關(guān)鍵詞：檔案開(kāi)放審核；信息級(jí)檔案開(kāi)放審核；后果主義；內(nèi)容管理；負(fù)面清單；職責(zé)分離

2020年修訂的《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱新《檔案法》）第三十條規(guī)定：“館藏檔案的開(kāi)放審核，由檔案館會(huì)同檔案形成單位或者移交單位共同負(fù)責(zé)。尚未移交進(jìn)館檔案的開(kāi)放審核，由檔案形成單位或者保管單位負(fù)責(zé)，并在移交時(shí)附具意見(jiàn)?！盵1]2024年3月1日起施行的《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施條例》第三十條明確提出：“國(guó)家檔案館應(yīng)當(dāng)建立館藏檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制，會(huì)同檔案形成單位或者移交單位進(jìn)行檔案開(kāi)放審核。”[2]二者對(duì)“檔案開(kāi)放審核”概念及相關(guān)權(quán)責(zé)主體明確釋放出兩個(gè)重要信號(hào)：一是確立了檔案開(kāi)放審核制度化管理的發(fā)展方向，為檔案開(kāi)放審核工作的多主體參與、多流程推進(jìn)提供了法理依據(jù)；二是細(xì)化了檔案開(kāi)放審核工作的專(zhuān)業(yè)特征，圍繞封閉期滿檔案這一“客體”，既強(qiáng)調(diào)“本體”層面的專(zhuān)門(mén)指向，又要求“主體”層面多元協(xié)作并形成體系[3]。在此背景下，有必要探討檔案開(kāi)放審核的實(shí)施方案，以及在審核流程中不同參與主體的權(quán)責(zé)問(wèn)題。

從制度依據(jù)和實(shí)務(wù)對(duì)象來(lái)看，以“件”為基本單位的檔案整理工作現(xiàn)狀決定了檔案開(kāi)放審核工作也自然地從文件層次出發(fā)，對(duì)各類(lèi)文件進(jìn)行劃控，可稱為“文件級(jí)”檔案開(kāi)放審核。然而，相對(duì)于文件外部形式特征而言，其內(nèi)在信息內(nèi)容才是開(kāi)放審核結(jié)果的決定性因素。文件級(jí)檔案開(kāi)放審核籠統(tǒng)劃控、標(biāo)準(zhǔn)模糊，不利于審核工作開(kāi)展，使得可開(kāi)放檔案數(shù)量少、開(kāi)放率低，無(wú)法滿足公民日益增長(zhǎng)的檔案利用需求。因此，單純以文件類(lèi)型或文件外部特征為依據(jù)不足以確定開(kāi)放審核結(jié)果，檔案開(kāi)放審核從“文件級(jí)”向“信息級(jí)”的轉(zhuǎn)變已是大勢(shì)所趨。當(dāng)前對(duì)檔案開(kāi)放審核制度研究與實(shí)踐已經(jīng)超越了文件級(jí)思路，邁向更細(xì)顆粒度的內(nèi)容管理——“信息級(jí)”檔案開(kāi)放審核，但是以此為對(duì)象進(jìn)行系統(tǒng)論證的研究尚付闕如。

國(guó)際政策科學(xué)權(quán)威Yehezkel Dror認(rèn)為：“在政策研究中應(yīng)把理解現(xiàn)實(shí)和改進(jìn)政策、制定政策融為一體?！盵4]檔案開(kāi)放審核工作相關(guān)的政策、制度設(shè)計(jì)與評(píng)價(jià)也應(yīng)以檔案開(kāi)放審核現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、背景為支點(diǎn)而展開(kāi)。本文在闡釋信息級(jí)檔案開(kāi)放審核制度的出場(chǎng)邏輯基礎(chǔ)上，構(gòu)建信息級(jí)開(kāi)放審核制度的理論框架及實(shí)踐理路。冀望形成檔案開(kāi)放審核工作的具體實(shí)施方案，并進(jìn)一步將其流程化、規(guī)范化，辨析清楚其中參與主體的權(quán)責(zé)歸屬，進(jìn)而促進(jìn)檔案開(kāi)放審核工作的科學(xué)化、專(zhuān)業(yè)化和精細(xì)化。

1 檔案開(kāi)放審核制度沿革：案卷級(jí)—文件級(jí)—信息級(jí)

檔案開(kāi)放審核是以檔案來(lái)源特征、內(nèi)容特征等信息為支撐，參照相關(guān)規(guī)定，并結(jié)合專(zhuān)業(yè)認(rèn)知和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)檔案開(kāi)放與否進(jìn)行評(píng)估和判斷的專(zhuān)業(yè)型、知識(shí)密集型工作。在檔案開(kāi)放審核工作實(shí)務(wù)中，因?qū)徍藢?duì)象所屬級(jí)別和顆粒度不同而形成了不同的檔案開(kāi)放審核制度層級(jí)。目前，我國(guó)檔案開(kāi)放審核制度基本完成了從案卷級(jí)到文件級(jí)的全面轉(zhuǎn)型，且在實(shí)踐中顯露出信息級(jí)的趨勢(shì)。

1.1 案卷級(jí)檔案開(kāi)放審核。在2000年中華人民共和國(guó)檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)DA/T 22—2000《歸檔文件整理規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)則》）頒布與實(shí)施之前，文件以“卷”為單位進(jìn)行歸檔整理。檔案開(kāi)放工作尚未成為檔案館的工作重點(diǎn)，全國(guó)檔案開(kāi)放程度低、理論研究滯后，檔案館“重藏輕用”的傳統(tǒng)理念占主導(dǎo)地位，國(guó)家指導(dǎo)檔案開(kāi)放工作的相關(guān)法規(guī)政策也相對(duì)匱乏。因此，在這一時(shí)期檔案館主要以來(lái)源原則為指導(dǎo)，在全宗下進(jìn)行案卷級(jí)別的收集、整理工作，開(kāi)放審核工作也是基于案卷這一單位而展開(kāi)，且審核對(duì)象多為檔案實(shí)體。在審核過(guò)程中，凡是認(rèn)定某一卷中的一份檔案不應(yīng)開(kāi)放，則整卷檔案均不能開(kāi)放，以最大程度保障檔案信息內(nèi)容安全可控。但是，隨著檔案事業(yè)發(fā)展和公眾檔案利用需求的增加，這種簡(jiǎn)單粗放的審核方式，使得檔案開(kāi)放程度落后，難以順應(yīng)檔案工作“走向開(kāi)放”的時(shí)代發(fā)展方向。

1.2 文件級(jí)檔案開(kāi)放審核。2000年《規(guī)則》實(shí)施以來(lái)，以“件”代“卷”的機(jī)關(guān)檔案工作改革相對(duì)削弱了檔案內(nèi)部聯(lián)系，其檢索與利用對(duì)計(jì)算機(jī)的依賴更大。將檔案按形成單位分類(lèi)并尊重原有次序的來(lái)源原則為檔案的分類(lèi)、排序等整理工作及后續(xù)檢索利用提供了便捷、實(shí)用的底層方法論，形成了文件級(jí)的檔案整理制度。來(lái)源原則也自然地被移植到了檔案開(kāi)放審核工作中，以“件”為單位，在題目、來(lái)源或其他外部特征基礎(chǔ)上來(lái)制定開(kāi)放規(guī)則并據(jù)此判定是否開(kāi)放，因?qū)I(yè)的檔案人員數(shù)量較少和檔案內(nèi)容閱讀需要的時(shí)間成本較高，對(duì)檔案內(nèi)容的分析只作為判定的輔助手段。

目前我國(guó)檔案館的開(kāi)放鑒定工作多是實(shí)行“三審制”，總體按照“初審—復(fù)審—終審”的簡(jiǎn)單流程進(jìn)行。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，檔案館對(duì)于按“件”整理的檔案進(jìn)行開(kāi)放審核一般是以文件級(jí)為主，即根據(jù)文件類(lèi)型、來(lái)源等來(lái)判定是否開(kāi)放。例如，從文件名中判斷出是領(lǐng)導(dǎo)人未公開(kāi)講話等，則不予開(kāi)放，即使該文件內(nèi)容中并沒(méi)有任何需要控制的信息。這一做法的可取之處在于可以較為高效地完成開(kāi)放審核工作，但是在當(dāng)下“走向開(kāi)放”和“走向現(xiàn)代化”背景下，已經(jīng)不能滿足公眾的檔案信息需求，無(wú)法充分發(fā)揮檔案的價(jià)值。

1.3 信息級(jí)檔案開(kāi)放審核。信息級(jí)檔案開(kāi)放審核即依據(jù)檔案（文件）中具體記錄的信息內(nèi)容開(kāi)展審核工作。文件級(jí)檔案開(kāi)放審核主要是從檔案的外部特征入手開(kāi)展審核，然而，檔案開(kāi)放審核工作的本質(zhì)是“內(nèi)容管理”（相對(duì)來(lái)說(shuō)，檔案分類(lèi)及檢索更大程度屬于“實(shí)體管理”）。此二者雖然都是針對(duì)檔案的管理工作，但其管理對(duì)象和問(wèn)題在本質(zhì)上存在邏輯差異，所以適用于檔案整理的原則并不完全適用于檔案開(kāi)放審核工作。因此，檔案開(kāi)放范圍的界定應(yīng)該從案卷級(jí)或文件級(jí)進(jìn)一步細(xì)化至信息內(nèi)容級(jí)的顆粒度[5]。

檔案開(kāi)放審核從文件級(jí)轉(zhuǎn)向信息級(jí)并不是完全拋棄現(xiàn)行工作方法而“另起爐灶”，對(duì)于具有明顯不宜開(kāi)放特征的檔案，例如會(huì)議材料、統(tǒng)計(jì)報(bào)表、花名冊(cè)等，依舊可以利用其特征迅速做出判定。信息級(jí)轉(zhuǎn)向的目的是細(xì)化并對(duì)齊顆粒度，使得判定依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化、客觀化，推動(dòng)判定過(guò)程的智能化，判定結(jié)果的精細(xì)化、科學(xué)化。所以，在開(kāi)放審核工作制度或細(xì)則中強(qiáng)調(diào)內(nèi)容管理和前端控制是對(duì)文件級(jí)開(kāi)放審核工作的優(yōu)化迭代。在目前的檔案開(kāi)放審核實(shí)踐中，也出現(xiàn)了信息級(jí)的端倪，一些地方在制定開(kāi)放審核細(xì)則時(shí)，已把信息內(nèi)容作為劃定延期開(kāi)放檔案范圍的重要依據(jù)。尤其在智能環(huán)境下，信息級(jí)檔案開(kāi)放審核更加凸顯了精細(xì)化、科學(xué)化的特征優(yōu)勢(shì)。

2 信息級(jí)檔案開(kāi)放審核的出場(chǎng)邏輯

2.1 工作效率：信息級(jí)檔案開(kāi)放審核有更強(qiáng)的可操作性和實(shí)用性。為促進(jìn)檔案開(kāi)放，保障公民的檔案利用權(quán)利，新《檔案法》中做出將檔案開(kāi)放期限由30年縮短至25年[6]，并拓展開(kāi)放審核主體，對(duì)不按規(guī)定開(kāi)放的責(zé)任主體進(jìn)行追究等一系列制度改革。這一轉(zhuǎn)變影響深遠(yuǎn)：一方面縮短封閉年限，明確了檔案向更開(kāi)放發(fā)展的導(dǎo)向，但也意味著檔案館執(zhí)行開(kāi)放審核工作時(shí)面臨著存量與增量雙重壓力，檔案館為按時(shí)完成審核任務(wù)大多采用以文件類(lèi)型、外表特征、來(lái)源機(jī)構(gòu)作為劃控依據(jù)的文件級(jí)方法，雖然可以加快審核速度但卻簡(jiǎn)單粗放，加之“存疑即控制”的“潛規(guī)則”更是造成可開(kāi)放檔案過(guò)少；另一方面針對(duì)不按規(guī)定開(kāi)放檔案的追責(zé)條款，將檔案館開(kāi)放工作中的不作為定性為履職不當(dāng)，改變了原本只追究開(kāi)放責(zé)任而不追究不開(kāi)放責(zé)任的局面，法律的要求、各方的監(jiān)督倒逼檔案館更加重視檔案開(kāi)放工作。新《檔案法》中的一系列轉(zhuǎn)變給檔案開(kāi)放工作帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。

文件的形態(tài)是多樣且自由的，并非所有被歸檔保存的文件都屬于類(lèi)型固定的法定公文，且文件類(lèi)型和信息內(nèi)容之間也非一一對(duì)應(yīng)關(guān)系。部分檔案館制定了本館的實(shí)施細(xì)則明確劃控依據(jù)，其中有些會(huì)簡(jiǎn)單列出劃控目錄，但實(shí)際貫徹效果并不理想，因其多是根據(jù)經(jīng)驗(yàn)列舉，相對(duì)有較大可能帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的文件格式或內(nèi)容要素，并無(wú)固定規(guī)律，準(zhǔn)確性、可行性均有待考量。以某市檔案館開(kāi)放劃控目錄為例，其控制利用目錄中有一項(xiàng)為“會(huì)議記錄”，這樣從文件形態(tài)角度劃控顯然是不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹Ｏ嗤?lèi)型的文件因其包含信息的不同在開(kāi)放審核結(jié)果上應(yīng)區(qū)別處理，若會(huì)議記錄涉及領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部講話需控制，若只是普通會(huì)議并未涉及敏感內(nèi)容則應(yīng)該開(kāi)放。以《國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放辦法》為指導(dǎo)，檔案館大多各自出臺(tái)實(shí)施細(xì)則來(lái)指導(dǎo)開(kāi)放審核工作，其中隱含了內(nèi)容管理的思想，發(fā)揮了負(fù)面清單的效果，細(xì)則中對(duì)于控制利用檔案的相應(yīng)規(guī)定條目正是從檔案信息內(nèi)容角度出發(fā)所作的判定。

2.2 社會(huì)效益：信息級(jí)檔案開(kāi)放審核將更充分滿足公民利用需求。我國(guó)檔案工作長(zhǎng)期以來(lái)存在“重藏輕用”的沉疴，側(cè)重于檔案的收集、整理和保管，而非開(kāi)放和利用。近年來(lái)，檔案館藏資源越來(lái)越豐富，而服務(wù)策略和服務(wù)方式卻創(chuàng)新不足，資源轉(zhuǎn)化為知識(shí)的能力薄弱。這就導(dǎo)致作為“社會(huì)記憶”而被檔案館精心保管的海量檔案資源并沒(méi)有被民眾更好地獲取和利用。檔案館在許多公眾眼里是帶有機(jī)要色彩的難以接近的官方機(jī)構(gòu)，甚至許多學(xué)者、政府人員對(duì)檔案能否獲取、如何利用都不甚清楚。檔案與民眾的親近程度是社會(huì)文明程度、民主化程度的一種映射[7]。但是，檔案館的開(kāi)放審核工作與檔案利用需求相互脫節(jié)，彼此之間缺乏銜接，這既影響檔案利用頻率，降低檔案開(kāi)放效益，又阻礙檔案開(kāi)放與檔案利用之間的協(xié)同。因此，檔案開(kāi)放審核工作作為開(kāi)放利用的關(guān)鍵一環(huán)，必然要從內(nèi)容角度出發(fā)，對(duì)用戶的利用需求進(jìn)行深入分析，創(chuàng)新服務(wù)方式和服務(wù)手段，更好地聯(lián)結(jié)公眾和檔案。新《檔案法》要求“縣級(jí)以上各級(jí)檔案館的檔案，應(yīng)當(dāng)自形成之日滿二十五年向社會(huì)開(kāi)放；經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化等類(lèi)檔案，可以少于二十五年向社會(huì)開(kāi)放”[8]。這不僅表明檔案開(kāi)放程度不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，也代表檔案開(kāi)放需求側(cè)的發(fā)展方向。在以滿足公眾檔案信息需求為目的的檔案開(kāi)放審核工作中，也應(yīng)循著需求側(cè)方向發(fā)展，從檔案內(nèi)容出發(fā)進(jìn)行供給側(cè)改革。

從用戶需求角度看，開(kāi)放檔案的根本目的是滿足社會(huì)檔案需求、保障公民知情權(quán)，所以在開(kāi)放工作中要考慮哪些檔案是用戶所需要的，更具體說(shuō)是從用戶所需的檔案內(nèi)容出發(fā)。隨著社會(huì)檔案意識(shí)的提高，公眾關(guān)注的已經(jīng)不僅僅是簡(jiǎn)單的獲取文件，而是“從繁雜的信息環(huán)境中捕獲和析取所解決所面臨問(wèn)題的信息內(nèi)容，并將這些信息內(nèi)容進(jìn)行重組成為相應(yīng)的知識(shí)或解決方案”[9]。因此，信息級(jí)檔案開(kāi)放審核能夠更好、更具針對(duì)性地滿足公眾豐富多樣的檔案信息內(nèi)容需求。

2.3 管理效能：信息級(jí)檔案開(kāi)放審核能更明確參與主體權(quán)責(zé)歸屬。新《檔案法》在第三十條中，將檔案館單獨(dú)負(fù)責(zé)開(kāi)放審核工作的慣常做法修改為與檔案形成單位或移交單位等共同負(fù)責(zé)的“會(huì)同制”形式[10]。但是并未明晰其中各主體應(yīng)該負(fù)責(zé)的具體工作內(nèi)容和承擔(dān)的責(zé)任，對(duì)于共同責(zé)任主體的協(xié)同性、專(zhuān)業(yè)性要求較高。在此背景下，經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分檔案館存在開(kāi)放審核工作流程混亂、主體權(quán)責(zé)不明等問(wèn)題，在“會(huì)同制”要求下，形成單位或移交單位“從零開(kāi)始”參與開(kāi)放審核工作的難度顯而易見(jiàn)[11]，與檔案館的配合程度并不理想。這也給檔案館工作人員增加了更多的培訓(xùn)成本和溝通成本。對(duì)于館藏檔案的開(kāi)放審核，檔案館會(huì)同檔案形成或移交單位共同進(jìn)行時(shí)，由誰(shuí)主導(dǎo)、誰(shuí)負(fù)責(zé)主要實(shí)施、誰(shuí)有最終決定權(quán)，以及協(xié)商過(guò)程中意見(jiàn)不合如何解決等問(wèn)題尚未得到明確。此外，在慣常的“三審制”工作模式中，初審環(huán)節(jié)的責(zé)任主體同時(shí)存在以檔案形成機(jī)構(gòu)為獨(dú)立責(zé)任者和以檔案形成機(jī)構(gòu)、檔案館為共同責(zé)任者的組織機(jī)構(gòu)[12]。

在此體系下，參與檔案審核工作的各主體做著同樣的工作——開(kāi)放審核，但是涉及不同單位、不同角色在話語(yǔ)權(quán)和決定權(quán)上的范圍和邊界并不明確，即未能實(shí)現(xiàn)職責(zé)分離，這也導(dǎo)致追責(zé)困難。因此，需要轉(zhuǎn)向信息級(jí)檔案開(kāi)放審核，將各主體的權(quán)責(zé)進(jìn)行明確，助力各主體協(xié)同、提高管理效能。

3 信息級(jí)檔案開(kāi)放審核的理論框架

3.1 后果主義：檔案開(kāi)放審核的理論借鑒。作為一種道德哲學(xué)觀點(diǎn)，后果主義的原始概念認(rèn)為行為的道德屬性——例如行為是否正確——完全由行為的后果決定[13]，取決于行為對(duì)世界帶來(lái)的影響。后果主義思想主張任何行動(dòng)、規(guī)則等的選擇都要優(yōu)先考慮其將來(lái)造成的可能后果和影響。這一觀點(diǎn)在法理領(lǐng)域被廣泛討論和應(yīng)用，例如后果主義審判理論主張“結(jié)論先行，理由跟進(jìn)”的思維機(jī)制，即法官先對(duì)裁判后果進(jìn)行認(rèn)知再據(jù)之選擇正當(dāng)化裁判結(jié)論的理由[14]，檔案開(kāi)放審核工作也暗含這一理念。從檔案開(kāi)放審核的目的出發(fā)，確定哪些檔案可以開(kāi)放、哪些檔案不能開(kāi)放時(shí)也會(huì)考慮開(kāi)放后帶來(lái)的后果。開(kāi)放檔案能夠帶來(lái)的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益是可以確定的，但是潛在不良后果的風(fēng)險(xiǎn)則需要衡量和鑒定，在一定程度上說(shuō)，開(kāi)展檔案開(kāi)放審核工作是判斷檔案開(kāi)放后可能帶來(lái)的后果，也是為了控制后果。因此，檔案開(kāi)放審核工作需考慮檔案開(kāi)放的后果，而開(kāi)放后果更多地取決于檔案信息內(nèi)容。因此，后果主義為信息級(jí)檔案開(kāi)放審核制度構(gòu)建提供了理論借鑒和思路指引。

3.2 內(nèi)容管理：檔案開(kāi)放審核的實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)向。檔案內(nèi)容管理是將檔案信息內(nèi)容作為管理對(duì)象和管理依據(jù)，是檔案載體管理向檔案知識(shí)管理的轉(zhuǎn)變[15]。歸檔、分類(lèi)、整理等基礎(chǔ)檔案管理工作，多是以年份、機(jī)構(gòu)等外部特征作為依據(jù)，相對(duì)而言，內(nèi)容管理的傾向并不明顯。而開(kāi)放審核作為針對(duì)信息內(nèi)容的管理程序，應(yīng)該適當(dāng)轉(zhuǎn)換思路，采取內(nèi)容管理的方式加以革新。從信息級(jí)層面，針對(duì)檔案信息內(nèi)容制定規(guī)則、重組流程，將檔案開(kāi)放審核工作與其他“形式”管理工作區(qū)別開(kāi)來(lái)。此外，作為檔案開(kāi)放審核的主要主體，檔案館面臨檔案存量與增量的壓力，如果采用傳統(tǒng)手工方式逐件逐卷進(jìn)行審核，顯然無(wú)法適應(yīng)新形勢(shì)的需求。采用數(shù)字化智能輔助工具進(jìn)行開(kāi)放審核，關(guān)鍵在于檔案數(shù)據(jù)顆粒度——檔案數(shù)據(jù)顆粒度越細(xì)，智能化工具的可操作性、準(zhǔn)確度越高。因此，從這一角度來(lái)看，檔案開(kāi)放審核的信息級(jí)轉(zhuǎn)向也是數(shù)字化轉(zhuǎn)型時(shí)代的大勢(shì)所趨。

3.3 負(fù)面清單：檔案開(kāi)放審核的鑒定依據(jù)。負(fù)面清單是一項(xiàng)以否定性列表對(duì)法律法規(guī)所禁止的事項(xiàng)予以列舉的制度。在國(guó)家宏觀政策助力下，負(fù)面清單制度已延伸至各個(gè)行業(yè)。2016年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》明確提出建立“政務(wù)公開(kāi)負(fù)面清單”[16]。張博聞在2021年首次將負(fù)面清單管理思想引進(jìn)到涉及個(gè)人隱私檔案的開(kāi)放鑒定工作中，以實(shí)現(xiàn)公民知情權(quán)與隱私權(quán)的協(xié)調(diào)[17]，隨后又與肖秋會(huì)從理論和現(xiàn)實(shí)層面充分論證了負(fù)面清單制度在檔案開(kāi)放領(lǐng)域的適用性[18]。在負(fù)面清單制度指導(dǎo)下，信息級(jí)開(kāi)放審核制度構(gòu)建的側(cè)重點(diǎn)是劃定控制利用檔案范圍，或明確不可開(kāi)放的內(nèi)容要素，基于后果主義思路，為那些可能會(huì)造成不良后果而被審核為控制利用的信息內(nèi)容建立清單。核心訴求是信息條目盡可能詳細(xì)明確，具有較強(qiáng)的可操作性，減少主觀理解的空間，以改變檔案工作中開(kāi)放范圍不明確、控制理由較模糊的弊端，并為是否開(kāi)放、因何控制提供明確的指引；同時(shí)通過(guò)提前介入檔案開(kāi)放工作，對(duì)開(kāi)放可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)判并做出針對(duì)性規(guī)定。比如一些檔案館針對(duì)涉及或影響外交關(guān)系的檔案則明確規(guī)定為延期開(kāi)放。

3.4 前端控制：檔案開(kāi)放審核的職責(zé)分離。賀軍針對(duì)開(kāi)放中出現(xiàn)的辦事效率不高、服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)、工作作風(fēng)不扎實(shí)等問(wèn)題果斷“開(kāi)刀”，提出建立檔案開(kāi)放問(wèn)責(zé)機(jī)制[19]。與之相呼應(yīng)的是新《檔案法》中提出的“不按規(guī)定向社會(huì)開(kāi)放”將承擔(dān)法律責(zé)任。謝飛認(rèn)為“該規(guī)定如同高懸的‘達(dá)摩克利斯劍’，讓負(fù)責(zé)檔案開(kāi)放審核工作的主管人員、直接責(zé)任人員承受較大壓力”，并且“在實(shí)際工作中，為規(guī)避責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)往往會(huì)選擇不開(kāi)放或延遲開(kāi)放檔案”[20]。姚靜、徐擁軍和蔣云飛、金暢也先后對(duì)檔案開(kāi)放的免責(zé)制度構(gòu)建展開(kāi)探索[21，22]。無(wú)論對(duì)檔案開(kāi)放“問(wèn)責(zé)”還是“免責(zé)”，主體權(quán)責(zé)的確定都是必要前提，清晰的職責(zé)分離也相應(yīng)成為檔案開(kāi)放審核的制度訴求。

新《檔案法》第三十條改變了以往由檔案館單獨(dú)負(fù)責(zé)開(kāi)放審核工作這一慣例，將審核的責(zé)任主體前置，擴(kuò)大至檔案形成單位或移交單位等。2019年施行的《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》在第五十二條中提出：“機(jī)關(guān)向國(guó)家綜合檔案館移交前，應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定做好移交檔案的密級(jí)變更或解除工作，并提出劃控與開(kāi)放意見(jiàn)?！盵23]這些規(guī)定暗合了前端控制思想——將檔案開(kāi)放審核這一工作納入更早的文件流程，即在文件階段乃至文件形成之前就開(kāi)始管理。法定責(zé)任主體的擴(kuò)大，進(jìn)而要求在開(kāi)放審核流程中，各個(gè)主體要承擔(dān)對(duì)應(yīng)的責(zé)任。前端控制就是在重新梳理工作流程基礎(chǔ)上，對(duì)每個(gè)責(zé)任主體進(jìn)行確權(quán)確責(zé)，并將其融入整個(gè)開(kāi)放審核工作的有機(jī)系統(tǒng)中。鑒于形成機(jī)關(guān)對(duì)文件有更深的認(rèn)識(shí)和理解，可賦予其一定權(quán)責(zé)，將檔案開(kāi)放審核流程細(xì)化并前置，并根據(jù)信息級(jí)檔案開(kāi)放的相關(guān)制度，確定可能影響開(kāi)放的信息范圍，然后在文件階段就以“打標(biāo)簽”等形式標(biāo)注文件的敏感點(diǎn)（內(nèi)容可能涉及某些應(yīng)該控制的因素），而不作出開(kāi)放與否的判斷。后續(xù)檔案機(jī)構(gòu)在進(jìn)行開(kāi)放審核時(shí)，可以針對(duì)文件上的信息標(biāo)注更加有針對(duì)性地審核，這樣既尊重了來(lái)源機(jī)構(gòu)對(duì)文件的充分了解，又能加速檔案館的開(kāi)放審核工作。

4 信息級(jí)檔案開(kāi)放審核的實(shí)踐理路

繼信息級(jí)檔案開(kāi)放審核理論框架：為什么審核（后果主義）—審核什么（內(nèi)容管理）—怎么審核（負(fù)面清單）—如何保障（前端控制）明確之后，實(shí)踐進(jìn)路的構(gòu)建便是關(guān)鍵所在，即解決檔案開(kāi)放審核中工作流程與主體權(quán)責(zé)問(wèn)題，建立流程科學(xué)、權(quán)責(zé)明晰、問(wèn)責(zé)完備的檔案開(kāi)放審核制度。

《國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放辦法》中規(guī)定了國(guó)家檔案館向社會(huì)開(kāi)放檔案應(yīng)當(dāng)按照計(jì)劃、組織、審核、確認(rèn)、公布這五個(gè)程序進(jìn)行[24]。所有的工作程序結(jié)束后即完成了檔案開(kāi)放，而檔案開(kāi)放審核只是其中的一個(gè)階段。可見(jiàn)，檔案開(kāi)放是全過(guò)程工作，檔案開(kāi)放審核是檔案開(kāi)放的一個(gè)環(huán)節(jié)，是檔案開(kāi)放的前提和基礎(chǔ)，二者主體不同、客體不同、程序不同。在此認(rèn)知基礎(chǔ)上，才能更準(zhǔn)確地對(duì)檔案開(kāi)放審核工作全流程進(jìn)行梳理，明確參與主體權(quán)責(zé)。

4.1 主體維度：明晰權(quán)責(zé)，劃分邊界。正確認(rèn)識(shí)與合理界定責(zé)任范圍是檔案館積極擴(kuò)大開(kāi)放的前提條件。新《檔案法》明確參與檔案開(kāi)放審核工作的主體有檔案館和檔案形成單位或移交單位。然而，主體擴(kuò)展和權(quán)責(zé)模糊之間的矛盾決定了檔案開(kāi)放審核工作的發(fā)展方向之一：從審核對(duì)象內(nèi)容出發(fā)，明晰各主體權(quán)責(zé)。在目前的檔案開(kāi)放審核實(shí)踐中，檔案館、檔案形成單位或移交單位、檔案專(zhuān)家、技術(shù)服務(wù)公司共同參與此項(xiàng)工作，存在責(zé)任主體職能邊界模糊、難以追責(zé)等問(wèn)題，因此，在協(xié)同原則下重新對(duì)各主體的權(quán)責(zé)進(jìn)行明晰顯得尤為必要。

檔案館作為主體發(fā)揮政策理解、培訓(xùn)指導(dǎo)、標(biāo)準(zhǔn)把握、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌等作用[25]；檔案形成/保管/移交單位憑借對(duì)所承擔(dān)職能和行業(yè)特點(diǎn)的了解[26]，從檔案內(nèi)容進(jìn)行審查，但不提供是否開(kāi)放的判斷，而是提供檔案信息標(biāo)簽[27]；檔案專(zhuān)家則提供“場(chǎng)外指導(dǎo)”，當(dāng)檔案館內(nèi)部或檔案館與檔案形成單位意見(jiàn)不一致時(shí)，檔案專(zhuān)家進(jìn)行討論把關(guān)；技術(shù)服務(wù)公司作為社會(huì)力量提供技術(shù)支持，不應(yīng)該接觸核心內(nèi)容。

4.2 流程維度：逐級(jí)深入，分層遞進(jìn)。在檔案開(kāi)放審核工作流程維度，大多數(shù)檔案館執(zhí)行“三審制”，也有部分檔案館嘗試推進(jìn)審核工作前置，一部分形成單位經(jīng)檔案館工作人員多次培訓(xùn)指導(dǎo)后，基本能夠完成審核任務(wù)。盡管此舉目的在于提高開(kāi)放審核效率，但在實(shí)踐中檔案館收到的效果卻不盡如人意。一方面由于形成單位平添大量審核工作，故而做出的審核結(jié)論較為草率，或全部開(kāi)放，或全部延期開(kāi)放；另一方面，檔案館對(duì)于形成單位的審核結(jié)論也無(wú)法置之不理或者全然聽(tīng)取，仍需再次重復(fù)審核，這與審核前置的初衷相互矛盾。此外，不同主體對(duì)于同一文件的審核結(jié)果不一致時(shí)，也會(huì)帶來(lái)責(zé)任難以確定的問(wèn)題。

因此，較為穩(wěn)妥的辦法是將整個(gè)業(yè)務(wù)流程以三審制為主線，以內(nèi)容管理為核心進(jìn)行信息級(jí)開(kāi)放審核流程重組，即每個(gè)環(huán)節(jié)及權(quán)責(zé)劃歸至專(zhuān)門(mén)主體，每個(gè)模塊工作可以獨(dú)立進(jìn)行。具體來(lái)說(shuō)：第一步，檔案館主導(dǎo)、聯(lián)合檔案專(zhuān)家以國(guó)家、省市相關(guān)法規(guī)政策劃定信息范圍（應(yīng)該延期開(kāi)放的負(fù)面清單）。第二步，檔案館依據(jù)負(fù)面清單以及相關(guān)政策思想對(duì)形成單位進(jìn)行信息范圍的培訓(xùn)指導(dǎo)，形成單位據(jù)此對(duì)每份文件涉及的相關(guān)信息進(jìn)行標(biāo)注，形成信息標(biāo)識(shí)，即對(duì)檔案信息內(nèi)容進(jìn)行敏感性標(biāo)注，比如“個(gè)人隱私”“未公開(kāi)講話”“政治運(yùn)動(dòng)”“宗教問(wèn)題”“國(guó)防”等，作為后續(xù)審核的參考依據(jù)，而非做出開(kāi)放或者延期開(kāi)放的審核結(jié)果。這就確保了檔案館和形成單位各自的權(quán)力范圍和責(zé)任范圍（比如，某份含有敏感信息的文件，若形成單位沒(méi)有標(biāo)注，檔案館開(kāi)放審核后出現(xiàn)問(wèn)題，形成單位負(fù)有責(zé)任）。第三步，檔案館負(fù)責(zé)對(duì)進(jìn)館檔案參照信息標(biāo)識(shí)，更有針對(duì)性3b73928916c88a153ce3c7fffebd0978地進(jìn)行開(kāi)放審核，做出是開(kāi)放還是延期開(kāi)放的結(jié)論，對(duì)于延期開(kāi)放的檔案附具理由，同時(shí)形成《開(kāi)放檔案目錄》《延期開(kāi)放檔案目錄》。最后一步，將審核結(jié)果提交到檔案開(kāi)放審核委員會(huì)進(jìn)行最終決定。在此流程下，檔案專(zhuān)家和技術(shù)服務(wù)公司作為外部參考存在，分別提供專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)和技術(shù)支持，但對(duì)具體檔案信息內(nèi)容沒(méi)有審核權(quán)限，以保障檔案的信息安全。

這一流程設(shè)計(jì)能夠合理地將檔案開(kāi)放審核工作進(jìn)行模塊分割，保障整體工作流程的穩(wěn)定性、單個(gè)模塊的獨(dú)立性，從而清晰地確定主體權(quán)責(zé)，后續(xù)也便于智能化審核系統(tǒng)平臺(tái)搭建。

5結(jié)語(yǔ)

數(shù)字化轉(zhuǎn)型下的信息級(jí)檔案開(kāi)放審核更加強(qiáng)調(diào)以檔案（或文件）內(nèi)容為對(duì)象，從更細(xì)致的粒度層面對(duì)檔案的開(kāi)放性特征進(jìn)行分析，從而判斷是否開(kāi)放利用，目的是實(shí)現(xiàn)檔案開(kāi)放審核工作的專(zhuān)業(yè)化、精細(xì)化和規(guī)范化。就檔案開(kāi)放審核工作本身來(lái)說(shuō)，信息級(jí)開(kāi)放審核落實(shí)到具體管理對(duì)象雖是單份文件/檔案，但關(guān)鍵的影響因素是具體負(fù)責(zé)審核的部門(mén)。在文件階段，是由形成機(jī)關(guān)依據(jù)政府信息公開(kāi)條例進(jìn)行開(kāi)放，作為檔案時(shí)則由檔案機(jī)構(gòu)依據(jù)《檔案法》進(jìn)行開(kāi)放。《政府信息公開(kāi)條例》第十六條中規(guī)定“行政管理職能過(guò)程中形成的討論記錄、過(guò)程稿、磋商信函、請(qǐng)示報(bào)告等過(guò)程性信息”不予公開(kāi)[28]，對(duì)于這樣的過(guò)程性文件，檔案館在開(kāi)放審核時(shí)也會(huì)出于風(fēng)險(xiǎn)控制而考量。此外，隨著檔案管理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，要在更大程度上達(dá)到檔案開(kāi)放審核工作的人機(jī)協(xié)作，仍有待進(jìn)一步探索，業(yè)界和學(xué)界還需深入具體業(yè)務(wù)中，對(duì)檔案開(kāi)放審核的具體內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)和歷史邏輯進(jìn)行研究。