摘要： 第一代農(nóng)民工為我國(guó)的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)，但其養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益因種種原因遭受不同程度的損失，這些損失主要體現(xiàn)為參與損失、退出損失和轉(zhuǎn)移損失三種典型樣態(tài)，它們是政府部門、用人單位以及第一代農(nóng)民工等主要責(zé)任主體共同作用的結(jié)果。因此，應(yīng)當(dāng)以中央政府推動(dòng)與地方利益協(xié)調(diào)為總體思路，采取明確中央與地方政府在第一代農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)償中的責(zé)任內(nèi)容、建立第一代農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)償基金、制定科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等一系列措施，以有效補(bǔ)償?shù)谝淮r(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失，促進(jìn)社會(huì)公平與正義。

關(guān)鍵詞： 第一代農(nóng)民工； 養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益； 權(quán)益損失

中圖分類號(hào)： C913.7;F840.61 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1671-7023（2024）05-0093-08

一、問題的提出

20世紀(jì)90年代末，數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工群體內(nèi)部出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)分層：第一代農(nóng)民工和新生代農(nóng)民工[1]。第一代農(nóng)民工是伴隨著中國(guó)改革開放進(jìn)程發(fā)展壯大的群體。他們基本上出生于20世紀(jì)80年代以前，于20世紀(jì)80年代初至90年代末初次進(jìn)城務(wù)工，主要從事非農(nóng)工作，以工資為主要收入來源的農(nóng)村戶籍人口，其務(wù)工生命歷程與中國(guó)的工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化緊密而深刻地交織在一起。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2023年我國(guó)50歲及以上的第一代農(nóng)民工數(shù)量達(dá)9104萬人，在全體農(nóng)民工總量中的占比高達(dá)30.6% [2]。第一代農(nóng)民工①為中國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，雖然他們大多數(shù)人已經(jīng)或者正在步入老年階段，但是他們依然徘徊在城市和鄉(xiāng)村之間，半工半農(nóng)，居無定所。由于歷史及現(xiàn)實(shí)原因，他們?cè)趧?wù)工期間大多數(shù)沒有參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（簡(jiǎn)稱“職工養(yǎng)老保險(xiǎn)”）或者中途退保、斷保，遭受了巨大的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失。事實(shí)上，第一代農(nóng)民工作為我國(guó)大規(guī)模流動(dòng)人口的先行者，也是新時(shí)代廣大普通農(nóng)民的縮影，他們的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益能否得到有效保障攸關(guān)廣大普通勞動(dòng)者對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的信心和信任。因此，如何解決第一代農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失問題，不僅事關(guān)第一代農(nóng)民工的老年福祉和社會(huì)公平，而且關(guān)系著養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展乃至鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)和共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

農(nóng)民進(jìn)城是我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型中的必然趨勢(shì)，也是社會(huì)結(jié)構(gòu)走向現(xiàn)代化的重要表現(xiàn)。但是在改革開放初期，進(jìn)城農(nóng)民被排除在城市社會(huì)保障制度之外，就業(yè)、醫(yī)療等方面均得不到基本的保障[3]，如此一來，背井離鄉(xiāng)的農(nóng)民工在得不到相應(yīng)的幫扶時(shí)有可能成為社會(huì)潛在的不穩(wěn)定力量[4]。因此，有學(xué)者明確指出農(nóng)民工社會(huì)保障問題是中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型中的一個(gè)重要問題，應(yīng)引起重視[5]。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，學(xué)者們對(duì)第一代農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失的研究主要集中在以下三個(gè)方面。

第一代農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失現(xiàn)狀。第一代農(nóng)民工屬于典型的非正規(guī)就業(yè)群體[6]，雖然他們對(duì)城市社會(huì)保障有較為迫切的需求[7]，但其養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率較低[8][9][10] ，且退保率或者斷保率較高[11]。同時(shí)，由于中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌層次長(zhǎng)期偏低，存在嚴(yán)重的碎片化問題，第一代農(nóng)民工在養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)時(shí)不僅困難重重，而且會(huì)遭受較大的便攜性損失[8]。因此，在多重因素的共同作用下，第一代農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益受到了極大損害[12]。

第一代農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失的影響因素。學(xué)者們主要從制度、農(nóng)民工和雇主三個(gè)層面探討了第一代農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失的形成原因。具體而言，一是制度因素方面，戶籍制度和城鄉(xiāng)分野的社會(huì)保障制度[13] [14]、職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度文本與實(shí)踐脫節(jié)[15]、職工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)困難[16][17]等是導(dǎo)致第一代農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失的重要制度因素；二是農(nóng)民工自身因素方面，農(nóng)民工的流動(dòng)性較強(qiáng)[18]、收入水平低[19][20]、參保意愿不強(qiáng)[21]以及對(duì)制度缺乏信任[22]是第一代農(nóng)民工遭受養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失的自身因素；三是雇主因素方面，主要體現(xiàn)在雇主缺乏社會(huì)責(zé)任[23]，這也是導(dǎo)致第一代農(nóng)民工養(yǎng)老權(quán)益損失的不可忽視的因素。此外，農(nóng)民工大規(guī)模進(jìn)城導(dǎo)致的城市失業(yè)人數(shù)增加，也加大了各級(jí)政府推行農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的阻力和難度[24]。

第一代農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的保障路徑。學(xué)者們普遍認(rèn)為農(nóng)民工為中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)[25]，呼吁國(guó)家盡早介入農(nóng)民工社會(huì)保障體系建設(shè)[19][26]。針對(duì)第一代農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保狀況不佳的問題，有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)改革和完善農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度[27][28]，為第一代農(nóng)民工建立養(yǎng)老津貼制度[29]?？梢詫?shí)行“差別型的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系”，并借助商業(yè)保險(xiǎn)的力量[30]，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的政府—社區(qū)—家庭三位一體的農(nóng)民工養(yǎng)老保障體系，并注重和加強(qiáng)家庭養(yǎng)老保障[31]。此外，還有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)給予第一代農(nóng)民工相應(yīng)的養(yǎng)老補(bǔ)償[11][32]，且在補(bǔ)償過程中充分考慮農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)時(shí)對(duì)中西部地區(qū)農(nóng)民工帶來的損失[8]。

綜上所述，學(xué)者們對(duì)第一代農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失問題進(jìn)行了較為深入的探討，但也存在兩方面不足：一方面，現(xiàn)有文獻(xiàn)幾乎只關(guān)注了單一類型的第一代農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失（如參與損失或轉(zhuǎn)移損失），鮮有學(xué)者對(duì)第一代農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失的主要類型進(jìn)行全面探討；另一方面，雖有少數(shù)學(xué)者提出要對(duì)第一代農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失進(jìn)行補(bǔ)償，但并未構(gòu)建起系統(tǒng)性的補(bǔ)償路徑并加以研究。有鑒于此，本文將利用相關(guān)文獻(xiàn)資料全面剖析第一代農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失的典型樣態(tài)、主要成因以及補(bǔ)償路徑，以期為政府和社會(huì)各界解決第一代農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失問題提供有益參考和借鑒。

二、第一代農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失的典型樣態(tài)

依據(jù)《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》（簡(jiǎn)稱《社會(huì)保險(xiǎn)法》），養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益是指公民參與、退出、轉(zhuǎn)移和受益于養(yǎng)老保險(xiǎn)的權(quán)利和利益。在本研究中，第一代農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)主要是指參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。

如果第一代農(nóng)民工一直在參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，那么就認(rèn)為其養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益暫時(shí)沒有受損，反之，則養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益會(huì)遭受不同程度的損失。依據(jù)養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失發(fā)生的先后順序和內(nèi)在聯(lián)系，第一代農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失可以分為參與損失、退出損失和轉(zhuǎn)移損失三種典型樣態(tài)（圖1）。

（一）參與損失

參與損失是指第一代農(nóng)民工因未參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)而帶來的損失。對(duì)于講究權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)而言，是否參保是勞動(dòng)者未來能否獲得養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的關(guān)鍵要素。一方面，從政府的角度來講，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度只對(duì)參保者負(fù)責(zé)；另一方面，從個(gè)人的角度而言，只有參與其中，未來才可能有資格獲得領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。我國(guó)自20世紀(jì)80年代中期開始對(duì)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相配套的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革， 1997年正式建立職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，到2005年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》將農(nóng)民工納入職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍。盡管在1997—2005年，廣東、上海和北京等部分省份探索建立了針對(duì)農(nóng)民工群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但是制度的覆蓋率十分有限，只有少數(shù)農(nóng)民工參與。換言之，在2005年以前，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)于大多數(shù)第一代農(nóng)民工而言是可望而不可及的，甚至有相當(dāng)一部分人不知職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為何物、有何用。然而，令人遺憾的是，即使在政策空白被填補(bǔ)之后，也由于職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保與勞動(dòng)關(guān)系掛鉤、總體繳費(fèi)率偏高以及轉(zhuǎn)移接續(xù)壁壘較高等因素，導(dǎo)致大量的第一代農(nóng)民工依然沒有參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，長(zhǎng)期徘徊在制度之外，由此遭受了嚴(yán)重的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失。

（二）退出損失

退出損失是指第一代農(nóng)民工離開務(wù)工所在地，與用人單位解除勞動(dòng)關(guān)系和養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系時(shí)，由于無法獲得用人單位繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金或者退出保險(xiǎn)計(jì)劃失去享受養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益資格而造成的損失[17]。具體而言，一是統(tǒng)籌基金損失。在農(nóng)民工退保潮發(fā)生的2009年前后，流動(dòng)人口聚集的長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)，每年都有數(shù)以百萬計(jì)的農(nóng)民工選擇退保[11]。按照當(dāng)時(shí)的政策規(guī)定，參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工換工作或者離開務(wù)工所在地時(shí)，只能帶走個(gè)人賬戶的資金，而用人單位繳納的更大比例的統(tǒng)籌基金只能留在當(dāng)?shù)?，相?dāng)于無償?shù)刎暙I(xiàn)給當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)保障基金，導(dǎo)致大量本該用來為他們未來養(yǎng)老而積累的統(tǒng)籌基金與其無緣。二是繳費(fèi)年限清零和個(gè)人賬戶消亡。退保行為發(fā)生后，第一代農(nóng)民工已有的繳費(fèi)年限要?dú)w零，個(gè)人賬戶也不復(fù)存在。即使以后第一代農(nóng)民工繼續(xù)在城市務(wù)工或者參加其他養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃，作廢的繳費(fèi)年限亦會(huì)導(dǎo)致其養(yǎng)老待遇偏低甚至因無法滿足最低繳費(fèi)年限而喪失養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇領(lǐng)取資格。因此，第一代農(nóng)民工退保，雖然可以支取個(gè)人賬戶資金，但卻是以犧牲占更大比例的社會(huì)統(tǒng)籌基金為代價(jià)，這必然會(huì)對(duì)其未來的養(yǎng)老安排產(chǎn)生不利影響參見《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》政策解讀。。

（三）轉(zhuǎn)移損失

轉(zhuǎn)移損失是指第一代農(nóng)民工已經(jīng)或者正在獲得的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益在不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度或者統(tǒng)籌區(qū)域之間轉(zhuǎn)移接續(xù)而遭受的損失。第一代農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移損失主要有兩種形式：一是在不同的統(tǒng)籌區(qū)域之間轉(zhuǎn)移接續(xù)帶來的損失。按照政策規(guī)定2009年《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》。，參保人員在不同統(tǒng)籌區(qū)域之間流動(dòng)，在轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶的同時(shí)，只能帶走12%的社會(huì)統(tǒng)籌基金，這就意味著仍有多達(dá)40%的社會(huì)統(tǒng)籌基金留在流出地2009年頒布的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》中規(guī)定，參保人轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系時(shí)，社會(huì)統(tǒng)籌基金按總和的12%轉(zhuǎn)移，剩下8%的比例留在務(wù)工所在地，而統(tǒng)籌基金是各年度繳費(fèi)工資總額的20%，剩余的8%占到統(tǒng)籌基金的40%。。二是在不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間轉(zhuǎn)移接續(xù)帶來的損失。第一代農(nóng)民工跨制度轉(zhuǎn)移主要是由職工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（簡(jiǎn)稱“城鄉(xiāng)居保”）。根據(jù)2014年人力資源和社會(huì)保障部與財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)的《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》規(guī)定，參保人從職工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居保時(shí)，只能將職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶全部?jī)?chǔ)存額并入城鄉(xiāng)居保個(gè)人賬戶，繳費(fèi)年限合并計(jì)算，然而更大規(guī)模的統(tǒng)籌基金依然無法轉(zhuǎn)移。由此可見，雖然隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)政策的不斷完善，第一代農(nóng)民工已經(jīng)或者正在獲得的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益可以在不同保險(xiǎn)制度或者統(tǒng)籌區(qū)域之間轉(zhuǎn)移接續(xù)，與之前的只能退保相比有著巨大的進(jìn)步，但是第一代農(nóng)民工依然會(huì)遭受一定的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失。

需要指出的是，對(duì)于大多數(shù)第一代農(nóng)民工而言，在養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失的三種典型樣態(tài)中，參與損失是最主要、最關(guān)鍵且利益受損最大的；退出損失和轉(zhuǎn)移損失不僅出現(xiàn)的概率低些，而且引發(fā)的損失也要小得多；同時(shí)，參與損失、退出損失與轉(zhuǎn)移損失不是孤立存在的，部分第一代農(nóng)民工在其生命周期內(nèi)可能會(huì)先后遭受兩種乃至三種養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失。

三、第一代農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失的主要成因

第一代農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失的形成是由政府部門、用人單位和第一代農(nóng)民工自身三方責(zé)任主體共同作用的結(jié)果。

（一）養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革存在一定的滯后性且政府難以有效監(jiān)管

長(zhǎng)期以來，我國(guó)政府建立的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度主要針對(duì)城鎮(zhèn)職工及其家屬，大量的農(nóng)村人口并未被制度所覆蓋。改革開放以來，為了配合經(jīng)濟(jì)體制改革尤其是國(guó)有企業(yè)改革的順利推進(jìn)，我國(guó)政府對(duì)原來與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度進(jìn)行了大刀闊斧式的深化改革，逐步建立了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)制度。由于政策的路徑依賴問題，我國(guó)政府于1997年建立的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度依然只覆蓋城鎮(zhèn)人口。事實(shí)上，在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下出現(xiàn)的從農(nóng)村到城市的大規(guī)模人口流動(dòng)，無論是對(duì)于中央政府還是地方政府而言都是始料未及的新情況和新形勢(shì)，各級(jí)政府在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展思路下一時(shí)難以應(yīng)對(duì)如此大規(guī)模流動(dòng)人口的社會(huì)保障問題，進(jìn)而使得農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域出現(xiàn)了政策真空，直接導(dǎo)致大量的第一代農(nóng)民工無緣職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。即使國(guó)務(wù)院于2005年發(fā)布的《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》將農(nóng)民工群體納入覆蓋范圍，也由于職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限長(zhǎng)、繳費(fèi)水平高且可攜帶性差而不適合流動(dòng)較強(qiáng)且收入水平較低的第一代農(nóng)民工群體。此外，雖然部分省份出臺(tái)了專門針對(duì)農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，但由于多種現(xiàn)實(shí)因素的制約且與國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的趨向相悖，這些政策沒有得到有效實(shí)施[33]。

同時(shí)，地方政府對(duì)農(nóng)民工參保問題難以實(shí)施有效監(jiān)管也是導(dǎo)致第一代農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失的重要原因之一[34]。由于地方政府和企業(yè)存在信息不對(duì)稱，地方政府往往難以及時(shí)且全面地掌握企業(yè)真實(shí)的經(jīng)營(yíng)狀況、員工人數(shù)、工資水平以及繳費(fèi)情況，且地方政府的人力和物力有限，無法對(duì)數(shù)量眾多的企業(yè)實(shí)施有效監(jiān)管[35]，由此減少了企業(yè)逃避為第一代農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的代價(jià)，進(jìn)而導(dǎo)致大量的第一代農(nóng)民工無法參保。

對(duì)于有幸被職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所覆蓋的部分第一代農(nóng)民工而言，也往往由于制度的最低繳費(fèi)年限偏長(zhǎng)、養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)困難且養(yǎng)老保險(xiǎn)存在“便攜性”損失而出現(xiàn)大規(guī)模的退?；蛘邤啾，F(xiàn)象[8]。雖然人社部和財(cái)政部等相關(guān)部委針對(duì)農(nóng)民工退保潮出臺(tái)了以《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》為主要代表的一系列養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)政策文件，但是由于這些文件規(guī)定職工養(yǎng)老保險(xiǎn)跨制度或者跨統(tǒng)籌區(qū)域轉(zhuǎn)移接續(xù)時(shí)只能轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶資金和部分社會(huì)統(tǒng)籌基金，第一代農(nóng)民工在轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系時(shí)仍然會(huì)遭受不同程度的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失。后來，根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》和《實(shí)施lt;中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法gt;若干規(guī)定》的相關(guān)條文，農(nóng)民工在參保繳費(fèi)期間不允許退保，只能在制度或者統(tǒng)籌區(qū)域之間轉(zhuǎn)移接續(xù)，且嚴(yán)厲禁止參保者提前支取個(gè)人賬戶資金。然而，即使養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)政策越來越完善且日益嚴(yán)格，也無法終止農(nóng)民工其他形式的斷保和退保行為[11]，我國(guó)每年仍有大量的斷保、棄繳的參保者，其中不乏第一代農(nóng)民工，由此導(dǎo)致第一代農(nóng)民工群體遭受了難以估量的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失。

（二）用人單位繳費(fèi)意愿低與社會(huì)責(zé)任感缺乏

大多數(shù)國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都會(huì)要求用人單位為職工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)（稅），這直接帶來了企業(yè)用工成本的增加，因此，養(yǎng)老保險(xiǎn)支出抑或社會(huì)保障支出是否會(huì)削弱企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力問題引發(fā)了廣泛的討論。雖然部分發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐證明，高福利水平能夠帶來高人力資本回報(bào)，更是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力和保障[36]，但因?yàn)槔U費(fèi)數(shù)額大，且發(fā)展階段不同，我國(guó)企業(yè)對(duì)此沒有很強(qiáng)的意愿和動(dòng)力。28%的繳費(fèi)比例對(duì)于我國(guó)大量的勞動(dòng)密集型企業(yè)而言是一筆不菲的支出，加之在這些企業(yè)就業(yè)的大量第一代農(nóng)民工的人力資本相對(duì)較低，具有較強(qiáng)的可替代性，并不能構(gòu)成企業(yè)穩(wěn)定和核心的勞動(dòng)者隊(duì)伍，用工企業(yè)往往沒有意愿和動(dòng)力為其繳費(fèi)。毫無疑問，最大限度地降低成本不僅是其獲得盡可能多利潤(rùn)的主要途徑，也是大量企業(yè)重要的生存邏輯。在衡量成本和收益之后，用人單位缺乏為第一代農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的意愿和動(dòng)力。

與此同時(shí)，許多用人單位缺乏基本的社會(huì)責(zé)任感。盡管為員工辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)是一種強(qiáng)制規(guī)定，仍有大量的用工企業(yè)存在逃避繳費(fèi)的現(xiàn)象[37]。因此，基于成本-收益考慮，即使面臨地方政府的監(jiān)管壓力，用工企業(yè)依然缺乏為第一代農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)的積極性，拒繳、少繳、拖欠以及逃避繳費(fèi)等現(xiàn)象較為普遍[35]。用工企業(yè)逃避繳費(fèi)的一種常用的方式便是不與第一代農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同。雖然是否簽訂勞動(dòng)合同與農(nóng)民工自身有一定關(guān)系，但是用人單位拒簽是農(nóng)民工勞動(dòng)合同缺失的根本原因[38]。未簽訂勞動(dòng)合同也就意味著勞動(dòng)者難以獲得與就業(yè)相關(guān)的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益[39]。換言之，簽訂勞動(dòng)合同對(duì)于農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)而言具有決定性作用[40]，且對(duì)他們的實(shí)際參保情況有較為明顯的影響[41]。因此，在沒有簽訂勞動(dòng)合同的情況下，他們往往無法參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，由此必然會(huì)導(dǎo)致其遭受養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失。

（三）農(nóng)民工的收入不穩(wěn)定與有限理性

收入不穩(wěn)定是第一代農(nóng)民工面臨的最為現(xiàn)實(shí)且急迫的問題。非正規(guī)就業(yè)是第一代農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的主要就業(yè)模式[6]，無固定就業(yè)崗位、被拒付工資或者拖欠工資的情形較為常見，因此其收入不穩(wěn)定具有一定的必然性。同時(shí)，與其收入不穩(wěn)定如影隨形的是較低的收入水平。第一代農(nóng)民工大多分布在私營(yíng)企業(yè)，雖然農(nóng)民工的月均工資從2008年的1340元上漲到2022年的4615元數(shù)據(jù)來源于2008—2022年《農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》。，在15年間工資增加了兩倍多，但是在不斷上漲的物價(jià)和生活開銷面前，他們的凈收入增長(zhǎng)空間依然非常有限。此外，農(nóng)民工流動(dòng)性強(qiáng)，經(jīng)常變換工作地點(diǎn)，很難在同一地方工作數(shù)十年，這種高流動(dòng)性不可避免地會(huì)帶來收入的不穩(wěn)定[42]。收入不穩(wěn)定或者較低的收入水平在很大程度上限制了第一代農(nóng)民工繳納職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的意愿與能力，面對(duì)較高的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率和較長(zhǎng)的最低繳費(fèi)年限，他們只能望而卻步、顧前不顧后。

與此同時(shí)，有限理性也在一定程度上導(dǎo)致并加劇了第一代農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失的惡化。在養(yǎng)家糊口的生存壓力下，為數(shù)不少的農(nóng)民工只想盡快拿到工錢，即現(xiàn)金“落袋為安”，根本沒有為未來養(yǎng)老進(jìn)行繳費(fèi)的意識(shí)和能力。在養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的嚴(yán)格約束下，他們頻繁地參保再退保，目的就是為了一次性獲得個(gè)人賬戶的繳存資金[8]。此外，工作流動(dòng)性強(qiáng)、農(nóng)民身份約束以及對(duì)制度缺乏信任等因素在一定程度上也成為第一代農(nóng)民工“遠(yuǎn)離”職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)實(shí)因素。因此，基于有限的認(rèn)知以及基本的生存壓力，眾多第一代農(nóng)民工在自愿或者被迫的掙扎中放棄了參?；蛘哌x擇中途退保。

需要指出的是，雖然養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失與第一代農(nóng)民工自身因素密切相關(guān)，但從普遍的情況來看，制度改革存在一定滯后性、政府無法實(shí)施有效監(jiān)管以及用人單位缺乏社會(huì)責(zé)任感是更主要的原因。隨著時(shí)間的推移以及養(yǎng)老保險(xiǎn)政策不斷走向成熟與完善，第一代農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失問題似乎有所緩解，比如2011年養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)政策不允許參保農(nóng)民工退保，但是由于轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)復(fù)雜且制度的可攜帶性差等原因，包括第一代農(nóng)民工在內(nèi)的眾多就業(yè)人員依然通過各種方式斷保或者退保。

四、第一代農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失的補(bǔ)償路徑

進(jìn)入21世紀(jì)20年代以來，大部分第一代農(nóng)民工已經(jīng)或者正在步入老年，其中有相當(dāng)一部分人選擇返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)或者完全退出勞動(dòng)力市場(chǎng)，但必須承認(rèn)的是，他們不僅為中國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，而且為務(wù)工所在地貢獻(xiàn)了數(shù)以千億計(jì)的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金[11]。基于公民基本的社會(huì)保障權(quán)，無論是否參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，第一代農(nóng)民工都有權(quán)獲得與其貢獻(xiàn)相當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。顯然，第一代農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失問題極其復(fù)雜，涉及諸多錯(cuò)綜復(fù)雜且頗為棘手的利益關(guān)系，因此，可以考慮建立以中央政府為主導(dǎo)、第一代農(nóng)民工流入地和流出地政府相協(xié)調(diào)的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益補(bǔ)償路徑，以有效保障數(shù)以千萬計(jì)第一代農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。

（一）總體思路：中央政府推動(dòng)與地方利益協(xié)調(diào)

絕大多數(shù)的第一代農(nóng)民工選擇返鄉(xiāng)養(yǎng)老，這就意味著第一代農(nóng)民工對(duì)流入地統(tǒng)籌基金的巨大貢獻(xiàn)將轉(zhuǎn)為流出地隱性的巨額養(yǎng)老債務(wù)。隨著返鄉(xiāng)的第一代農(nóng)民工數(shù)量的不斷增多，這些隱性的養(yǎng)老債務(wù)將不斷顯性化，但流出地政府由于財(cái)政吃緊往往不愿且無力為這些隱性的養(yǎng)老債務(wù)埋單。由于政府是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的最后擔(dān)保人，這一責(zé)任便落在了中央政府肩上[8]。換言之，無論是從制度發(fā)展規(guī)律還是現(xiàn)實(shí)境況來看，第一代農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失的補(bǔ)償工作都需要由中央政府來主導(dǎo)和推動(dòng)。不過需要明確的是，雖然中央政府是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的最后責(zé)任人，但并不意味著它要在第一代農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益補(bǔ)償中承擔(dān)全部責(zé)任。事實(shí)上，第一代農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失的補(bǔ)償問題在很大程度上是農(nóng)民工流入地和流出地政府之間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付問題，于情于理流入地都應(yīng)該適度反哺第一代農(nóng)民工，使其能夠?qū)崿F(xiàn)老有所養(yǎng)，這顯然與中國(guó)政府提出的“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的方針政策是一脈相承的。因此，這就需要在中央政府的主導(dǎo)和推動(dòng)下，協(xié)調(diào)第一代農(nóng)民工流入地和流出地政府之間的利益關(guān)系。

（二）主要措施：明確央地政府責(zé)任內(nèi)容，確定補(bǔ)償基金來源

1. 明確中央與地方政府在第一代農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)償中的責(zé)任內(nèi)容

由前文的原因分析可知，政府和用人單位是導(dǎo)致第一代農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益受損的主要主體，因此，基于社會(huì)公平視角，中央政府、地方政府和用人單位均應(yīng)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。然而，用人單位總是變動(dòng)的，大量曾經(jīng)或者正在吸納第一代農(nóng)民工就業(yè)的中小企業(yè)，其生命周期往往只是短短數(shù)年，讓它們承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任不太現(xiàn)實(shí)。那么，最后的補(bǔ)償責(zé)任應(yīng)該由中央政府和地方政府共同承擔(dān)，明確中央政府和地方政府的責(zé)任內(nèi)容就顯得至關(guān)重要。對(duì)此，筆者嘗試提出以下設(shè)想：首先，第一代農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失的補(bǔ)償工作需要由中央政府來主導(dǎo)和推動(dòng)，中央政府統(tǒng)籌安排總體的補(bǔ)償思路和路徑，并對(duì)補(bǔ)償工作的進(jìn)度與質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，地方政府負(fù)責(zé)具體的補(bǔ)償方式和工作方案。其次，確定具體的財(cái)政負(fù)擔(dān)比例。需要明確的是，第一代農(nóng)民工的退出損失和轉(zhuǎn)移損失應(yīng)由流入地政府全部承擔(dān)，因?yàn)閷?dǎo)致這些損失的社會(huì)統(tǒng)籌基金全部貢獻(xiàn)給了流入地的社保部門，而第一代農(nóng)民工的參與損失則需要中央政府和地方政府共同承擔(dān)。

2.完善中央調(diào)劑金制度，建立第一代農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)償基金

2018年，國(guó)務(wù)院決定建立職工養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑金制度，以平衡不同地區(qū)之間的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出負(fù)擔(dān)。從具體內(nèi)容來看，中央調(diào)劑金主要用來應(yīng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口省份退休職工的養(yǎng)老金發(fā)放問題，并沒有包括第一代農(nóng)民工群體。但是從制度運(yùn)行情況來看，上解省份或者貢獻(xiàn)省份基本是廣東、江蘇和浙江等農(nóng)民工流入大省，曾經(jīng)或者正在務(wù)工的農(nóng)民工依然在貢獻(xiàn)著大量的社會(huì)統(tǒng)籌基金?；诖丝紤]，第一代農(nóng)民工于情于理都應(yīng)獲得中央調(diào)劑金的部分額度。需要指出的是，中央調(diào)劑金的資金來源于2018年及以后各省份上解的養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌基金，而2018年以前各省份滾存結(jié)余的社會(huì)統(tǒng)籌基金并不在上解范圍之內(nèi)。但是在2018年以前，廣東、江蘇和浙江等農(nóng)民工主要流入地已經(jīng)積累了大量的社會(huì)統(tǒng)籌基金，其中有相當(dāng)一部分來自于用人單位為退?；蛘邤啾５牡谝淮r(nóng)民工繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金，理應(yīng)返還給農(nóng)民工群體[11]。換言之，應(yīng)建立第一代農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)償基金，這一基金應(yīng)來自三部分：一是2018年及以后的中央調(diào)劑金，二是2018年以前農(nóng)民工主要流入地的養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌基金結(jié)余，三是中央財(cái)政按比例撥付的資金。由此建立第一代農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)償基金賬戶，專款專用，由中央政府協(xié)調(diào)和監(jiān)督。需要注意的是，2018年以前農(nóng)民工主要流入地的統(tǒng)籌基金抽取比例，需要充分考慮第一代農(nóng)民工的數(shù)量和比例。與此同時(shí)，需要對(duì)現(xiàn)有的中央調(diào)劑金制度進(jìn)行完善，進(jìn)一步從統(tǒng)籌基金結(jié)余較多的第一代農(nóng)民工流入大省上解一部分到中央調(diào)劑金賬戶中，用于支付第一代農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)償金。

3. 確定遭受不同權(quán)益損失類型的第一代農(nóng)民工數(shù)量，制定科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

遭受不同損失類型的第一代農(nóng)民工數(shù)量的確定，核心指標(biāo)是要計(jì)算出遭受參與損失、退出損失和轉(zhuǎn)移損失的第一代農(nóng)民工的比例。這一比例可以通過大規(guī)模的問卷調(diào)查計(jì)算出來根據(jù)筆者課題組于2023年7-10月在湖北等省份開展的針對(duì)第一代農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失問題的問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，遭受參與損失、退出損失和轉(zhuǎn)移損失的第一代農(nóng)民工占比分別為76%、1.2%和2.2%。，然后根據(jù)第一代農(nóng)民工總量可以大致估算出遭受不同損失類型的第一代農(nóng)民工數(shù)量。

由于養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶具有私有屬性，且具有較好的便攜性，不管第一代農(nóng)民工是否參保、退保和轉(zhuǎn)移接續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，個(gè)人賬戶權(quán)益并未受損，因此第一代農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失主要是社會(huì)統(tǒng)籌基金的損失。鑒于當(dāng)前中國(guó)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展態(tài)勢(shì)及其可持續(xù)性考慮，可以設(shè)想按照最低標(biāo)準(zhǔn)對(duì)第一代農(nóng)民工進(jìn)行補(bǔ)償，即按照職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的最低繳費(fèi)年限和最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來計(jì)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

需要說明的是，以上標(biāo)準(zhǔn)是補(bǔ)償金總額，并未考慮物價(jià)變動(dòng)等因素。對(duì)于現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會(huì)統(tǒng)籌基金而言，它本身并不具備積累性，但如果基于用人單位為參保人繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)總費(fèi)用的角度，那么就需要考慮物價(jià)因素以及記賬利率。此外，2005年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》中規(guī)定用人單位的繳費(fèi)比例為20%，但事實(shí)上，很多第一代農(nóng)民工流入地如廣東、浙江等省份，用人單位的繳費(fèi)比例低于20%，故這里的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)會(huì)隨著用人單位繳費(fèi)比例的變化而發(fā)生一定的變動(dòng)。

需要指出的是，以上是筆者關(guān)于第一代農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失補(bǔ)償方案的探索，目前來看只是一種構(gòu)思和設(shè)想，不同損失類型的第一代農(nóng)民工數(shù)量、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及央地政府間的責(zé)任劃分等重要問題均需要經(jīng)過科學(xué)合理的測(cè)算，具體工作也需要相關(guān)部門的支持和配合。

（三）配套措施：完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

1.鼓勵(lì)仍在務(wù)工的第一代農(nóng)民工參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)

在對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益已經(jīng)受損的第一代農(nóng)民工進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，應(yīng)充分考慮目前養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益正在受損的第一代農(nóng)民工的權(quán)益保障問題。首先要繼續(xù)鼓勵(lì)未參保的第一代農(nóng)民工參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。對(duì)于參保對(duì)象而言，對(duì)政策的了解程度直接影響其參保決策，因此應(yīng)進(jìn)一步加大政策宣傳，采用有效的方式使第一代農(nóng)民工知曉職工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，鼓勵(lì)其參保。其次，對(duì)于繳費(fèi)不足15年且即將達(dá)到退休年齡的第一代農(nóng)民工，可以放寬政策限制，允許其在辦理退休時(shí)一次性補(bǔ)齊養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，畢竟為數(shù)不少的第一代農(nóng)民工此前有過退保、斷保經(jīng)歷，影響了必要的繳費(fèi)年限，政策對(duì)此可酌情考慮。

2.完善職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居保的轉(zhuǎn)移接續(xù)方案

大部分第一代農(nóng)民工年輕時(shí)在城市務(wù)工，年老時(shí)返鄉(xiāng)養(yǎng)老。即使第一代農(nóng)民工在就業(yè)期間一直參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，若繳費(fèi)達(dá)不到15年，也只能返回農(nóng)村領(lǐng)取較低的城鄉(xiāng)居保金，這一過程依然會(huì)造成巨大的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失[43]。從目前的情況來看，已經(jīng)出臺(tái)的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)政策對(duì)第一代農(nóng)民工較為不利，當(dāng)?shù)谝淮r(nóng)民工由職工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居保時(shí)，只能將職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額并入城鄉(xiāng)居保個(gè)人賬戶，合并計(jì)算繳費(fèi)年限，但是卻無法轉(zhuǎn)移規(guī)模更大且更重要的社會(huì)統(tǒng)籌基金。因此，應(yīng)盡快完善職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居保的轉(zhuǎn)移接續(xù)通道，使參保人在轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額的同時(shí)，也能轉(zhuǎn)移全部社會(huì)統(tǒng)籌基金。如此一來，即使第一代農(nóng)民工在退出勞動(dòng)力市場(chǎng)后返回農(nóng)村養(yǎng)老，依然可以享受到與其貢獻(xiàn)相當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老金，從而使其實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”和“老有所得”。

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Research on the Rights and Interests Loss of Pension Insurance and Its Compensation Path of the First Generation Migrant Workers

Abstract： The first generation migrant workers have made great contributions to China’s socialist modernization construction， but their pension insurance rights have suffered varying degrees of losses due to various reasons， which are mainly reflected in three typical patterns： participation losses， exit losses， and transfer losses.These losses are the results of joint efforts among the main responsible parties such as government departments， employers， and the first generation migrant workers. Therefore， the overall approach should be to promote coordination between the central government and local interests， and to adopt a series of measures such as clarifying the responsibility between the central government and local governments in compensation work， establishing pension insurance compensation fund for the first generation migrant workers， developing scientifically reasonable compensation standards and improving the pension insurance system， in order to effectively compensate for the loss of pension insurance rights and interests of the first generation of migrant workers and promote social fairness and justice.

Key words： first generation migrant workers; pension insurance rights and interests; rights and interests losses