黨的二十屆三中全會《決定》提出，要“健全政府投資有效帶動社會投資體制機(jī)制”。近年來，由于項(xiàng)目質(zhì)量不高、資金配套弱化、民間參與度降低等原因，政府投資對社會投資的帶動效應(yīng)明顯下降。為讓有限的政府財(cái)力發(fā)揮更大的效力，應(yīng)提升政府項(xiàng)目謀劃能力，促進(jìn)財(cái)政與貨幣政策協(xié)同配合，發(fā)揮政府各類資金的整體合力，鼓勵民間資本參與政府投資項(xiàng)目，形成政府投資更大程度的帶動效應(yīng)。

政府投資比重上升但帶動效應(yīng)下降

政府投資在全部投資中占比上升。將國家預(yù)算內(nèi)投資和新增地方債發(fā)行額合并計(jì)算政府投資規(guī)模，其占全社會投資的比例由2015年的6.3%提高到2019年的10%，再提高到2022年的15%，2015-2022年，年均上升1.25個(gè)百分點(diǎn)?；A(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)和公共管理是政府主要投資領(lǐng)域，2012年，上述領(lǐng)域投資合計(jì)占固定資產(chǎn)投資的22.1%，2016年比例提高到29.3%，之后基本保持在28－29%的高水平，2023年為29%。

政府投資帶動效應(yīng)呈下降趨勢。已有對我國財(cái)政乘數(shù)的估計(jì)研究表明，不論短期還是長期，政府投資對產(chǎn)出的促進(jìn)效應(yīng)明顯下滑，而且在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期下降速度更快。我們使用中央預(yù)算內(nèi)投資、地方專項(xiàng)債和國債數(shù)據(jù)進(jìn)行測算，結(jié)果表明政府投資乘數(shù)也呈下降趨勢，特別是疫情前后這段時(shí)間，2019年政府投資乘數(shù)為6.45，2022年、2023年政府投資乘數(shù)分別下降為1.98和1.65。

政府投資帶動效應(yīng)下降受到多種因素制約

投資項(xiàng)目質(zhì)量難以保證。一是經(jīng)過近30年高速發(fā)展，我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給能力實(shí)現(xiàn)了短缺匱乏到豐富充裕的巨大轉(zhuǎn)變，滿足城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的重大工程許多已經(jīng)建成，帶有緊迫性的、作用顯著的公共投資項(xiàng)目減少，政府投資的邊際效用下滑。二是部分項(xiàng)目規(guī)劃及前期論證不足，為適應(yīng)宏觀調(diào)控的緊迫需要，部分項(xiàng)目不得不采取“臨時(shí)拼湊”的方式應(yīng)付申報(bào)問題，導(dǎo)致推進(jìn)過程中反復(fù)出現(xiàn)規(guī)劃選址變更、設(shè)計(jì)方案調(diào)整、項(xiàng)目主體變化等情況，造成工程推進(jìn)的延緩，也造成資金使用進(jìn)度遲緩和閑置問題。

地方政府配套能力不足。與1998年亞洲金融危機(jī)和2008年國際金融危機(jī)時(shí)有所不同，當(dāng)前，我國地方政府對中央政府穩(wěn)增長、擴(kuò)內(nèi)需政策的響應(yīng)能力減弱，從“要政策”主動發(fā)展轉(zhuǎn)向“要資金”被動發(fā)展，且償債高峰下地方財(cái)力不得不更多用于應(yīng)付債務(wù)償還。目前，地方政府再融資債券所占比重已接近90%，新增融資額明顯減少。一些地方政府連事權(quán)范圍內(nèi)的資金都難以保障，為國家重大項(xiàng)目配套往往只能采取虛假方式應(yīng)對，即中央給多少錢就干多少事，中央政府資金實(shí)際拉動地方資金的能力減弱。

金融機(jī)構(gòu)對政府項(xiàng)目支持弱化。以往實(shí)施積極財(cái)政政策都少不了貨幣政策的有力支持，除了中央和地方資金外，有很大一部分是通過銀行信貸方式獲得的。近年來，由于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積累擴(kuò)散，金融機(jī)構(gòu)對政信類融資越來越持謹(jǐn)慎的態(tài)度，針對融資平臺的貸款明顯收縮。對于政府項(xiàng)目來講，如果有融資平臺參與，通過銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款，并以預(yù)期財(cái)政收入作為償債來源的融資，就存在增加隱性債務(wù)嫌疑，并為政策所禁止，因此，金融機(jī)構(gòu)參與專項(xiàng)債等政府項(xiàng)目受到嚴(yán)格限制，空間明顯縮小。

民間資本參與程度有所降低。在當(dāng)前資源和資金供給充足的情況下，政府投資對民間資本的擠出效應(yīng)主要不在于政府占用的資金多導(dǎo)致金融市場的利率上升和民間融資成本上升，更多體現(xiàn)在政府及其平臺公司依靠行政干預(yù)，排斥民間資本的參與，一些本該由市場干的項(xiàng)目，變成政府主體來干。例如，政府的重大工程基本由央國企承接，民間資本很難參與其中；大量有收益的公共項(xiàng)目采取專項(xiàng)債方式融資，是對PPP的擠出，這都導(dǎo)致政府資金并沒有形成對民間投資的帶動。

增強(qiáng)政府投資的帶動作用應(yīng)多措并舉

提升政府項(xiàng)目謀劃能力。一是加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)。督導(dǎo)地方做好政府投資項(xiàng)目三年儲備庫，做實(shí)政府投資年度計(jì)劃，按照項(xiàng)目屬性和項(xiàng)目類別做好分類管理，實(shí)現(xiàn)與各類政策性資金支持方向的匹配。二是完善要素保障。推動政府投資規(guī)劃與國土空間規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃有效銜接，推動自規(guī)、環(huán)境、能源等多部門協(xié)同配合，統(tǒng)籌開展項(xiàng)目前期工作，提升投資項(xiàng)目要素綜合保障能力。三是創(chuàng)新項(xiàng)目成本收益平衡方式。促進(jìn)項(xiàng)目收益平衡模式從一次性收益平衡轉(zhuǎn)向持續(xù)的運(yùn)營收益平衡，從單純開發(fā)建設(shè)模式向全生命周期發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。

促進(jìn)財(cái)政與貨幣政策協(xié)同配合。一是進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政與貨幣政策的配合，形成對政府投資的托舉作用。綜合運(yùn)用多種貨幣政策工具，增加銀行信貸對政府項(xiàng)目的配套能力。增加政策性開發(fā)性金融工具額度，用于補(bǔ)充重大項(xiàng)目資本金，或?yàn)橛幸欢ㄊ找娴牡胤絺蛧鴤?xiàng)目資本金搭橋。二是引導(dǎo)銀行機(jī)構(gòu)以項(xiàng)目貸款等方式支持符合標(biāo)準(zhǔn)的政府項(xiàng)目建設(shè)，鼓勵保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為符合標(biāo)準(zhǔn)的政府項(xiàng)目提供融資支持，允許項(xiàng)目單位發(fā)行公司信用類債券，支持符合標(biāo)準(zhǔn)的國債項(xiàng)目建設(shè)。中央銀行應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)支持工具、專項(xiàng)再貸款等，引導(dǎo)商業(yè)銀行加大資金投放力度，支持重大工程建設(shè)和設(shè)備更新。

形成政府各類資金的整體合力。加強(qiáng)各類政府投資的統(tǒng)籌銜接和錯(cuò)位安排。一是增強(qiáng)政府資金支持國家重大戰(zhàn)略的能力。超長期國債發(fā)行與中央預(yù)算內(nèi)投資支持國家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)，改善市場預(yù)期，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好。二是擴(kuò)大政府資金用作項(xiàng)目資本金規(guī)模。進(jìn)一步合理擴(kuò)大專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域和用作項(xiàng)目資本金范圍，擴(kuò)大專項(xiàng)債的引領(lǐng)和帶動作用。三是優(yōu)化政府資金的投向領(lǐng)域和方式。中央預(yù)算內(nèi)資金、財(cái)政專項(xiàng)資金和國債資金可通過支持大規(guī)模設(shè)備更新改造，以及新型基礎(chǔ)設(shè)施投資的方式，更好發(fā)揮撬動作用。

鼓勵民間資本參與政府投資項(xiàng)目。一是支持民間投資與國有資本聯(lián)合，通過合資共設(shè)、增資擴(kuò)股等方式，共同參與重大項(xiàng)目投資。二是鼓勵民營企業(yè)參與重大項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、原材料、設(shè)施設(shè)備供應(yīng)等，在招投標(biāo)中一視同仁。發(fā)揮民間資本在開發(fā)建設(shè)、市場運(yùn)營、資源整合、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的綜合優(yōu)勢，為政府項(xiàng)目提供規(guī)劃、設(shè)計(jì)、融資、投資、運(yùn)營、維護(hù)的一攬子解決方案。三是加快完善公用事業(yè)價(jià)格形成機(jī)制，在準(zhǔn)確核定成本基礎(chǔ)上，科學(xué)確定民間資本的投資回報(bào)率，合理制定價(jià)格水平，促進(jìn)企業(yè)獲得合理收益、消費(fèi)者實(shí)現(xiàn)合理負(fù)擔(dān)。

責(zé)任編輯：陳希琳