摘要： 在數(shù)據(jù)要素政策驅(qū)動下，我國數(shù)據(jù)開放制度引入“公共數(shù)據(jù)”概念，替代了“政府?dāng)?shù)據(jù)”這一概念。受“數(shù)據(jù)功利主義”觀念影響，地方立法中公共數(shù)據(jù)的規(guī)范內(nèi)涵隨數(shù)源主體的增多而擴(kuò)張，理論研究中更是出現(xiàn)了以“數(shù)據(jù)內(nèi)容具有公共價(jià)值或關(guān)涉公共利益”作為公共數(shù)據(jù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。然而，公共性或公共利益的概念難以確定，具有公共價(jià)值的數(shù)據(jù)也不一定都屬于公共數(shù)據(jù)。公共數(shù)據(jù)中“公共”這一概念只能指涉數(shù)源主體具有公共性，而非指“數(shù)據(jù)內(nèi)容具有公共價(jià)值或關(guān)涉公共利益”，公共數(shù)據(jù)認(rèn)定宜采用嚴(yán)格的主體標(biāo)準(zhǔn)，以防止私主體數(shù)據(jù)被不合理的納入公共數(shù)據(jù)范疇。公共數(shù)據(jù)與私主體數(shù)據(jù)劃分的意義在于二者對應(yīng)著不同的數(shù)據(jù)制度，且在制度價(jià)值、制度目的、制度構(gòu)造以及制度調(diào)整對象上均存在差異，制度邏輯的分殊可以防止公共數(shù)據(jù)的共享開放義務(wù)蔓延至私人數(shù)據(jù)領(lǐng)域。

關(guān)鍵詞： 公共數(shù)據(jù)； 政府?dāng)?shù)據(jù)； 公共性； 數(shù)據(jù)功利主義； 數(shù)據(jù)制度

中圖分類號： D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號： 1671-7023（2024）05-0075-10

一、公共數(shù)據(jù)與政府?dāng)?shù)據(jù)概念的混用

中共中央、國務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》（以下簡稱《意見》）提出加快培育數(shù)據(jù)要素市場，這是官方文件首次確認(rèn)數(shù)據(jù)的生產(chǎn)要素地位。隨著數(shù)據(jù)在國家戰(zhàn)略層面被確認(rèn)為生產(chǎn)要素，激活數(shù)據(jù)要素價(jià)值以及促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展開始成為中央政策文件的目標(biāo)導(dǎo)向，有關(guān)數(shù)據(jù)流通利用的討論也逐漸增多。然而，相關(guān)政策文件既未劃定數(shù)據(jù)的分類，也未界定公共數(shù)據(jù)和政府?dāng)?shù)據(jù)的概念，而是在同一政策文件中同時(shí)采用了“公共數(shù)據(jù)”和“政府?dāng)?shù)據(jù)”的概念，比如《意見》中的數(shù)據(jù)要素市場部分提到，“推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享……研究建立促進(jìn)企業(yè)登記、交通運(yùn)輸、氣象等公共數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)資源有效流動的制度規(guī)范”。

從地方立法實(shí)踐來看，公共數(shù)據(jù)首先作為規(guī)范概念出現(xiàn)。在地方規(guī)范性文件中，“數(shù)據(jù)”開始逐漸替代“信息”，成為地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理的主流概念。自從《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》首次將“公共數(shù)據(jù)”作為規(guī)范概念放入地方立法中，各地政府?dāng)?shù)據(jù)治理也不再局限于“政務(wù)數(shù)據(jù)”，而是紛紛擴(kuò)展到“公共數(shù)據(jù)”，自此，“公共數(shù)據(jù)”大有取代“政府信息”“政務(wù)數(shù)據(jù)”之勢，成為地方數(shù)據(jù)立法的主流概念。然而，在有關(guān)數(shù)據(jù)共享開放的地方性法規(guī)中，公共數(shù)據(jù)與政府?dāng)?shù)據(jù)出現(xiàn)了概念混同現(xiàn)象。法規(guī)名稱要么采用“政府?dāng)?shù)據(jù)”，要么采用“公共數(shù)據(jù)”①。此外，在中央政策性文件未對公共數(shù)據(jù)或政府?dāng)?shù)據(jù)概念進(jìn)行界定的情況下，地方性法規(guī)和規(guī)章對其概念進(jìn)行了界定，由此產(chǎn)生的新問題是，各地規(guī)范性文件中的概念并不一致，尤其是關(guān)于“公共數(shù)據(jù)”的范圍存在較大分歧。相當(dāng)一部分地方立法中的公共數(shù)據(jù)只是政府?dāng)?shù)據(jù)的簡單替換，并未對二者作出區(qū)分②；有的則是在政府?dāng)?shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，將法律法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理和服務(wù)職能的組織納入進(jìn)來③；有的采取列舉方式，將供水、供電、供熱、通信、公共交通等公共服務(wù)運(yùn)營單位收集的數(shù)據(jù)納入“公共數(shù)據(jù)”范圍④。從各地立法來看，公共數(shù)據(jù)的規(guī)范內(nèi)涵并不明確，公共數(shù)據(jù)所涵蓋的范圍也處于模糊狀態(tài)，公共數(shù)據(jù)與政府?dāng)?shù)據(jù)概念混用的現(xiàn)象是客觀存在的。正如有論者指出的那樣，如果將“公共數(shù)據(jù)”作為一個(gè)嚴(yán)格的法律概念來講，它的概念尚未定型，它所涵蓋的范圍也有沒有明確的邊界[1]。

單從地方立法來看，雖然當(dāng)前公共數(shù)據(jù)共享開放與授權(quán)運(yùn)營的制度建設(shè)正如火如荼地展開，但由于公共數(shù)據(jù)的規(guī)范內(nèi)涵不清、范圍不明以及由此導(dǎo)致的公共數(shù)據(jù)概念泛化，不僅會造成數(shù)據(jù)法律法規(guī)內(nèi)部概念沖突，不利于數(shù)據(jù)法秩序的科學(xué)建構(gòu)，而且會導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)負(fù)擔(dān)的公法義務(wù)對私人領(lǐng)域數(shù)據(jù)要素流通市場造成沖擊，影響公共數(shù)據(jù)共享開放和流通利用。這就意味著，公共數(shù)據(jù)概念不清不僅會影響數(shù)據(jù)治理制度的精確性，還可能導(dǎo)致公權(quán)力無序擴(kuò)張和為私主體設(shè)置過多的公共負(fù)擔(dān)，以至于出現(xiàn)數(shù)據(jù)要素價(jià)值受損等一系列不利后果[2]。因此，公共數(shù)據(jù)的概念界定決定著國家和地方數(shù)據(jù)法秩序的建構(gòu)，決定著公共數(shù)據(jù)要素價(jià)值能否得到充分釋放。鑒于公共數(shù)據(jù)立法和價(jià)值利用的雙重需求，在法律上如何界定公共數(shù)據(jù)的概念，以及如何與政府?dāng)?shù)據(jù)作出區(qū)分，進(jìn)而制定科學(xué)合理的數(shù)據(jù)法律法規(guī)成為數(shù)字互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代最為基礎(chǔ)且富有實(shí)踐意義的議題之一。

二、從政府?dāng)?shù)據(jù)到公共數(shù)據(jù)：概念擴(kuò)張的表現(xiàn)及緣由

（一）規(guī)范性文件中公共數(shù)據(jù)概念的擴(kuò)張

綜合地方立法來看，公共數(shù)據(jù)的規(guī)范內(nèi)涵在立法表述上所遵循的語言邏輯大致相同，均是采用“主體標(biāo)準(zhǔn)+行為標(biāo)準(zhǔn)”的表述。例如，《四川省數(shù)據(jù)條例》中表述為：“本條例所稱公共數(shù)據(jù)，是指國家機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織（以下簡稱法律、法規(guī)授權(quán)的組織）為履行法定職責(zé)收集、產(chǎn)生的政務(wù)數(shù)據(jù)……”觀察公共數(shù)據(jù)規(guī)范概念的表述，主體標(biāo)準(zhǔn)表明產(chǎn)生或收集公共數(shù)據(jù)的公共管理或服務(wù)機(jī)構(gòu)，行為標(biāo)準(zhǔn)表明公共數(shù)據(jù)來源于履行公共管理職責(zé)或提供公共服務(wù)的活動。從中我們不難發(fā)現(xiàn)，公共數(shù)據(jù)認(rèn)定的兩種標(biāo)準(zhǔn)關(guān)系著公共數(shù)據(jù)概念所涵蓋范圍的大小，其中，主體標(biāo)準(zhǔn)更是對公共數(shù)據(jù)范圍有著決定性影響，畢竟主體標(biāo)準(zhǔn)也決定著行為標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)槁男泄补芾砺氊?zé)或提供公共服務(wù)是政府機(jī)關(guān)和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)。

從地方數(shù)據(jù)立法的演進(jìn)來看，公共數(shù)據(jù)概念大致經(jīng)歷了兩個(gè)發(fā)展時(shí)期：狹義的公共數(shù)據(jù)時(shí)期和廣義的公共數(shù)據(jù)時(shí)期。在狹義的公共數(shù)據(jù)時(shí)期，政府?dāng)?shù)據(jù)與公共數(shù)據(jù)的概念存在著高度重合且交叉混用現(xiàn)象。在這一時(shí)期，中央層面未曾出臺關(guān)于公共數(shù)據(jù)的專門規(guī)范性文件，公共數(shù)據(jù)這一概念的出現(xiàn)多由政府?dāng)?shù)據(jù)的擴(kuò)張解釋而來。比如國務(wù)院于2016年印發(fā)的《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》中提到：“為加快推動政務(wù)信息系統(tǒng)互聯(lián)和公共數(shù)據(jù)共享……充分發(fā)揮政務(wù)信息資源共享在深化改革、轉(zhuǎn)變職能、創(chuàng)新管理中的重要作用……”該規(guī)范性文件中雖然提到了“公共數(shù)據(jù)”，但含義基本上與“政務(wù)信息”“政府?dāng)?shù)據(jù)”相同。此后的地方規(guī)范性文件直接效仿，比如浙江省首次在規(guī)范性文件名稱中使用“公共數(shù)據(jù)”概念，《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》（2017年）第2條規(guī)定：本辦法所稱公共數(shù)據(jù)是指各級行政機(jī)關(guān)以及具有公共管理和服務(wù)職能的事業(yè)單位，在依法履行職責(zé)過程中獲得的各類數(shù)據(jù)資源?！渡虾Ｊ泄矓?shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》（2018年）第3條也有同樣的規(guī)定：公共數(shù)據(jù)是指本市各級行政機(jī)關(guān)以及履行公共管理和服務(wù)職能的事業(yè)單位在依法履職過程中，采集和產(chǎn)生的各類數(shù)據(jù)資源?！顿F州省政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》（2020年）第3條規(guī)定：本條例所稱的政府?dāng)?shù)據(jù)，是指行政機(jī)關(guān)在依法履行職責(zé)過程中制作或者獲取的……《貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》（2020年9月25日）第3條。由此看來，狹義的公共數(shù)據(jù)時(shí)期，政府?dāng)?shù)據(jù)與公共數(shù)據(jù)的概念多存在重合，唯一的不同在于，若僅由行政機(jī)關(guān)獲取或采集的數(shù)據(jù)多稱為政務(wù)數(shù)據(jù)/政府?dāng)?shù)據(jù)，而行政機(jī)關(guān)和具有公共管理和服務(wù)職能的事業(yè)單位獲取或采集的數(shù)據(jù)則可稱為公共數(shù)據(jù)《山西省政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法》（2021年9月29日）晉政辦發(fā)〔2021〕87號，另參見《廣西政務(wù)數(shù)據(jù)安全管理辦法》（2020年8月19）（桂數(shù)發(fā)〔2020〕24號）。。可見，此時(shí)的公共數(shù)據(jù)概念隨著公共主體范圍的擴(kuò)大已呈現(xiàn)出擴(kuò)張之勢。

公共主體范圍的擴(kuò)大繼續(xù)推動著公共數(shù)據(jù)概念走向開放。以往只能由行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織才能采集的數(shù)據(jù)，現(xiàn)階段由于供水、供電、供氣等公共服務(wù)企業(yè)承擔(dān)著公共承運(yùn)人的角色，亦能夠采集和獲取公眾數(shù)據(jù)。這就意味著，公共數(shù)據(jù)的主體開始從行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織擴(kuò)展到提供公共服務(wù)的企業(yè)，后者掌握的數(shù)據(jù)也屬于公共數(shù)據(jù)范疇。對此，多地已開展立法嘗試。比如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》第2條規(guī)定：公共數(shù)據(jù)是指公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)在依法履行公共管理職責(zé)或者提供公共服務(wù)過程中產(chǎn)生、處理的數(shù)據(jù)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》（2021年）第2條第5項(xiàng)。。此處的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)顯然包含供水、供電、供氣、公共交通等提供公共服務(wù)的組織。又如《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》中規(guī)定，本條例所稱公共數(shù)據(jù)是指本省國家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的組織以及供水、供電、供氣、公共交通等公共服務(wù)運(yùn)營單位，在依法履職或者提供公共服務(wù)過程中收集、產(chǎn)生的數(shù)據(jù)《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》（2021年）第3條。。具有類似規(guī)定的還有山東、安徽等多地《山東省公共數(shù)據(jù)開放辦法》（2022年）第2條，《安徽省大數(shù)據(jù)發(fā)展條例》（2021 年）第48條第1 款。。

雖然各地立法中公共數(shù)據(jù)的內(nèi)涵外延并不完全統(tǒng)一，但整體上公共數(shù)據(jù)的概念發(fā)生了較大幅度的開放式演進(jìn)。從不同省份及地市的數(shù)據(jù)立法來看，掌握數(shù)據(jù)的公共主體的范圍呈現(xiàn)出如下擴(kuò)大趨勢：行政機(jī)關(guān)——行政機(jī)關(guān)+法律、法規(guī)授權(quán)的組織——行政機(jī)關(guān)+法律、法規(guī)授權(quán)的組織+提供公共服務(wù)的企業(yè)，相應(yīng)的公共數(shù)據(jù)的概念也從狹義的公共數(shù)據(jù)（政府?dāng)?shù)據(jù)）開放到廣義的公共數(shù)據(jù)。具言之，公共數(shù)據(jù)的概念大致經(jīng)歷了從行政機(jī)關(guān)的政務(wù)數(shù)據(jù)到公共管理部門的數(shù)據(jù)，再到公共管理和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)的漸進(jìn)式擴(kuò)張過程，最終形成當(dāng)前相對寬泛的公共數(shù)據(jù)概念。也就是說，主體標(biāo)準(zhǔn)是公共數(shù)據(jù)概念演進(jìn)的決定性要素，而履行法定職責(zé)也好，提供公共服務(wù)也好，都是作為一種行為標(biāo)準(zhǔn)，且決定于主體標(biāo)準(zhǔn)。

（二）理論研究中的公共數(shù)據(jù)概念之爭

不同于地方性法規(guī)中公共數(shù)據(jù)概念的漸進(jìn)式擴(kuò)張趨勢，理論界對公共數(shù)據(jù)的概念范圍始終存有爭議。有論者持保守立場，認(rèn)為公共數(shù)據(jù)與政府?dāng)?shù)據(jù)或政務(wù)數(shù)據(jù)的概念完全相同，是政府在履行公共管理職責(zé)的過程中形成的數(shù)據(jù)，是一種具有政治、經(jīng)濟(jì)和社會價(jià)值的公共資源[3]。有論者通過對裁判規(guī)則的梳理，發(fā)現(xiàn)司法實(shí)踐中公共數(shù)據(jù)的范圍要大于政府?dāng)?shù)據(jù)，政府?dāng)?shù)據(jù)僅是指由政府部門收集和保存的數(shù)據(jù)，而公共數(shù)據(jù)則是由非政府主體控制的資源[4]。相當(dāng)一部分論者直接引用地方數(shù)據(jù)立法中公共數(shù)據(jù)的概念進(jìn)行有關(guān)公共數(shù)據(jù)共享開放的研究。比如有學(xué)者引用《浙江省公共數(shù)據(jù)開放與安全管理暫行辦法》中的公共數(shù)據(jù)概念，將公共數(shù)據(jù)界定為“各級行政機(jī)關(guān)以及具有公共管理和服務(wù)職能的事業(yè)單位在依法履職過程中獲得的各類數(shù)據(jù)資源”[5]。也有論者在考察上海、北京等地方數(shù)據(jù)立法中的概念后，將公共數(shù)據(jù)總結(jié)為“公權(quán)力機(jī)關(guān)依法履職過程中采集并以一定形式記錄和保存的各類數(shù)據(jù)資源”[6]。由此不難發(fā)現(xiàn)，公共數(shù)據(jù)規(guī)范概念的嬗變、公共數(shù)據(jù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)在立法邏輯和學(xué)理層面是一脈相承的，無論是立法探索還是學(xué)理討論，均強(qiáng)調(diào)主體標(biāo)準(zhǔn)對公共數(shù)據(jù)概念的影響。正如有論者指出的，各地?cái)?shù)據(jù)立法所描述的公共數(shù)據(jù)數(shù)源主體，如行政機(jī)關(guān)，法律、法規(guī)授權(quán)的組織以及進(jìn)行公共管理和提供公共服務(wù)的企事業(yè)單位等均具有一定程度的公共性[7]。從這一點(diǎn)看，地方數(shù)據(jù)立法中從政府?dāng)?shù)據(jù)到公共數(shù)據(jù)的概念演進(jìn)歷程，其實(shí)是沿著學(xué)界所主張的數(shù)源主體外延擴(kuò)展的邏輯展開的。

也有論者從公共性出發(fā)，認(rèn)為全部或部分使用財(cái)政性資金的公共機(jī)構(gòu)，包括國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、科研院所等在依法履職過程中采集和保存的各類數(shù)據(jù)資源屬于公共數(shù)據(jù)范疇[8]。持此種觀點(diǎn)的學(xué)者并不否認(rèn)數(shù)據(jù)主體的公共性，而是更加關(guān)注數(shù)據(jù)承載的信息是否涉及公共利益，即數(shù)據(jù)的本質(zhì)屬性在于它是由社會公眾基于公用目的而使用的，數(shù)據(jù)內(nèi)容的使用價(jià)值應(yīng)是公共數(shù)據(jù)概念厘定的核心標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)此，數(shù)據(jù)主體要素并不限于國家公共機(jī)構(gòu)，行業(yè)協(xié)會、科研機(jī)構(gòu)、社會組織和互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)等私主體所控制的與公共利益密切相關(guān)的數(shù)據(jù)也都應(yīng)納入公共數(shù)據(jù)范疇[9]。在公共性因素方面，還有論者嘗試對公共數(shù)據(jù)的概念作出更為開放的界定，認(rèn)為公共數(shù)據(jù)除了包含政府?dāng)?shù)據(jù)之外，還包括電力數(shù)據(jù)、通信數(shù)據(jù)、醫(yī)療數(shù)據(jù)等。此種觀點(diǎn)亦是不再局限于公共數(shù)據(jù)界定的主體標(biāo)準(zhǔn)，而是以公共利益視角討論公共數(shù)據(jù)的概念及范圍[10]，將具有“公共價(jià)值”“公共性質(zhì)”或關(guān)涉“公共利益”的數(shù)據(jù)納入公共數(shù)據(jù)范疇[11]。總而言之，公共數(shù)據(jù)的概念從早期依附于數(shù)源主體的性質(zhì)到開始強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)內(nèi)容的公共性以及數(shù)據(jù)本身的使用價(jià)值，實(shí)質(zhì)上是走向了一種開放式的演進(jìn)路徑。

（三）公共數(shù)據(jù)概念擴(kuò)張的因由：“數(shù)據(jù)功利主義”的興起

根據(jù)利益相關(guān)者在某種行為下的幸福是增加還是減少，功利主義會對該行為作出贊成或者反對的判斷，在功利主義的視野下，社會公共利益乃是社會成員利益的總和[12]。因此，功利主義指向的是社會公共利益，強(qiáng)調(diào)的是通過制度設(shè)計(jì)和宏觀調(diào)控來保障社會整體利益的實(shí)現(xiàn)。以作為無形資產(chǎn)的知識產(chǎn)權(quán)為例，知識產(chǎn)權(quán)制度存在的根本目的在于刺激知識產(chǎn)品供給[13]，如果不付出任何代價(jià)就能獲得他人的智力產(chǎn)品，就會使人們放棄科學(xué)研究以及對知識產(chǎn)品的投資，從而損害社會公眾的利益[14]。同樣作為一種無形資產(chǎn)，數(shù)據(jù)相關(guān)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)意味著數(shù)據(jù)制度應(yīng)當(dāng)對數(shù)據(jù)持有者形成激勵(lì)，以確保其數(shù)據(jù)權(quán)益以及數(shù)據(jù)的有效流通，同時(shí)應(yīng)當(dāng)避免數(shù)據(jù)資源壟斷以實(shí)現(xiàn)全社會利益的最大化。

如前文所述，在立法層面，公共數(shù)據(jù)邊界擴(kuò)展有著明顯的政策推動因素；在理論學(xué)說層面，受“公共利益”因素的影響，公共數(shù)據(jù)的內(nèi)涵和外延不明。不管是立法中的政策考量還是理論學(xué)說中的公共利益考量，均是緊密圍繞發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場和激活數(shù)據(jù)要素潛能這一理念。這種力求最大化釋放數(shù)據(jù)紅利、實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素價(jià)值的功利性目標(biāo)，是功利主義在數(shù)據(jù)立法和數(shù)據(jù)法理論學(xué)說中的體現(xiàn)，即“數(shù)據(jù)功利主義”?！皵?shù)據(jù)功利主義”主張，數(shù)據(jù)法律制度應(yīng)負(fù)擔(dān)起實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的有效配置以及增加社會非物質(zhì)財(cái)富的使命，在此基礎(chǔ)上縱向推進(jìn)公共數(shù)據(jù)共享的深度，橫向擴(kuò)展公共數(shù)據(jù)開放的邊界，讓數(shù)據(jù)為更多主體獲取和利用[15]。在“數(shù)據(jù)功利主義”理念下，充分考慮數(shù)源主體的公共性能夠?qū)⒏蠓秶臄?shù)據(jù)納入公共數(shù)據(jù)范疇，有利于借助公共數(shù)據(jù)共享開放機(jī)制和流通利用機(jī)制釋放數(shù)據(jù)資源的內(nèi)在價(jià)值，從這個(gè)層面而言，“數(shù)據(jù)功利主義”為公共數(shù)據(jù)概念范圍的擴(kuò)張?zhí)峁┝说讓觿恿Α?/p>

首先，“數(shù)據(jù)功利主義”的理念體現(xiàn)于各地方公共數(shù)據(jù)立法之中?！渡虾Ｊ袛?shù)據(jù)條例》第1條即開宗明義地指出：本條例旨在規(guī)范數(shù)據(jù)處理活動，促進(jìn)數(shù)據(jù)依法有序自由流動，保障數(shù)據(jù)安全，加快數(shù)據(jù)要素市場培育，推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)更好地服務(wù)和融入新發(fā)展格局?！渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》第 1 條將促進(jìn)數(shù)據(jù)要素開放流動和開發(fā)利用、加快建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)作為立法目標(biāo)；山東、廣西和安徽等多地關(guān)于公共數(shù)據(jù)立法的規(guī)范性文件，無不是強(qiáng)調(diào)公共數(shù)據(jù)的開發(fā)、開放和利用是重中之重，并力圖通過建立完善的數(shù)據(jù)法律制度調(diào)整數(shù)據(jù)的開放共享和流通利用等諸環(huán)節(jié)，以為社會民眾創(chuàng)造福祉。在“數(shù)據(jù)功利主義”的推動下，公共數(shù)據(jù)概念的界限不斷被試探，最初嚴(yán)格以主體標(biāo)準(zhǔn)和行為標(biāo)準(zhǔn)界定政府?dāng)?shù)據(jù)的方式與開發(fā)利用數(shù)據(jù)資源以創(chuàng)造公共財(cái)富的功利性目標(biāo)之間產(chǎn)生了沖突，政府開始意識到其有責(zé)任保障并實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)中蘊(yùn)含的巨大價(jià)值，以實(shí)現(xiàn)社會公共利益的增長。因此，“數(shù)據(jù)功利主義”在立法中的體現(xiàn)就是，地方公共數(shù)據(jù)立法需要將更多的數(shù)據(jù)資源納入公共數(shù)據(jù)范疇。

其次，在公共數(shù)據(jù)認(rèn)定的理論研究中，“數(shù)據(jù)功利主義”所要考量的決定性因素便是數(shù)據(jù)內(nèi)容的公共性。這意味著數(shù)據(jù)資源的使用特征，即“社會公眾能否基于公用目的而平等使用”將成為公共數(shù)據(jù)認(rèn)定的核心標(biāo)準(zhǔn)。在這種情況下，公共數(shù)據(jù)之“公共性”內(nèi)涵并非指數(shù)源主體的屬性，而是指數(shù)據(jù)內(nèi)容信息是否關(guān)涉公共利益。數(shù)源主體不再局限于行政機(jī)關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)的組織，行業(yè)協(xié)會、社會組織、科研機(jī)構(gòu)以及互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)均被囊括其中，數(shù)據(jù)所承載的內(nèi)容信息的使用價(jià)值是公共數(shù)據(jù)認(rèn)定的核心因素。比如互聯(lián)網(wǎng)平臺上用戶的資質(zhì)信息、位置信息、偏好信息等因參與網(wǎng)絡(luò)活動而產(chǎn)生的具有公共性的數(shù)據(jù)信息，在“數(shù)據(jù)功利主義”視角下會被認(rèn)定為涉及公共利益而納入公共數(shù)據(jù)范疇，至于數(shù)源主體是否具有公共性則在所不問。

三、公共數(shù)據(jù)概念的重新厘定

（一）“數(shù)據(jù)功利主義”的理論缺陷

公共數(shù)據(jù)概念擴(kuò)張?jiān)从凇皵?shù)據(jù)功利主義”理念下的數(shù)據(jù)要素政策驅(qū)動。在數(shù)據(jù)政策推動下，立法多是以數(shù)源主體的屬性判定公共數(shù)據(jù)，而理論研究層面更是出現(xiàn)了以數(shù)據(jù)內(nèi)容的“公共屬性”判定公共數(shù)據(jù)的主張，以至于公共數(shù)據(jù)的范圍大幅擴(kuò)張，不但包括最初的政府?dāng)?shù)據(jù)，還包括那些關(guān)涉公共利益、具有公共價(jià)值或公共屬性的數(shù)據(jù)。但此種功利主義的公共數(shù)據(jù)認(rèn)定進(jìn)路明顯存在理論上的缺陷。

首先，公共屬性的標(biāo)準(zhǔn)難以界定?！肮残浴北臼且粋€(gè)哲學(xué)概念，它強(qiáng)調(diào)人們利益上的共享、價(jià)值觀上的一致乃至命運(yùn)上的休戚與共[16]。因此，從公共性的一般理論來看，數(shù)據(jù)的“公共屬性”可以說是一個(gè)說不清道不明的問題，絕大多數(shù)的學(xué)者在討論數(shù)據(jù)的公共性時(shí)，并未對公共性的含義作出相對明晰的解釋。例如，有學(xué)者所主張“凡是數(shù)據(jù)的使用能夠促進(jìn)公共管理或服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，均為公共數(shù)據(jù)，而不問數(shù)源主體的公私屬性，也不問數(shù)據(jù)的公用或私用”，這顯然未對公共性作出明確的描述?？梢姡肮残浴笔且粋€(gè)高度不確定的概念。按照通常的理解，之所以說數(shù)據(jù)具有“公共性”，可能是因?yàn)閿?shù)據(jù)涉及不特定多數(shù)人的利益。但是，由誰來判斷數(shù)據(jù)的使用是否涉及了公共利益？或者，數(shù)據(jù)在采集時(shí)是為了私用，因涉及個(gè)人隱私不能公開（比如疫情時(shí)期的個(gè)人數(shù)據(jù)），且后續(xù)用途發(fā)生改變，被用于公共管理或服務(wù)；那么這種用途發(fā)生改變的數(shù)據(jù)是否也被認(rèn)定為公共數(shù)據(jù)？正如有論者指出的，數(shù)字經(jīng)濟(jì)場景下直觀的算法語言和其代表的利益沖突，如何上升為規(guī)范層面的公共性表達(dá)，二者存在明顯的錯(cuò)位，公共數(shù)據(jù)中所涵攝的客觀利益又能夠在多大程度上契合數(shù)字經(jīng)濟(jì)利益的客觀內(nèi)容則有待商榷[17]。顯然，數(shù)據(jù)的公共性是難以界定的。

其次，即便公共性存在可以界定的標(biāo)準(zhǔn)，具有公共性的數(shù)據(jù)也不等于就是公共數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)因其存儲方便且可以無限復(fù)制而具有天然的公共性?！皵?shù)據(jù)功利主義”思維下的公共屬性界定模糊了公共數(shù)據(jù)與私人數(shù)據(jù)的界限，導(dǎo)致二者的范圍處于不確定狀態(tài)。按照“數(shù)據(jù)功利主義”的理論邏輯，平臺企業(yè)的私人數(shù)據(jù)也有可能因其具有一定的公共屬性而納入公共數(shù)據(jù)范疇，雖然客觀上拓寬了公共數(shù)據(jù)的范圍，契合了數(shù)據(jù)資源最大化利用的價(jià)值目標(biāo)[18]，但長遠(yuǎn)來看，將平臺企業(yè)這類私主體采集的數(shù)據(jù)納入公共數(shù)據(jù)范疇，并施加共享開放義務(wù)，不但無法為平臺企業(yè)數(shù)據(jù)生產(chǎn)和處理提供激勵(lì)，也會阻礙數(shù)字經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，更會影響社會公眾對公共數(shù)據(jù)的使用。比如出行平臺在提供出行服務(wù)時(shí)采集的有關(guān)司機(jī)資質(zhì)數(shù)據(jù)、路況數(shù)據(jù)以及乘客出行偏好數(shù)據(jù)等具有公共屬性的數(shù)據(jù)，但我們卻不能說此類數(shù)據(jù)屬于公共數(shù)據(jù)而應(yīng)負(fù)擔(dān)共享開放義務(wù)。互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)在市場競爭中付出大量資金和技術(shù)成本，采集大量數(shù)據(jù)供其自身生產(chǎn)經(jīng)營需要，此類數(shù)據(jù)應(yīng)屬于其自身的私有財(cái)產(chǎn)，采用“數(shù)據(jù)功利主義”思路將其認(rèn)定為公共數(shù)據(jù)，只會違反市場規(guī)律，限制數(shù)據(jù)要素有效流通利用。此外，若一刀切地將具有公共屬性的數(shù)據(jù)認(rèn)定為公共數(shù)據(jù)，也會導(dǎo)致原本屬于不同種類的數(shù)據(jù)均被納入公共數(shù)據(jù)范疇，以至于不同種類的數(shù)據(jù)均適用普適性的公共數(shù)據(jù)治理規(guī)則（比如醫(yī)療數(shù)據(jù)和商業(yè)數(shù)據(jù)就應(yīng)適用不同的數(shù)據(jù)制度），從而帶來數(shù)據(jù)治理難題。

（二）公共數(shù)據(jù)中“公共”概念重釋

持“數(shù)據(jù)功利主義”立場的學(xué)者認(rèn)為，公共數(shù)據(jù)中的“公共”一詞，并非指向數(shù)源主體的公私屬性，也非數(shù)據(jù)的公用或私用，而是指數(shù)據(jù)所承載的信息內(nèi)容是否涉及公共利益[19]。此種觀點(diǎn)實(shí)際上是以“數(shù)據(jù)內(nèi)容信息是否關(guān)涉公共利益”來認(rèn)定公共數(shù)據(jù)，看似將公共數(shù)據(jù)認(rèn)定難題迎刃而解，但卻回避了“公共利益”能否確定以及由誰來確定的基礎(chǔ)性和復(fù)雜性問題。

“公共利益”的確定，歷來都是一個(gè)疑難問題。邊沁認(rèn)為，公共利益代表著最大多數(shù)人的最大幸福[20]。德國學(xué)者羅厚德將公共利益界定為“一個(gè)相關(guān)空間內(nèi)關(guān)系大多數(shù)人的利益”，這一觀點(diǎn)立刻遭到批評，因?yàn)槌侥硞€(gè)地域空間的大多數(shù)人的利益仍然可以是公共利益。紐曼對羅厚德的觀點(diǎn)進(jìn)行了改良，去掉了地域性因素，將公共利益界定為“一個(gè)不確定之多數(shù)成員所涉及的利益”[21]。對于公共利益的界定難題，我國有學(xué)者對此發(fā)出詰問：如果說羅厚德的概念趨于狹隘，紐曼的概念則趨于矛盾，因?yàn)槎鄶?shù)必須以范圍確定為前提，不確定范圍又何來多數(shù)？[22]對于公共利益的范圍問題，我國有學(xué)者指出，公共利益是指廣大公民的利益，這里的“廣大”一是指地域范圍上的廣大，取決于特定法律、法規(guī)適用的區(qū)域；二是指時(shí)間上的“廣大”，既包括當(dāng)前也包括未來可預(yù)見的時(shí)間[23]。有論者回避了公共利益所涉主體范圍的問題，認(rèn)為公共利益的主體是不確定的社會大眾[24]?？梢?，“公共利益”這一概念具有很高的概括性。當(dāng)前學(xué)界通說“不確定多數(shù)”理論強(qiáng)調(diào)“公共”一詞在數(shù)量上的特征，相比于“大多數(shù)人”而言，“不確定多數(shù)”顯然更為合理，因?yàn)閷τ谏贁?shù)弱者的關(guān)照也符合現(xiàn)代福利國家的公共利益理念[25]。但從實(shí)踐層面看，以“不確定的多數(shù)人”來定義不確定的“公共”近乎循環(huán)解釋，可操作性不強(qiáng)。事實(shí)上，“公共利益”就像一個(gè)聚寶盆，我們對它抱有太多幻想，但對于解決實(shí)際問題并無太大用處，通常只是引發(fā)一場徒然的爭辯?；蛟S就像有論者指出的，在進(jìn)行理論研究時(shí)，我們應(yīng)盡量避免讓“公共利益”這類概念變得包羅萬象而失去實(shí)踐操作的可能性[26]。

從前述多方學(xué)者的論述來看，由于作為基礎(chǔ)概念的“公共利益”的主體范圍難以確定，公共數(shù)據(jù)所承載內(nèi)容信息是否關(guān)涉公共利益也是難以確定的，因而可以預(yù)見，以“數(shù)據(jù)所承載的內(nèi)容信息是否關(guān)涉公共利益”這一標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行公共數(shù)據(jù)的認(rèn)定在實(shí)踐中是很難操作的。從這一點(diǎn)來看，公共數(shù)據(jù)中的“公共”無法指涉公共利益。如果我們假定公共利益能夠具體確定，或者選擇繞過公共利益的主體范圍這一爭議性問題而直接認(rèn)定數(shù)據(jù)內(nèi)容關(guān)涉公共利益，那么由誰來認(rèn)定也是值得思考的問題。已有論者進(jìn)行總結(jié)，當(dāng)下有權(quán)認(rèn)定公共利益的主體主要有四種：一是立法機(jī)關(guān)在制定法律時(shí)界定公共利益；二是由行政機(jī)關(guān)對公共利益進(jìn)行裁量；三是由司法機(jī)關(guān)在個(gè)案中對公共利益進(jìn)行衡量；四是立法、行政和司法依權(quán)限劃分綜合認(rèn)定公共利益[27]。這種思路實(shí)質(zhì)上是繞開公共利益的判斷，通過確定公共利益的界定機(jī)關(guān)來確定公共利益。當(dāng)然，公共利益界定最為顯而易見的方式是代表公眾的國家代議機(jī)關(guān)通過立法的方式界定公共利益，但公共利益是一個(gè)不易確定的法律概念，通過立法界定其內(nèi)涵只能是原則性的、宏觀的、抽象的。因此，除了對涉及重大公共利益的事項(xiàng)可能由代議機(jī)關(guān)作出判斷之外，絕大多數(shù)關(guān)涉公共利益的行動和內(nèi)容都是由政府來判斷的，政府是認(rèn)定公共利益最為頻繁的機(jī)關(guān)[28]?？梢姡怖娴慕缍ㄕ吣耸枪珯?quán)力部門，相應(yīng)地，“數(shù)據(jù)所承載內(nèi)容信息是否關(guān)涉公共利益”也肯定是由公權(quán)力部門來認(rèn)定的。如此情形下，再堅(jiān)持將公共數(shù)據(jù)中的“公共”概念作內(nèi)容方面的傾向性解釋已沒有實(shí)際意義，因?yàn)閿?shù)據(jù)內(nèi)容信息是否關(guān)涉公共利益也是由公權(quán)力部門來進(jìn)行判斷的。

綜上所述，公共利益因其不具備確定性內(nèi)涵，并不存在統(tǒng)一的認(rèn)識，這意味著實(shí)踐中的公共利益是無法度量的[29]?；蛟S更為恰當(dāng)?shù)恼f法是，公共數(shù)據(jù)應(yīng)該是表征公共利益，而非關(guān)涉公共利益。已有論者注意到，數(shù)據(jù)天然地具有公共性，數(shù)據(jù)的公共性來源于數(shù)據(jù)非競爭性和非排他性的經(jīng)濟(jì)學(xué)屬性[30]。因而可以說，數(shù)據(jù)的公共性是一切數(shù)據(jù)都具有的共同屬性，是數(shù)據(jù)所承載的公共負(fù)擔(dān)；而公共數(shù)據(jù)是公共主體基于公共數(shù)據(jù)制度而產(chǎn)生的特別負(fù)擔(dān)，僅僅適用于部分?jǐn)?shù)據(jù)。這就意味著，一旦將公共數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)上承載的公共利益問題混同，公共數(shù)據(jù)制度也就失去其存在的意義，公共數(shù)據(jù)便不復(fù)存在。這也能夠從側(cè)面反映出，“數(shù)據(jù)國家所有”的觀點(diǎn)之所以存在著悖論[31]，是因?yàn)楣怖鏄?biāo)準(zhǔn)下的一切數(shù)據(jù)都是公共的。至此，公共數(shù)據(jù)中的“公共”概念只存在一種解釋，即“公共主體使用”，只有代表公共利益的主體方才符合公共利益[32]，因而公共數(shù)據(jù)中的“公共”概念并非指“數(shù)據(jù)內(nèi)容信息關(guān)涉公共利益”，而應(yīng)傾向于解釋為“數(shù)源主體具有公共性”。即便指向的是公共利益，但哪些數(shù)據(jù)內(nèi)容涉及公共利益，最終也是由作為數(shù)源主體的公共機(jī)構(gòu)來判定，在這種情況下，公共機(jī)構(gòu)極有可能因?yàn)椴辉肛?fù)擔(dān)數(shù)據(jù)共享開放義務(wù)而怠于認(rèn)定其為公共數(shù)據(jù)。故此，公共數(shù)據(jù)中的“公共”這一概念，最終指向的是數(shù)源主體具有公共性，對數(shù)源主體的屬性進(jìn)行識別是判定公共數(shù)據(jù)的唯一路徑。

（三）公共數(shù)據(jù)認(rèn)定宜采用嚴(yán)格的主體標(biāo)準(zhǔn)

公共數(shù)據(jù)認(rèn)定宜采用主體標(biāo)準(zhǔn)，且主體標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)從嚴(yán)把握，這主要體現(xiàn)于以下三種數(shù)據(jù)類型的判定中。

其一，明顯為單一公共主體制作或獲取的數(shù)據(jù)。這里強(qiáng)調(diào)的是公共數(shù)據(jù)應(yīng)來源于具有公共性的主體，即：是數(shù)源主體而非數(shù)據(jù)控制主體才具有公共性。其主要原因在于，數(shù)源主體作為制作或獲取數(shù)據(jù)的主體，其與數(shù)據(jù)權(quán)益具有較為緊密的關(guān)系，將這些主體作為公共數(shù)據(jù)認(rèn)定的主體要素更易確定數(shù)據(jù)權(quán)益以及數(shù)據(jù)上承載的義務(wù)。具體而言，這類數(shù)據(jù)的數(shù)源主體主要包含以下三種：一是國家機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共管理職能的組織。此類主體由于公共性程度最高，由其制作或獲取的數(shù)據(jù)一般稱為政務(wù)數(shù)據(jù)，也是公共性程度最高的數(shù)據(jù)類型，這既包括行政機(jī)關(guān)和具有公共管理職能的事業(yè)單位制作或獲取的數(shù)據(jù)，也包括人大、政協(xié)、司法和監(jiān)察機(jī)關(guān)制作或獲取的數(shù)據(jù)。公共數(shù)據(jù)的概念最初來源于政務(wù)數(shù)據(jù)，因此行政機(jī)關(guān)制作或獲取的數(shù)據(jù)納入公共數(shù)據(jù)范疇?wèi)?yīng)當(dāng)不存在疑義，人大、政協(xié)、司法和監(jiān)察機(jī)關(guān)因其信息化建設(shè)進(jìn)程加快以及數(shù)據(jù)處理技術(shù)的廣泛使用，可以預(yù)見此類主體制作或獲取的數(shù)據(jù)資源將會規(guī)?；?，除涉及國家安全和個(gè)人隱私外，亦應(yīng)當(dāng)歸入公共數(shù)據(jù)范疇。二是提供公共服務(wù)的事業(yè)單位。此類主體一般依靠公共財(cái)政資金來提供社會服務(wù)，在公共性上雖然弱于國家機(jī)關(guān)，但由于此類主體涵蓋科教文衛(wèi)等社會各個(gè)領(lǐng)域，數(shù)量眾多且功能復(fù)雜，管理模式具有較強(qiáng)的行政化傾向，間接構(gòu)成了政府發(fā)揮公共管理和服務(wù)職能的主要載體[33]。因此，這類依靠公共財(cái)政資金提供社會服務(wù)的主體所制作或獲取的數(shù)據(jù)規(guī)模巨大，納入公共數(shù)據(jù)范疇才能被充分開發(fā)利用。三是供電、供水、燃?xì)狻⑼ㄐ?、公共交通以及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等提供公共服務(wù)的國有企業(yè)。此類主體一般依靠財(cái)政資金進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營，數(shù)據(jù)的制作或收集行為一般都具有營利目的，但并不能因此否定此類主體的公共屬性。這些企業(yè)一般是面向社會公眾提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品，所收集的數(shù)據(jù)皆是關(guān)系民生的重要數(shù)據(jù)，將其歸入公共數(shù)據(jù)范疇也是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?。在地方立法?shí)踐中，將此類提供公共服務(wù)的國有企業(yè)數(shù)據(jù)納入公共數(shù)據(jù)概念中已成為主流趨勢。

其二，當(dāng)數(shù)源主體為公私雙重主體時(shí)，此時(shí)應(yīng)秉持嚴(yán)格的主體標(biāo)準(zhǔn)，不宜直接認(rèn)定這類主體制作或獲取的數(shù)據(jù)為公共數(shù)據(jù)。政府部門在履行公共管理或服務(wù)職能時(shí)可能會和企業(yè)或個(gè)人共同生成數(shù)據(jù)，比如企業(yè)工商登記、個(gè)人戶籍變更、婚姻登記、房產(chǎn)登記、升學(xué)就業(yè)以及出入境管理等有關(guān)的數(shù)據(jù)信息，這類數(shù)據(jù)雖是由公共主體主導(dǎo)制作和采集，具有一定的公共屬性，但數(shù)據(jù)大多與企業(yè)或個(gè)人利益密切相關(guān)，部分?jǐn)?shù)據(jù)還具有很強(qiáng)的私密性，不宜直接納入公共數(shù)據(jù)范疇，原則上企業(yè)或個(gè)人享有數(shù)據(jù)的所有權(quán)和使用權(quán)。倘若這部分?jǐn)?shù)據(jù)有共享開放的需要，則應(yīng)依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定或相關(guān)主體的約定來明確數(shù)據(jù)的權(quán)屬。

其三，政府批準(zhǔn)經(jīng)營的提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的民辦營利性主體以及基礎(chǔ)設(shè)施由社會資本運(yùn)營的主體所制作或獲取的數(shù)據(jù)。此類數(shù)據(jù)雖因主體要素不具有公共性，但不宜直接依據(jù)表面上的“民辦”“營利性”“社會資本”等非公共性特征而排除在公共數(shù)據(jù)范疇之外。其原因在于，包括民辦營利性醫(yī)院、民辦營利性學(xué)校等在內(nèi)的民辦營利性主體，一般是經(jīng)過政府特別授權(quán)才能替代政府面向社會公眾提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的，其市場準(zhǔn)入以及經(jīng)營活動會受到政府嚴(yán)格的審查和監(jiān)管，因此，此類民辦營利性主體因替代政府提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品而具有一定程度的間接公共性。當(dāng)前，暫未有地方性立法將此類主體所制作或獲取的數(shù)據(jù)認(rèn)定為公共數(shù)據(jù)，但不能因此否認(rèn)此類民辦營利性主體所承擔(dān)的角色和功能實(shí)際上來源于政府的特別授權(quán)，或者說政府賦予了此類主體以“準(zhǔn)公共主體”的地位。所以，經(jīng)政府特許經(jīng)營的民辦營利性主體制作或獲取的數(shù)據(jù)，可以納入公共數(shù)據(jù)范疇。

四、公共數(shù)據(jù)制度與私主體數(shù)據(jù)制度的邏輯分殊

通過對公共數(shù)據(jù)主體標(biāo)準(zhǔn)的討論，可以發(fā)現(xiàn)，公共數(shù)據(jù)與私主體數(shù)據(jù)存在明顯的界限，凡是制作或獲取數(shù)據(jù)的主體不具有公共性且未經(jīng)過政府的特別授權(quán)，那么此種數(shù)據(jù)即為私主體數(shù)據(jù)[34]。一直以來，公共數(shù)據(jù)概念的擴(kuò)張?jiān)从诠髁x的數(shù)據(jù)要素政策驅(qū)動，理論研究和立法實(shí)踐均受到“數(shù)據(jù)功利主義”的影響，意圖拓展公共數(shù)據(jù)的外延，使其涵蓋那些具有公共價(jià)值、公共屬性或關(guān)涉公共利益的數(shù)據(jù)，以求提升公共數(shù)據(jù)的共享開放程度，從而促進(jìn)數(shù)據(jù)的流通利用。殊不知公共數(shù)據(jù)有其共享開放的制度邏輯，而私主體數(shù)據(jù)亦有其流通利用的制度邏輯，現(xiàn)階段的理論研究和地方立法均存在“數(shù)據(jù)功利主義”傾向，不合理地?cái)U(kuò)大了公共數(shù)據(jù)的邊界，以至于公共數(shù)據(jù)所對應(yīng)的共享開放義務(wù)蔓延至私人數(shù)據(jù)領(lǐng)域。

（一）數(shù)據(jù)要素政策意涵與數(shù)據(jù)要素市場邏輯

近幾年的數(shù)據(jù)要素政策顯示，先是在國家戰(zhàn)略層面提出數(shù)據(jù)取得生產(chǎn)要素地位，緊接著《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》提出建立公共數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)資源有效流動的制度規(guī)范，支持?jǐn)?shù)據(jù)要素市場培育，推動數(shù)據(jù)要素市場化配置；其后中共中央、國務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱“數(shù)據(jù)二十條”）提出建立公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)的分類分級確權(quán)授權(quán)制度，為激活數(shù)據(jù)要素價(jià)值提供基礎(chǔ)性制度保障。表面上看，數(shù)據(jù)要素政策將公共數(shù)據(jù)開放擴(kuò)張至數(shù)據(jù)要素市場領(lǐng)域，模糊了公共數(shù)據(jù)開放與數(shù)據(jù)要素市場的邊界，但“數(shù)據(jù)二十條”明確區(qū)分了公共數(shù)據(jù)與私主體數(shù)據(jù)，并指出它們有著不同的確權(quán)授權(quán)機(jī)制、不同的價(jià)值利用方式以及不同的制度邏輯。因此，相關(guān)數(shù)據(jù)政策鼓勵(lì)數(shù)據(jù)的共享開放以加速數(shù)據(jù)要素的流通，在這種政策導(dǎo)向下，政府?dāng)?shù)據(jù)開放擴(kuò)大至公共數(shù)據(jù)開放，不但意味著數(shù)源主體范圍的擴(kuò)張，而且意味著那些具有公共屬性、公共價(jià)值或者關(guān)涉公共利益的數(shù)據(jù)也被納入公共數(shù)據(jù)范疇，公共數(shù)據(jù)出現(xiàn)了泛化現(xiàn)象。這也不難理解為什么公共數(shù)據(jù)共享開放程度關(guān)系到數(shù)據(jù)要素流通能力，但此舉并非意在實(shí)現(xiàn)真正的“公共數(shù)據(jù)”的要素化進(jìn)程，“數(shù)據(jù)二十條”提出要嚴(yán)格管控未依法依規(guī)公開的原始公共數(shù)據(jù)直接進(jìn)入市場，也正是說明了這一點(diǎn)。這同時(shí)也說明，地方數(shù)據(jù)立法對數(shù)據(jù)政策普遍存在誤讀，在功利主義觀念的影響下盲目擴(kuò)大共享開放數(shù)據(jù)的范圍，并試圖通過大范圍的數(shù)據(jù)開放共享，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素的流通利用價(jià)值。

作為經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的主要理論之一，生產(chǎn)要素理論隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展而演變。在農(nóng)業(yè)時(shí)代和工商業(yè)時(shí)代，土地、勞動力、資本分別作為最主要的生產(chǎn)要素，進(jìn)入數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，數(shù)據(jù)資源成為新業(yè)態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石，數(shù)據(jù)作為一種新型生產(chǎn)要素出現(xiàn)在市場資源配置中，數(shù)據(jù)的確權(quán)授權(quán)以及數(shù)據(jù)的流通利用愈加頻繁，形成了數(shù)據(jù)要素市場。參考經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)概念，數(shù)據(jù)要素市場即數(shù)據(jù)要素在交換或流通過程中形成的市場，既包括數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)過程中的交易關(guān)系，也包括數(shù)據(jù)交易的場所或領(lǐng)域[35]。數(shù)據(jù)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)過程中，數(shù)據(jù)的每一次分析、匯集和流通都意味著其潛在使用價(jià)值的實(shí)現(xiàn)[36]。整體上看，數(shù)據(jù)要素有兩大來源，一是公共數(shù)據(jù)，此類數(shù)據(jù)強(qiáng)調(diào)行政化的管理機(jī)制，即推動公共數(shù)據(jù)的分級、分類管理，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)共享開放，提升行政透明度和公眾參與度，最終確保公共數(shù)據(jù)有序進(jìn)入市場，開展流通和交易；二是私主體數(shù)據(jù)，與土地、勞動力這類傳統(tǒng)生產(chǎn)要素不同的是，數(shù)據(jù)具有非競爭性和非獨(dú)占性，一個(gè)主體對數(shù)據(jù)的使用并不影響其他人的重復(fù)使用，也就是說數(shù)據(jù)價(jià)值不會因多次使用而受到減損，這種非競爭性與共享、開放、循環(huán)利用的數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場理念相契合，因而數(shù)據(jù)要素可以組成單一市場。在數(shù)據(jù)要素市場領(lǐng)域，企業(yè)和個(gè)人作為市場主體，作為數(shù)據(jù)來源者，必須依賴市場供求關(guān)系探索更靈活更高效的數(shù)據(jù)交易模式，在市場的自由競爭中優(yōu)化數(shù)據(jù)資源配置，以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素價(jià)值[37]?！皵?shù)據(jù)二十條”提出的數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制，實(shí)際上是為了推進(jìn)私主體數(shù)據(jù)按照市場化方式“共同使用、共同收益”，這種新模式在一定程度上可以視為激活和實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素價(jià)值的基礎(chǔ)性制度。當(dāng)然，三權(quán)分置作為政策性話語可操作性并不強(qiáng)，但“數(shù)據(jù)二十條”將公共數(shù)據(jù)與私人數(shù)據(jù)區(qū)分開來，為日后公共數(shù)據(jù)共享開放制度和私主體數(shù)據(jù)流通利用制度的二分奠定了政策基礎(chǔ)。

（二）公共數(shù)據(jù)與私主體數(shù)據(jù)制度之間的定位差異

地方立法公共數(shù)據(jù)范圍擴(kuò)張的嘗試，模糊了公共數(shù)據(jù)與私主體數(shù)據(jù)的界限，以至于公共數(shù)據(jù)的共享開放制度蔓延至私主體數(shù)據(jù)流通領(lǐng)域，這在一定程度上造成了兩大數(shù)據(jù)制度體系的錯(cuò)位，而實(shí)際上公共數(shù)據(jù)與私主體數(shù)據(jù)對應(yīng)著不同的數(shù)據(jù)制度，它們在制度目的、制度構(gòu)造以及制度調(diào)整對象上均存在顯著差異。

首先，公共數(shù)據(jù)與私主體數(shù)據(jù)蘊(yùn)含的價(jià)值不同。公共數(shù)據(jù)的價(jià)值在于公共主體遵循“政治邏輯”，履行共享開放的公法義務(wù)，以增進(jìn)公共福祉。共享和開放屬于公共數(shù)據(jù)制度中最核心的部分，是公共數(shù)據(jù)制度區(qū)別于其他數(shù)據(jù)管理制度的主要特征；個(gè)人、企業(yè)等組織的私主體數(shù)據(jù)遵循“經(jīng)濟(jì)邏輯”，進(jìn)行數(shù)據(jù)要素流通，在市場機(jī)制的作用下實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的流通利用以獲得經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。二者的價(jià)值存在重大區(qū)別，公共數(shù)據(jù)概念的擴(kuò)張可能不一定促進(jìn)公共福祉，反而可能會使各方怠于開發(fā)和提供相關(guān)數(shù)據(jù)，最后形成“公地悲劇”[38]。

其次，二者在制度目標(biāo)上存在差異。公共數(shù)據(jù)共享開放由政府信息公開演變而來，它的制度目標(biāo)仍是促進(jìn)政府信息公開，使得公眾能夠獲取掌握和集聚于政府手中的數(shù)據(jù)，通過分析政府開放的數(shù)據(jù)，理解政府正在做什么[39]，提高公眾參與政府決策和監(jiān)督政府管理的能力。而對于私主體數(shù)據(jù)，其制度目標(biāo)在于確認(rèn)和保護(hù)企業(yè)和個(gè)人對其數(shù)據(jù)資源的合法權(quán)益，通過合規(guī)高效的數(shù)據(jù)流通和交易制度，完善數(shù)據(jù)要素的市場化配置，確保私主體數(shù)據(jù)最大化地實(shí)現(xiàn)市場價(jià)值。

再次，二者在制度構(gòu)造上的差異。公共數(shù)據(jù)共享開放制度來源于數(shù)源主體公法上的義務(wù)。這些公法上的義務(wù)主要涉及哪些數(shù)據(jù)需要共享，哪些數(shù)據(jù)不能共享，哪些數(shù)據(jù)附條件共享以及公共數(shù)據(jù)的開放等要求，基本上涵蓋了公共數(shù)據(jù)從采集與匯聚、共享與開放、再到開發(fā)與利用的全流程監(jiān)督和保障責(zé)任。私主體數(shù)據(jù)制度主要以私權(quán)規(guī)范為主體，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)要素流通和交易過程中的產(chǎn)權(quán)保護(hù)、契約自由以及誠實(shí)信用等私法原則。在產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面，其一，國家政策層面開始創(chuàng)新數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)觀念，淡化所有權(quán)、強(qiáng)調(diào)使用權(quán)，聚焦數(shù)據(jù)使用權(quán)流通，創(chuàng)造性提出建立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度框架；其二，數(shù)據(jù)流通環(huán)節(jié)，企業(yè)數(shù)據(jù)交易一般通過許可、出資和轉(zhuǎn)讓等方式，交易過程均須遵循契約自由和誠實(shí)信用的原則[40]。這些私主體數(shù)據(jù)制度和原則的核心是確權(quán)和激勵(lì)市場主體，與公共數(shù)據(jù)數(shù)源主體所對應(yīng)的公開、透明等公法義務(wù)截然不同。

最后，二者在調(diào)整對象上的差異。公共數(shù)據(jù)共享開放的義務(wù)主體是政府部門、法律法規(guī)授權(quán)的具有公共管理職能的組織以及提供公共服務(wù)的國有企業(yè)等公共部門，共享開放的數(shù)據(jù)是由這些公共主體在履職或提供公共服務(wù)過程中制作或獲取的數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)要素流通利用制度主要調(diào)整企業(yè)和個(gè)人等市場主體數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)一般都是企業(yè)在激烈的市場競爭中基于營利目的、投入大量資本和技術(shù)等成本對原始數(shù)據(jù)進(jìn)行收集和處理而形成的無形資產(chǎn)。對于這些數(shù)據(jù)，只有遵循要素市場邏輯，通過數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度和數(shù)據(jù)要素流通制度予以激勵(lì)，才能有更多有價(jià)值的數(shù)據(jù)進(jìn)入市場化配置過程中。

五、余 論

傳統(tǒng)“政府?dāng)?shù)據(jù)”的概念，無論是從主體還是內(nèi)容看，邊界均十分清晰。隨著數(shù)據(jù)取得生產(chǎn)要素地位，數(shù)據(jù)要素在數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中開始扮演關(guān)鍵角色，我國數(shù)據(jù)相關(guān)制度引入了“公共數(shù)據(jù)”概念，替換了原來的“政府?dāng)?shù)據(jù)”概念。在功利主義的數(shù)據(jù)要素政策驅(qū)動下，地方立法和理論研究紛紛拓寬公共數(shù)據(jù)的外延，使其涵蓋那些具有公共價(jià)值、公共屬性或關(guān)涉公共利益的數(shù)據(jù)，以求提升公共數(shù)據(jù)的共享開放程度，從而促進(jìn)數(shù)據(jù)的流通利用。殊不知公共數(shù)據(jù)有其共享開放的制度邏輯，而私主體數(shù)據(jù)亦有其流通利用的制度邏輯，不合理地?cái)U(kuò)大公共數(shù)據(jù)的邊界，致使公共數(shù)據(jù)所對應(yīng)的共享開放義務(wù)蔓延至私人數(shù)據(jù)領(lǐng)域，極易導(dǎo)致兩大制度體系的錯(cuò)位。為了科學(xué)合理地建構(gòu)公共數(shù)據(jù)共享開放制度和私主體數(shù)據(jù)流通制度，有必要對公共數(shù)據(jù)中的“公共”一詞進(jìn)行限縮，明確公共數(shù)據(jù)的內(nèi)涵和邊界?，F(xiàn)實(shí)來看，公共數(shù)據(jù)數(shù)源主體的公共性可以作為公共數(shù)據(jù)認(rèn)定的重要標(biāo)準(zhǔn)。一方面，公共數(shù)據(jù)的數(shù)源主體雖然在各地立法中的表述不盡相同，但顯而易見的是，公共數(shù)據(jù)的數(shù)源主體如政府部門、具有公共管理和服務(wù)職能的企事業(yè)單位等均具有一定程度的公共性；另一方面，“公共利益”是不確定的法律概念，公共利益在不同立法中的內(nèi)涵也有差異，因而這一概念較難把握。據(jù)此，公共數(shù)據(jù)的認(rèn)定宜采用嚴(yán)格的主體標(biāo)準(zhǔn)。

對于公共數(shù)據(jù)應(yīng)適用共享開放制度，由政府部門、法律法規(guī)授權(quán)的具有公共管理職能的組織和提供公共服務(wù)的國有企業(yè)等主體面向其他主體或社會公眾進(jìn)行共享開放；對于私主體數(shù)據(jù)，應(yīng)遵循數(shù)據(jù)要素市場邏輯，確認(rèn)和保障市場主體的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)，輔之以完善的激勵(lì)制度以調(diào)動市場主體的積極性，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素市場最優(yōu)配置。當(dāng)然，從數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程來看，政府權(quán)力的恣意、平臺企業(yè)的逐利傾向以及個(gè)人數(shù)據(jù)安全隱患等因素的存在，極易導(dǎo)致數(shù)據(jù)要素市場的失序。因此，從數(shù)據(jù)要素安全、高效流通的角度來看，政府應(yīng)主導(dǎo)數(shù)據(jù)要素市場的發(fā)展方向，建立健全市場監(jiān)管職責(zé)和各項(xiàng)正當(dāng)競爭的保障制度，同時(shí)市場主體積極參與數(shù)據(jù)要素流通環(huán)節(jié)，擴(kuò)大數(shù)據(jù)要素市場，形成一種“政府宏觀主導(dǎo)+市場微觀運(yùn)行”的均衡狀態(tài)。

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From Government Data to Public Data： Concept Evolution and Institutional Choice

Abstract： Driven by the data element policy， the concept of “public data” has been introduced into China’s data open system， which has replaced the concept of “government data”. Influenced by the concept of “data utilitarianism”， the normative connotation of public data in local legislation expands with the increase of data source subjects， and “data content has public value or is related to public interest” has emerged as the criterion for determining public data. However， the concept of publicity， or public interest， is difficult to determine， and data with public value does not necessarily belong to public data. The concept of “public” in public data can only refer to the public nature of the data source， not to “the content of the data has public value or is related to public interests”， and strict subject standards should be adopted in the determination of public data to prevent the unreasonable inclusion of private subject data in the scope of public data. The significance of the division between public data and private data lies in the fact that they correspond to different data systems， and there are differences in the system value，the purpose of the system， the structure of the system and the objects of system adjustment. The differentiation of institutional logic can prevent the obligation of public data sharing and openness from spreading to the private data domain.

Key words： public data; government data; publicity; data utilitarianism; data system