摘 要：隨著我國演出市場的復蘇，營業(yè)性演出活動的形式不斷拓展，規(guī)模和數(shù)量激增，伴隨“演出熱潮”也暴露出一系列安全問題，給人民和活動舉辦城市均帶來了一定的安全隱患。本研究運用制度分析、實地調(diào)研等方法進行分析，發(fā)現(xiàn)當前營業(yè)性演出安全管理的困境主要存在于制度、主體、資源供給、管理手段四個方面。針對上述困境，研究認為營業(yè)性演出安全管理的進一步發(fā)展應拓展“協(xié)商式”制度孵化空間，開創(chuàng)演出安全聯(lián)動網(wǎng)絡，構建“差別對待”的資源吸納機制，植入數(shù)字技術，更新管理手段。

關鍵詞：安全管理；營業(yè)性演出；治安治理

中圖分類號：C913.9 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0714（2024）07-0141-04

一、問題的提出

根據(jù)我國《營業(yè)性演出管理條例》（以下簡稱《演出管理條例》）規(guī)定：“營業(yè)性演出，是指以營利為目的為公眾舉辦的現(xiàn)場文藝表演活動?！彪S著人民精神文化生活需求的日益增長，營業(yè)性演出愈發(fā)成為豐富人民精神生活、提振城市經(jīng)濟的重要抓手。2020 年9 月14 日，文旅部印發(fā)了《關于深化“放管服”改革促進演出市場繁榮發(fā)展的通知》（以下簡稱《通知》），進一步放寬了營業(yè)性演出的準入限制，提升了活動審批效能，釋放了演出市場活力，進一步推動了音樂節(jié)、演唱會、Live House、脫口秀等營業(yè)性演出的普及以及形式的創(chuàng)新。根據(jù)中國演出行業(yè)協(xié)會的有關統(tǒng)計，2023 年前三季度，全國營業(yè)性演出場次34.2 萬場、票房收入315.4 億元、觀演人數(shù)1.11 億人次，分別比2019 年同期增長121.0%、84.2%、188.5%[1]。與此同時，在營業(yè)性演出的熱潮中，各種亂象卻頻頻發(fā)生：TFBOYS 演唱會粉絲線上互撕、線下斗毆；迷笛中原音樂節(jié)發(fā)生大規(guī)模盜竊事件；攜帶燈牌、激光筆等違禁物品入場的各類不文明觀演行為屢禁不止等，營業(yè)性演出的安全問題已成為一個需重視的現(xiàn)實問題。目前針對營業(yè)性演出的安全管理還缺乏系統(tǒng)的研究，亟須在當前的形勢下分析營業(yè)性演出安全管理存在的困境，并提出可能的疏解路徑。

二、營業(yè)性演出安全管理的現(xiàn)實困境

1. 制度支撐不足，演出安全管理社會化難踐行

在我國改革開放初期，包括營業(yè)性演出在內(nèi)的所有大型活動的安全管理都由公安機關和政府“包管”，隨著我國市場主體的發(fā)展壯大，公安機關和其他政府部門無法對所有演出活動的安全事無巨細地進行管理，因而學界一直呼吁大型活動安全管理走向社會化的進程[2]，實現(xiàn)多元共治。而目前營業(yè)性演出安全管理的社會化還很大程度停留在“政策圖景”階段，相應的制度支撐不足，主要體現(xiàn)在內(nèi)容同質化，職責界定不清晰和條文滯后，可操作性弱等方面。

雖然在規(guī)章層面，《大型群眾性活動安全管理條例》（以下簡稱《條例》）明確了“承辦者負責”的原則，公安機關的職責被限定到“安全許可、幕后監(jiān)管、應急處突”上來[3]，但《演出管理條例》中也規(guī)定“公安部門可以組織警力協(xié)助演出舉辦單位維持營業(yè)性演出現(xiàn)場秩序”，《演出管理條例》的規(guī)定本應是“承辦者負責”原則的補充，需要各省區(qū)市出臺相應的管理辦法，根據(jù)活動類型和規(guī)模、地方治安特點、演出和安保服務市場的基本情況對條文予以細化和特殊化，明確演出安全管理中公安機關和其他政府部門、安保公司和行業(yè)協(xié)會等市場主體以及社會公眾的職責邊界。但縱觀目前的地方法規(guī)，其內(nèi)容多是對上位法的“簡單貫徹”，不同層級的規(guī)章同質化現(xiàn)象嚴重，安全管理市場化、社會化缺乏具體的執(zhí)行依據(jù)。

營業(yè)性演出安全管理的主要依據(jù)《演出管理條例》和《條例》分別是2005 年和2007 年開始施行，前者的最近一次修訂是在2016 年，而后者在下一步修訂的計劃中也僅是提及了體育賽事安保的社會化和市場化[4]，并未將演出活動納入安保社會化和市場化的范疇。在內(nèi)容上，當前的制度條文對不同政府部門的職責及協(xié)作的規(guī)定較細，對于市場和社會主體多為“依法參加”“鼓勵參與”等原則性的條文?！锻ㄖ芬活愔醒雽用娴恼呶募ǔＷ鳛檎街贫葪l文的補充，在一定程度上彌補了條文的滯后性，而諸如“加強協(xié)同監(jiān)管和行業(yè)自律、充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用”此類的政策理念同樣需要地方一系列精細的制度安排。如果各級政府和公安機關只是簡單地充當法規(guī)和政策的“二傳手”而未根據(jù)實際情況對條文和政策的內(nèi)容加以轉化落實，其實際執(zhí)行只能依靠公安機關和政府部門的“自由裁量”，在傳遞“支持鼓勵”“下放權力”這類粗淺宏觀政策的過程中，自由裁量權也逐級下沉。面對演出激增的態(tài)勢，有關部門可能會忽視對演出行業(yè)協(xié)會、保安行業(yè)協(xié)會、安保公司等主體承擔相應職責能力的考察，導致行業(yè)協(xié)會代表性和自律能力不足[5]，當公安機關撤出活動現(xiàn)場后現(xiàn)場安保力量無法有效處置矛盾和突發(fā)事件。

2. 管理合力不足，多元共治存在“無形屏障”

營業(yè)性演出安全管理涉及多方面工作，要求有關主體在明確各自職責分工的基礎上實現(xiàn)有效聯(lián)動以確保演出安全。2023年10 月3 日，中原迷笛音樂節(jié)發(fā)生的大規(guī)模失竊事件[6]就反映出公安機關、文旅局、氣象局與承辦方、演出場所經(jīng)營單位以及安保公司等主體之間存在不同程度的聯(lián)動失效問題。具體來說，營業(yè)性演出安全管理合力的不足主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

一方面，名為共治，實為“包管”的安全管理方式的存在使演出現(xiàn)場的安保服務是具有公益性質的“準公共物品”[7]。承辦方作為市場主體，落實安全責任、購買安保服務都需要考慮成本，因而希望延續(xù)“ 包管”的安全管理方式。在近期的“ 演出熱潮”中，演出地域全面下沉，三、四線城市紛紛成為演出市場新的承載地[8]，相較于超大和特大城市，這些城市的演出安全管理及安保市場、社會主體在業(yè)務能力及技術手段等方面都有一定差距，三、四線城市為“破圈突圍”，往往會為大型的演出活動提供“放寬標準”“協(xié)助維持秩序”之類的“便利”，使大型的演出活動中出現(xiàn)“商業(yè)活動政府化”的現(xiàn)象。這種名為共治，實為“包管”的安全管理方式模糊了公安機關安全管理職責的邊界，導致有限的警力資源不得不向大型演出活動傾斜。

另一方面，在過去長期“ 大政府、小社會”的公共管理生態(tài)下，許多大型演出等活動都是地方政府作為主辦方，交由政府具體部門或市場主體承辦，政府集“生產(chǎn)隊”和“質檢員”這兩種角色于一身，在營業(yè)性演出活動的安全管理中有著不可撼動的“權威”，致使政府的“大家長”角色在短期內(nèi)難以改變。隨著“放管服”改革的縱深推進，雖然一網(wǎng)通辦等數(shù)字平臺的應用在提升演出審批效能和政府信息公開等方面發(fā)揮了重要作用，但政府部門之間圍繞營業(yè)性演出安全管理的信息交流共享機制并不完善，與“放權”對應的更為精細的協(xié)同管理機制并不成熟。此外，現(xiàn)有的技術手段尚未解決安全管理中政府、市場主體和社會公眾之間信息不對稱的問題，市場主體和社會公眾的信息獲取和反饋渠道不暢，多元主體之間缺乏平等的安全管理地位及穩(wěn)定的協(xié)作機制，這都給多元主體的協(xié)同共治造成了無形的屏障。

3. 資源供給不匹配，安全管理陷入“路徑依賴”

無論是活動的審批、監(jiān)管和決策制定，抑或是安保方案的制定和實施，每一項工作都需要考慮資源的供給，充足的管理資源是有效保障演出活動安全的物質基礎。筆者經(jīng)訪談了解到，雖然《演出管理條例》規(guī)定舉辦演出活動應由屬地文化主管部門審批，但為了扶持當?shù)匚幕吐糜萎a(chǎn)業(yè)，實際上很多地區(qū)的地方政府是默認文化主管部門對一般的營業(yè)性演出活動實行備案的，演出內(nèi)容的監(jiān)管通過事前備案加事后現(xiàn)場檢查的方式已完全能夠有效防范非法演出內(nèi)容的出現(xiàn)，而針對活動風險自評與安保這些安全管理工作卻不能簡化，加之演出活動常在節(jié)假日“扎堆舉辦”，短期內(nèi)造成安保服務等安全管理資源的供給與現(xiàn)實需求的不匹配。面對這一具體問題，地方政府理應通過創(chuàng)新安全管理資源的供給、引導社會資本、加強指導等方式，使資源流向安保公司、演出行業(yè)協(xié)會等市場主體，使市場主體可以提供更優(yōu)質和充足的安全服務。但由于現(xiàn)實對公安機關在演出安全管理規(guī)定職責邊界的模糊，調(diào)配公安警力資源“協(xié)助”管理演出活動的安全成為了這一問題的“癥狀解”，并逐漸成為地方政府解決演出安全問題的路徑依賴，安保公司、行業(yè)協(xié)會的資源供給陷入瓶頸，現(xiàn)有市場安全管理資源無法有效調(diào)整。為此，本研究根據(jù)彼得·圣吉在《第五項修煉——學習型組織的藝術與實務》中創(chuàng)建的系統(tǒng)反饋基模繪制了營業(yè)性演出安全管理的“舍本逐末”基模（見圖1）和“成長上限”基模（見圖2）[9]，通過簡單線條刻畫各要素之間的相互作用從中發(fā)現(xiàn)演出安全管理中的路徑依賴和資源供給的瓶頸，以此尋找抑制安全管理資源供給的杠桿解。

4. 管理手段欠精細化，安全管理效果難以提升

管理手段是指管理的基本方法、工具和方式，公安機關和其他政府部門主要采取安全許可或備案以及現(xiàn)場檢查的手段對演出安全進行管理，演出承辦方主要通過制定安全工作方案、購買安保服務來管理演出現(xiàn)場秩序，社會公眾通過舉報違法行為參與管理。從管理手段的科學運用來看，無論是活動的安全許可抑或是安全備案制度，都是由演出承辦者向公安機關單向輸送信息，信息的客觀真實性難以保證，在這條單向的信息輸送鏈上，源頭是演出承辦者，終端是公安機關，信息流動的途中不經(jīng)過其他站點，其他市場主體和社會公眾沒有獲取和提供相關信息的渠道，變相提高了參與門檻，在一定程度上增加了活動審批環(huán)節(jié)搜集信息的工作量，2023 年6 月，蚌埠市龍湖音樂節(jié)承辦方在未向交警隊、城管局進行審批報備的情形下，為防止未購票的觀眾在橋上“蹭演出”，占用盲道修建圍擋，而交警、城管、住建、文旅等執(zhí)法部門全部未到現(xiàn)場執(zhí)法，在引發(fā)群眾不滿，產(chǎn)生網(wǎng)絡輿情后經(jīng)媒體報道，承辦方才將違建圍擋拆除[10]。

此外，演出承辦者對演出觀眾的安全宣傳與教育機制也存在缺位現(xiàn)象，承辦者將安保工作承包給安保公司之后，會在不同程度上忽視活動安全的宣傳教育，將宣傳重點放在明星陣容這些更“抓眼球”的內(nèi)容上，在失序現(xiàn)象發(fā)生，局面難以控制后才會利用社交平臺、Idol 賬戶這些途徑發(fā)聲，廣大演出受眾尤其是“粉絲”們主動維護演出安全的自律精神沒有得到充分動員，很多觀眾事先并不知道自己攜帶的“應援道具”違規(guī)或不清楚其所具有的風險，這也變相增加了現(xiàn)場安檢以及安保工作的負擔。因缺乏有效交流互動的途徑和平臺，公眾在發(fā)現(xiàn)問題時只能通過傳統(tǒng)的向政府部門舉報或通過制造輿情的方式維權或參與管理，存在缺乏有效反饋問題的途徑。

三、營業(yè)性演出安全管理的發(fā)展進路

1. 拓展“協(xié)商式”制度孵化空間，完善制度供給

演出活動安全管理應當在“ 立法協(xié)商”背景下，拓展“ 協(xié)商式”的制度孵化空間，完善安全管理的制度體系。一是演出安全管理現(xiàn)實困境的疏解離不開制度保障，《條例》和《演出管理條例》 應當增加推動演出安保社會化，加強演出和安保行業(yè)的行業(yè)監(jiān)管和行業(yè)自律的內(nèi)容。地方政府在制定地方性規(guī)章條例以及管理辦法時，應著重加強與社會組織的交流互動，充分吸收行業(yè)協(xié)會、有關從業(yè)者等市場和社會主體的意見，充分了解演出市場的實際情況。條文內(nèi)容應當避免“機械重復”，有關機關應以協(xié)商的方式盡可能掌握演出市場發(fā)展動態(tài)，了解顯性特征和隱性問題，將上位規(guī)范根據(jù)本地演出市場的實際情況進行轉化，根據(jù)活動的類型和風險等級，建立相應的管理等級，并根據(jù)管理等級對各管理主體的管理事項、權責、手段等進行明確規(guī)定。二是制度設計應秉持“胡蘿卜加大棒”的理念，針對安保公司、演出場所經(jīng)營單位等責任主體制定有梯次的獎懲制度，對本地安全工作優(yōu)秀的單位實施信用激勵、稅收激勵、社會資本引入等對其發(fā)展更具實際意義的激勵措施，增加安全演出和優(yōu)質安全服務的供給。在制度上賦予保安行業(yè)協(xié)會、演出行業(yè)協(xié)會、社會媒體更多的監(jiān)管權力，加強制度條文與行業(yè)協(xié)會自律規(guī)范的銜接，行業(yè)協(xié)會獎懲與政府獎懲的銜接，必要時可以將違反行業(yè)協(xié)會自律規(guī)范作為文旅部門、公安機關實施處罰的前置條件，以增強行業(yè)自律規(guī)范的強制力。

2. 開創(chuàng)演出安全聯(lián)動網(wǎng)絡，形成共治格局

為改善營業(yè)性演出安全管理多元主體的協(xié)同聯(lián)動，研究在借鑒回應性監(jiān)管理論的“三維金字塔監(jiān)管模型”[11]的基礎上，繪制了演出活動安全聯(lián)動網(wǎng)絡圖（見圖3），以增強演出安全管理的回應性，形成結構扁平、分工明確的安全管理格局。

演出安全聯(lián)動網(wǎng)絡主體由政府、非政府機構和演出單位組成，其中政府、非政府機構屬于外部管理主體，演出單位則對活動安全進行自我管理。一是屬地安委會要樹立“一元管理”無法有效保障安全的觀念，將公安機關的安全管理職能限定在指導、審批、監(jiān)管和應急處突的范圍內(nèi)；發(fā)揮安全統(tǒng)籌的作用，進一步厘清政府部門之間的責任邊界，避免公安機關、綜合執(zhí)法等部門的職責重疊。建立演出活動安全管理聯(lián)席會議制度，拓展溝通渠道，及時公開有關信息，增進公安機關、政府部門、市場主體和社會公眾的信息溝通與對話交流。二是適度扶持非政府機構，一方面，進一步推動行業(yè)協(xié)會在安全管理中作用的發(fā)揮，通過簽訂購買合同或委托協(xié)議等形式，逐步將劃分現(xiàn)場觀眾區(qū)域、核準觀眾數(shù)量等安全管理權限轉移給演出行業(yè)協(xié)會、保安行業(yè)協(xié)會和消費者協(xié)會，提升行業(yè)協(xié)會的影響力。另一方面，由地方公安或行業(yè)協(xié)會牽頭，在演出集中舉辦期以考核的方式公開招募志愿者，組織演出安全志愿者隊伍專門協(xié)助維護演出安全，以解決節(jié)假日期間演出安全管理資源不足的問題。三是行業(yè)協(xié)會之間也需要聯(lián)合行動，演出行業(yè)協(xié)會、保安行業(yè)協(xié)會應圍繞演出安全聯(lián)合進行活動，聚合彼此的平臺、資源，在提高影響力的同時使優(yōu)質安保服務與重要演出活動建立連接；也可以增加與消費者協(xié)會以及社會公眾的合作，了解演出受眾所想，發(fā)現(xiàn)并解決更多演出行業(yè)的隱性問題，提升行業(yè)公信力。四是演出舉辦單位要立足自身的“安全主責”，加強安全管理組織建設，依照有關章程制定內(nèi)部的安全管理制度，落實《文化和旅游部公安部關于進一步加強大型營業(yè)性演出活動規(guī)范管理促進演出市場健康有序發(fā)展的通知》中明確安全責任人的要求，發(fā)揮安全責任人的溝通協(xié)調(diào)作用，在出現(xiàn)失序現(xiàn)象時能夠及時協(xié)調(diào)現(xiàn)場力量維持秩序并及時報告公安機關，確保失序現(xiàn)象超出現(xiàn)場安保控制時公安機關能夠及時到場。

3. 構建“差別對待”的資源吸納機制，擴充優(yōu)質資源

資源通常指財力、物力、人力、信息等各種物質要素的總稱，資源是演出活動安全管理的根本保障，為擴充優(yōu)質的安全管理資源，應當在資源的供給端和使用端建立“差別對待”機制。

在資源的供給端，注重“開源”。一是政府要積極引導社會資本投入演出安全管理和保安服務行業(yè)，資本引入應綜合考慮文旅部門的信用評價以及行業(yè)協(xié)會的意見，指引資金向安全服務效益好的企業(yè)傾斜。二是強化演出安全管理人才的孵化和輸送。由于演出活動多集中在假期舉辦，可吸納高校學生以志愿者、實習生的身份參與營業(yè)性演出安全管理工作；制定高層次安全管理人才的就業(yè)吸納制度，打造安全管理“智囊團”，為演出風險評估、演出單位風險自評以及安全工作部署提供專業(yè)的指導。

在資源的使用端，實行“差別配置”。一是公安機關在進行安全許可時應結合演出承辦者在文旅部門的信用記錄，對承辦者有不良記錄的演出活動進行重點關注、嚴加把關。結合文旅部門的信用監(jiān)管系統(tǒng)，將安全責任納入信用監(jiān)管的考核標準，針對安保方案、風險自評造假等行為制定失信主體的認定標準。二是演出承辦單位要建立針對安保公司、志愿團隊的評價制度，行業(yè)協(xié)會應充分發(fā)揮溝通和交流作用，及時調(diào)劑優(yōu)質安保服務、高校志愿團隊、志愿組織以及新聞媒體服務于演出活動；推動優(yōu)質安保服務公司與高新技術企業(yè)建立長效合作，創(chuàng)新安全共建互動平臺、人流監(jiān)測系統(tǒng)，實現(xiàn)安保服務技術的持續(xù)創(chuàng)新。

4. 植入數(shù)字技術，打造共治平臺，更新管理手段

為了確保多元主體之間的高效反饋，研究認為應當進一步發(fā)揮數(shù)字技術對營業(yè)性演出活動安全管理的賦能作用。一是屬地安委會牽頭，與高新技術企業(yè)進行合作，建設地方人群聚集活動安全管理平臺，統(tǒng)籌公安機關、文旅局、綜合執(zhí)法局、應急管理局、氣象局等職能部門，打破信息壁壘，建立高效的部門協(xié)同和信息共享機制，確保節(jié)假日演出活動舉辦高峰期政府部門間的高效協(xié)同運轉。二是地方文旅部門可以依托“文旅通”App，公開近期本地區(qū)擬舉辦的演出名錄以及承辦單位信息，及時公開演出的安全許可、文化部門審批、現(xiàn)場檢查等政府管理進程中可公開的基本信息，并建立反饋渠道，為其他市場主體和社會公眾提供參與管理的平臺。三是屬地公安機關應組織演出行業(yè)協(xié)會和保安行業(yè)協(xié)會，拓展線上形式的針對近期舉辦演出的協(xié)會會員單位的安全工作指導，以線上線下結合的方式增強管理現(xiàn)場的安全工作以及現(xiàn)場安全檢查的效率；督促演出行業(yè)協(xié)會和演出承辦方加強演出活動的安全宣傳，通過公眾號、“兩微一抖”的形式對近期舉辦的演出活動有針對性地進行安全宣傳和教育，增強公眾的活動安全意識。四是演出承辦方要利用演出資源打造自己的“安全符號”，營造安全文化，這種符號可以是電子形式的勛章，也可以是與演出Idol 陣容有關的簡單的紀念品并隨著實踐的推進逐漸豐富其形式；在活動舉辦前通過Idol 賬戶進行安全宣傳，引導粉絲理性觀演，鼓勵制止和舉報現(xiàn)場違反演出安全規(guī)則的行為并實施獎勵措施。

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作者簡介：譚開綺（1999-），男，漢族，山東臨沂人，中國人民公安大學治安學院在讀碩士研究生。研究方向：治安管理。

收稿日期：2024-03-12