兒自我表達能力、自理能力均處于較低水平，因此要求托育機構教師具備一定的專業(yè)背景，包括學前教育、早期教育、嬰幼兒照護、營養(yǎng)學等，同時還應具備保育員或幼師證等相關資質證明。但是目前現(xiàn)有從事托育工作人員，大多只經歷短期培訓，人員素質普遍不高，基本上沒有育嬰師資格證。具備醫(yī)學、營養(yǎng)、急救、幼兒行為等各項資質的專業(yè)人才更是十分稀缺。從專業(yè)生源來看，開設早期教育專業(yè)的學校非常有限，每年畢業(yè)生有限，短時無法滿足托育照護服務的專業(yè)化需求。同時目前0～3歲嬰幼兒托育行業(yè)也沒有建立明確的在職培訓制度，在職嬰幼兒教師職業(yè)教育明顯不足。

四、推進普惠育幼服務體系建設的對策

（一）打造政府牽頭、市場運營的托育服務體系

破解托育難是一個系統(tǒng)工程，僅靠政府或者市場力量很難解決。所以建設托育服務體系需要用好政府“有形之手”，還需激活市場“無形之手”。要區(qū)分好嬰幼兒托育服務中公共服務部分和市場化服務部分，兜底保障公共服務部分，扶持并規(guī)范市場化部分。一是加強政府引導。整合各個相關部門，建立嬰幼兒照護服務工作聯(lián)席會議制度，研究解決嬰幼兒照護服務工作中的重大問題。加強相關部門的參與和協(xié)作，形成一體化合力共同推進托育服務事業(yè)的發(fā)展。二是加大政府扶持力度。加大力度落實政府出臺的各項扶持政策，包括保障用地、財政補貼、減免租金、稅收減免、購買服務等措施，支持社會力量發(fā)展普惠托育服務。可以推廣優(yōu)秀地區(qū)先進經驗，如對托育機構進行分級分類補貼。根據(jù)各個托育機構的現(xiàn)有嬰幼兒人數(shù)、托育環(huán)境建設、教師數(shù)量、收費情況等標準將其劃分等級。根據(jù)等級不同給予相應的補貼數(shù)額和支持力度，達到促進托育機構提升服務質量、加強良性競爭的目的。

（二）加強托育行業(yè)的監(jiān)管

提高對于現(xiàn)有托育機構的監(jiān)管力度有助于規(guī)范現(xiàn)有托育機構的良性運行，增強家長對于托育服務提供者的信任程度。一是貫徹落實好現(xiàn)有制度。全面貫徹落實國家、省、市有關托育服務標準和管理規(guī)范，結合實際情況，建立托育機構衛(wèi)生評價標準、托育機構質量評價標準，督導托育機構落實依法登記、備案承諾、履約服務、質量安全、消防安全等主體責任。完善監(jiān)管機制，做好事前、事中、事后監(jiān)管工作。二是加強行業(yè)監(jiān)管。建立各級托育行業(yè)協(xié)會，由行業(yè)協(xié)會、托育管理工作涉及部門以及托育行業(yè)專家共同制定托育協(xié)會的自律規(guī)范和公約，增強托育機構的自我監(jiān)督、自我管理能力。三是發(fā)動社會力量參與監(jiān)管。引入第三方動態(tài)評價機制，通過政府購買服務的方式，依托專業(yè)的評估機構對托育機構的引入、管理、運營實現(xiàn)全過程評估，確保各項優(yōu)惠政策落實到位、制度標準執(zhí)行到位。

（三）鼓勵托育專業(yè)人才培養(yǎng)

高質量的托育教師隊伍是托育服務質量提高和托育事業(yè)長久發(fā)展的重要因素。所以要加強托育服務隊伍建設，深化衛(wèi)健、教育、人社等多部門聯(lián)動，打造人才教育、培訓的全鏈條服務管理模式。一是加強托育專業(yè)人才培養(yǎng)。在專業(yè)教育上面，相比學前教育，托育專業(yè)面向0～3歲嬰幼兒，課程設置中增加了嬰幼兒營養(yǎng)與喂養(yǎng)、意外傷害預防、嬰幼兒日常照護、嬰幼兒心理等專業(yè)照護相關基本知識。要依托幼兒師范?？茖W校和省市職業(yè)培訓機構等單位規(guī)劃好托育專業(yè)課程設置，將托育從業(yè)人員作為急需緊缺職業(yè)納入城鄉(xiāng)就業(yè)培訓和職業(yè)技能培訓范圍，加強托育服務從業(yè)人員的培養(yǎng)。二是提高從業(yè)人員素質。建立托育從業(yè)人員培訓指導服務體系。圍繞托育機構管理和專業(yè)技能提升等方面內容，開展托育機構單位負責人崗位培訓、從業(yè)人員崗前和在職技能提升等培訓。

（四）推進托育一體化建設

2021年頒布的《托育機構保育指導大綱（試行）》強調，托育機構的保育工作應充分考慮嬰幼兒的年齡特征和個體差異，采取多元化的方法促進其身心的全面發(fā)展。這一指導原則對托育機構的資源配置提出了更為嚴格的要求，包括根據(jù)嬰幼兒不同月齡調整師生比例，以及配備專職的管理人員、保健人員、保安和清潔工等。這些要求無疑增加了單獨設立托育機構的成本。然而，若在已有的幼兒園基礎上增設托班，僅需增加教師和保育人員，可以充分利用現(xiàn)有軟硬件資源，從而有效降低初期投資成本。同時鑒于當前生育率下降導致的幼兒園空余學位，推進托育服務與幼兒園教育的一體化建設顯得尤為迫切。所以要鼓勵有條件的公辦、民辦幼兒園開設托班。一是鼓勵有條件的公辦幼兒園增開托班。在學前教育整體資源短缺的狀況下，現(xiàn)有公辦園比起其他類型的托育機構具有較為完備的硬件資源配置和專業(yè)師資。所以鼓勵公辦園進一步拓展服務范圍，將自身資源優(yōu)勢延伸提供托育服務。將原有的3～6歲入園的幼兒園體系向下拓展，開展一定數(shù)量的針對1～3歲的托班。比如實施“小園小班”模式，提高師幼配比，提升教學質量。同時面向0～3歲開展托育延伸服務，如定期在轄區(qū)內組織嬰幼兒親子活動，科學育兒科普講座等等。二是鼓勵民辦幼兒園托班提供普惠性托額。鼓勵民辦托育機構優(yōu)化資源配置，按照自身容納能力接收3歲以下嬰幼兒。如小的民辦園可采用更有彈性、更靈活的混齡班形式緩解幼兒園運營壓力。同時政府部門對于開展托育服務的民營機構給予財政補貼、稅收優(yōu)惠，提升民辦幼兒園開展托育一體化的積極性。

（五）發(fā)揮社區(qū)托育職能

社區(qū)托育服務是指依托社區(qū)固定場所設施現(xiàn)有資源為3周歲（含）以下嬰幼兒提供的照料、看護、膳食、保育等服務。相比于在高端的繁華的購物場所設立托育場所，社區(qū)托育機構可以更貼近家庭，也方便家長早晚接送。同時還可以得到物業(yè)、租金方面的優(yōu)惠，有效降低運營成本，提供更便捷、普惠的服務。所以可以考慮在社區(qū)開展嵌入式社區(qū)托育服務。一是依托社區(qū)建立小規(guī)模、“喘息式”（包括日托和臨時托管）幼兒托管點。根據(jù)社區(qū)的實際需求，做好網點規(guī)劃。建設中可以采用街道社區(qū)自主建設和引入有資質的社會力量提供服務的方式聯(lián)合。即政府提供場地，有資質的服務機構按照各級部門的規(guī)范要求進行設施配置和管理運營。從開展小規(guī)模、社區(qū)化、喘息式的托育服務起步，建立2～3歲幼兒公共托管點，為家庭提供就近、小規(guī)模、臨時或者計時的幼兒照看服務。二是做好社區(qū)托育服務中建設、運營、招生、監(jiān)管等各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管工作。三是借助社區(qū)托育機構做好科學育兒的科普工作。可以入戶指導、親子活動、家長課堂等方式，提高轄區(qū)內家庭科學育兒的能力。

（六）支持用人單位為職工提供托育服務

在《托育機構設置標準（試行）》和《托育機構管理規(guī)范（試行）》中，國家明確提出了支持用人單位為職工提供福利性的托育服務。單位辦托育服務具有明顯的優(yōu)勢，用人單位更容易獲得職工信任，托育機構在單位附近接送更便利，師資食宿家長更加放心。所以政府要鼓勵和扶持用人單位提供服務，幫助企業(yè)職工消除后顧之憂。鼓勵有條件的機關、企事業(yè)單位、產業(yè)園區(qū)利用自有場地開辦托育服務機構，或者通過聯(lián)辦或購買第三方服務等方式，合理利用外部資源，探索形式多樣、多元融合的托育服務新模式。

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收稿日期：2024-09-18

基金項目：黑龍江省哲學社會科學研究規(guī)劃項目“城市收縮背景下黑龍江省人口高質量發(fā)展路徑研究”（23SHD148）的階段性成果

作者簡介：王惠燕，助理研究員，從事社區(qū)問題、社區(qū)社會工作等研究。