摘 要：政府代建模式是指政府通過招標的方式選擇專業(yè)化的項目管理單位，負責項目的投資管理和建設組織，項目建成后交付使用單位的模式。由委托方提供項目所需的資金、土地等資源，代建方利用其管理優(yōu)勢，為委托方提供項目開發(fā)全過程的專業(yè)性服務。本文主要從政府投資建設項目代建單位角度對其存在的風險進行分析，為公司經營向政府代建業(yè)務延伸提供風險分析，同時為公司已承攬的政府代建管理提供管理思路及風險防范參考。

關鍵詞：政府代建；風險；代建單位文章編號：2095-4085（2024）09-0203-03

0 前言

隨著政府投資項目管理體制不斷改革創(chuàng)新，2016年7月18日，《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)［2016］18號）中明確提出，要進一步完善政府投資項目代理建設制度。隨后許多城市也陸續(xù)開展試點工作，形成了具有地域特色的代建制模式。

代建制作為項目管理的一種新制度，工程代建業(yè)務入行門檻低，施工單位也能做政府代建單位，且代建本身是一種輕資產管理模式，做得好還可以以干促攬，擴展公司業(yè)務領域（代建），承接政府單位的總承包業(yè)務。近年來，代建制已逐漸應用于政府投資項目管理過程中，但由于相關管理政策制度不足和代建制管理辦法未完善等問題，政府代建一般合同額小，投入多，利潤低，風險大，其在國內的應用仍處于探索階段。

本文以廣州南沙某幼兒園代建項目的管理為例，將該幼兒園代建項目及明珠灣管理局模式作為切入點，對代建制進行風險分析與防范的研究。

1 明珠灣開發(fā)建設管理局代建模式的解讀

從廣州各區(qū)政府投資代建制管理辦法的規(guī)定來看，代建制的定義是“政府（或稱‘委托單位’）通過招標、直接委托等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位，按照合同約定履行建設管理職責（承擔政府投資項目），竣工驗收后（或‘建成后’）移交（或‘交付’）委托單位（‘使用單位’ 或‘政府資產管理單位’）的制度”。

明珠灣管理局模式最突出的特點是，“分散”管理變?yōu)椤凹小笨刂疲楸O(jiān)督的效率明顯提高，有效規(guī)避或減少了各種委托代理問題。

廣州擬實行委托代建的項目，一般由委托方提出代建方案，并報區(qū)政府相關會議審定。代建方案主要包括項目概況、代建費用的確定方式和獎懲方式，代建合同監(jiān)督方式、主體退出機制、應急替換機制等內容。從制度上進一步規(guī)范了代建項目的管理。

2 代建制模式風險分析

2.1 法律法規(guī)風險

明珠灣管理局實行代建制的目的，是為了借助代建單位的項目管理經驗豐富、優(yōu)質資源多等優(yōu)勢以達到對項目管理的目的。但在應用過程中，代建單位沒有統(tǒng)一的國家資格和嚴格的市場準入制度，認證、分級、建設成本、權利和義務、代建費用、風險轉移、行業(yè)監(jiān)督和管理、違反合同等也沒有明確的標準和依據(jù)。代建單位的合法地位不明確、代建單位與委托方的責權利界定不清及責任和權力不對等，導致代建單位在項目管理過程中承擔了較大的風險。同時，代建單位在各種流程中仍需要通過明珠灣管理局才能有效推進工作，如施工用地手續(xù)審批、施工報批報建等手續(xù)，這使得代建單位在推進項目工作上效率比較低，加大了時間成本，違背了實施代建制的初衷。

2.2 財務資金風險

研究發(fā)現(xiàn)，代建項目普遍存在前置條件不明確的問題。在項目初期，發(fā)起單位提出的建設需求往往不夠明確，導致建設工程的具體范圍、內容、規(guī)模、標準和周期出現(xiàn)多次變更，進而代建項目施工進度極大限度被制約，同時往往會造成超概風險。例如，南沙區(qū)某科學研究所由于前期使用方需求不夠明確，在主體施工階段向明珠灣管理局提出了更高的建筑設計理念。為了滿足使用方利益，增加了許多非必要的工程量，同時大大提升了園林景觀設計標準及裝修標準，從而導致該項目的預算超出概算的20%～30%。

此外，部分項目還涉及施工紅線重疊、征地拆遷及使用方需求改變等問題。例如，某市政路施工由于釘子戶遲遲不同意拆遷，導致整改新建市政道路的排水系統(tǒng)無法成型，同時影響了后期項目的推進；某科研樓與后續(xù)計劃建成的樓棟原計劃共用一個供電系統(tǒng)，后因后續(xù)樓棟遲遲無法立項，科研樓急需投入使用，導致需給科學樓增設設備機房，大大增加了資金的投入。上述問題會導致明珠灣管理局和代建單位前期需要耗費大量的時間開展論證工作，甚至在建設過程中仍需要多次進行需求調整。以上種種情況都容易造成資金超概的風險，進而導致資金難以把控，使得同一種工作性質的合同須多次簽訂，造成政府投資浪費，并且面臨工程審計風險。

2.3 施工安全風險

制度千百條，安全第一條。代建單位的施工安全風險主要是從施工單位轉嫁過來的。在代建制被推行之前，施工安全風險其實是間接由委托方自身來承擔，一旦發(fā)生安全事故，建設單位也要承擔連帶責任。但是，在代建制推行以后，這方面的風險全部都轉嫁給了代建單位，代建單位與施工單位捆綁在一起，一損俱損。施工安全風險是代建制模式下最值得代建單位警惕的風險。

2.4 工程質量風險

作為政府投資項目，最大限度保證政府投資項目的工程質量，這是實行代建制的初衷之一。但是在實際操作過程中，由于代建單位招標的設計、施工等單位水平不一，難免會在工程質量上出現(xiàn)或多或少的質量缺陷。

（1）因設計方案或圖紙問題導致工程質量缺陷。這個主要是設計院自身實力不強，審圖不嚴導致。如果設計質量缺陷影響使用功能、專項驗收、觀感質量，未能達到委托方或使用方的要求，將導致工程返工。

（2）因原材料、施工工藝不達標導致的工程質量缺陷。在施工過程中，施工單位為了節(jié)省工期或降低成本，存在偷工減料、以次充好的情況，或施工單位管理能力不足，導致工程出現(xiàn)質量問題。

（3）代建項目前期施工往往存在施工圖不全的情況，導致施工時審圖不具備全面性，施工完成后發(fā)現(xiàn)的設計缺陷和違規(guī)問題難以整改。

（4）代建項目的施工許可證往往辦理滯后，影響施工進度，導致其施工工期通常比正常項目周期短，存在邊勘察、邊設計、邊施工的現(xiàn)象，工程質量控制難以把控。

2.5 合同履約風險

代建單位的責任大，按合同條款要求，代建單位需對所負責代建項目進行全過程管理，對代建項目的投資、工期、質量和安全管理負責。該條款直接將建設單位的大部分職責轉移給代建方，但實際代建單位在許多方面無法完全替代委托方，代建單位履約難度大。

南沙區(qū)明珠灣管理局會對代建單位開展季度、年度及合同履約評價，一旦項目的代建管理被明珠灣管理局認定為管理失控，將給予代建單位履約評價不合格。其中季度及年度履約評價不合格，在一定期限內，不得參與明珠灣管理局項目的投標。合同履約評價不合格，將由市住房和城鄉(xiāng)建設部門依法依規(guī)列入相關黑名單，從而直接影響公司在廣州南沙區(qū)的市場經營。

3 風險防范措施

3.1 投標前熟悉代建管理模式

廣州市各區(qū)管理辦法中針對代建形式、代建費、代建分包單位選擇、委托單位與代建單位權責劃分、代建合同、保險等政策進行了明確說明。招標文件中也明確了代建實施階段、雙方責權利、工期質量要求、投資要求、獎懲條款等。項目投標前需研讀該地區(qū)代建管理制度及招標文件并認真分析。

3.2 加強合同管理進行風險防范

在代建合同簽訂前必須分析合同文本，認真研讀條款，通過合同談判的方式，對條款進行拾遺補缺，以減少損害自身利益的條款存在。對下分包，要將代建合同中的大部分風險轉移至施工合同及監(jiān)理合同等分包合同。應引進信譽良好、有實力的分包單位，特別是施工、設計及監(jiān)理單位。為增加對各單位的監(jiān)管力度，需增加及量化獎懲條款，以方便后期管理。如專項驗收，不依靠施工單位去處理公共關系，很難及時驗收通過，在法律法規(guī)允許的情況下，可以通過加入限制驗收次數(shù)的獎懲條款，調動施工單位積極性。

3.3 提高風險防范意識，制定風險應對策略

代建單位應集中公司總部各部門力量，在代建項目投標前期就進行項目風險的預測并形成相應的風險防范措施。需對項目管理人員進行交底，以便于項目管理人員在代建過程中進行各種風險因素的管理，在風險出現(xiàn)時能得到及時、正確的處理。

除此之外，還應及時采取防止風險發(fā)生、減少風險損失的應對性策略，以盡可能低的成本來降低風險發(fā)生的可能性，并將風險損失控制在最小程度。也可以通過向保險公司投保的方式將項目的風險損失轉嫁給保險公司承擔，如對一些人力難以控制的災害性風險。

3.4 堅守職業(yè)道德及合同條款

在代建合同的實施過程中，代建單位在履行合同的過程中要堅持自身的原則及職業(yè)道德，利用自身豐富的管理經驗以最低的代價解決使用方的需求，同時降低使用方對代建項目的干預，進而保障合同條款的執(zhí)行及雙方利益。

3.5 認真對待代建工作，重視人力投入管理，強化質量、安全、進度管理

代建單位應重視委托方的履約評價體系及代建項目的管理，按照合同要求配置管理人員，保障項目有序推進。具體管理過程中更要按時按需配置機動的兼職人員，以減少人力投入，從而降低應付職工薪酬，控制成本。如幼兒園項目實際在崗人員與合同配置的人員不符，導致多次被明珠灣管理局通報批評。

（1）施工安全。代建單位應加強對施工現(xiàn)場督察及獎懲力度，施工現(xiàn)場應嚴格遵守安全施工規(guī)章、規(guī)范操作規(guī)程，嚴防安全事故發(fā)生。要把監(jiān)理單位及施工單位都管好、用好，防微杜漸，防患于未然。這樣，才能進一步確保代建項目的順利實施。

（2）施工質量。代建方應主動參加到工程質量監(jiān)督各環(huán)節(jié)，特別工程實體材料要滿足委托單位品牌庫要求，要有嚴格的品牌報審流程。要重視使用單位及委托方對項目質量的評價，提出的問題要提前整改，特別是設計質量問題，需設計修正后才能實施。如某科研樓項目，因前期品牌庫未按品牌報審流程進行推進，導致品牌庫難以建成，影響了項目的整體施工進度。

（3）工程進度。代建合同簽訂后，代建單位要對工程的協(xié)調設計、報批報建、施工、驗收等整體進度負責，并確保項目交付時間。所以代建單位要考慮到各種外界及內部因素，結合各單位自身所能調配的資源，編制工期計劃。計劃一經確定，由代建單位嚴格動態(tài)監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)進度滯后，應及時組織施工單位進行糾偏措施。本項目前期因施工許可證及地下室藍圖遲遲不下發(fā)，導致前期進度滯后，在代建單位與施工單位合理調配施工流程后，最終實現(xiàn)彎道超車，如期完成進度產值。

3.6 合法合規(guī)完成竣工驗收，按質按量完成交付

竣工驗收是向委托方申請代建費的重大節(jié)點，也是將工程順利移交給使用單位的必要條件?？⒐を炇涨?，代建單位要組織好項目的規(guī)劃、消防等專項驗收，利用好施工單位等分包單位資源，采取足夠的技術、組織及管理等措施。

紅線外市政配套接駁往往是工程交付的重難點，特別是對于周邊市政管網沒有形成的工程，紅線外水電燃氣通信不能接通，無法移交使用方。在工程建設過程中應密切關注市政配套工程的情況，小問題靈活處理，大問題及時匯報。如某科研樓項目周邊市政道路及管網由于征拆等問題，一直施工緩慢，代建單位及時向明珠灣管理局反饋，最終在工程竣工前完成接通，達到交付條件。

4 結語

代建制是政府提高工程建設投資管理效率的新模式，有其制度創(chuàng)新的優(yōu)越性。但在具體實踐中，代建單位仍面臨著法律法規(guī)不完善、主體地位不明確、委托單位與代建單位互不信任的尷尬處境。傳統(tǒng)施工單位進入代建市場，與總承包業(yè)務相比較，項目產值低，合同履約風險大。但是做代建這種輕資產的業(yè)務模式，利潤率十分可觀。

政府代建不僅符合國家政策改革導向，也基于服務民生需求，擁有廣闊的未來市場。業(yè)內代建標桿綠城管理已單獨上市，政府代建業(yè)務占比逐年提高，合約面積較去年增長將近25%。因此，政府代建業(yè)務是現(xiàn)階段地產行業(yè)的一個熱點。

代建業(yè)務風險與機遇并存。代建單位應從項目投標到項目缺陷責任期滿，都要做好風險管理，強化自身管理能力，培養(yǎng)員工綜合素質。重大決策要多匯報，樹立好做代建就是做服務的管理理念，政府代建業(yè)務才能走得長遠。

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