金融行為監(jiān)管局（F i n a n c i a l C o n d u c t Authority，F(xiàn)CA）是英國主要的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之一，負(fù)責(zé)對(duì)金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)開展行為監(jiān)管，對(duì)于促進(jìn)英國金融業(yè)規(guī)范運(yùn)營(yíng)和穩(wěn)健發(fā)展、維護(hù)金融市場(chǎng)秩序起到重要作用。FCA在監(jiān)管執(zhí)法中秉持“風(fēng)險(xiǎn)為本”理念，不斷優(yōu)化調(diào)整工作機(jī)制、措施和流程，在調(diào)用外部專家資源、高效運(yùn)用干預(yù)措施、靈活實(shí)現(xiàn)執(zhí)法和解等方面，形成了自身的鮮明特色。本文在介紹FCA監(jiān)管執(zhí)法特色的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實(shí)際，總結(jié)出幾點(diǎn)對(duì)完善我國金融監(jiān)管體系的啟示。

聘任外部專家

英國《2000年金融服務(wù)和市場(chǎng)法》（Fi n a n c i a l Services and Markets Act 2000）第11編“收集信息和調(diào)查”第166條、第166A條規(guī)定了外部專家（Skilled Person）制度，授權(quán)FCA在監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)時(shí)聘請(qǐng)外部專家出具書面報(bào)告或收集相關(guān)信息。FCA據(jù)此專門制定了關(guān)于外部專家的監(jiān)管政策手冊(cè)①。從實(shí)踐情況看，F(xiàn)CA聘任的外部專家一般是會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、合規(guī)咨詢公司等專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。英國會(huì)計(jì)行業(yè)自律組織英格蘭及威爾士特許會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)還發(fā)布了有關(guān)履行外部專家職責(zé)的行業(yè)指引②。

選聘方式

FCA選聘外部專家的方式分為兩種。一種是直接委任，F(xiàn)CA選定外部專家后，以自身名義直接與其簽訂聘任合同，并將選聘情況通知相關(guān)金融機(jī)構(gòu)；另一種是間接委任，F(xiàn)CA告知相關(guān)金融機(jī)構(gòu)需要聘請(qǐng)外部專家完成指定工作，具體人選可由金融機(jī)構(gòu)提出并征得FCA 同意，也可由金融機(jī)構(gòu)從FCA提名的機(jī)構(gòu)中選任，確定人選后由金融機(jī)構(gòu)與外部專家正式簽約。從FCA最近三個(gè)財(cái)年的監(jiān)管報(bào)告披露信息看，外部專家以間接委任為主，直接委任的情況相對(duì)較少，詳見表1。

具體程序

確定并發(fā)布備選專家名單。該名單在FCA的互聯(lián)網(wǎng)站公示，每四年更新一次，目前的有效名單包括41家專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)③。名單按照專業(yè)領(lǐng)域分為12個(gè)群組，同一專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)可列名多個(gè)群組。以會(huì)計(jì)行業(yè)“四大” 為例，德勤、畢馬威分別列名10個(gè)群組，安永、普華永道所在群組則為9個(gè)。直接委任時(shí)，F(xiàn)CA會(huì)根據(jù)工作任務(wù)的專業(yè)性質(zhì)從相應(yīng)群組選聘外部專家。對(duì)于間接委任，名單僅有參考意義，金融機(jī)構(gòu)也可從名單以外選擇外部專家，再報(bào)請(qǐng)F(tuán)CA同意。

選定外部專家并簽訂合同。FCA在考慮專家人選時(shí)，會(huì)依據(jù)工作任務(wù)的具體情況，從專業(yè)性和客觀性兩方面進(jìn)行審查。專業(yè)性方面，主要審查是否具備與工作任務(wù)相關(guān)的專業(yè)知識(shí)和必要技能，能否在FCA預(yù)期的時(shí)間內(nèi)及時(shí)完成工作任務(wù)；客觀性方面，主要審查是否存在利益沖突情況。審查通過后，F(xiàn)CA或者金融機(jī)構(gòu)將與外部專家正式簽約。無論是直接委任還是間接委任，合同都會(huì)寫明外部專家應(yīng)當(dāng)按照FCA指示的工作內(nèi)容和時(shí)限履約，并有義務(wù)隨時(shí)應(yīng)FCA要求說明工作計(jì)劃和當(dāng)前進(jìn)展。

外部專家按照FCA指示開展工作。簽約后，F(xiàn)CA一般會(huì)組織金融機(jī)構(gòu)、外部專家進(jìn)行三方會(huì)談，就相關(guān)具體事宜做進(jìn)一步溝通。工作期間，F(xiàn)CA可能還會(huì)與外部專家舉行多場(chǎng)雙方會(huì)談，以了解最新進(jìn)展，并視情況決定是否通知金融機(jī)構(gòu)參會(huì)。外部專家需嚴(yán)格按照FCA的要求完成工作任務(wù)；如果FCA告知相關(guān)工作成果將會(huì)用于后續(xù)執(zhí)法行動(dòng)，外部專家就應(yīng)特別注意遵循FCA有關(guān)取證的工作要求。對(duì)于履行合同期間知悉的FCA涉密信息和金融機(jī)構(gòu)商業(yè)秘密，外部專家承擔(dān)保密義務(wù)。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)為外部專家的工作提供必要的便利。

向FCA提交工作成果。在直接委任的情況下，外部專家應(yīng)直接向FCA提交工作成果；如為間接委任，則應(yīng)通過金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)交FCA。如金融機(jī)構(gòu)對(duì)工作成果有異議，可在轉(zhuǎn)交時(shí)一并提交書面意見。外部專家應(yīng)妥善保存工作底稿及原始數(shù)據(jù)等基礎(chǔ)資料。如果后續(xù)涉及執(zhí)法行動(dòng)，F(xiàn)CA可能提出調(diào)閱要求。根據(jù)《2000年金融服務(wù)和市場(chǎng)法》第166條第（9）款的規(guī)定，聘請(qǐng)外部專家的費(fèi)用由相關(guān)金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)。實(shí)踐中，F(xiàn)CA會(huì)先墊付直接委任方式下的外部專家費(fèi)用，然后再向相關(guān)金融機(jī)構(gòu)追償。

主要特點(diǎn)

在運(yùn)用次序上，屬于補(bǔ)充適用的監(jiān)管工具。英國《2000年金融服務(wù)和市場(chǎng)法》第165條至第168條創(chuàng)設(shè)了一個(gè)收集信息的“監(jiān)管工具箱”，其中第165條授予FCA要求金融機(jī)構(gòu)提供信息的權(quán)力，第166條、第166A 條確立外部專家制度，第167條、第168條規(guī)定FCA可行使調(diào)查權(quán)，從自身員工中任命調(diào)查人員收集信息。FCA一般優(yōu)先考慮第165條，由金融機(jī)構(gòu)提供監(jiān)管所需信息；但如果判斷適用第165條可能無法滿足需要，例如，金融機(jī)構(gòu)之前未能按照要求提供相關(guān)信息，F(xiàn)CA 就會(huì)考慮引入外部專家或任命調(diào)查人員。

在運(yùn)用范圍上，更多搭配“ 一組一策” 監(jiān)管模式。F C A 的監(jiān)管模式分為“ 一行一策” （Dedicated Supervision）和“一組一策”（Portfolio Supervision）。前者主要用于經(jīng)營(yíng)規(guī)模、市場(chǎng)占比等方面位于行業(yè)頭部的少數(shù)金融機(jī)構(gòu)，給每家機(jī)構(gòu)指派專門監(jiān)管人員，并確定個(gè)性化的監(jiān)管策略。由于監(jiān)管人員較熟悉所負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)，所以此模式下較少聘任外部專家。后者將其余的大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)，按照業(yè)務(wù)領(lǐng)域和商業(yè)模式的相似性，劃分為不同組別，給每個(gè)組別分派監(jiān)管人員并確定監(jiān)管策略。最近三年的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，多數(shù)選聘外部專家，都發(fā)生在“一組一策”模式下，詳見表2。

在運(yùn)用策略上，圍繞監(jiān)管重點(diǎn)集中實(shí)施。這是與“一組一策”監(jiān)管模式相適應(yīng)的。FCA往往會(huì)在同一組別中選擇多家機(jī)構(gòu)，分別聘任外部專家收集和分析相關(guān)信息，再做綜合歸納和橫向比較，以便準(zhǔn)確掌握該組別的合規(guī)情況和風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢(shì)。FCA的《2022—2023財(cái)年工作報(bào)告》就披露了一個(gè)典型的監(jiān)管案例。近年來，金融機(jī)構(gòu)的代理人對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行虛假宣傳和誤導(dǎo)銷售的情況在英國愈加嚴(yán)重，成為FCA的重點(diǎn)整治目標(biāo)。2022—2023財(cái)年，F(xiàn)CA針對(duì)資產(chǎn)管理行業(yè)組別，選擇了4家具有代表性的機(jī)構(gòu)，聘任外部專家集中核查是否對(duì)代理人的執(zhí)業(yè)行為采取有效的內(nèi)控和監(jiān)測(cè)措施，以此評(píng)估上述不法行為在該行業(yè)的嚴(yán)重程度。

運(yùn)用干預(yù)措施

干預(yù)措施（Intervention），是FCA基于對(duì)金融業(yè)務(wù)準(zhǔn)入管理的行政許可權(quán)力，是采取的一系列正式和非正式監(jiān)管措施的統(tǒng)稱。由于FCA實(shí)行“管檢分離”，日常監(jiān)管和執(zhí)法調(diào)查分別由不同部門負(fù)責(zé)，所以一般先由監(jiān)管部門識(shí)別出可能對(duì)金融業(yè)和消費(fèi)者造成損害的高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，作為關(guān)注對(duì)象移交執(zhí)法部門，再由執(zhí)法部門內(nèi)設(shè)的干預(yù)小組立案調(diào)查，F(xiàn)CA將視最終調(diào)查結(jié)果而決定是否運(yùn)用干預(yù)措施。

主要種類

FCA干預(yù)措施的法律依據(jù)，主要是《2000年金融服務(wù)和市場(chǎng)法》第4A編“經(jīng)營(yíng)受監(jiān)管業(yè)務(wù)的行政許可”相關(guān)條款。其中，第55H條規(guī)定FCA可依據(jù)金融機(jī)構(gòu)的申請(qǐng)而變更已經(jīng)授予的業(yè)務(wù)許可；第55J條規(guī)定FCA可依職權(quán)主動(dòng)變更已授予金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)許可；第55L條規(guī)定FCA可在不變更現(xiàn)有業(yè)務(wù)許可的前提下，依據(jù)金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)或者自身職權(quán)提出監(jiān)管要求，命令或者禁止該機(jī)構(gòu)實(shí)施特定行為。表3列出了依據(jù)上述法律規(guī)定而演化出的干預(yù)措施主要種類。

主要特點(diǎn)

快速結(jié)案。一直以來，英國金融監(jiān)管領(lǐng)域的執(zhí)法活動(dòng)就因耗時(shí)漫長(zhǎng)而被詬病。2024年5月，英國議會(huì)下院的一個(gè)委員會(huì)專門致函FCA，指出2023—2024財(cái)年的執(zhí)法數(shù)據(jù)顯示，從立案到結(jié)案的平均時(shí)長(zhǎng)竟達(dá)到43 個(gè)月，要求FCA作出說明并提出整改措施。實(shí)際上，F(xiàn)CA也已意識(shí)到這一問題，近年來強(qiáng)調(diào)發(fā)揮干預(yù)措施的積極作用，一方面縮短案件用時(shí)、節(jié)約執(zhí)法資源，另一方面盡快消除風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融秩序和消費(fèi)者權(quán)益。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)④看，2022—2023財(cái)年由金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)申請(qǐng)而實(shí)施的干預(yù)措施，平均結(jié)案用時(shí)為67天；由FCA依職權(quán)而實(shí)施的干預(yù)措施，平均用時(shí)為62天；確實(shí)達(dá)成了快速結(jié)案的政策目標(biāo)。

逐級(jí)適用。歷史上，英國的金融監(jiān)管長(zhǎng)期崇尚自律管理。這使FCA在監(jiān)管中比較重視與金融機(jī)構(gòu)的溝通，強(qiáng)調(diào)充分調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)合規(guī)文化和內(nèi)控管理的積極因素。在運(yùn)用干預(yù)措施時(shí)，表現(xiàn)為“階梯式”的逐級(jí)適用。FCA的執(zhí)法部門通過調(diào)查掌握初步證據(jù)后，一般會(huì)先聯(lián)系金融機(jī)構(gòu)，建議其主動(dòng)出具承諾書，或者向FCA申請(qǐng)發(fā)出監(jiān)管要求；如果不能協(xié)商一致，F(xiàn)CA才會(huì)考慮依職權(quán)提出監(jiān)管要求；而對(duì)于變更業(yè)務(wù)許可，考慮到對(duì)金融機(jī)構(gòu)的不利影響，F(xiàn)CA更加慎重，在實(shí)踐中較少應(yīng)用。表4為2021—2024三個(gè)財(cái)年中FCA實(shí)施干預(yù)措施的次數(shù)統(tǒng)計(jì)情況，可明顯看出逐級(jí)適用的特點(diǎn)。

廣泛應(yīng)用。由于干預(yù)措施的多樣化、靈活性，其在FCA的監(jiān)管場(chǎng)景，特別是重點(diǎn)工作中得到廣泛應(yīng)用。例如，F(xiàn)CA近年聚焦保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益，加強(qiáng)了對(duì)金融機(jī)構(gòu)代理人的監(jiān)管。2022年7月至2023年8 月期間就有12家金融機(jī)構(gòu)因?qū)Υ砣斯芾聿涣Γ暾?qǐng)F(tuán)CA限制其相關(guān)業(yè)務(wù)⑤。有時(shí)，F(xiàn)CA在處罰案件的調(diào)查階段也會(huì)先運(yùn)用干預(yù)措施，以發(fā)揮其盡早消除和控制風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)。例如，2023年1月FCA對(duì)英國Guaranty Trust Bank反洗錢方面的違法行為處罰767.18萬英鎊。在調(diào)查過程中，F(xiàn)CA聘請(qǐng)外部專家核查該銀行反洗錢工作，外部專家于2018年5月指出多項(xiàng)嚴(yán)重缺陷，隨后該銀行于2018年11月同意申請(qǐng)F(tuán)CA對(duì)自身業(yè)務(wù)作出限制。

推行執(zhí)法和解

執(zhí)法和解（Enforcement Settlement），在FCA 的處罰案件中比較常見。FCA認(rèn)為，從維護(hù)公共利益的角度出發(fā)，在辦案過程中應(yīng)當(dāng)盡早達(dá)成執(zhí)法和解。這樣既可以讓金融消費(fèi)者早日獲得經(jīng)濟(jì)賠償，也可以減少執(zhí)法成本和辦案耗用的其他社會(huì)資源，還可以更快釋放監(jiān)管信號(hào)，引導(dǎo)金融市場(chǎng)和社會(huì)公眾迅速了解FCA 的政策導(dǎo)向和執(zhí)法重點(diǎn)，從而合法、合理地調(diào)適自身行為方式。FCA為此專門制定了相關(guān)操作手冊(cè)，主要包括《執(zhí)法指引》（The Enforcement Guide）第5章“和解”和《決定程序與行政處罰指南》（Decision Procedure and Penalties Manual）第5章“執(zhí)法和解的決定程序”。

和解協(xié)議

FCA目前在執(zhí)法實(shí)踐中認(rèn)可兩種和解協(xié)議：一是全面和解協(xié)議（Complete Settlement Agreement），即金融機(jī)構(gòu)與FCA對(duì)執(zhí)法調(diào)查認(rèn)定的全部事實(shí)均達(dá)成一致，而且對(duì)相關(guān)事實(shí)的違法性質(zhì)及后續(xù)處罰也不存在任何異議。二是部分和解協(xié)議（Focused Resolution Agreement），主要有兩種情況，一種是金融機(jī)構(gòu)對(duì)FCA執(zhí)法調(diào)查認(rèn)定的全部事實(shí)均確認(rèn)，但對(duì)相關(guān)事實(shí)是否違法或者應(yīng)當(dāng)如何處罰，持有不同意見；另一種是金融機(jī)構(gòu)對(duì)FCA認(rèn)定的部分事實(shí)及其違法性質(zhì)和后續(xù)處罰沒有異議，但不承認(rèn)FCA認(rèn)定的其他事實(shí)。

實(shí)施程序

通知金融機(jī)構(gòu)，啟動(dòng)執(zhí)法和解磋商程序。FCA在調(diào)查過程中，如發(fā)現(xiàn)可能涉及行政處罰，會(huì)盡快書面通知被查金融機(jī)構(gòu)。這份通知被稱為“第一階段通知書” （Stage 1 Letter）⑥，其內(nèi)容包括FCA目前初步查明的相關(guān)事實(shí)、對(duì)行為定性和后續(xù)處罰的主要意見，以及開展磋商的時(shí)間安排。為提高磋商效率，有時(shí)FCA 還會(huì)附上監(jiān)管文書的討論稿，并列出所引用法規(guī)的具體內(nèi)容。

雙方開展磋商，爭(zhēng)取第一階段達(dá)成和解。FCA一般會(huì)將“第一階段通知書”送達(dá)后的28天設(shè)定為和解協(xié)議的磋商期。磋商期屆滿時(shí)，第一階段即告終止。原則上，只有在第一階段達(dá)成和解，被查金融機(jī)構(gòu)才能獲得減輕處罰的待遇。如果磋商期內(nèi)執(zhí)法人員和金融機(jī)構(gòu)未能協(xié)商一致，那么任何一方均不能將對(duì)方在磋商期間做出的表態(tài)，用作后續(xù)程序中攻擊對(duì)方的證據(jù)。

起草和解協(xié)議，報(bào)請(qǐng)兩名審批人員核準(zhǔn)。如執(zhí)法人員和金融機(jī)構(gòu)就和解協(xié)議達(dá)成一致，協(xié)議草案將提交FCA的兩名高階管理人員共同審批，其中一人應(yīng)來自非執(zhí)法部門，另外一人雖可以來自執(zhí)法部門，但不能是本案調(diào)查人員。經(jīng)審批后，F(xiàn)CA將按照和解協(xié)議制發(fā)監(jiān)管文書，金融機(jī)構(gòu)也不得再對(duì)協(xié)議已確認(rèn)的事項(xiàng)提出抗辯；但在簽署部分和解協(xié)議的情況下，金融機(jī)構(gòu)有權(quán)就未達(dá)成一致的事項(xiàng)繼續(xù)申辯，包括向法院提起訴訟。

減輕處罰

為鼓勵(lì)盡早達(dá)成執(zhí)法和解，F(xiàn)CA于2017年3月1日修訂了減輕處罰的標(biāo)準(zhǔn)。此前的標(biāo)準(zhǔn)是只要在作出處罰決定前和解，就可以按一定比例減輕處罰，和解時(shí)間越早，減輕比例越大。但自2017年3月1日起，原則上，只有在第一階段達(dá)成和解才能獲得減輕處罰的待遇，標(biāo)準(zhǔn)詳見表5。

從FCA的執(zhí)法實(shí)踐看，因執(zhí)法和解而減輕處罰的情況普遍存在。本文統(tǒng)計(jì)了其網(wǎng)站公布的2021年到2023年的全部46件處罰案件，其中35件達(dá)成執(zhí)法和解，占比達(dá)76%，因此減輕處罰總計(jì)3.65億英鎊；且基本均為全面和解協(xié)議，三年中僅有1件部分和解協(xié)議⑦（見表6）。

借鑒與啟示

堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向和效率原則，進(jìn)一步完善多元化、階梯式監(jiān)管“工具箱”

工欲善其事，必先利其器。從英國FCA的經(jīng)驗(yàn)看，面對(duì)執(zhí)法調(diào)查和行政處罰用時(shí)過長(zhǎng)的突出矛盾，通過創(chuàng)設(shè)和完善種類多樣、實(shí)施靈活的干預(yù)措施，并在調(diào)查違法行為的早期階段加強(qiáng)應(yīng)用，很大程度上緩解了執(zhí)法規(guī)范性和高效性之間的張力，取得了預(yù)期的效果。

隨著我國金融業(yè)的持續(xù)發(fā)展，金融監(jiān)管也面臨了一些新的挑戰(zhàn)，在監(jiān)管工具上同樣存在手段相對(duì)欠缺、較多倚重處罰的難題。建議在研究國內(nèi)其他執(zhí)法部門先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和國外金融監(jiān)管同行成熟做法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步豐富監(jiān)管措施“工具箱”，根據(jù)違法行為的風(fēng)險(xiǎn)影響，綜合考慮公平和效率，從勸誡警示、監(jiān)管約談等輕處理措施，到責(zé)令整改、行政處罰等重處理措施，逐步遞進(jìn)、分層施治。對(duì)于數(shù)量較多且風(fēng)險(xiǎn)可控的輕微違法和一般違法案件，可以借鑒FCA早期干預(yù)的做法，通過賦予金融機(jī)構(gòu)參與監(jiān)管過程的機(jī)會(huì)，采取“自愿申請(qǐng)” 的合作形式，以單方承諾、行政協(xié)議等相對(duì)柔性的執(zhí)法方式，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)實(shí)施管控，最大程度發(fā)揮其內(nèi)部管理機(jī)制和企業(yè)合規(guī)文化的積極性、主動(dòng)性，從而在執(zhí)法個(gè)案中進(jìn)一步優(yōu)化監(jiān)管效果，切實(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)，并彌補(bǔ)形式法治的缺陷。

培育引導(dǎo)和規(guī)范管理并重，支持專業(yè)化服務(wù)機(jī)構(gòu)積極參與金融監(jiān)管

相對(duì)而言，歐美國家專業(yè)化服務(wù)機(jī)構(gòu)配合政府監(jiān)管、參與社會(huì)治理，已有較長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐鍛煉，各方面已趨于成熟。而在我國，特別是金融監(jiān)管領(lǐng)域，聘請(qǐng)專業(yè)化服務(wù)機(jī)構(gòu)參與，尚屬新生事物。例如，中國人民銀行2022年修訂發(fā)布了執(zhí)法檢查和行政處罰的部門規(guī)章，規(guī)定可以聘請(qǐng)專業(yè)人員和技術(shù)人員作為輔助力量協(xié)助執(zhí)法檢查和案件調(diào)查，或者請(qǐng)其出具專業(yè)意見。但相關(guān)實(shí)際案例仍然少見。

建議金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與會(huì)計(jì)、司法等相關(guān)行業(yè)的主管部門、自律組織加強(qiáng)合作，共同鼓勵(lì)和引導(dǎo)專業(yè)化服務(wù)機(jī)構(gòu)成為金融監(jiān)管的有力助手?？紤]到此項(xiàng)工作目前處于起步階段，前期可以重點(diǎn)推進(jìn)以下工作：一是研究制定關(guān)于專業(yè)化服務(wù)機(jī)構(gòu)參與金融監(jiān)管的執(zhí)業(yè)指引，明確選任標(biāo)準(zhǔn)、聘用程序、合同范本、工作流程、驗(yàn)收機(jī)制、經(jīng)費(fèi)來源等事項(xiàng)，保障相關(guān)工作依法、規(guī)范開展。二是搭建金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與專業(yè)化服務(wù)機(jī)構(gòu)的交流平臺(tái)，暢通雙方溝通信息、反映意見的渠道，并為相關(guān)執(zhí)業(yè)人員提供業(yè)務(wù)培訓(xùn)。三是探索聘請(qǐng)一些專業(yè)能力較強(qiáng)、管理水平較高、執(zhí)業(yè)履歷良好的會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等機(jī)構(gòu)參與金融監(jiān)管活動(dòng)，可以通過“監(jiān)管沙箱”等測(cè)試機(jī)制積累經(jīng)驗(yàn)，視情況再逐步推廣。四是構(gòu)建質(zhì)量評(píng)價(jià)機(jī)制，匯總金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、行業(yè)主管部門及各類利益相關(guān)方對(duì)于專業(yè)化服務(wù)機(jī)構(gòu)工作成果的評(píng)價(jià)意見，以適當(dāng)方式向該服務(wù)機(jī)構(gòu)反饋，并作為后續(xù)分類管理、優(yōu)勝劣汰的重要依據(jù)。

總結(jié)資本市場(chǎng)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，穩(wěn)妥推進(jìn)金融監(jiān)管領(lǐng)域執(zhí)法和解機(jī)制建設(shè)

行政和解在英國FCA執(zhí)法實(shí)踐中已被普遍應(yīng)用。我國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的相關(guān)嘗試最早起步于資本市場(chǎng)的執(zhí)法活動(dòng)。2015年2月，證監(jiān)會(huì)出臺(tái)《行政和解試點(diǎn)實(shí)施辦法》，正式啟動(dòng)資本市場(chǎng)行政和解的實(shí)踐探索。2019 年12月《證券法》修訂，在上述探索的基礎(chǔ)上創(chuàng)立了執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度，該法第一百七十一條規(guī)定執(zhí)法當(dāng)事人在被調(diào)查期間，書面承諾糾正涉嫌違法行為、賠償有關(guān)投資者損失、消除損害或者不良影響的，證監(jiān)會(huì)可以決定中止調(diào)查，并視承諾履行情況決定終止調(diào)查。自此在法律層面上建立了證券監(jiān)管領(lǐng)域具有中國特色的“行政和解”制度。

近年來，隨著我國依法行政的持續(xù)加強(qiáng)和不斷優(yōu)化，“柔性執(zhí)法”理念正融入各監(jiān)管領(lǐng)域，執(zhí)法活動(dòng)不再被簡(jiǎn)單理解為單一向度的追懲措施，而是統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)“懲治違法行為”“威懾潛在不法”“補(bǔ)償受侵害方” 多項(xiàng)價(jià)值的動(dòng)態(tài)過程。資本市場(chǎng)執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度的建立，就是上述改革趨勢(shì)的反映。建議金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)適時(shí)總結(jié)資本市場(chǎng)的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)借鑒境外良好實(shí)踐，研究進(jìn)一步將執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度推廣到其他監(jiān)管領(lǐng)域，可以優(yōu)先考慮金融消費(fèi)者相對(duì)脆弱、需要重點(diǎn)保護(hù)的細(xì)分業(yè)務(wù)。具體措施，也可以考慮進(jìn)一步擴(kuò)展。例如，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)除終止調(diào)查外，可以在已完成調(diào)查的情況下，中止處罰程序，視當(dāng)事人履行承諾情況決定是否減輕處罰。再如，可以探索由國家設(shè)立專項(xiàng)的金融消費(fèi)者保護(hù)基金，金融機(jī)構(gòu)在糾正不當(dāng)行為、消除危害后果、賠償受害客戶的同時(shí)，可以向消費(fèi)者保護(hù)基金出資，作為自身重塑合規(guī)形象、履行社會(huì)責(zé)任的具體行動(dòng)。

（本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)，與所在單位無關(guān)）

（作者單位：中國人民銀行上?？偛浚虾Ｆ謻|發(fā)展銀行陸家嘴支行）

責(zé)任編輯：孫爽

①FCA《監(jiān)管政策手冊(cè)》第五章“外部專家的報(bào)告”（Reports by skilled persons），載https：//www.handbook.fca.org.uk/handbook/SUP/5.pdf，最后訪問時(shí)間：2024年7月6日。

②英格蘭及威爾士特許會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)（The Institute of Chartered Accountants in England and Wales）的行業(yè)指引《從事外部專家核查工作的指引》（Guidance for Skilled Person Reviews），載https：//www.icaew.com/-/media/corporate/files/technical/technical-releases/financial-services/tech-01-18- fsf-guidance-for-skilled-persons-reviews.ashx，最后訪問時(shí)間：2024年7月6日。

③FCA“外部專家備選名單”（Skilled Person Panel，截至2026年3月31日有效），載https：//www.fca.org.uk/publication/documents/skilled-person-panel.pdf，最后訪問時(shí)間：2024年7月8日。

④參見FCA的“2022—2023財(cái)年執(zhí)法數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)”（Enforcement data 2022/23），載https：//www.fca.org.uk/data/fca-operating-service-metrics-2022-23，最后訪問時(shí)間：2024年7月10日。

⑤FCA“加強(qiáng)數(shù)據(jù)運(yùn)用，優(yōu)化對(duì)金融機(jī)構(gòu)代理人的監(jiān)管”（Improving the Appointed Representatives regime through greater use of data），載https：//www.fca.org.uk/data/improving-appointed-representatives-regime-through-greater-use-data，最后訪問時(shí)間：2024年7月11日。

⑥“第一階段通知書”的說法，源于2017年2月28日以前FCA將執(zhí)法調(diào)查和后續(xù)處罰的全過程劃分為四個(gè)階段，在不同階段達(dá)成執(zhí)法和解可按對(duì)應(yīng)比例減輕處罰。其中，自啟動(dòng)執(zhí)法調(diào)查到查明案件事實(shí)并與被查金融機(jī)構(gòu)就是否和解進(jìn)行充分磋商的過程稱為“第一階段”。

⑦2022年2月10日，F(xiàn)CA處罰Julius Baer國際有限公司1802.25萬英鎊。該公司第一階段即簽署部分和解協(xié)議，對(duì)全部事實(shí)均作確認(rèn)，僅對(duì)部分事實(shí)的法律責(zé)任有異議。處罰文書載https：//www.fca.org.uk/publication/final-notices/julius-baer-international-limited-2022.pdf，最后訪問時(shí)間：2024年7月12日。